Brief regering : Verbeteringen aansluitroutes Lelystad Airport

Nr. 640 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juni 2019

In het Algemeen Overleg Luchtvaart dat 25 april jongstleden plaatsvond (Kamerstuk
31 936, nr. 635) heb ik toegezegd de specifieke vragen die uw leden gesteld hebben over de aansluitroutes
van Lelystad Airport in een aparte brief te beantwoorden om nadere duiding te geven.
Naar aanleiding van de wens van uw Kamer (motie Amhaouch/Dijkstra Kamerstuk 35 000 XII, nr. 66) heb ik in de voortgangsbrief over de luchtruimherziening (Kamerstuk 31 936, nr. 551) aangegeven vóór 2023 de belemmeringen weg te nemen om zo veel mogelijk ongehinderd
te kunnen klimmen op de aansluitroutes. In deze brief ga ik, mede namens de Staatssecretaris
van Defensie, nader in op de implicaties van de maatregelen die ik daartoe ga doorvoeren.

Richting alle vijf luchtruimsectoren zorgen de maatregelen ervoor dat zoveel mogelijk
ongehinderd geklommen wordt. Dat is mogelijk door de volgende maatregelen: ten eerste
het loslaten van het uitgangspunt dat er geen interferentie met Schiphol-verkeer mag
zijn, en ten tweede dat er standaard gebruik gemaakt mag worden van luchtruim dat
primair is ingericht voor de afhandeling van militair verkeer, met uitzondering van
die momenten dat het binnen dit luchtruim gelegen oefengebied nodig is voor militair
gebruik.

Ik zal onder andere ingaan op de vraag hoe de maatregelen mogelijk zijn gebleken en
of er effecten zijn op het Schiphol-verkeer en de militaire missie effectiviteit,
hoe de veiligheid geborgd blijft, wat de maatregelen concreet opleveren voor de omgeving
en hoe de routes vastgelegd worden.

Aanleiding

Mij is gevraagd naar een definitie van «laagvliegen» (of «hoogvliegen»). Ik heb eerder
aangegeven dat daarvoor geen definitie bestaat. De term duidt een relatief begrip
aan waarmee hier bedoeld wordt dat het vertrekkend Lelystad-verkeer zonder aanvullende
instructie onder het luchtruim moet blijven dat primair gebruikt wordt door Schiphol-verkeer.
In het huidige routeontwerp leidt dat dus tot langer horizontaal vliegen op routedelen
op 6.000 voet (ongeveer 1.800 meter). Op verzoek van uw Kamer heb ik in samenwerking
met Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) en het Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK)
met prioriteit bekeken of, vooruitlopend op de integrale luchtruimherziening, de aansluitroutes
van Lelystad Airport verbeterd kunnen worden. Dat is mogelijk. Met de verbeteringen
worden de belemmeringen weggenomen om ongehinderd door te klimmen en zal alleen in
uitzonderingsgevallen niet direct worden doorgeklommen. De verbeteringen zullen uiterlijk
in de winter van 2021/2022 zijn doorgevoerd.

Prioritering Schiphol-verkeer

Vanuit het Aldersakkoord (2008) (Kamerstuk 29 665, nr. 108), de Luchtvaartnota (2009) (Kamerstuk 31 936, nr. 1) en de Luchtruimvisie (2012) (Kamerstuk 31 936, nr. 75) wordt voor de afhandeling van civiel luchtverkeer prioriteit toegekend aan het Schiphol-verkeer.
Door uw Kamer, de Alderstafel Lelystad en het kabinet is daarom als één van de ontwerpuitgangspunten
voor de Lelystad-routes meegegeven dat deze niet mogen interfereren met het Schiphol-verkeer.
Lelystad Airport wordt immers ontwikkeld als overloopluchthaven voor vluchten van
Schiphol, zodat op Schiphol ruimte kan worden geboden om het (inter)continentale netwerk
te versterken. Het uitgangspunt slaat dus op de eis dat het Lelystad-verkeer geen
negatief effect mag hebben op de capaciteit en punctualiteit van het Schiphol-verkeer.
Het uitgangspunt slaat niet op veiligheid, want alle routes en luchtruimontwerpen
moeten altijd aan strikte internationale veiligheidseisen voldoen.

Individuele luchtverkeersleiders werken op basis van first come, first served in het
luchtruim dat zij onder controle hebben. Onderscheid op basis van bestemming of herkomst
van een vlucht is wettelijk niet toegestaan. Daarom is een eventueel negatief effect
op Schiphol alleen met zekerheid te voorkomen door het Schiphol-verkeer in gescheiden
luchtruim af te handelen. Om invulling te geven aan de wens van de omgeving en uw
Kamer heb ik LVNL en CLSK gevraagd om een oplossing waarbij de strikte scheiding in
luchtruimgrenzen wordt losgelaten. Hierbij is een negatief effect op de capaciteit
en punctualiteit van Schiphol-verkeer niet volledig uit te sluiten, maar gezien het
beperkte aantal vluchten dat in de eerste jaren van en naar Lelystad Airport vliegt
schatten LVNL en CLSK in dat een effect, met de verbetermaatregelen, beperkt is. Een
beperkt effect is voor mij acceptabel, omdat ik het belangrijk vind dat de geluidsbelasting
op de grond zo laag mogelijk is.

Co-locatie

De goede samenwerking tussen de civiele en militaire luchtverkeersleiding als gevolg
van de colocatie en verdergaande operationele afstemming vergemakkelijkt de toepassing
van de verbetermaatregelen. De luchtverkeersleiders zitten naast elkaar en maken gebruik
van hetzelfde systeem waardoor zij over exact dezelfde informatie beschikken. Dit
zorgt voor een efficiëntere afhandeling van het luchtverkeer, bijvoorbeeld door vliegtuigen
op de route makkelijker aan elkaar over te dragen, zoals het overdragen van luchtruim
dat primair is ingericht voor militair gebruik aan de civiele luchtvaart. De laterale
ligging van de routes blijft ongewijzigd. Bij de luchtruimherziening zal opnieuw gekeken
worden naar wat dan de optimale routeset voor Lelystad Airport is.

Militair verkeer

Er zijn geen effecten op de afhandeling van militair verkeer. Het luchtruim dat geactiveerd
kan worden als militair oefengebied wordt door de verbetermaatregelen efficiënter
gebruikt, omdat het standaard beschikbaar komt voor de afhandeling van Lelystad-verkeer.
De vlucht blijft in dat luchtruim onder militaire controle. Alleen als het luchtruim
benodigd is voor militair gebruik, wordt teruggevallen op de huidige hoogtes.

Vergelijking met Rotterdam The Hague Airport

In het debat is een aantal keer de suggestie gewekt dat de verbetermaatregelen voor
Lelystad Airport tot eenzelfde situatie leiden als op Rotterdam The Hague Airport
het geval zou zijn. Daarbij werd gesteld dat er op Rotterdam The Hague Airport vaak
afgeweken wordt en lager gevlogen dan de gepubliceerde vertrekroutes. De situaties
op Rotterdam The Hague Airport en Lelystad Airport zijn echter niet met elkaar te
vergelijken, omdat er grote verschillen zijn in de ligging en het gebruik van de luchthavens
ten opzichte van Schiphol en daarmee op Schiphol-verkeer.

Het klopt dat in de directe nabijheid van Rotterdam The Hague Airport in voorkomende
gevallen van de route wordt afgeweken. Ik heb geen signalen dat er lager gevlogen
wordt dan de minimale vertrekhoogte van 3.000 voet die daar gepubliceerd is. Het afwijken
heeft vooral te maken met grote stromen naderend verkeer op vaak gebruikte banen op
Schiphol (Aalsmeerbaan en Zwanenburgbaan), waarbij het Schiphol-verkeer prioriteit
heeft. Die prioriteit laat ik in relatie tot Lelystad-verkeer juist los. Mede omdat
het om veel minder bewegingen dan op Rotterdam gaat en de relatie met Schiphol-stromen
in het gebied van de aansluitroutes minder intensief is. De mogelijke impact op Schiphol-verkeer
is dus veel kleiner.

De luchtruimherziening heeft onder andere als doel de effecten van de luchtvaart op
de omgeving te verminderen. Dat geldt ook voor de omgeving van Rotterdam. Een oplossingsrichting
zal gezocht worden in de relatie met het Schiphol-verkeer. Wat er precies bereikt
kan worden is onderwerp van de verkenningsfase in de herziening.

Vliegveiligheid

De luchtverkeersleiding handelt luchtverkeer af in blokken luchtruim, zogenoemde «sectoren»
waar een maximale capaciteit aan vluchten voor wordt afgegeven. Dit gebeurt om overbelasting
van zo’n sector te voorkomen. In een sector handelt de luchtverkeersleider het verkeer
af volgens het first come first served principe. De luchtverkeersleider kiest daarbij
steeds voor de meest efficiënte oplossing. Door Lelystad- en Schiphol-verkeer in hetzelfde
luchtruim af te handelen, kan die oplossing effect hebben op de capaciteit en punctualiteit
van het Schiphol-verkeer. Als het actuele verkeersbeeld leidt tot een sector die tot
de maximale capaciteit wordt gebruikt, dan zullen vluchten omgeleid en/of vertraagd
worden. De veiligheid is door de toepassing van bovenstaande werkwijze niet in het
geding.

Veiligheid is altijd een harde randvoorwaarde voor zowel het ontwerp van routes en
luchtruim als bij de afhandeling van verkeer. Thans is begonnen met de detailuitwerking
van de verbeteringen. Dat leidt tot veiligheidsdocumentatie, die wordt onderbouwd
met real-time simulaties en validatie met verkeersleiders. De onderbouwingen worden
getoetst door de civiele en militaire toezichthouders aan strikte internationale veiligheidseisen.
Ik zie derhalve geen aanleiding om hierover extra advies in te winnen. De veiligheidstoetsen
moeten positief afgerond zijn alvorens tot implementatie wordt overgegaan.

Omgeving

Door de omgeving en uw Kamer is gevraagd om hoger te gaan vliegen op de aansluitroutes.
Dat betekent uiteraard dat ergens op de aansluitroutes doorgestegen moet worden naar
hoogtes boven de 6.000 voet. Op de voor Lelystad Airport belangrijkste vertrekroute
naar het zuiden (naar verwachting 11 á 12 vliegtuigbewegingen per dag bij een maximum
van 10.000 vliegtuigbewegingen per jaar) betekent dat, dat ná de regio Wezep/Hattem
de klim zal aanvangen. Een exacte locatie van doorstijgen kan op geen enkele route
ter wereld gegeven worden, omdat er sprake is van diverse variabelen. De locatie is
namelijk afhankelijk van weersomstandigheden (luchtdruk, windrichting en -snelheid,
temperatuur), het type vliegtuig, het actuele verkeersbeeld, en daarmee het precieze
moment van kliminstructie door de verkeersleiding, en de snelheid waarmee de piloot
de instructie opvolgt.

In de actualisatie van het MER is van bovenstaande melding gedaan, waarbij worst-case inzichtelijk is gemaakt wat het betekent als al het verkeer altijd op precies hetzelfde
punt doorklimt; de jaarlijkse geluidsbelasting komt ook dan niet in de buurt van de
wettelijke contouren. Door de variabele omstandigheden zal de resulterende jaarlijkse
geluidsbelasting lager zijn dan de niet-wettelijke en informatieve contouren. Met
de aangekondigde maatregelen zal structureler aan het begin van de aansluitroutes
worden doorgeklommen, zodat in nagenoeg alle gevallen een ongehinderde klim wordt
gefaciliteerd.

In het huidige routeontwerp is bebouwd gebied zoveel mogelijk ontzien. Dat probeer
ik in samenspraak met de omgeving, als gevolg van verzoeken die in de consultatiefase
over de aansluitroutes in het najaar van 2017 zijn gedaan, ook rond Wezep bij opening
van Lelystad Airport te realiseren. Specifiek voor Heerde en Oene is het in februari
2018 al mogelijk gebleken de vertrekroute oostelijker van de woonkernen te laten lopen.
De gepresenteerde routevarianten ten behoeve van Wezep sluiten hier allemaal op aan.
Ik heb uw Kamer over de routevarianten op een aantal momenten geïnformeerd. De effecten
van de verschillende routevarianten zijn in beeld gebracht en toegelicht en besproken
met regionale bestuurders en inwoners. Zij hebben daar recentelijk op gereageerd,
zonder een voorkeur uit te spreken. Daarom gaat mijn ministerie in vervolgoverleg
om de zorgen en vragen die leven te adresseren. Daarna zal ik een besluit nemen over
een eventuele aanpassing van de route.

Door het geschikt maken van het luchtruim voor gecombineerd Lelystad- en Schiphol-verkeer
ten oosten van de Veluwe kan het horizontale routedeel op 6.000 voet vervallen. Doordat
een stuk militair gecontroleerd luchtruim (Nieuw-Milligen TMA-D/TRA12) standaard beschikbaar
komt voor Lelystad-verkeer kunnen vervolgens in nagenoeg alle gevallen ook de horizontale
routedelen op 9.000 en 10.000 voet (circa 2.700 en 3.000 meter) vanaf Apeldoorn tot
Gorinchem verdwijnen. Hoe verder van de luchthaven hoe meer hoogtevoordeel er uiteraard
behaald kan worden. Op het beschreven routedeel zal Lelystad-verkeer van hetzelfde
luchtruim als Schiphol-verkeer gebruik gaan maken, tussen de 3 en 5 kilometer hoogte.
Een gedetailleerde beschrijving van de verbeteringen richting alle luchtruimsectoren
is opgenomen in bijlage 4 van de Startbeslissing Luchtruimherziening. Uitzonderingssituaties
zijn bijvoorbeeld het gevolg van weersomstandigheden, specifiek baangebruik op Schiphol
of daadwerkelijk gebruik van militair luchtruim. Deze situaties gelden voor alle luchthavens
in Nederland.

Op verzoek van uw Kamer heb ik de luchtverkeersleidingsorganisaties gevraagd een op
historische gegevens gebaseerde inschatting te doen van het effect van de genoemde
uitzonderingen op de vlieghoogte. Zij geven mij aan dat het huidige luchtruim, boven
het deel van de aansluitroutes van Lelystad Airport dat ten oosten van de Veluwe op
1.800 meter is ontworpen, in circa 90% van de gevallen vrij is van Schiphol-verkeer
of dat dit verkeer hoger dan 3.700 meter vliegt. In combinatie met de implementatie
van de verbetermaatregelen zal het verkeer van Lelystad Airport dus in nagenoeg alle
gevallen ongehinderd doorstijgen.

Laagvlieggebieden Defensie

Door de omgeving is gevraagd hoe de in deze brief beschreven verbeteringen ten aanzien
van de aansluitroutes van Lelystad Airport zich verhouden tot de behoefte van Defensie
aan laagvlieggebieden, onder andere boven de Veluwe.

Om invulling te kunnen geven aan de grondwettelijke taken is het noodzakelijk voor
Defensie om te trainen. De bestaande militaire oefengebieden waarbinnen deels de aansluitroutes
voor Lelystad zijn gesitueerd worden primair gebruikt voor training met jachtvliegtuigen.
Deze oefeningen worden uitgevoerd vanaf en boven 9000 voet. Omdat militair en civiel
verkeer flexibel gebruik maken van de oefengebieden, is verplaatsing niet aan de orde.

Een andere belangrijke invulling van de grondwettelijke taak vindt plaats door te
trainen op lage hoogte met onder andere helikopters. De hiertoe aangewezen gebieden
en routes zijn openbaar bekend of worden vooraf bekend gesteld. Tijdens de oefeningen
worden alle mogelijke maatregelen getroffen om vermijdbare geluidsbelasting te voorkomen.
Zoals gesteld in de evaluatie laagvlieggebieden voor helikopters (Kamerstuk 34 775 X, nr. 77) onderzoekt Defensie de mogelijkheden om haar laagvliegoefeningen met helikopters
geografisch anders te beleggen, om zo een betere spreiding van de oefeningen, en daarmee
spreiding van geluid, te kunnen realiseren en de trainingsmogelijkheden kwalitatief
te verbeteren. Uiteraard onderzoekt Defensie dit in samenhang met het programma luchtruimherziening.

Routes vastleggen in de luchtvaartgids

LVNL en CLSK hebben zich achter de verbetermaatregelen geschaard en aangegeven dat
die doorgevoerd worden. De verbeteringen worden vastgelegd in de werkwijze van de
luchtverkeersleiding. Inwoners, piloten en luchtverkeersleiding hebben een gezamenlijk
belang, omdat hoger vliegen een positief effect heeft op zowel geluid voor de omgeving,
vluchtefficiëntie voor de piloot als werkbelasting van de luchtverkeersleiding.

De routes zullen via ministeriële regeling gepubliceerd worden in de luchtvaartgids.
Bij een vlucht worden deze routes ingevoerd in het vluchtgeleidingssysteem van het
vliegtuig. Zonder aanvullende instructies van de luchtverkeersleiding of een verzoek
tot afwijken van de route door de piloot, wordt de route afgevlogen zoals aangegeven,
binnen de gestelde navigatienauwkeurigheid van één zeemijl aan beide zijden.

De verbetermaatregelen worden thans in detail uitgewerkt door LVNL en CLSK. Hieruit
moet blijken of de bestaande minimumhoogtes op de aansluitroutes vanwege ontwerpvoorschriften
in de luchtvaartgids moeten blijven staan of aangepast kunnen worden. Er gelden namelijk
internationale veiligheidseisen die het opnemen van minimumhoogtes voorschrijven,
bijvoorbeeld voor het uitzonderlijke geval dat een vliegtuig geen communicatie meer
met de luchtverkeersleiding kan onderhouden. In dat geval zijn de minimumhoogtes nodig
om een veilige route te volgen tot de communicatie hersteld is.

Gelet op het feit dat exacte hoogtes van meerdere factoren afhankelijk zijn kan ik
die praktisch gezien niet vastleggen in regelgeving. Bovendien vind ik het belangrijk
dat de verkeersleiding kan anticiperen om te allen tijde de veiligheid van het luchtverkeer
te garanderen. Dat is een basisprincipe dat wereldwijd geldt voor alle luchtverkeersdienstverleners
en is vastgelegd in het verdrag van Chicago.

Ik leg daarnaast voor Lelystad Airport een aantal zaken juridisch vast. Het gaat daarbij
onder andere om het vastleggen van het uiteindelijke maximum van 45.000 vliegtuigbewegingen
handelsverkeer per jaar in het Luchthavenbesluit, het vastleggen van het maximum van
10.000 vliegtuigbewegingen handelsverkeer per jaar in de huidige luchtruimstructuur
in een ministeriële regeling, het vastleggen van aanvullende handhavingspunten in
het Luchthavenbesluit en het aanscherpen van de voorwaarden waaronder vliegtuigen
in uitzonderingssituaties mogen landen en vertrekken tussen 23.00 en 24.00 uur.

Monitoring en evaluatie

Vanaf de opening van Lelystad Airport voor groot commercieel verkeer zal worden gemonitord
op welke hoogtes er daadwerkelijk in de praktijk wordt gevlogen op de aansluitroutes.
Ik heb uw Kamer toegezegd hierover jaarlijks te rapporteren. Naast het monitoren van
hoogtes, wordt onder andere ook gemonitord op het gebruik van de routes, geluid onder
de routes, ultrafijnstof en hinderbeleving door de omgeving rondom de luchthaven en
onder de aansluitroutes. Het monitoring- en evaluatieprogramma wordt thans in samenwerking
met de omgeving uitgewerkt en zal ik uw Kamer op een later moment doen toekomen.

Tot slot

De verbeteringen zullen uiterlijk in de winter van 2021/2022 zijn doorgevoerd, twee
jaar eerder dan de herziening in 2023. Daarmee geef ik invulling aan mijn toezegging
op de motie van uw Kamer om vóór 2023 de belemmeringen weg te nemen om zoveel mogelijk
ongehinderd te kunnen klimmen op de aansluitroutes.

Over de detailuitwerking zal ik de omgeving informeren. Uw Kamer wordt daarnaast halfjaarlijks
in het voortgangsverslag van de luchtruimherziening op de hoogte gehouden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga