Brief regering : Stand van zaken Veranderopgave Inburgering

Nr. 283
BRIEF MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2019

De snelste weg voor inburgeraars om mee te doen in de maatschappij is het leren van
de Nederlandse taal en het vinden van een baan. Dat is niet alleen goed voor de nieuwkomer
zelf, maar zeker ook voor Nederland. Om dat te bereiken moet het inburgeringsbeleid
beter.

Sinds juli 2018 is uw Kamer regelmatig geïnformeerd over de voortgang op de Veranderopgave
Inburgering (VOI)1. Samen met een brede groep veldpartijen zijn de hoofdlijnen van het nieuwe inburgeringsstelsel
vormgegeven en is er een start gemaakt met de nadere uitwerking hiervan. De keuzes
en dilemma’s zijn daarbij met uw Kamer besproken. In deze brief presenteer ik u de
voortgang sinds het Algemeen Overleg op 20 februari jongstleden (Kamerstuk 32 824, nr. 259). Alle onderwerpen samen moeten worden bezien in het licht van het maatschappelijk
doel van de inburgering, waarmee alle inburgeringsplichtigen in Nederland in staat
worden gesteld zo snel mogelijk te participeren, liefst via betaald werk. Het nieuwe
inburgeringsstelsel beoogt nadrukkelijk samen met andere wetgeving binnen het sociaal
domein, in het bijzonder de Participatiewet, aan dit maatschappelijke doel een bijdrage
te leveren.

Dit maatschappelijke doel vertaalt zich voor het nieuwe inburgeringsstelsel in het
B1-taalniveau bereiken en de Nederlandse maatschappij goed leren kennen, in combinatie
met zo snel mogelijk participeren. Tijdig starten, snelheid, maatwerk, dualiteit (het
combineren van het leren van de taal en participatie) en kwaliteit zijn daarom kernprincipes
van deze Veranderopgave. Het centrale uitgangspunt hierbij is dat gemeenten de regie
voeren op de uitvoering van het nieuwe inburgeringstelsel. Gemeenten hebben zelf ook
meermaals aangegeven deze regierol te willen vervullen. Dit betekent dat gemeenten
een centrale rol krijgen in de intake, de begeleiding van inburgeringsplichtigen en
de inkoop van het cursusaanbod maar dat de inburgeringsplichtige zelf verantwoordelijk
blijft voor het voldoen aan de inburgeringsplicht.

De Wet inburgering is geen decentralisatie. Er wordt een goede balans gezocht tussen
landelijke kaders in de wet om uniformiteit te garanderen, terwijl er op gemeentelijk
niveau beleidsvrijheid is voor integraliteit en flexibiliteit en ruimte voor het bieden
van maatwerk. De nieuwe Wet inburgering is een wet op hoofdlijnen. Ik ben verantwoordelijk
voor de inrichting en de werking van het stelsel als geheel. Wanneer er tekortkomingen
zijn in het stelsel, is dit aanleiding om de werking van het stelsel gaandeweg te
versterken en te verbeteren. Een centrale plaats is daarom ingeruimd voor monitoring
en evaluatie, als instrument om beleidsvoering te versterken en om tijdig wijzigingen
te kunnen aanbrengen. Deze wijzigingen kunnen dan door aanpassingen van lagere regelgeving
worden doorgevoerd zonder dat hier steeds grote stelselwijzigingen voor nodig zijn.
Hiermee wordt beoogd een stelsel te creëren dat robuust en adaptief is, en vooral:
een stelsel dat werkt. Het succes van het stelsel hangt in hoge mate af van de inzet
van gemeenten en de mate waarin zij regie over de uitvoering waarmaken. Het blijft,
ook na invoering van de wet, een gezamenlijke uitdaging om de gewenste eindresultaten
te bereiken.

U weet dat ik in overleg ben geweest met de VNG over de financiën van het nieuwe inburgeringsstelsel.
Zoals ik ook in een eerdere brief aan de VNG heb gemeld, hoop ik het overleg met hen
spoedig te hervatten. We delen immers de wens om te komen tot een goed uitvoerbaar
inburgeringsstelsel.

Hoofdlijnen van het nieuwe inburgeringsstelsel

Iedereen doet mee, het liefst via betaald werk en daar moet de inburgering aan bijdragen.
Dat is waar de inzet van de inburgeraar, de overheden en andere (maatschappelijke)
partners op gericht is. Om deze doelstelling te bereiken wordt inburgering gepositioneerd
als onderdeel van het brede sociaal domein. De regierol van gemeenten over de uitvoering
wordt vastgelegd in de wet.

Het nieuwe stelsel zet in op een doorlopende lijn vanuit de opvang. Met taal vanaf
dag één en het programma «Voorbereiding op de inburgering» wordt hier in het AZC mee
begonnen. De regierol van gemeenten in deze doorlopende lijn begint met een brede
intake. Leren en participeren gaan hand in hand en beide aspecten worden in een persoonlijk
plan opgenomen. Gemeenten krijgen de taak om alle (bijstandsgerechtigde) asielstatushouders
verplicht te ontzorgen gedurende zes maanden. Dit helpt deze inburgeraars om de focus
bij aanvang van de inburgeringstermijn bij inburgering en participatie te leggen.
Er komen drie leerroutes in het nieuwe stelsel:

• Onderwijsroute: gericht op het behalen van een Nederlands schooldiploma voor een goede
startpositie op de arbeidsmarkt. Na een taalschakeltraject worden jonge inburgeraars
daarom zo snel mogelijk doorgeleid naar een Nederlandse opleiding.

• B1-route: om het mogelijk te maken dat de meeste inburgeraars zo snel mogelijk, maar
maximaal binnen drie jaar, taalniveau B1 behalen en hun perspectief op de arbeidsmarkt
vergroten, is het van belang dat het leren van de taal gecombineerd wordt met (vrijwilligers)werk.

• Zelfredzaamheidsroute (Z-route): voor mensen voor wie de onderwijs- of B1-route buiten
bereik ligt, komt er een leerroute waarbij iedereen leert zich in de maatschappij
te redden. Er worden geen ontheffingen op basis van aantoonbaar geleverde inspanningen
meer verleend.

Gemeenten zijn verantwoordelijk om een sluitend inburgeringsaanbod te doen: dit aanbod
omvat naast een van de drie leerroutes in ieder geval kennis van de Nederlandse maatschappij
(KNM), Module Arbeidsmarkt & Participatie (voorheen Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt)
en het participatieverklaringstraject (PVT).

Wetsvoorstel en vervolg

Het wetsvoorstel Wet inburgering wordt tegelijkertijd met het versturen van deze brief
in consultatie gebracht: een mijlpaal. Hiermee breekt een volgende fase aan. In de
komende maanden ga ik mij buigen over de vormgeving van de lagere regelgeving. Bij
deze vormgeving wil ik de brede groep veldpartijen blijven betrekken die eerder intensief
geraadpleegd is bij de totstandkoming van het wetsvoorstel. Mijn doel is dat ook de
lagere regelgeving gedragen wordt door alle betrokkenen om een inburgeringstelsel
te bereiken dat echt werkt. Na de zomer starten de eerste pilots en evaluaties van
lopende initiatieven zoals ik u meldde in de brief van 29 mei jl.2 Dit programma bestaat uit twee onderdelen: lopende initiatieven die al in de geest
van de nieuwe wet worden uitgevoerd, worden onderzocht en in pilots worden nieuwe
instrumenten en werkwijzen door pilots in gemeenten getest. Daarnaast moeten ook de
informatie- en gegevensuitwisseling, en de ondersteunende systemen daarvoor, ontworpen
en gebouwd worden. Na de zomer is het ook tijd om voorbereidingen te gaan treffen
op implementatie van de wet.

Kernpunten Veranderopgave Inburgering

Om een goed beeld te geven van hoe het nieuwe inburgeringsstelsel gaat werken, ga
ik eerst in op kernpunten van de VOI en de daarbij gemaakte keuzes. Daarna licht ik
een aantal niet eerder gedeelde onderwerpen binnen de Veranderopgave toe en beschrijf
ik de stand van zaken van enkele moties. Er zit een chronologie in de zeven deelonderwerpen
onder kernpunten VOI. Deze kernpunten laten opeenvolgend zien waarmee een inburgeringsplichtige
vanaf aankomst in Nederland te maken krijgt.

1. Doelgroep

2. Regie gemeenten vanaf opvang

3. Brede intake en persoonlijk Plan Inburgering en Participatie

4. Ontzorgen van asielstatushouders

5. Aanbodplicht gemeenten, bovenlokale samenwerking en reële prijs

6. Leerroutes in het nieuwe stelsel

7. Participatieverklaringstraject, Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt en maatschappelijke
begeleiding

1. Doelgroep

De doelgroep van de nieuwe Wet inburgering blijft ongewijzigd ten opzichte van de
huidige Wet inburgering: net zoals in het huidige inburgeringsstelsel zijn vreemdelingen
die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning voor een niet-tijdelijk doel inburgeringsplichtig.
Dit zijn zowel asielstatushouders en hun familie- of gezinsleden als gezinsmigranten
samen met overige inburgeringsplichtigen.3 Het te volgen inburgeringstraject van beide groepen wijkt op onderdelen af, wat verderop
in deze brief wordt toegelicht.

Inburgeringsplicht Turkse nieuwkomers

In de motie van de leden Paternotte en Heerma4 wordt gevraagd «om aan de hand van jurisprudentie en de praktijk in andere lidstaten
te verkennen hoe het inburgeringsbeleid ook kan gelden voor individuele Turkse nieuwkomers,
en hierover aan de Kamer te rapporteren»».

De wens om te onderzoeken of Turkse nieuwkomers inburgeringsplichtig gemaakt kunnen
worden, wordt ook door mij gevoeld. Zeker nu de laatste jaren aanzienlijk meer mensen
met de Turkse nationaliteit een asielvergunning hebben gekregen in Nederland. Ook
hebben enkele uitspraken van het Europese Hof (o.a. in 2016 en 2018) omtrent de beperking
van de standstillbepalingen uit het Associatieverdrag aanleiding gegeven om dit vraagstuk
te bekijken.

Naar de juridische mogelijkheden om Turkse nieuwkomers inburgeringsplichtig te maken
wordt momenteel onderzoek gedaan door het Ministerie van Justitie en Veiligheid, het
Ministerie van Buitenlandse Zaken en mijn eigen ministerie. Op basis van jurisprudentie
en het feit dat we een inburgeringsstelsel ontwikkelen waarin meer maatwerk mogelijk
is, ben ik hoopvol dat ik tegemoet kan komen aan de wens van de Kamer. Dit is echter
juridisch complex, en de uitvoeringstechnische gevolgen moeten nader worden uitgewerkt.
Ook de precieze financiële gevolgen hiervan moeten nog in kaart worden gebracht. Binnen
het bestaande budgettaire kader is geen ruimte om deze wens op te vangen. Na de zomer
wordt u geïnformeerd over de stand van zaken. Ik ben van plan eventuele wijzigingen
gelijk op te laten lopen met de start van het nieuwe stelsel.

2. Regie gemeenten vanaf opvang

Een tijdige start van de inburgering (één van de vijf principes) is cruciaal om het
gestelde doel te bereiken, namelijk dat inburgeringsplichtigen vanaf dag één meedoen
in de maatschappij. Voor gezinsmigranten is het startpunt van inburgering het basisexamen
inburgering buitenland. Voor asielstatushouders kan de voorbereiding op de inburgering
in het AZC starten onder andere door deelname aan het programma «Voorbereiding op
inburgering»». Om dat te regelen wordt de aanbodplicht voor het programma door het
COA wettelijk verankerd. Ik stimuleer een tijdige start ook doordat al op het AZC
kan worden begonnen met de inburgering in de gemeente, mits de brede intake is afgerond
en het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) is vastgesteld.

3. Brede intake en persoonlijk Plan Inburgering en Participatie

Zoals in eerdere brieven is aangegeven, wordt waar mogelijk in het AZC al gestart
met de afname van de leerbaarheidstoets. Uw Kamer heeft de zorg geuit over eventuele
ruimte voor gemeenten om van de uitkomst van de leerbaarheidstoets af te wijken. Gemeenten
geven juist aan meer regie te willen op de leerbaarheidstoets en niet afhankelijk
te willen zijn van een externe partij. Ik hecht sterk aan een onafhankelijk af te
nemen leerbaarheidstoets waarbij zo veel als mogelijk al een start in het AZC wordt
gemaakt en iedereen op dezelfde wijze wordt getest én beoordeeld. Uit de leerbaarheidstoets
blijkt welk taalniveau de inburgeraar kan halen binnen de inburgeringstermijn. Vervolgens
sluit de route aan bij het vastgestelde niveau uit de leerbaarheidstoets. Bij de verdere
vormgeving werk ik met deskundigen en gemeenten uit welke onafhankelijke partij deze
leerbaarheidstoets gaat afnemen en hoe de uitkomst meegenomen wordt in het PIP.

Gemeenten stellen een PIP op voor de inburgeraar, hierover is al het nodige gedeeld
met uw Kamer. In dit persoonlijke plan wordt een op maat gemaakte route naar inburgering
en participatie vastgelegd door de gemeente. Elementen zoals de brede intake en het
PIP inclusief de begeleiding door gemeenten dragen positief bij aan het kernprincipe
«snelheid» waarmee inburgeringsplichtigen hun inburgeringstraject doorlopen. In ieder
geval binnen de gestelde termijn van drie jaar, maar het liefst sneller. Het PIP krijgt
de vorm van een beschikking. Dit maakt het mogelijk voor gemeenten om het niet nakomen
van het PIP te handhaven op basis van een bestuurlijke boete uit de Algemene wet bestuursrecht
(Awb).

Zowel de termijn waarbinnen het PIP moet zijn vastgesteld als de termijn waarbinnen
geschakeld kan worden tussen leerroutes wordt in lagere regelgeving vastgelegd. Vooralsnog
houd ik vast aan de termijnen die ik eerder met uw Kamer heb gewisseld.5 Als blijkt dat de gehanteerde termijnen niet werkbaar zijn in de praktijk, bijvoorbeeld
doordat de aantallen inburgeringsplichtigen in de toekomst toenemen, kunnen deze tijdig
worden aangepast.

4. Ontzorgen van asielstatushouders

Bij deze brief ontvangt u twee rapporten6 van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) en een begeleidende rode
draden notitie. De ISZW heeft onderzoek gedaan naar de financiële zelfredzaamheid
van asielstatushouders en naar de bestaande praktijk van ontzorgen. Beide rapporten
bevatten inzichten die gemeenten kunnen helpen om de ondersteuning van asielstatushouders
naar financiële zelfredzaamheid te verbeteren. De ISZW ziet dat asielstatushouders
die nieuw in de gemeente komen om diverse redenen nog niet financieel zelfredzaam
zijn, ongeacht of ze hoger of lager opgeleid zijn. Gedurende de eerste maanden is
het inkomen nog instabiel. Asielstatushouders hebben dan vaak te maken met nog lopende
aanvragen voor uitkering en toeslagen. Maar ook daarna hebben veel asielstatushouders
problemen met onvoorziene uitgaven en overgangssituaties. Asielstatushouders zijn
ten opzichte van andere kwetsbare groepen extra kwetsbaar als gevolg van een aantal
factoren zoals taal, cultuurverschillen, trauma’s en een beperkt sociaal netwerk.
De ISZW ziet dat vooral in het begin intensieve begeleiding nodig is om asielstatushouders
op weg te helpen. Een beperkte periode van financieel ontzorgen kan daarbij een positieve
rol spelen, mits deze gepaard gaat met adequate begeleiding naar financiële zelfredzaamheid.
Deze begeleiding is nu veelal nog onvoldoende en bevat te weinig maatwerk waardoor
deze niet aansluit bij wat individuele asielstatushouders nodig hebben.

Op het vlak van ontzorgen kiest het kabinet voor een uniforme invulling waarin voor
bijstandsgerechtigde inburgeringsplichtigen door de gemeente zes maanden de huur,
de premie voor de verplichte zorgverzekering en de voorschotten voor de rekeningen
van gas, water en licht worden betaald vanuit de bijstandsuitkering. Hiermee wil het
kabinet voorkomen dat er schulden ontstaan op de vaste lasten. Daarnaast moet het
ontzorgen bijdragen aan snelle start van inburgering en integratie in onze samenleving.
Hiermee wordt invulling gegeven aan een deel van de motie van de leden Becker en Heerma7 waarin onder meer gevraagd wordt om er via niet vrijblijvende afspraken voor te zorgen
dat gemeenten ontzorging bij default aanbieden. Na deze periode kan, als daar noodzaak
toe is, de periode van ontzorgen als maatwerk voortgezet worden binnen de huidige
kaders van de Participatiewet.

Ten aanzien van de invulling van de benodigde begeleiding naar financiële zelfredzaamheid
van asielstatushouders worden geen wettelijke regels gesteld. Maatwerk doet recht
aan de verschillende invulling die gemeenten op dit moment daaraan geven: vaak wordt
de verbinding gezocht met de maatschappelijke begeleiding die asielstatushouders ontvangen,
maar soms ook met de reguliere dienstverlening. Om meer zicht te krijgen op wat goede
begeleiding naar financiële zelfredzaamheid inhoudt, is in het pilotprogramma aan
gemeenten gevraagd om voorstellen in te dienen waarbij financiële ontzorging samengaat
met begeleiding naar financiële zelfredzaamheid.8

5. Aanbodplicht gemeenten, bovenlokale samenwerking en reële prijs

Wanneer de inburgeraar en de gemeente afspraken hebben gemaakt in het PIP, is hij
of zij in de optimale positie om aan de slag te gaan met de inburgering: de taal leren
en meedoen in de maatschappij. In het nieuwe inburgeringsstelsel krijgt de gemeente
de wettelijke plicht om er zorg voor te dragen dat de inburgeringsplichtige asielstatushouder
tijdig een inburgeringsaanbod wordt gedaan, dat aansluit bij de inburgeringsroute
die in het PIP is vastgelegd.9 Doordat de gemeente verantwoordelijk wordt voor de inkoop van het inburgeringsaanbod
ontstaat er op het gebied van kwaliteit, één van de kernprincipes, een dubbele borging.
Naast het keurmerk Blik op Werk kunnen gemeenten nadere kwaliteitscriteria stellen
ten aanzien van het aanbod en de aanbieder. Daarmee wordt ook de kans op mogelijke
fraude bij taalaanbieders beperkt. Gemeenten worden geacht te handelen bij signalen
van misstanden in het taalonderwijs. Ze kunnen als cruciale schakel tussen inburgeraar
en aanbieders (intake en voortgang) en als opdrachtgever misstanden (eventueel samen
met samenwerkingspartners) duiden, wegen en indien nodig de keuze maken om samenwerkingsrelaties
te beëindigen.

De relatief beperkte omvang van de doelgroep en de noodzakelijke diversiteit van het
te realiseren inburgeringsaanbod, betekent voor gemeenten met een kleine groep inburgeringsplichtigen
een relatief groot beslag op expertise en capaciteit. Daarmee ligt bovenlokale samenwerking,
zeker voor kleine gemeenten, voor de hand en is die op onderdelen wellicht noodzakelijk
om de inburgeringsplichtige tijdig een op zijn PIP toegesneden inburgeringsaanbod
te doen.

Ik heb er voor gekozen om regionale samenwerking tussen gemeenten niet bij voorbaat
te verplichten. Het inburgeringssysteem bevat voldoende prikkels voor samenwerking
tussen gemeenten. Immers, gemeentelijke samenwerking kan leiden tot lagere uitvoeringskosten,
lagere kosten voor inkoop en meer mogelijkheden voor het regelen van passend inburgeringsaanbod.
Ik behoud echter de mogelijkheid middels een aanwijzingsbevoegdheid regionale samenwerking
tussen gemeenten alsnog verplicht te stellen, mocht dit nodig blijken.

In het inburgeringsstelsel van 2007–2013 waren gemeenten, net als in het nieuwe inburgeringsstelsel,
verantwoordelijk voor het aanbod van inburgeringstrajecten. De ervaring leerde dat
veel gemeenten bij de inkoop primair op de prijs selecteerden, met gevolgen voor de
kwaliteit van inburgeringsvoorzieningen, financiële positie van sommige (goede) cursusinstellingen
en arbeidsvoorwaarden van taaldocenten. Meer recentelijk heeft zich in het sociaal
domein een vergelijkbare ontwikkeling voorgedaan. Uiteindelijk heeft dat ertoe geleid
dat door middel van het besluit reële prijs Wmo 201510 regels zijn gesteld met betrekking tot in ogenschouw te nemen kostelementen in de
prijs van het aanbod.

In het nieuwe inburgeringsstelsel verwacht ik niet dat er een race naar de bodem plaatsvindt.
De budgettaire kaders voor de bekostiging van gemeenten om te zorgen voor geschikt
inburgeringsaanbod zijn zodanig dat het mogelijk moet zijn om aanbieders een reële
prijs voor hun diensten te geven. Een prijs waarmee de cursusaanbieder kan voldoen
aan de gemeentelijke eisen, aan de kwaliteit en continuïteit van deze dienst en waarmee
de aanbieder reële arbeidsvoorwaarden kan bieden aan de beroepskrachten die deze dienst
verlenen. Mocht na implementatie van het stelsel blijken dat er toch een race naar
de bodem is ontstaan, behoud ik ook hiervoor de mogelijkheid om regels te stellen
ten aanzien van een reële prijs.

6. Leerroutes in het nieuwe stelsel

Van nieuwkomers wordt verwacht dat ze volwaardig meedoen in de maatschappij en Nederlands
spreken op B1-taalniveau. Het liefst participeren ze via betaald werk. Als betaald
werk (nog) niet mogelijk is, wordt verwacht dat ze op een bij hun mogelijkheden passende
wijze deelnemen aan de maatschappij. Dit vereist maatwerk. De eerder genoemde brede
intake inclusief de leerbaarheidstoets zijn instrumenten om tot een passend aanbod
voor nieuwkomers te komen. Op basis hiervan wordt onder andere vastgesteld welke van
de drie leerroutes het beste past bij de inburgeringsplichtige.

B1-route

Vanwege de diversiteit van de groep inburgeringsplichtigen die de B1-route in het
nieuwe stelsel gaat volgen, is het van belang dat gemeenten de mogelijkheid bieden
om de route met een verschillende intensiteit te volgen. Waar een intensief taaltraject
van twintig uur per week les het meest passend is voor de één, is de ander wellicht
meer gebaat bij een intensiteit van tien lesuren per week over een langere periode
omdat taalles en werk worden gecombineerd. Om ruimte te geven voor het benodigde maatwerk,
wordt er geen minimum of maximum aantal wekelijkse lesuren vastgelegd binnen de B1-route.
Aanvullend op afspraken over formeel leren door middel van taalonderwijs kan de gemeente
ook bepalen dat non-formeel leren, zoals een wekelijkse afspraak met een taalmaatje,
onderdeel is van de B1-route.

Het afnemen van de taalexamens en KNM blijft een centrale verantwoordelijkheid die
bij DUO is belegd. Voor inburgeringsplichtige asielstatushouders worden in totaal
twee examenpogingen per onderdeel bekostigd door de gemeenten. Wanneer dit maximale
aantal is bereikt, zonder dat de inburgeringsplichtige is geslaagd, moeten eventuele
volgende examenpogingen door de inburgeraar zelf worden bekostigd.

Indien na aanzienlijke inspanning wordt geconstateerd dat het B1-examen (op onderdelen)
niet haalbaar is, wordt de mogelijkheid gegeven om – op die onderdelen – examen op
A2-niveau te doen. Na een vastgesteld aantal gevolgde lesuren of, als dat moment eerder
is bereikt, na een vastgesteld aantal maanden na aanvang van de inburgeringstermijn
wordt hier een besluit over genomen. De termijnen hiervoor zullen in lagere regelgeving
worden opgenomen. Voor de gemeente tot dit besluit komt, wordt er een gesprek gevoerd
over het afschalen naar A2-niveau tussen de gemeente en de inburgeringsplichtige,
waarbij het advies van de bezochte cursusinstelling wordt betrokken. Het is de verantwoordelijkheid
van gemeenten om ook de inzet van de inburgeraar en de uitkomsten van de brede intake
in deze beslissing mee te nemen.

Onderwijsroute

Door het behalen van een Nederlands diploma van een beroeps- of wetenschappelijke
opleiding worden de kansen van inburgeringsplichtigen om een betaalde baan op passend
niveau te vinden en volwaardig te kunnen meedoen aanzienlijk vergroot. Binnen het
huidige inburgeringstelsel is de toeleiding van inburgeringsplichtigen naar het onderwijs
niet goed en structureel geregeld. Om het onderwijspotentieel van inburgeringsplichtigen
beter te benutten, heb ik samen met de Minister van OCW een aantal keuzes gemaakt
ten behoeve van de verdere vormgeving van de onderwijsroute. De betrokken partners
zijn uitvoerig bij dit proces geraadpleegd.

De onderwijsroute bestaat uit een taalschakeltraject, waarin de inburgeringsplichtige
niet alleen de Nederlandse taal leert op minimaal niveau B1, maar tegelijkertijd zo
goed mogelijk wordt voorbereid op de instroom in het Nederlands beroeps- of wetenschappelijk
onderwijs. We hebben goed geluisterd naar alle betrokken partijen wat er benodigd
is om een structureel en landelijk dekkend aanbod van taalschakeltrajecten te krijgen.

De onderwijsroute is gericht op jonge inburgeringsplichtigen. De leeftijdsgrens voor
de onderwijsroute wordt 28 jaar. Door het hanteren van deze leeftijdsgrens komt de
inburgeringsplichtige na het behalen van het diploma voor het taalschakeltraject nog
in aanmerking voor studiefinanciering voor de vervolgopleiding. Om voor studiefinanciering
in aanmerking te kunnen komen, moet instroom in die opleiding namelijk uiterlijk vóór
de 30-ste verjaardag plaatsvinden.

Gemeenten worden verantwoordelijk voor het organiseren van aanbod van het taalschakeltraject,
zoals zij dit ook doen voor de inburgeringstrajecten voor de B1- en de Z-route. Het
taalschakeltraject kan worden ingekocht bij private onderdelen van onderwijsinstellingen
en andere private partijen. Door het vaststellen van eindtermen voor taalschakeltrajecten,
wordt gezorgd voor een goede aansluiting tussen het taalschakeltraject en de beoogde
vervolgopleiding. In de nadere uitwerking worden onderwijsexperts betrokken bij het
vaststellen van deze eindtermen. Om de kwaliteit van taalschakeltrajecten verder te
waarborgen wordt wettelijk geregeld dat gemeenten alleen taalschakeltrajecten mogen
inkopen bij aanbieders die een diploma-erkenning hebben verkregen voor een taalschakeltraject.
De Inspectie van het Onderwijs voert het toezicht op de kwaliteit van de taalschakeltrajecten
uit. De taalschakeltrajecten worden opgenomen in de Wet educatie beroepsonderwijs
(WEB).

Taalschakeltrajecten zijn gericht op instroom in vervolgonderwijs op alle niveaus
mbo, hbo of wo. Omdat alleen diploma’s op mbo niveau 2 of hoger, hbo, en wo gelden
als startkwalificatie waarmee de kansen op de arbeidsmarkt het hoogst zijn, verdient
het echter de voorkeur dat een inburgeringsplichtige na het behalen van het taalschakeltraject
doorstroomt naar een opleiding op minimaal mbo niveau 2. Het diploma van het taalschakeltraject
geeft overigens als zodanig geen toegang tot het beroeps- of wetenschappelijk onderwijs.
Een taalschakeltraject heeft niet dezelfde status als een Nederlands diploma van het
voortgezet onderwijs. Doel is echter dat het diploma van het taalschakeltraject in
combinatie met de eventuele opleidingen en/of werkervaring die de inburgeringsplichtige
al in het land van herkomst heeft opgedaan, tezamen voldoende is voor instroom in
het vervolgonderwijs. Of inburgeraars straks daadwerkelijk instromen in het vervolgonderwijs
wil ik goed monitoren in het nieuwe stelsel.

Om goede aansluiting tussen het taalschakeltraject en de vervolgopleiding te borgen,
worden inburgeringsplichtigen binnen het taalschakeltraject tot minimaal taalniveau
B1 opgeleid. Dit is hetzelfde taalniveau wat in de B1-route moet worden behaald om
aan de inburgeringsplicht te voldoen. Naast het intensief leren van de taal tot minimaal
B1-niveau (zo’n 1.000 uur) is er tijdens het taalschakeltraject aandacht voor deficiënte
vakken zoals rekenen, Engels en studievaardigheden (zo’n 500 uur). Ook zijn loopbaanoriëntatie
en KNM verplichte onderdelen van de eindtermen van het taalschakeltraject. Een taalschakeltraject
is dus een voltijds traject op relatief hoog niveau dat gemiddeld ongeveer anderhalf
jaar duurt. Aangezien het taalschakeltraject met een diploma wordt afgesloten, volgt
daar logischerwijs uit dat de inburgeringsplichtige op dát moment aan de inburgeringsplicht
heeft voldaan. De samenhang tussen het diploma voor het taalschakeltraject en de huidige
wijze van afname van het Staatsexamen Nederlands als tweede taal door het CvTE wordt
nog nader onderzocht en uitgewerkt. Het diploma voor het taalschakeltraject en het
onderwijs valt in ieder geval onder toezicht van het Inspectie van het Onderwijs.
Daarmee wordt kwaliteit gewaarborgd. De vervolgopleiding maakt geen onderdeel meer
uit van de onderwijsroute zoals ik meldde in mijn brief van 15 februari jl. Een inburgeringsplichtige
die de onderwijsroute volgt heeft aan zijn inburgeringsplicht voldaan als hij het
taalschakeltraject en het participatieverklaringstraject succesvol afrondt. En niet
pas bij het behalen van zijn diploma in het vervolgonderwijs. De onderwijsroute is
daarmee dé leerroute naar onderwijs toe.

Z-route

Voor de vermoedelijk kleine groep inburgeraars voor wie de onderwijsroute en de B1-route
(wellicht met onderdelen op A2-niveau) niet haalbaar is, is de Z-route een alternatief.
Met de Z-route is het sociaal onwenselijke effect van ontheffingen, namelijk dat een
doelgroep buiten de maatschappij komt te staan, niet langer aan de orde. Deze route
is erop gericht dat ook inburgeringsplichtigen met een zeer lage leerbaarheid en onderwijsachterstand
een passend aanbod krijgen. Ook deze groep wordt hiermee beter voorbereid op hun toekomst
in Nederland. Er wordt een urennorm vastgesteld. Deze is een stuk hoger dan de norm
van 600 uur deelname aan een cursus, die gebruikt wordt in het huidige stelsel voor
ontheffing op basis van aantoonbaar geleverde inspanningen. Ook worden er duidelijke
regels gesteld over de verdeling van deze uren over enerzijds het leren van de taal
en anderzijds de gewenste activatie en participatie. De Z-route is hiermee een zeer
intensieve route in het inburgeringsstelsel, waarvan een eindgesprek met de gemeente
een onderdeel is. Nadat aan de urenverplichting en het eindgesprek is voldaan, ontvangt
de inburgeringsplichtige een certificaat dat aan de inburgeringsplicht is voldaan.

Participatie

Om het leren van de taal en meedoen goed te kunnen combineren, en zo het principe
dualiteit te bereiken, is het belangrijk dat de Wet inburgering en de Participatiewet
goed op elkaar afgestemd zijn en elkaar versterken. Zolang er een bijstandsrecht is,
kunnen gemeenten alle instrumenten uit de Participatiewet inzetten en gelden ook de
verplichtingen uit de Participatiewet. Wanneer gemeenten straks ook kunnen sturen
op het inburgeringsaanbod kunnen inburgering en re-integratie tegelijkertijd en in
samenhang plaatsvinden. Het is een belangrijk uitgangspunt dat gemeenten hier optimaal
op inzetten zoals ook benadrukt is in het regeerakkoord.

De Staatssecretaris van SZW is in dat kader met gemeenten in gesprek over de uitvoering
van de taaleis en de tegenprestatie die deel uitmaken van de Participatiewet. Toegezegd
is dat de Tweede Kamer voor de begrotingsbehandeling geïnformeerd wordt over deze
gesprekken, de nu lopende evaluatie van de taaleis en de eventuele vervolgacties die
hieruit voortkomen.

In alle routes is activering en participatie een expliciet doel. De participatiecomponent
binnen de B1-route kan op verschillende wijzen worden ingevuld door gemeenten. Een
deel van de nieuwkomers kan snel instromen op de arbeidsmarkt, voor anderen leveren
het opdoen van werkervaring, stage, vrijwilligerswerk, arbeidsmarktoriëntatie en het
volgen van trainingen en opleidingen een belangrijke bijdrage aan het vergroten van
het perspectief op de arbeidsmarkt. Hetzelfde geldt voor de participatiecomponent
binnen de Z-route. Daarnaast kunnen gemeenten binnen de Z-route ook inzetten op activiteiten
in andere domeinen zoals financiën, gezondheid en het opbouwen van een sociaal netwerk
waarmee het spreken van de Nederlandse taal en participatie worden gestimuleerd. De
afspraken rondom participatie en werk worden voor zowel de B1-route als de Z-route
vastgelegd in het PIP.

KNM

In het nieuwe inburgeringsstelsel blijft er een centraal examen KNM bestaan, hierin
worden acht thema’s behandeld. Er worden vragen gesteld over 1) hoe wij in Nederland
met elkaar omgaan en onze normen en waarden 2) werk en inkomen, 3) wonen, 4) gezondheid
en gezondheidszorg, 5) geschiedenis en geografie, 6) instanties, 7) staatsinrichting
en rechtsstaat en 8) onderwijs en opvoeding. Voor elk thema zijn eindtermen geformuleerd,
die aangeven wat de nieuwkomer moet weten of kunnen om het examen met succes af te
leggen. Deze examens worden doorlopend geactualiseerd, mede om blijvend aan te sluiten
bij de actuele maatschappelijke situatie in Nederland.

7. Participatieverklaringstraject, Module Arbeidsmarkt & Participatie en maatschappelijke
begeleiding

Gemeenten moeten naast aanbod van de drie leerroutes ook het participatieverklaringstraject
(PVT), Module Arbeidsmarkt & Participatie (voorheen Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt)
en maatschappelijke begeleiding11 aanbieden. Gemeenten hebben lokaal de ruimte voor maatwerk in de uitvoering. Alhoewel
het inhoudelijk verschillende elementen zijn binnen het inburgeringstelsel met eigenstandige
verplichtingen en doelen staat er gemeenten niets aan in de weg gecombineerde trajecten
in te richten en aan te bieden. Deze trajecten kunnen zowel aandacht voor de normen
en waardenkant als voor de praktische invulling van het oriënteren en participeren
op de Nederlandse arbeidsmarkt bieden. In het nieuwe stelsel wordt de termijn waarbinnen
zowel het PVT als MAP moet worden doorlopen op 18 maanden gesteld.

PVT

Het is uiterst belangrijk dat inburgeringsplichtigen kennis hebben van de Nederlandse
kernwaarden, zoals gelijkheid, vrijheid van religie en vrijheid van meningsuiting.
Aandacht voor deze waarden is via een doorlopende leerlijn stevig verankerd in het
inburgeringsbeleid, waar het PVT onderdeel van uitmaakt. Door ondertekening van de
participatieverklaring tonen inburgeringsplichtigen hun betrokkenheid bij de Nederlandse
samenleving en hun bereidheid om daar actief aan bij te dragen.

In het nieuwe stelsel wordt het PVT geïntensiveerd. De minimale duur van het traject
wordt verhoogd van vier uur naar twaalf uur. Het PVT is onderdeel van het door de
gemeente en inburgeraar opgestelde PIP. Naast het tekenmoment van de verklaring is
een vast bestanddeel van het traject een excursie of activiteit waarin aandacht wordt
besteed aan één van de waarden. Uit onderzoek naar effectieve vormen van waardenoverdracht12 komt naar voren dat intensievere trajecten (meer contactmomenten) een positief effect
hebben op de kennis van de nieuwkomers over de kernwaarden. Een bezoek aan een maatschappelijke
organisatie, waarin een waarde praktisch wordt vertaald (bijvoorbeeld een bezoek aan
een organisatie die zich bezighoudt met Artikel 1 van de Grondwet en gelijke behandeling
in het kader van de waarde gelijkwaardigheid) draagt bij aan reflectie op de kernwaarden
en beter begrip daarvan. Met deze voorgestelde invulling van het PVT wordt aangesloten
bij de bevindingen van het onderzoek en wordt de motie van de leden Heerma en Segers13 en de motie van het lid Smeulders14 uitgevoerd.

Module Arbeidsmarkt & Participatie (MAP), voorheen ONA

In het nieuwe stelsel krijgen gemeenten ook de verantwoordelijkheid om inburgeraars
te begeleiden bij het oriënteren en participeren op de Nederlandse arbeidsmarkt. De
oriëntatie is erop gericht om de competenties en arbeidskansen van de inburgeringsplichtige
op de (lokale) arbeidsmarkt in beeld te brengen en vaardigheden te leren over hoe
men een baan vindt. Het participatie-gedeelte betreft het inzetten van een of meerdere
praktische activiteiten, waardoor de inburgeraar kennis maakt met de (lokale) arbeidsmarkt.
Hiermee geef ik invulling aan de motie van de leden Nijkerken-de Haan en Becker15 om actieve praktijkervaring op de werkvloer onderdeel te maken van het inburgeringstraject.
Om te benadrukken dat actieve participatie een belangrijk onderdeel is van het leren
kennen van de Nederlandse arbeidsmarkt, verandert de naam van dit onderdeel naar de
Module Arbeidsmarkt & Participatie (MAP).

Maatschappelijke begeleiding

De invulling van de maatschappelijke begeleiding wordt ten opzichte van de huidige
Wet inburgering gewijzigd omdat er een samenloop is met de regietaak die gemeenten
krijgen binnen het nieuwe stelsel. De huidige componenten «hulp bij het opstarten
van de inburgering» en «het stimuleren van participatie en integratie» binnen maatschappelijke
begeleiding krijgen immers hun beslag in het PIP. Door middel van de maatschappelijke
begeleiding krijgen asielstatushouders in de eerste periode van verblijf na vestiging
in de gemeente ondersteuning en begeleiding in praktische zaken en voorlichting over
leefgebieden en maatschappelijke instituties van de Nederlandse samenleving. Deze
begeleiding vindt zo spoedig mogelijk plaats nadat de asielstatushouder vanuit de
opvang wordt gehuisvest in de gemeente. In deze periode moet immers het meest geregeld
worden en is de behoefte aan praktische informatie bij de nieuwkomers het grootst.

Ontwikkelingen Veranderopgave Inburgering

Naast bovengenoemde kernpunten vraag ik uw aandacht voor een aantal niet eerder gedeelde
onderwerpen binnen de Veranderopgave. Het gaat hierbij om complexe vraagstukken, zoals
de inrichting van inburgering voor gezinsmigranten, handhaving en het financieel kader.
Hieronder licht ik puntsgewijs deze onderwerpen toe, inclusief afwegingen en gemaakte
keuzes, en ga ik in op enkele moties.

Gezinsmigranten en overige inburgeraars

In het publieke en politieke debat wordt inburgering vaak alleen in relatie tot asielstatushouders
besproken. Tot aan de verhoogde asielinstroom in 2015 bestond de totale groep inburgeringsplichtigen
echter voor bijna de helft uit gezinsmigranten. Nu de asielinstroom al enige jaren
daalt, herstelt deze verhouding zich weer. Hiernaast zijn er nog kleine aantallen
andere inburgeringsplichtigen, zoals geestelijk bedienaren en vreemdelingen die een
niet-tijdelijk humanitaire verblijfsstatus hebben.

Het kabinet vindt het ook voor deze groepen van groot belang dat zij inburgeren. Tegelijkertijd
is hun situatie wezenlijk anders dan die van asielstatushouders. Zo hebben gezinsmigranten
de weloverwogen keuze gemaakt om naar Nederland te verhuizen om zich te vestigen bij
hun partner. Gezinsmigranten die middels een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv)
zijn ingereisd hebben zich middels het Wib (Wet inburgering buitenland) voorbereid
op hun komst en verplichtingen in Nederland. Daarnaast beschikken gezinsmigranten
over meer doenvermogen door onder andere de partner die reeds geworteld is in de Nederlandse
samenleving en een voldoende hoog inkomen heeft. In beginsel zijn zij dus niet afhankelijk
van een uitkering.

Maatschappelijk gezien is het wenselijk dat ook zij zo goed en snel mogelijk hun weg
weten te vinden in Nederland en de Nederlandse taal op een zo hoog mogelijk niveau
beheersen. Zij voeden immers in Nederland hun kinderen op, bezoeken de dokter, willen
zich wellicht onafhankelijk van hun partner oriënteren op een plek op de Nederlandse
arbeidsmarkt etc. Ik houd daarom de resultaatsverplichting die nu ook al voor hen
geldt in stand: zij worden, net als alle andere inburgeringsplichtigen, geacht binnen
de daarvoor geldende termijn één van de drie leerroutes succesvol af te ronden en
het onderdeel MAP en het PVT te volgen. Evenals nu het geval is, moeten zij zelf het
inburgeringsonderwijs voor taal en KNM bekostigen, waarbij het mogelijk is om op basis
van een inkomenstoets gebruik te maken van een lening bij DUO.

Omdat de gezinsmigranten en overige inburgeraars deze kosten zelf moeten betalen en
het handhavinginstrumentarium van de Participatiewet niet op hen van toepassing is,
kan er op het vlak van participatie minder van hen gevraagd worden dan in het geval
van asielstatushouders. Dit volgt ook uit de Richtlijn gezinshereniging en de daaruit
voortvloeiende jurisprudentie van het Hof van Justitie waarin gesteld wordt dat integratie-eisen
geen onevenredig hoge drempel mogen opwerpen tegen gezinshereniging.

Er mag vanuit worden gegaan dat vrijwel alle inburgeraars uit deze groep in staat
zijn de B1-route te volgen. Statistieken laten immers zien dat gezinsmigranten veelal
uit landen komen waar zij in hun jeugd formeel onderwijs hebben genoten. Het ontheffingspercentage
voor de Wib is dan ook bijzonder klein (3%, inclusief medische ontheffingen). Indien
tóch blijkt, op grond van de brede intake en de leerbaarheidstoets, dat de Z-route
de aangewezen route is voor deze groep kan hen gevraagd worden de taalonderdelen en
KNM te volgen (en bekostigen). Hen kan niet gevraagd worden te participeren, aangezien
zij geen beroep op de bijstand doen. In deze (naar verwachting weinig voorkomende)
situatie, is de Z-route dus feitelijk een intensief taaltraject, dat niet (op alle
onderdelen) wordt afgerond met een examen. Met dit voorstel is ook hun situatie veel
beter dan de ontheffing waar deze groep in het huidige systeem in terecht komt.

Ik hecht eraan dat deze groepen inburgeraars ook meer steun en begeleiding kunnen
krijgen dan nu het geval is. Ook voor hen gaat de gemeente daarom een belangrijke
rol spelen bij het adviseren over het bij hen passende inburgeringsonderwijs en andere
aspecten om een goede start in Nederland te maken. Zij krijgen daarom allen een intake
en ook voor hen wordt een PIP vastgesteld. Omdat ik eraan hecht dat ook gezinsmigranten
en overige inburgeringsplichtigen zoveel mogelijk economisch zelfstandig zijn, worden
zij ook verplicht aan de MAP deel te nemen. Uiteraard is vrijstelling van MAP mogelijk
als men al in voldoende mate betaald werk heeft. Vanwege het belang van het kennisnemen
van de Nederlandse cultuur en normen en waarden blijft het participatieverklaringstraject
verplicht. Gemeenten worden gestimuleerd om hierbij wel een zo gedifferentieerd, en
passend, mogelijk aanbod te bieden. Gemeenten worden bekostigd om voor deze groepen
de intake, het PIP, voortgangsgesprekken, MAP en PVT aan te bieden.

Vrouwelijke inburgeringsplichtigen

Vrouwelijke inburgeraars hebben een slechtere positie ten opzichte van mannen blijkt
onder andere uit het onlangs verschenen SCP rapport «Opnieuw beginnen16. De psychische gezondheid van (in dit onderzoek uit Syrië) gevluchte vrouwen is minder
goed, hun participatie blijft achter en ze verkeren overwegend binnen eigen kring.
Door voor alle inburgeringsplichtigen (man of vrouw, in bezit van een asielvergunning
of andersoortige verblijfsvergunning) de intake, het PIP, begeleiding, MAP en PVT
aan te bieden, kunnen gemeenten de achterstandspositie van vrouwen verkleinen.

Aanvullend is «Integratie vrouwelijke nareizigers en gezinsmigranten» een thema binnen
het pilotprogramma VOI17. Na de zomer starten de eerste pilotgemeenten met dit thema, om ervaringen op te
doen en best practices te ontwikkelen voor de integratie en inburgering van vrouwen.
Hiermee geef ik invulling aan de motie van het lid Becker.18

Prestatiebekostiging

Ook de wijze van bekostiging moet bijdragen aan het maatschappelijke doel van inburgering;
zo snel mogelijk participeren, het liefst via betaald werk. De resultaten die gemeenten
halen met de uitvoering van de inburgeringstaken wil ik daarom laten meewegen in de
verdeling van de beschikbare middelen. Ik wil dit vorm geven door een deel van het
inburgeringsbudget over gemeenten te verdelen op basis van resultaten. Hiermee worden
gemeenten die bovengemiddelde prestaties leveren financieel beloond met relatief meer
te besteden budget en andersom ontvangen gemeenten die relatief slecht presteren minder
budget. Door gemeenten op deze wijze ook financieel te stimuleren, verwacht ik dat
de effectiviteit van de uitvoering kan worden verhoogd. Prestatiebekostiging kan alleen
sturend werken, als gemeenten met hun wijze van uitvoering de resultaten kunnen beïnvloeden.
Bij resultaten valt te denken aan het aantal mensen dat succesvol is ingeburgerd en
dus ook de leerroute succesvol hebben afgesloten. Ik zie hiertoe voldoende mogelijkheden
zoals goede begeleiding van de inburgeraar en het inkopen van kwalitatief hoogwaardige
leerroutes. Met de bekostigingswijze geef ik tevens invulling aan de motie van de
leden Becker en Heerma19.

Ik merk hierbij op dat gemeenten niet alleen vanuit de nieuwe inburgeringswet financieel
worden geprikkeld tot het leveren van de gewenste inburgeringsprestaties, maar ook
vanuit de Participatiewet. Een snelle en adequate inburgering verhoogt immers de kansen
op betaald werk. Met een effectieve uitvoering van de nieuwe inburgeringswet kan een
gemeente termijn besparen op de kosten van bijstandsuitkeringen.

De invoering van prestatiebekostiging vergt een ingroeimodel. Dit ingroeimodel is
onvermijdelijk, omdat in de eerste jaren van de uitvoering van de nieuwe inburgeringswet
het volume van de door gemeenten geleverde prestaties onvoldoende zal zijn om op zinvolle
wijze toe te passen in de verdeelsystematiek. Ik verwacht drie tot vier jaar na invoering
van het nieuwe inburgeringsstelsel een deel van het budget te kunnen verdelen op basis
van inburgeringsresultaten.

Het budget dat in de structurele situatie op basis van geleverde prestaties verdeeld
wordt, wil ik vaststellen op circa 25% van het totale budget voor de leerroutes. Ik
verwacht dat dit percentage voldoende is om gemeenten financieel te stimuleren tot
een effectieve uitvoering. Een groter deel van het budget wil ik verdelen op basis
van inputvariabelen zoals het aantal inburgeraars per gemeente. Hiermee kan aan gemeenten
een grote mate van budgetzekerheid worden geboden. Bij de uitwerking van dit deel
van de verdeling hanteer ik als uitgangspunt dat aan gemeenten met een zwaardere inburgeringsopgave
meer middelen worden verstrekt. Naast een algemene indicator zoals het aantal inburgeraars
wil ik in de uitwerking de mogelijkheden bezien voor een verdere verfijning door rekening
te houden met de te volgen leerroutes en alfabetiseringstrajecten. De uitwerking van
de verdeling leg ik vast in lagere regelgeving. Dit niveau sluit aan bij de wens tot
een flexibel en adaptief stelsel. Bij de uitwerking zal ik de VNG betrekken.

Het budget dat gemeenten gaan ontvangen is geoormerkt. Geoormerkt betekent dat gemeenten
dit inburgeringsbudget alleen mogen gebruiken voor de bekostiging van inburgeringsvoorzieningen
ten behoeve van inburgeringsplichtigen. De bestedingsvoorwaarden zullen worden opgenomen
in de wet. Dit betekent ook dat gemeenten zich jaarlijks moeten verantwoorden over
de rechtmatige besteding van het budget. Onrechtmatig bestede gelden, dus gelden die
gemeenten hebben besteed buiten de wettelijke bestedingsvoorwaarden van het inburgeringsbudget,
ga ik terugvorderen van gemeenten. Een budget via het gemeentefonds acht ik niet passend
omdat het Rijk dan geen invloed heeft op de wijze waarop gemeenten het inburgeringsbudget
mogen besteden. Ook past prestatiebekostiging niet goed bij het vrij besteedbare karakter
van het gemeentefonds. Ik vind het dus het meest passend de middelen te verstrekken
via een specifieke uitkering. Ik denk eraan de uitvoeringskosten zoals gebruikelijk
is wel te verstrekken via het gemeentefonds, maar hierover wil ik nog nader van gedachten
wisselen met de VNG.

Handhaving

Net zoals in het huidige inburgeringsstelsel, hebben alle inburgeraars een resultaatverplichting:
zij moeten voldoen aan de inburgeringsplicht20 binnen de daarvoor gestelde termijn. Anders dan in het huidige stelsel, wordt in
het PIP vastgelegd op welke wijze (binnen welke leerroute) de inburgeringsplichtige
aan deze plicht moet voldoen. Een inburgeringsplichtige die verwijtbaar niet op tijd
aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan, krijgt een boete. Omdat voor het afronden
van het PVT en MAP een andere termijn geldt dan voor het afronden van de leerroute,
kan een inburgeringsplichtige dus op meerdere momenten worden beboet voor het verwijtbaar
niet tijdig afronden van onderdelen van het inburgeringstraject. Een inburgeringsplichtige
moet zich realiseren dat indien diegene verwijtbaar niet voldoet aan de inburgeringsplicht,
dit ook gevolgen kan hebben voor een sterker verblijfsrecht (zoals een verblijfsvergunning
voor onbepaalde tijd) of voor naturalisatie.

Het nieuwe inburgeringsstelsel kent ook een aantal nieuwe verplichtingen, zoals het
meewerken aan de brede intake en de voortgangsgesprekken met de gemeente gedurende
het inburgeringstraject. Wanneer er sprake is van een asielstatushouder voor wie de
gemeente de inburgeringslessen inkoopt, wordt in het PIP vastgelegd hoeveel uur les
er moet worden gevolgd. De inburgeringsplichtige, die zich niet aan deze verplichtingen
houdt en daarvoor geen goede reden kan geven, krijgt een boete van de gemeente. De
gemeente moet immers concrete stappen kunnen ondernemen als de inburgeringsplichtige
verwijtbaar niet aan het inburgeringstraject meewerkt.

In de nieuwe Wet inburgering wordt vastgelegd in welke situaties er boetes worden
opgelegd en wat de maximale boetebedragen zijn. Ook wordt in de nieuwe wet aangegeven
in welke gevallen er kan worden afgezien van het opleggen van een boete. Wanneer een
inburgeringsplichtige bijstandsgerechtigd is, kunnen de onderdelen van het PIP die
gebaseerd zijn op de Participatiewet worden gehandhaafd op basis van de sanctiemogelijkheden
uit de Participatiewet.

Uiteraard moeten de boetes wel in verhouding staan tot de overtreding en zullen de
effecten van de (stapelingen van) boetes bezien moeten worden in relatie tot bijvoorbeeld
het voorkomen van schuldenproblematiek. Ik ga bij de implementatie van het nieuwe
inburgeringsstelsel hier nauw op toezien.

In het nieuwe stelsel blijft het Rijk beleidsverantwoordelijk voor de handhaving van
de inburgeringsplicht. Het is dan ook mijn voornemen dat DUO verantwoordelijk blijft
voor het handhaven van de inburgeringsplicht. Als het gaat om het vaststellen van
de inburgeringsplicht en de handhaving daarvan, is het namelijk wenselijk dat dit
zoveel mogelijk op uniforme wijze gebeurt. Als een inburgeraar verwijtbaar niet tijdig
het PVT, MAP of de betreffende leerroute afrondt dan legt DUO een boete op. Momenteel
ben ik in gesprek met DUO, de VNG, DIVOSA en diverse gemeenten in hoeverre deze voorgestelde
wijze van handhaving op de inburgeringsplicht zich verhoudt tot de regierol van gemeenten
en of een dergelijke verdeling van taken ook praktisch uitvoerbaar is.

Financieel kader

De financiering van de aanpassingen van het inburgeringsstelsel zal ik realiseren
binnen het huidige financiële kader voor inburgering. In aanvulling op deze middelen,
is in het regeerakkoord aangekondigd dat het kabinet extra middelen beschikbaar stelt.
Structureel gaat dat om EUR 70 miljoen. De beschikbare middelen voor inburgering zijn
voor de verschillende uitvoerende partijen in het stelsel (DUO, gemeenten, COA, etc.).
Daarmee ziet het totale financiële kader waarbinnen het nieuwe inburgeringsstelsel
gerealiseerd gaat worden er als volgt uit.

bedragen x € 1 mln.

2021

2022

2023

2024

Financieel kader inburgering

220

213

210

210

Twee jaar na de invoeringsdatum van het nieuwe stelsel zal ik de betaalbaarheid van
het stelsel evalueren. Dit past bij het streven om van het nieuwe stelsel een adaptief
stelsel te maken. In deze evaluatie zal ik ook laten onderzoeken op welke wijze de
prestatiebekostiging het beste vorm gegeven kan worden.

Monitoring- en evaluatiekader

Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet wordt een monitoring- en evaluatiekader
opgesteld. Dit kader bevat de beleidstheorie, kernindicatoren en een bijpassend onderzoeksplan.
De ontwikkeling ervan is in de fase van concept en wordt in samenwerking met de ministeries
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën en gemeenten doorontwikkeld.
Daarbij wordt gebruik gemaakt van expertise van (externe) partijen met ruime en relevante
ervaring in beleidsevaluaties.

Voor- en vroegschoolse educatie (VVE)

De motie van de leden Becker en Heerma21 verzoekt te onderzoeken of en hoe in het nieuwe inburgeringsstelsel voor inburgeraars
de verplichting zou kunnen worden opgenomen dat zij hun kinderen naar de voorschoolse
opvang laten gaan.

Ik heb een onderzoek uitgezet dat inzicht geeft in het (non)bereik onder kinderen
van inburgeringsplichtigen in de voorschoolse educatie en de redenen daarvoor. Daarbij
wordt gekeken op welke manieren deze kinderen naar de voorschoolse educatie toe geleid
worden door gemeenten en Jeugdgezondheidszorg. Het onderzoek wordt deze zomer afgerond.
Op basis van deze uitkomst ga ik me beraden of en op welke wijze voorschoolse educatie
kan worden meegenomen in het nieuwe inburgeringsstelsel.

Overgangsrecht

Ik heb de mogelijkheden onderzocht om ook degenen die voor inwerkingtreding van de
nieuwe wet inburgeringsplichtig werden onder het nieuwe stelsel te brengen. Hier heb
ik niet voor gekozen. Een belangrijke reden hiervoor is de rechtszekerheid, de inburgeraar
moet weten aan welke inburgeringseisen hij of zij moet voldoen. In het huidige stelsel
wordt aan de inburgeringsplicht voldaan via een examen op A2-niveau en in het nieuwe
stelsel op B1-niveau. Daarnaast kunnen in het huidige stelsel alle inburgeringsplichtigen
gebruik maken van een lening terwijl in het nieuwe stelsel gemeenten asielstatushouders
een inburgeringsvoorziening aanbieden en alleen de gezinsmigranten en overige inburgeraars
een lening kunnen afsluiten. Zowel voor de inburgeraar als uitvoeringstechnisch is
deze overgang niet wenselijk. Ook spelen redenen van financiële aard en capaciteit
een rol. Gemeenten zouden dan immers de regie gaan voeren over een grotere groep inburgeringsplichtigen.

Ook wordt een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden om de nog inburgeringsplichtigen
uit de periode 2007–2012 op enige manier te laten voldoen aan de inburgeringsplicht
of te ontheffen van die plicht. In principe blijven ze inburgeringsplichtig tot de
pensioengerechtigde leeftijd en blijven daarmee voorkomen in de systemen van DUO en
gemeenten. Het is wenselijk om het nieuwe stelsel zo «schoon» mogelijk op te leveren.

Ten slotte

De hierboven beschreven keuzes ten aanzien van de Wet inburgering zijn het resultaat
van uitvoerig overleg met gemeenten, maatschappelijke organisaties en departementale
partners. Hierbij hebben we vanaf het begin hetzelfde doel voor ogen: inburgeraars
zo snel mogelijk aan het werk en op het vereiste taalniveau te krijgen. Dat is een
complexe opgave, maar ik ben optimistisch. De soms verschillende denkwijzen over hoe
er uitvoering moet worden gegeven aan dit doel doen geen afbreuk aan ons gedeelde
belang om hier gezamenlijk aan te blijven werken. De betrokkenheid van gemeenten en
stakeholders, met onder andere veel kennis van de uitvoeringspraktijk, draagt enorm
bij aan de ontwikkeling van een stelsel dat werkt. Zo komen we zo snel mogelijk tot
een stelsel dat goed is voor Nederland én goed voor de inburgeraars. Ik ben ervan
overtuigd dat door de intensieve samenwerking met alle deze veldpartijen in het afgelopen
jaar een stevig fundament is gelegd voor de samenwerking in de toekomst.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees