Brief regering : Actieplan Toegankelijkheid voor de bouw; voornemens met betrekking tot de bouwregelgeving

24 170
Gehandicaptenbeleid

Nr. 154
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juni 2019

Op 18 januari 2018 heb ik u in het kader van de implementatie van het Verdrag van
de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een beperking (hierna het VN
Verdrag) het Actieplan Toegankelijkheid voor de bouw toegestuurd. Met dit actieplan
is uitvoering gegeven aan de motie Volp1 en een beweging in gang gezet om tot verbetering te komen van de fysiek-bouwkundige
toegankelijkheid van woningen en gebouwen.

Met deze brief informeer ik u over een tweetal in het kader van het actieplan uitgevoerde
onderzoeken2 en mijn voornemens op basis daarvan met betrekking tot aanpassing van de bouwregelgeving.
Ook breng ik u in herinnering mijn voornemens met betrekking tot het verplichten van
een buitenruimte bij de woonfunctie met zorg, waarover ik u op 3 juli 20183 heb geïnformeerd.4

Het actieplan maakt onderdeel uit van het kabinetsprogramma «Onbeperkt Meedoen!» waarvoor
de Minister van VWS coördinerend bewindspersoon is. Het actieplan is met een groot
aantal partijen en organisaties opgesteld. Goede toegankelijkheid vraagt immers niet
alleen iets van overheden, maar van de gehele ontwikkel- en bouwkolom, van ontwerp
tot oplevering van een gebouw, van opdrachtgevers en gebouweigenaren, en ook van de
mensen met een beperking zelf en de organisaties die hen vertegenwoordigen.

Onderzoek naar knelpunten en oplossingen in de praktijk

Om beter inzicht te krijgen in de door mensen met een beperking in de praktijk meest
ervaren knelpunten bij het gebruik van woningen en publieke gebouwen en de mogelijke
oplossingen (inclusief kosten) om die knelpunten weg te nemen, heb ik Rigo in 2018
de opdracht gegeven om hier onderzoek naar te doen. Uit het onderzoek blijkt dat mensen
met een beperking in een groot deel van de woningvoorraad knelpunten op het gebied
van de fysieke toegankelijkheid ervaren. Dit geldt niet alleen voor de eigen woning,
maar vaker nog voor woningen en publieke gebouwen waar men op bezoek gaat. Met betrekking
tot eengezinswoningen (66% van de woningvoorraad in Nederland) concentreert de problematiek
zich vooral op hoge drempels naar de buitenruimte (balkon en tuin) en drempels binnenhuis
waarbij de drempel naar de badkamer wordt genoemd als een bijzonder aandachtspunt.
Uit het onderzoek blijkt dat veel knelpunten door mensen zelf worden opgelost door
middel van bijvoorbeeld drempelhulpen of kleine verbouwingen. Bij drempels kan dat
volgens het rapport relatief makkelijk en goedkoop, omdat de markt hiervoor verschillende
eenvoudige oplossingen biedt. Voor de bestaande bouw bestaan ook eenvoudige oplossingen
voor bijvoorbeeld het ophogen van het balkon. In het rapport van Rigo komt verder
naar voren dat zowel mensen met visuele als fysieke beperkingen knelpunten ervaren
met trappen. Het gaat dan om treden die te kort of juist te lang zijn, onlogische
leuningen, dichte trappen en het ontbreken van zichtbare en voelbare trapmarkeringen.
Aandacht hiervoor in de ontwerpfase is volgens de onderzoekers een belangrijk aandachtspunt.
Rigo geeft aan dat soms relatief eenvoudige oplossingen mogelijk zijn, zoals het aanbrengen
van een logische trapleuning, duidelijke markeringen en goede verlichting. Anderzijds
komt uit het rapport naar voren dat uniformiteit in de maatvoering een belangrijk
aandachtspunt is. Opgemerkt wordt dat er door de verscheidenheid aan bouwstijlen grote
verschillen zijn tussen trappen, hetgeen leidt tot onvoorspelbaarheid. Met name voor
mensen met een visuele beperking levert dit een belangrijk knelpunt op, maar ook voor
veel andere mensen kan dit een belangrijk knelpunt zijn, zeker wanneer de vergrijzing
hierbij in ogenschouw wordt genomen.

Behalve naar mensen met een fysieke en/of visuele beperking is in het onderzoek ook
gekeken naar de groepen mensen met een auditieve beperking, psychische aandoening,
verstandelijke beperking en mensen met niet-aangeboren hersenletsel. Voor mensen met
alleen een auditieve beperking geldt dat zij geen knelpunten ervaren op het gebied
van de fysiek-bouwkundige toegankelijkheid. Knelpunten die deze mensen ervaren zijn
volgens het rapport vaak communicatief van aard en kunnen voor een deel worden opgelost
door technische hulpmiddelen zoals wek- en waarschuwingssystemen die aangesloten zijn
op de deurbel, de telefoon en het brandalarm in huis. Ook voor mensen met een psychische
aandoening, verstandelijk beperking en mensen met niet-aangeboren hersenletsel geldt
dat wanneer zij ook een fysieke of visuele beperking hebben, zij ook met name knelpunten
ervaren met drempels en trappen. Het onderzoek laat ook zien dat er voor deze groep
mensen een aantal aanvullende aandachtspunten is waar rekening mee gehouden kan worden
bij de bouw en inrichting van woningen en gebouwen. Vaak gaat het om zeer specifieke
zaken, zoals het realiseren van een prikkelarme omgeving (bij mensen met een vorm
van autisme). Volgens de onderzoekers zijn deze zaken echter lastig toe te passen
in de gehele gebouwde omgeving, maar het belang van bewustzijn hierover bij nieuwbouw
wordt door de onderzoekers wel benadrukt. Uit het onderzoek blijkt verder dat er bij
deze groep mensen behoefte is aan lokale initiatieven met woonvormen waar men gemeenschappelijk
of apart kleinschalig kan wonen.

Verder blijkt uit het onderzoek dat voor alle groepen mensen met een beperking (maar
dit geldt ook voor mensen zonder beperking) goede aanduidingen (way-finding) een belangrijk
aandachtspunt is. Het gaat dan om verschillende zaken zoals bediening van liften,
waaronder goed voelbare (braille en/of reliëf) informatie op bedieningspanelen en
auditieve informatie over het traject van de lift, goed leesbare bebording van bestemmingen
en bewegwijzering, goede verlichting, etc. Het gaat verder ook om het vinden van de
weg naar bijvoorbeeld een openbaar toilet dat goed toegankelijk is. In het onderzoek
wordt aangegeven dat hiervoor vaak relatief eenvoudige oplossingen mogelijk zijn,
zoals het plaatsen van duidelijke markeringen, route-aanduidingen en goede verlichting.
Het onderzoeksrapport van Rigo bied ik u met deze brief aan.

Contra-expertise extra toegankelijkheidseisen nieuwbouwappartementen met een gebruiksoppervlakte
van meer dan 70 m2

In 2013 heeft Rigo in opdracht van BZK onderzoek gedaan naar extra eisen die in het
Bouwbesluit zouden kunnen worden opgenomen om de toegankelijkheid voor mensen met
een beperking te verbeteren. Het betrof specifiek onderzoek5 voor nieuwbouw van appartementen (met gebruiksoppervlakte vanaf 70 m2) en de publieke toegankelijkheid van gebouwen. In dit onderzoek concludeerde Rigo
dat de door de CG-Raad (inmiddels Ieder(in)) voorgestelde extra toegankelijkheidseisen6 voor deze nieuwbouwappartementen leiden tot extra kosten maar dat deze na drie jaar
zullen wegvallen door standaardisatie. Door mijn ambtsvoorganger is vervolgens in
20147 na een advies van het Overleg Platform Bouwregelgeving (OPB) en een gesprek met Ieder(in)
besloten om in het Bouwbesluit 2012 alleen aanvullende eisen op te nemen voor publiek
toegankelijke gebouwen. In het Algemeen Overleg Bouwregelgeving van 22 februari 2018
heb ik u toegezegd nogmaals te kijken naar de uitkomsten van het toenmalige Rigo onderzoek
voor wat betreft de haalbaarheid van de daarin genoemde extra toegankelijkheidseisen
voor nieuwbouwappartementen. Met betrekking tot de kosten heb ik vervolgens een contra-expertise
laten uitvoeren op het onderzoek van Rigo uit 2013. Deze contra-expertise door het
Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) doe ik u hierbij toekomen.

Belangrijkste conclusie in deze contra-expertise is dat het EIB zich niet geheel herkent
in de conclusies van Rigo uit 2013. Daarbij stelt het EIB ook vast dat de in 2013
onderzochte extra toegankelijkheidseisen verdergaand zijn dan de normen zoals opgenomen
in het handboek Toegankelijkheid dat door cliëntenorganisaties zelf is opgesteld en
in de praktijk vaak wordt gehanteerd door partijen die toegankelijk willen bouwen.
EIB geeft aan zich niet te kunnen vinden in de conclusie van Rigo dat meerkosten voor
aanpassing van balkon en liften in de toekomst zullen wegvallen als gevolg van standaardisatie
en schaalvoordelen. Het EIB verwacht op basis van gevoerde gesprekken dat de kosten
voor deze extra eisen voorlopig hetzelfde zullen blijven. Met betrekking tot de indeling
van appartementen merkt het EIB (op basis van analyse van 7 projecten met 18 woningtypen)
op dat de meeste appartementen aan de voorgestelde extra eisen kunnen voldoen binnen
de bestaande buitenmaten van het appartement. Maar ook dat deze extra eisen ruimteverlies
elders in het appartement opleveren. Het gaat hier om gemiddeld 1,3 m2 die dan anders wordt benut. Dit ruimteverlies gaat ten koste van bijvoorbeeld de
woonkamer, de (extra) slaapkamer en de situering van deuren in de woning. De conclusie
van Rigo dat de extra kosten door een andere indeling van het appartement als gevolg
van extra toegankelijkheidseisen nihil zijn, wordt wel door het EIB bevestigd. De
slotconclusie van Rigo in 2013 dat de kosten en baten van de extra toegankelijkheidseisen
tegenover elkaar wegvallen, wordt door het EIB echter niet gedeeld. EIB constateert
juist dat aanpassingen op basis van deze extra toegankelijkheidseisen leiden tot een
inkomstenderving c.q. waardedaling van de woningen en in de periode tot 2040 een negatieve
baat zullen opleveren van 1 miljard euro. Volgens EIB leveren de extra toegankelijkheidseisen
namelijk voor slechts een minderheid van de gebruikers een baat op die positief is
te waarderen. Een veel groter deel van de huishoudens zal volgens EIB de andere woningindeling
als een negatieve baat waarderen, omdat die ten koste gaat van andere – voor hen belangrijkere
– ruimten in de woning. Dit zal zich vertalen in minder verkoop- of verhuuropbrengsten.

Conclusies

Naar aanleiding van het onderzoek van Rigo naar de knelpunten die mensen met een beperking
het meest ervaren zal ik een aantal extra toegankelijkheidseisen in de bouwregelgeving
opnemen. Over de nadere uitwerking en uitvoering van deze maatregelen zal ik in overleg
treden met de sector. Dit betreft de volgende aanpassingen:

1) Met betrekking tot nieuwbouwwoningen wordt er op dit moment aan de bouwregelgeving
voldaan wanneer een woning ten minste één (toegankelijke) toegang met een maximale
drempel van 20 millimeter heeft. Deze toegang mag zowel gesitueerd zijn aan de voorkant
als aan de achterkant van de woning. Goede toegang tot een woning of naar een buitenruimte
behoort mijns inziens tot de basisbehoefte van iedereen. Ik zal daarom in het Besluit
bouwwerken leefomgeving (Bbl) de 20 millimeter eis van toepassing verklaren op alle
toegangen van een woning. Voor wat betreft de toegang tot balkons zal ik nog eerst
een onderzoek uitvoeren om na te gaan of deze eis wel in alle gevallen praktisch uitvoerbaar
is.

2) Daarnaast zal ik in de bouwregelgeving voor alle nieuwe publiek toegankelijke gebouwen
voorschrijven dat in ieder geval voor de hoofdtoegang van het gebouw geldt dat de
drempel maximaal 20 millimeter is. Deze eis geldt nu al voor de grotere gebouwen,
maar gaat straks dan ook gelden voor bijvoorbeeld kleine winkels en restaurants.

3) Met betrekking tot nieuwe voor publiek toegankelijke gebouwen zal ik aanvullende eisen
in de bouwregelgeving opnemen voor trappen zodat deze gebouwen ook voor mensen met
een visuele en fysieke beperking beter toegankelijk zijn. Dit betreft onder andere
de eigenschappen van de trapleuning (doorlopend over de lengte van de aantrede aan
begin en einde van de trapsteek), correct aangebrachte markeringen en meer uniformiteit
in trapontwerpen. Op deze manier komt er zowel voor ontwerpers als opdrachtgevers
meer duidelijkheid met betrekking tot het ontwerpen en bouwen van een goed toegankelijke
trap.

De conclusies van het door het EIB uitgevoerde contra-expertise op de aanbevelingen
van het Rigo onderzoek uit 2013 naar extra toegankelijkheidseisen voor nieuwbouwappartementen
met een gebruiksoppervlakte van meer dan 70 m2, leiden voor mij tot de conclusie dat ik vanwege de forse negatieve baten de voorgestelde
toegankelijkheidseisen niet in de bouwregelgeving zal opnemen.

Voor wat betreft de behoefte aan verschillende vormen van toegankelijk wonen, bijvoorbeeld
voor mensen met autisme, is het van belang dat gemeenten hier in hun woon(zorg)visie
aandacht aan besteden. In prestatieafspraken met corporaties en huurdersorganisaties
kunnen afspraken hierover dan verder vastgelegd worden8. Dit met inbreng vanuit de zorgverleners met expertise over specifieke woonbehoeften
(prikkelarme woonomgeving voor mensen met autisme, kleinschalige geclusterde woonvormen
met begeleiding, aanpassingen in woningen etc.). In prestatieafspraken is met regelmaat
aandacht voor toegankelijkheid, maar doorgaans betreft dat de bouw van zogenaamde
nultredenwoningen. Om beter zicht te krijgen op de variërende behoefte aan toegankelijkheid
en het daarop af te stemmen aanbod, sluit ik onder andere aan bij onderzoek dat het
RIVM uitvoert. Hierbij zal ik ook gebruikmaken van nadere analyses van recente prestatieafspraken.
Op basis daarvan zal ik dan met vertegenwoordigers van lokale partijen (VNG, Aedes
en Woonbond) bespreken hoe behoefte en aanbod beter in woon(zorg)visies aan de orde
kunnen komen en afspraken hierover vastgelegd kunnen worden in prestatieafspraken
tussen gemeenten, corporaties en huurdersorganisaties. Dit zal ik mede in overleg
met zorgverleners doen.

Tenslotte

Tot slot merk ik op dat er in opdracht van het Ministerie van BZK in samenwerking
met bij het actieplan betrokken partijen door Rigo verkennend onderzoek wordt uitgevoerd
naar de mogelijkheid om een eenduidige richtlijn te ontwikkelen voor toegankelijk
(ver)bouwen. Een vrijwillige richtlijn die door meerdere partijen in het ontwikkel-
en bouwproces kan worden gebruikt. Dit onderzoek is op dit moment echter nog niet
afgerond. Later dit jaar zal ik u over de uitkomsten van dit verkennend onderzoek
en de naar aanleiding daarvan met betrokken partijen gemaakte afspraken informeren.
Ik zal u dan ook informeren over de stand van zaken van andere in het kader van het
actieplan Toegankelijkheid voor de bouw gestarte en uitgevoerde acties.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren