Brief regering : Toezegging over de navolgbaarheid van middelen op de Aanvullende Post en de toepassing van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet

Nr. 145 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juni 2019

Het verkrijgen van meer inzicht in de toegevoegde waarde van beleid is één van de
prioriteiten van dit kabinet en daarom is het kabinet de operatie Inzicht in Kwaliteit
gestart. Meer inzicht in de toegevoegde waarde van beleid begint aan de voorkant met
de beleidsvoorbereiding: door vooraf duidelijke doelen te stellen en toe te lichten
welke kosten en effecten worden verwacht kan de Kamer een goed geïnformeerd debat
voeren over beleidskeuzes. Door ook een evaluatieparagraaf op te nemen investeren
we in een lerende overheid die beleid continu verbetert en waar nodig bijstuurt op
basis van nieuwe inzichten uit evaluatieonderzoek en de praktijk. Dat is niet alleen
in het belang van de controlefunctie van de Tweede Kamer, maar vooral ook voor het
lerend vermogen van het Rijk zelf.

De Aanvullende Post-procedure en de toepassing van artikel 3.1 uit de Comptabiliteitswet
2016 (hierna: CW 3.1) zijn twee belangrijke bouwstenen voor een goede beleidsvoorbereiding
en het lerend vermogen van het Rijk. In het AO «Rijksbrede ontwikkelingen in begroten
en verantwoorden» op 14 februari 2019 (Kamerstuk 31 865, nr. 129) heb ik toegezegd om voor het voorjaarsnotadebat een brief te sturen over de navolgbaarheid
van middelen van de Aanvullende Post en de toepassing van CW 3.1. Deze belofte kom
ik middels deze brief na.

Navolgbaarheid van middelen op de Aanvullende Post

In het Regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) is besloten om intensiveringen die nadere uitwerking behoeven op de Aanvullende
Post van het Ministerie van Financiën te boeken in afwachting van concrete en doelmatige
beleidsvoorstellen. De Aanvullende Post-procedure die hieruit is voortgekomen is een
intern ambtelijk instrument waar door het gebruik van bestedingsplannen tot nieuwe
beleidsvoorstellen wordt gekomen met heldere doelstellingen, verwachte doeltreffendheid
en doelmatigheid, en een duidelijke evaluatieparagraaf.

Naar aanleiding van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer (AR) «Zicht op extra
geld kabinet-Rutte III» (Kamerstuk 34 700, nr. 63) stelde u tijdens het AO van 14 februari (Kamerstuk 31 865, nr. 129) vragen over de navolgbaarheid van de regeerakkoordmiddelen. De AR concludeert onder
andere dat de verwerking van de extra uitgaven in de begrotingshoofdstukken lastig
te volgen is.

Momenteel wordt de Kamer op de volgende manieren geïnformeerd over de overboeking
van de middelen uit de Aanvullende Post: bij elke budgettaire nota zit een bijlage
met een overzicht van de Aanvullende Post-middelen en de overboekingen naar de verschillende
begrotingshoofdstukken; middels de verticale toelichting worden de boekingen toegelicht;
en via Kamerbrieven van de departementen en/of in departementale begrotingen wordt
u ingelicht dat een overboeking plaatsvindt. Om de navolgbaarheid verder te verbeteren
zal de bijlage bij de budgettaire nota’s voortaan worden uitgebreid met een specificatie
van de Aanvullende Post-middelen tot het niveau van begrotingsartikelen. De eerste
nota waarin u dit heeft kunnen lezen is het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2018
(Kamerstuk 35 200, nrs. 1 en 2).

Tijdens het AO kwam ook de constatering van de AR aan bod dat de beleidsmatige onderbouwing
van de extra middelen in Kamerstukken vaak beperkt is. De Kamer dient een onderbouwing
bij alle beleidsvoorstellen te ontvangen conform de vereisten van CW 3.1. Vanuit mijn
stelselverantwoordelijkheid werk ik aan betere toepassing van CW 3.1 in den brede,
en daarover informeer ik u in de rest van deze brief.

Artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet

Sinds januari 2018 kent de Comptabiliteitswet een aangepast artikel 3.1 dat een belangrijke
bouwsteen kan zijn voor zowel goede beleidsvoorbereiding als lerend vermogen – en
de communicatie hierover naar uw Kamer. CW 3.1 verwacht van alle voorstellen, voornemens
en toezeggingen een toelichting op nagestreefde doelstellingen, doeltreffendheid,
doelmatigheid, beleidsinstrumentarium en financiële gevolgen.1 Naar aanleiding van de motie van de leden Van Weyenberg en Dijkgraaf2 is hier voor voorstellen die tot een substantiële beleidswijziging leiden ook de
vereiste van een evaluatieparagraaf aan toegevoegd, waarin moet worden aangegeven
of en hoe het voorstel zal worden geëvalueerd.

Als Minister van Financiën ben ik stelselverantwoordelijk voor de Comptabiliteitswet
en daarmee voor de naleving van CW 3.1: dat ook daadwerkelijk een toelichting op de
gevraagde aspecten gegeven wordt. Vakministers zijn verantwoordelijk voor hun eigen
beleid en voor de inhoud van deze toelichting. Het parlement is de belangrijkste afnemer
van de gevraagde toelichting en zal uiteindelijk, in debat met de betreffende vakminister,
voor specifieke voorstellen moeten bepalen of de inhoud van de toelichting voldoende
bevonden wordt.

Vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid heb ik tot nu toe twee stappen gezet om goede
toepassing van CW 3.1 te bevorderen. Allereerst is, om departementen te ondersteunen
bij de toepassing, in eerste instantie een tijdelijke schrijfwijzer gepubliceerd en
zijn sinds november 2018 toelichtende teksten en voorbeelden over doeltreffendheid,
doelmatigheid en de evaluatieparagraaf toegevoegd aan het IAK (www.naarhetiak.nl). In het IAK zijn aan de hand van zeven centrale vragen alle relevante kwaliteitsaspecten
opgenomen die bij een voorstel een rol kunnen spelen. Sinds de introductie van het
IAK in 2011 moet elk voorstel voor beleid of regelgeving dat wordt voorgelegd aan
het parlement een adequaat antwoord bevatten op deze 7 vragen3.

Daarnaast heb ik een eerste monitor uitgevoerd van voorstellen die in 2018 naar uw
Kamer zijn gestuurd (Kamerstuk 31 865, nr. 126). Uit deze monitor bleek dat een goede toepassing van het artikel nog een leerproces
is: de onderzochte beleidsvoorstellen waren vaak voorzien van doelstellingen en een
uiteenzetting van beleidsinstrumenten, in het merendeel van de gevallen waren de financiële
gevolgen voor het Rijk ook helder, maar toelichting op de nagestreefde doeltreffendheid
en doelmatigheid bleek niet altijd aanwezig en dat geldt ook voor de evaluatieparagraaf.

Dat toepassing van CW 3.1 op een aantal aspecten nog niet volledig plaatsvindt heeft
mijns inziens een aantal oorzaken. Belangrijke redenen zijn de relatieve onbekendheid
met de vereisten van het artikel enerzijds en onduidelijkheid over het toepassingsbereik
en vereisten aan de toelichting anderzijds. Hoewel de scope van het artikel zeer breed
is, kan in de praktijk alleen een zinvolle toelichting gegeven worden op alle gevraagde
aspecten als sprake is van een voorstel voor nieuw of gewijzigd beleid en/of uitvoering.
Daarnaast is de aard en omvang van het voorgestelde beleid bepalend voor de inhoud
van de toelichting die op de verschillende aspecten gegeven kan worden. Voor de evaluatieparagraaf
geldt bijvoorbeeld dat de vraag welk type evaluatie maximale toegevoegde waarde heeft
niet generiek te beantwoorden is, maar maatwerk vraagt afhankelijk van de specifieke
kenmerken van het beleidsvoorstel. De vraag wanneer een toelichting naar aanleiding
van CW 3.1 inhoudelijk goed genoeg is, is dan ook geen «afvinkexercitie», maar vraagt
een afgewogen oordeel waarin de Kamer uiteindelijk het laatste woord heeft.

Vervolgstappen voor verdere verbetering

Om verdere verbetering van de toepassing van CW 3.1 te bevorderen, heb ik vanuit mijn
stelselverantwoordelijkheid de volgende drie acties in gang gezet. Allereerst zal
mijn departement in haar reguliere toezichtrol voor de Rijksbegroting de komende tijd
extra toezien op de toepassing van CW 3.1 op voorstellen met significante financiële
gevolgen voor het Rijk en/of maatschappelijke sectoren. Daarbij richten we ons op
voorstellen voor nieuw of gewijzigd beleid en/of uitvoering met significante financiële
gevolgen waarover uw Kamer middels één of meerdere Kamerstukken kan worden geïnformeerd.
Ik breng deze verplichting ook expliciet bij mijn collega’s onder de aandacht in de
ministerraad. Ik wil in deze toezichtrol in het bijzonder aandacht besteden aan de
evalueerbaarheid van voorstellen. Idealiter lukt het om voor besluitvorming verschillende
beleidsopties af te wegen op basis van bestaande kennis over de verwachte doeltreffendheid
en doelmatigheid, maar in de praktijk is dit niet altijd eenvoudig. In deze gevallen
vergroten wij ons lerend vermogen door wel helder te zijn over de manier waarop de
kosten en effecten van een voorstel gemonitord en geëvalueerd zullen worden. Het streven
daarbij is een zo goed mogelijk toelichting, met oog voor maatwerk per voorstel.

Ten tweede werk ik aan een tweede monitorrapportage voor uw Kamer waarin ik de toepassing
van CW 3.1 monitor voor een steekproef van voorstellen met significante financiële
gevolgen voor het Rijk en/of de maatschappij die in de periode december 2018 tot en
met juni 2019 aan de Kamer zijn gestuurd. In deze monitor zal ik in het bijzonder
aandacht besteden aan de onderbouwing en evaluatie van Aanvullende Post-middelen die
zijn overgeheveld naar departementale begrotingen tussen december 2018 en juni 2019.
De monitorrapportage ontvangt u in september 2019 als onderdeel van de tweede voortgangsrapportage
van de operatie Inzicht in Kwaliteit.

Ten derde intensiveer ik de kennisdeling en interdepartementale uitwisseling rondom
de toepassing van CW 3.1. Om maximaal te leren van praktijkervaringen en samen te
werken aan verbetering is een interdepartementale werkgroep gestart om concrete voorstellen
te bespreken. Daarnaast inventariseren we vanuit de operatie Inzicht in Kwaliteit
ervaringen en lessen uit het buitenland met instrumentarium gericht op het beter onderbouwen
en evalueren van nieuw beleid en wetgeving. Hierover zijn we ook voornemens te rapporteren
in de voortgangsrapportage in september.

Ik heb vernomen dat de leden Snels en Sneller in hun functie als rapporteurs ook een
onderzoek zijn gestart naar vijf beleidsvoorstellen en daarbij aandacht besteden aan
de mate waarin de voorstellen voldoen aan CW 3.1; in hoeverre de betrokken ministeries
bij deze beleidsvoorstellen aandacht hebben gehad voor dit artikel en in hoeverre
de Tweede Kamer aandacht heeft gehad voor de naleving ervan. Ik kijk met interesse
uit naar hun bevindingen omdat ik het verbeteren van de toepassing van CW 3.1 zie
als een leerproces waarin ook aandacht vanuit de Kamer van grote waarde is. Met als
uiteindelijke doel om de beleidsvoorbereiding en evalueerbaarheid van voorstellen
verder te verbeteren en zo inzicht in de toegevoegde waarde van beleid te vergroten.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra