Brief regering : Toekomstige opgave Rijkswaterstaat: Perspectief op de uitdagingen en verbetermogelijkheden in de GWW sector

Nr. 83 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juni 2019

Met deze brief bied ik u het onderzoek van Rijkswaterstaat aan dat ingaat op de uitdagingen
en verbetermogelijkheden in de GWW sector1. Het rapport beschrijft de noodzaak voor een transitie naar een vitale markt die
in staat is te innoveren en te verbeteren en daarmee op lange termijn bijdraagt aan
het realiseren van de complexe maatschappelijke opgave van mijn departement.

Deze transitie betekent een grote uitdaging voor de gehele GWW sector: zowel voor
de grote bouwbedrijven die in wisselende combinaties opdrachtnemer zijn voor de werken
van Rijkswaterstaat, als voor de rest van de keten van onderaannemers en toeleveranciers.
En ook voor Rijkswaterstaat die duidelijkheid geeft over de toekomstige opgave, maatregelen
neemt voor een betere beheersing van projecten en samenwerking zoekt met nieuwe deelnemers
in de markt.

De GWW sector kent een aantal factoren dat de marktdynamiek van binnenuit beïnvloedt;
de grote afhankelijkheid van de grote bouwbedrijven voor de realisatie van de grote
projecten, prijsconcurrentie, lagere marges in de GWW sector ten opzichte van de woningbouwsector,
hoge faalkosten, beperkt leren en verbeteren over projecten heen en achterblijvende
productiviteit en innovativiteit. Ongeacht de economische conjunctuur staat in de
samenwerking de maatschappelijke opgave niet altijd centraal; met vechtcontracten
in tijden van crisis en een terugtrekkende beweging in de aantrekkende markt. Overigens
zijn deze factoren niet uniek voor de Nederlandse markt, ook internationaal is een
vergelijkbare marktdynamiek.

De noodzakelijke transitie vraagt om een professionaliseringsslag voor de totale productieketen.
Faalkosten moeten omlaag, productiviteit en voorspelbaarheid moeten worden verbeterd,
investeringen zijn nodig in kennis, competenties en innovatie. Deze slag moeten we
samen oppakken. Ik ben me daarbij bewust van de invloed die Rijkswaterstaat als opdrachtgever
heeft op de bedrijven in de GWW sector en de bijdrage die daarmee kan worden geleverd
aan het realiseren van deze transitie. In deze brief ga ik in op de bijdrage die Rijkswaterstaat
kan leveren door een geleidelijke bijsturing in de koers in het inkoop- en marktbeleid.

De afgelopen periode heb ik u diverse keren moeten informeren over projecten die uitlopen
in tijd en geld, juridische procedures en het ontbinden van contracten.

Soms lijkt de spanning tussen de belangen van opdrachtgever en opdrachtnemer centraal
te staan in plaats van het realiseren van een maatschappelijke opgave waartoe het
werk dient. Terwijl deze opgave onveranderd groot is en toenemend in complexiteit.
Het bestaande marktbeleid lijkt in een opgaande conjunctuur onvoldoende handvatten
te bieden voor het verbeteren van de samenwerking en het realiseren van de opgaven.

Op mijn verzoek heeft Rijkswaterstaat, ondersteund door McKinsey&Company, onderzoek
gedaan naar de onderliggende oorzaken en is er een eerste inventarisatie van mogelijke
oplossingsrichtingen uitgevoerd2. Hierbij is tevens een internationale vergelijking gemaakt om te zien of er in het
buitenland vergelijkbare ontwikkelingen spelen en welke maatregelen hierbij effectief
zijn.

Aansluitend is er in de afgelopen maanden door Rijkswaterstaat intensief overleg gevoerd
met de bouwsector, brancheorganisaties, vele marktpartijen groot en klein, onderdelen
van het eigen departement en het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat. Een brede consultatie is uitgevoerd om de analyse in het rapport
en de voorgestelde oplossingsrichtingen te valideren en waar mogelijk te versterken.
De uitdagingen voor de sector werden breed herkend door de geconsulteerde partijen.
Ik heb grote waardering voor de bereidheid van de markt om open en kritisch te kijken
naar het eigen functioneren en mee te denken over de verbetermogelijkheden in de hele
sector.

Het onderzoek bevestigt de noodzaak voor een vitale, innovatieve, productieve en meer
voorspelbare GWW sector om de veranderende maatschappelijke opgave te realiseren.
Een bedrijfsleven dat zich vernieuwt om deze uitdaging met ons aan te gaan. Uit de
meerjarenbegroting blijkt dat de productieopgave van Rijkswaterstaat hoog blijft;
daarbij is het aandeel aanleg stabiel in omvang, en de instandhoudingsopgave (het
totaal aan beheer, onderhoud, vervanging en renovatie) neemt toe.

Het werk wordt bovendien complexer: er is vraag naar nieuwe functionaliteiten, met
name onder invloed van de snelle technologische ontwikkelingen in de ICT en datawereld.
Nauwlettende monitoring van de levensduur van de infrastructuur vraagt om de inzet
van innovatieve sensorsystemen. De doorstroming en het comfort van het gebruik wordt
ondersteund door verkeersmanagementsystemen die weggebruikers onderweg ondersteunen
met rij- en reisadviezen. Het is een uitdaging om hier invulling aan te geven, terwijl
de ontwikkelingen voortgaan.

De duurzaamheidsopgave vraagt een steeds grotere inspanning. Mijn ambities, om de
infrastructuurnetwerken ook energieneutraal te maken en tevens bij te dragen aan het
realiseren van de CO2 doelstellingen en de circulaire economie, stellen nieuwe en hogere eisen aan de realisatie
van nieuwe en vervanging van bestaande infrastructuur.

Daarbij krijgt de uitvoering van de opgave vorm in een complexe omgeving. Het netwerk
is volop in gebruik, de mobiliteit moet zoveel mogelijk worden behouden terwijl we
het netwerk op peil houden bij een hogere intensiteit van gebruik. Dit veilig en leefbaar
realiseren in een dichtbevolkt land vraagt het uiterste van zowel opdrachtgevers als
opdrachtnemers in de sector. Bovendien is er altijd een stevige uitdaging om werkzaamheden
kosten-efficiënter uit te voeren in de hele productieketen.

Er is in het verleden, passend bij de tijdgeest, gekozen voor een wijze van inschakelen
van de markt waarbij meer verantwoordelijkheden en risico’s naar de markt zijn verlegd.
De toegenomen complexiteit van werken en de behoefte aan innovatie en productiviteitsverbetering
in de sector, de marktomstandigheden in een opgaande conjunctuur, het risicoprofiel
van de GWW sector tegenover de kansen in de overige marktsegmenten met een hoger rendement
en een lager risico vereisen op dit moment een aanpak met een nieuwe balans tussen
efficiency en maatwerk.

Daarom heb ik Rijkwaterstaat opdracht gegeven om rond de jaarwisseling te komen met
een plan van aanpak voor het realiseren van de benodigde transitie op lange termijn.
Deze termijn biedt de noodzakelijke ruimte voor afstemming met de bouwsector, brancheorganisaties,
onderdelen van het eigen departement en het Ministerie van Financiën en het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat. De te hanteren verbeterstrategie zal in elk geval
de volgende uitgangspunten volgen:

– Korte termijn acties zijn gericht op de beheersbaarheid van complexiteit, passende
risicoverdeling en het vergroten van voorspelbaarheid.

– Structurele maatregelen zijn gericht op het bereiken van een betere risico rendementverhouding
in de GWWsector, het stimuleren van innovatie en vergroting van productiviteit. Bij
het bepalen van structurele maatregelen wordt breed naar onderliggende oorzaken en
mogelijke oplossingen gekeken, waar nodig met aanvullend onderzoek. Er wordt maximaal
geleerd van de ervaringen die worden opgedaan bij de projecten waarbij Rijkswaterstaat
optreedt als launching customer (Kamerstuk 30 196, nr. 612). Dit sluit aan bij de opdracht die mijn ministerie, samen met het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
heeft gegeven aan de Bouwagenda om te kijken naar een toekomstbestendig aanbestedingsbeleid.

– Passend instrumentarium wordt ontwikkeld in lijn met de in het rapport gepresenteerde
aanpak. Aan de hand van experimenten wordt bezien of het gewenste effect in de markt
kan worden bereikt. Pas als de ingrepen succesvol zijn, zal worden besloten tot het
aanpassen van het inkoop- en marktbeleid.

– De verbeteringen moeten worden gerealiseerd binnen de bestaande budgettaire en capacitaire
kaders.

– De sector neemt zelf ook zijn verantwoordelijkheid en investeert in de eigen verbeteropgave.

Een aantal projecten (voor aanleg en onderhoud) vraagt direct om een andere aanpak
om herhaling van problemen te voorkomen. Daarom zal op korte termijn op deze aanbestedingstrajecten
al worden gestart met enkele nieuwe elementen. Bij de Ring Utrecht Zuid is sprake
van grote technische en omgevingscomplexiteit, daarom zal worden gewerkt aan een nieuwe
risicoverdeling. Het doel van deze aanpak is op korte termijn de voorspelbaarheid
te vergroten en een verlaging van de tenderkosten te realiseren door eerder in de
tenderfase marktpartijen te selecteren. Bij het onderhoudsproject Wegen in Midden
Nederland wordt ingezet op verbeteringen van de productiviteit en flexibiliteit binnen
een overeenkomst die een langere looptijd zal krijgen dan tot nu toe gebruikelijk.

Daarnaast gaat RWS de komende tijd experimenteren met het tweefase proces en met de
ontwikkeling van een portfoliocontract. Deze vormen lijken perspectief te bieden om
tot een betere risicoverdeling te komen (twee fase proces) en om voldoende volume
en voorspelbaarheid te creëren voor de markt om rendabel te innoveren in de projecten
(portfoliocontract). Hiermee wordt de markt ruimte geboden voor productiviteitsverbetering
en innovaties. Ook worden effectievere eisen aangaande kwaliteit en gewenste performance
verbetering ontwikkeld.

Tenslotte wordt onderzocht welke interventies kunnen bijdragen aan het verbreden van
de GWW markt. Afhankelijk van het type werk en de ontwikkelopgave zal Rijkswaterstaat
een gerichte marktstrategie uitwerken, waarbij naar nieuwe deelnemers in de markt
wordt gezocht. In die strategie zullen Startups voor innovaties, MKB en bedrijven
buiten de gangbare GWW sector, zoals IV en installatiebedrijven, worden betrokken.

Vanzelfsprekend zullen de lopende contracten niet worden aangepast. De al gesloten
contracten vallen buiten het verbetertraject en zullen worden uitgevoerd onder het
bestaande regime.

De revenuen van deze iteratieve aanpak zullen op de lange termijn zichtbaar worden
en vragen bovendien een actieve bijdrage van de markt. Samen staan we voor de uitdaging
deze transitie te realiseren. Niet voor niets heb ik de grote bouwbedrijven in de
GWW markt uitgedaagd om samen de veranderende maatschappelijke opgave op te pakken.
Zij hebben immers, door hun positie in de keten, invloed op het functioneren van de
GWW markt. Het verheugt mij dat zij zich bewust zijn van deze invloed en hierin hun
verantwoordelijkheid willen nemen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga