Brief regering : Stand van zaken fosfaatrechtenstelsel

Nr. 355 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2019

Hierbij informeer ik uw Kamer over de stand van zaken met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel.
Met deze brief geef ik ook invulling aan het verzoek van de leden van de CDA-fractie
om een update met betrekking tot de uitvoering van het fosfaatreductieplan en het
fosfaatrechtenstelsel (Kamerstuk 21 501-32, nr. 1150). Met deze brief geef ik tevens invulling aan een aantal toezeggingen en informeer
ik uw Kamer over de uitvoering van de motie Lodders c.s. (Kamerstuk 33 037, nr. 304), de motie Geurts c.s. (Kamerstuk 33 037, nr. 293) en de gewijzigde motie van het lid De Groot c.s. (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 59). In de bijlagen treft u de CBS kwartaalrapportage voor het eerste kwartaal van 2019,
de sectoraanpak voor het terugdringen van de stikstofproductie, het rapport van Ecorys
betreffende markttoezicht en het rapport van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
(CDM) betreffende bedrijfsspecifieke verantwoording.

CBS Kwartaalrapportage fosfaat- en stikstofexcretie door Nederlandse veestapel

Deze kwartaalrapportage geeft voor de stikstof- en fosfaatexcretie een momentopname
gebaseerd op de omvang van de rundveeveestapel op 1 april 2019. Daarnaast geeft de
monitor een prognose van de stikstof- en fosfaatexcretie over het kalenderjaar 2018
op basis van het gemiddelde aantal aanwezige dieren. Omdat er sinds de vorige kwartaalrapportage
(15 februari 2019, Kamerstuk nr. 33 037, nr. 350) geen nieuwe gegevens over 2018 beschikbaar zijn gekomen is deze identiek aan de
prognose in de vorige kwartaalrapportage. De definitieve cijfers over de fosfaat-
en stikstofexcretie over 2018 komen voor de zomer beschikbaar. Ik zal derhalve in
deze brief niet verder ingaan op deze prognose voor 2018.

De momentopname van het eerste kwartaal 2019 schetst eenzelfde beeld als de kwartaalrapportage
over het laatste kwartaal 2018. De fosfaatexcretie zit voor alle sectoren onder het
productieplafond en er is een lichte overschrijding van het stikstofproductieplafond
voor de melkveesector wat ook zorgt voor een overschrijding van het nationale stikstofproductieplafond.
Ten opzichte van de vorige kwartaalrapportage zijn de fosfaat- en stikstofexcretie
door de melkveesector licht gestegen, ondanks een afgenomen aantal gehouden dieren.
Dit hangt samen met de tegenvallende maïsoogst in 2018. Maïs bevat relatief weinig
fosfor en eiwit en kan zodoende als onderdeel van het rantsoen de fosfaat- en stikstofexcretie
drukken. De fosfaat- en stikstofexcretie door de pluimveesector neemt juist af. Dit
komt omdat in deze kwartaalrapportage, mede op verzoek van de sector, voor het eerst
rekening wordt gehouden met uitval (sterfte) in de pluimveesector.

Fosfaatexcretie per sector

Plafond

4e kwartaal 2018

1e kwartaal 2019

Prognose 2018

Melkvee

84,9

75,6

76,9

77,4

Varkens

39,7

37,3

37,3

37,3

Pluimvee1

27,4

27,2

26,0

27,2

Overig2

20,9

18,7

18,9

18,8

Totaal

172,9

159

159

160,7

X Noot

1

Exclusief eenden.

X Noot

2

Inclusief eenden.

Stikstofexcretie per sector

Plafond

4e kwartaal 2018

1e kwartaal 2019

Prognose 2018

Melkvee

281,8

285,6

288,1

292,8

Varkens

99,1

96,9

96,8

96,9

Pluimvee1

60,3

57,6

55,1

57,6

Overig2

63,2

57,9

57,6

58,8

Totaal

504,4

498

498

506,1

X Noot

1

Exclusief eenden.

X Noot

2

Inclusief eenden.

Bij de aanbieding van de vorige kwartaalrapportage heb ik de melkveesector opgeroepen
maatregelen te nemen om de stikstofproductie naar beneden te brengen.

Dit is afgelopen maanden in verschillende bestuurlijke overleggen tussen LNV en de
sector aan bod geweest. Sectorpartijen bestaande uit NAJK, NMV, LTO Nederland en Netwerk
Grondig zijn gezamenlijk tot een voorstel gekomen.

Ik vind het een goede zaak dat de sector haar verantwoordelijkheid neemt. Het voorstel
van de sector richt zich op kennis en bewustwording en op algemene voer-management
maatregelen die een melkveehouder kan nemen. De sector kiest hierbij voor een brede
aanpak, waarbij ook ammoniak en methaan worden meegenomen. Het bedrijfsleven (de Nederlandse
Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) en de Nederlandse Zuivelorganisatie (NZO))
zal hierbij faciliterend optreden. Meer informatie over de aanpak van de sector is
als bijlage bij deze brief gevoegd.

Stand van zaken uitvoering fosfaatrechtenstelsel

In het SO Landbouw- en Visserijraad (Kamerstuk 21501–32, nr. 1150) hebben de leden van de CDA-fractie gevraagd om een update met betrekking tot de
uitvoering van het fosfaatreductieplan en het fosfaatrechtenstelsel, met name de stand
van zaken van de afhandeling van beschikkingen en knelgevallen, bezwaren, afhandeling
verzoeken individueel disproportionele last en opvolging rechterlijke uitspraken.
Hierbij geef ik invulling aan dit verzoek.

Vooropgesteld wil ik nogmaals benadrukken dat RVO.nl alles in het werk stelt om de
grote hoeveelheid bezwaarschriften zorgvuldig en binnen de wettelijke termijnen af
te handelen. Wettelijk geldt een termijn van 6 weken voor beslissingen op bezwaar,
die eenmaal met 6 weken kan worden verlengd. Van de afgehandelde bezwaarschriften
die zien op het fosfaatreductieplan is 85% binnen de wettelijke termijn afgehandeld.
Van de afgehandelde bezwaarschriften die zien op het fosfaatrechtenstelsel is 54%
binnen de wettelijke termijn afgehandeld.

Fosfaatreductieplan 2017

Wat betreft de Regeling fosfaatreductieplan 2017 zijn d.d. 2 mei jl. in totaal 11.397
bezwaren ingediend, hiervan zijn er 10.436 afgehandeld. Er zijn nog 961 bezwaren in
behandeling, waarbij beoordeeld moet worden of sprake is van een individuele disproportionele
last.

Fosfaatrechtenstelsel

Op 7 december jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de stand van de uitvoering van
het fosfaatrechtenstelsel (Kamerstuk 33 037, nr. 330). Het actuele beeld d.d. 2 mei jl. is dat er 8.565 bezwaren zijn ingediend, hiervan
zijn er 6.601 afgehandeld. Er zijn nog 1.964 bezwaren in behandeling. Ongeveer de
helft van deze bezwaren vergt een beoordeling of sprake is van een individuele disproportionele
last. Het overige deel van de bezwaren komt vanuit de vleesveesector.

Knelgevallenregeling

De aanvragen voor de knelgevallenregeling zijn bijna allemaal door RVO.nl beoordeeld.
In totaal hebben 2.804 bedrijven zich direct of via de bezwaarprocedure aangemeld
voor de knelgevallenvoorziening. Op dit moment zijn er 633 aanvragen voor de knelgevallenvoorziening
geheel of gedeeltelijk toegekend. Er moeten nog 8 aanvragen worden beoordeeld, in
deze zaken moeten nog stukken door bezwaarmakers worden aangeleverd.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft op 9 januari jl. zeven uitspraken
gepubliceerd betreffende het fosfaatrechtenstelsel, in het bijzonder over de individuele
disproportionele last. Het betrof speerpuntprocedures met als doel om in een vroeg
stadium duidelijkheid te verkrijgen onder welke omstandigheden de invoering van het
fosfaatrechtenstelsel leidt tot een individuele disproportionele last. Het CBb heeft
in zes van de zeven zaken het pleidooi van de Staat gevolgd en de beroepen ongegrond
verklaard. In één zaak heeft het CBb het beroep gegrond verklaard en geoordeeld dat
sprake is van een individuele disproportionele last. RVO.nl heeft in deze zaak een
nieuwe beslissing genomen. De uitspraken van het CBb zie ik als een bevestiging van
het door RVO.nl gehanteerde beoordelingskader, waarover ik uw Kamer in mijn brief
van 14 september jl. (Kamerstuk 33 037, nr. 309) heb geïnformeerd. Dit betekent dat dit kader ook bij de beoordeling van de nog aanhangige
bezwaren met betrekking tot de vaststelling van het aantal fosfaatrechten, en met
betrekking tot het fosfaatreductieplan, zal worden toegepast.

Het CBb heeft op 16 april jl. nog drie uitspraken gepubliceerd betreffende het fosfaatrechtenstelsel,
namelijk over de uitvoering van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee. Het CBb heeft
geoordeeld dat de nadere uitleg die de beleidsregel geeft een beperking is van het
begrip melkvee zoals dat is opgenomen in de Meststoffenwet (Msw). Volgens het CBb
kan ook jongvee ouder dan één jaar, dat niet bestemd is om een kalf te krijgen, melkvee
zijn in de zin van de Msw. Mijn inschatting is nu dat de uitspraak van het CBb tot
gevolg heeft dat in totaal ca. 300.000 kilogram fosfaatrechten extra moet worden toegekend
aan vleesveehouders. Ik ga hier in de volgende paragraaf nader op in. Daarnaast heeft
deze uitspraak gevolgen voor de uitvoeringslast van RVO.nl, bijvoorbeeld ten aanzien
van de beoordeling van beschikkingen waartegen bezwaar of beroep aanhangig is van
bedrijven die jongvee voor de vleesveehouderij hielden op 2 juli 2015. De uitspraak
van het CBb betekent ook dat opnieuw onduidelijk is welk jongvee onder het begrip
«melkvee» valt zoals opgenomen in de Msw, en daarmee wat de reikwijdte van het fosfaatrechtenstelsel
is. Om daarover voor de toekomst duidelijkheid te bieden ben ik voornemens de wet
met spoed aan te passen overeenkomstig de beleidsregel.

Aanvullende maatregel om de hoeveelheid fosfaatrechten terug te brengen

Op 15 januari jl. heeft een ambtelijk overleg plaatsgevonden met verschillende onderdelen
van de Europese Commissie. Zoals bekend acht de Commissie het van groot belang dat
de hoeveelheid fosfaatrechten wordt teruggebracht tot onder het sectorplafond van
84,9 miljoen kg. De Europese Commissie is van mening dat door de huidige overschrijding
in strijd wordt gehandeld met de staatssteunbeschikking en dringt er sterk op aan
dat de hoeveelheid fosfaatrechten nog in 2019 tot onder het sectorplafond van 84,9
miljoen kg wordt gebracht.

De Nederlandse delegatie heeft in het overleg met de Europese Commissie toegelicht
dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen de rechten die zijn uitgegeven aan
de melkveehouderij en de rechten die zijn uitgegeven voor het jongvee in de vleesveehouderij
dat onder het fosfaatrechtenstelsel valt. Het jongvee in de vleesveehouderij dat wel
onder het fosfaatrechtenstelsel valt, valt qua productie niet onder het sectorplafond
voor de melkveehouderij maar onder de categorie «overig». Het is nodig om ook jongvee
in de vleesveehouderij onder het fosfaatrechtenstelsel te laten vallen om te voorkomen
dat melkveehouders voor wat betreft hun jongvee het fosfaatrechtenstelsel kunnen omzeilen.
Ten tijde van het overleg met de Europese Commissie was de inschatting dat ca. 460.000
kg aan fosfaatrechten voor jongvee in de vleesveehouderij werd benut. De Commissie
kon onze lijn volgen om deze fosfaatrechten niet mee te nemen in de opgave om de hoeveelheid
fosfaatrechten onder het sectorplafond van 84,9 miljoen kilogram fosfaat te brengen.
Deze ca. 460.000 kg aan fosfaatrechten voor jongvee in de vleesveehouderij zal naar
aanleiding van de CBb uitspraak van 16 april jl. omtrent de beleidsregel in ieder
geval oplopen tot ca. 760.000 kg. Ik blijf vasthouden aan de lijn dat deze rechten
niet vallen onder het sectorplafond voor de melkveehouderij.

Ook wanneer de fosfaatrechten voor jongvee in de vleesveehouderij buiten beschouwing
worden gelaten, zit de hoeveelheid fosfaatrechten boven het sectorale plafond voor
de melkveehouderij van 84,9 miljoen. Op dit moment is ca. 85,3 miljoen kg fosfaatrechten
toegekend aan de melkveehouderij. Dit aantal kan enerzijds nog verder oplopen door
bezwaar- en beroepsprocedures, en anderzijds afnemen door de afroming bij overdracht
van fosfaatrechten. Het is essentieel om de Commissie in juni, wanneer Nederland conform
de staatssteunbeschikking een rapportage bij de Commissie moet indienen, te kunnen
laten zien dat het aantal fosfaatrechten in de melkveehouderij is gereduceerd en dat
Nederland daarmee voldoet aan de hieromtrent gestelde eisen.

Ik heb eerder met uw Kamer besproken dat ik een generieke korting absoluut wil vermijden
als instrument om de hoeveelheid fosfaatrechten te verminderen. In plaats daarvan
heb ik er in overleg met uw Kamer voor gekozen om de fosfaatbank voorlopig niet open
te stellen en de afgeroomde rechten door te halen. Conform de motie van de leden Lodders
en Geurts (Kamerstuk 33 037, nr. 315) wordt de fosfaatbank niet eerder opengesteld dan na de afwikkeling van alle bezwaren
in het kader van het fosfaatrechtenstelsel. In 2018 is in totaal voor ca. 420.000
kg aan fosfaatrechten afgeroomd. Deze rechten komen te vervallen. Het is niet goed
te voorspellen hoeveel rechten in 2019 zullen worden verhandeld en dus afgeroomd,
aangezien het een jonge markt betreft. Wel was vorig jaar te zien dat de meeste handel,
en dus ook de meeste afroming, aan het einde van het jaar plaatsvindt. Dat is echter
te laat om nog bij te sturen, mocht de afroming onvoldoende zijn om onder het sectorplafond
te komen. Daarom ben ik voornemens om het afromingspercentage tijdelijk te verhogen
van 10% naar 20%. De verhoging van het afromingspercentage vergt een wetswijziging.
Deze wetswijziging wordt heden naar uw Kamer verstuurd. Mijn streven is dat deze wetswijziging
zo snel mogelijk in werking kan treden. Daarom verzoek ik uw Kamer om deze zo spoedig
mogelijk in behandeling te nemen. Indien blijkt dat het afromingspercentage van 20%
onvoldoende zoden aan de dijk zet zal ik overwegen het afromingspercentage in het
najaar van 2019 verder te verhogen. De rechten die reeds zijn afgeroomd alsmede de
rechten die nog worden afgeroomd zullen komen te vervallen. Wanneer het aantal rechten
in de melkveehouderij onder het sectorplafond is gebracht, wordt de fosfaatbank gevuld
met de rechten die vanaf dat moment worden afgeroomd. Dan zal ook het afromingspercentage
weer worden teruggebracht naar het huidige percentage van 10%. Dit zal in ieder geval
niet eerder zijn dan in 2020.

Ik realiseer mij dat dit een ingrijpende maatregel is, maar het betreft een noodzakelijke
maatregel om een generieke korting te voorkomen. Dat is van groot belang voor de sector.
De maatregel is bedoeld om het aantal rechten dat is toegekend aan de melkveesector
zo spoedig mogelijk onder het productieplafond te brengen en staat daarmee los van
de bovengenoemde CBb-uitspraak, die betrekking heeft op fosfaatrechten voor jongvee
in de vleesveehouderij. Daarbij is het ook van belang om in ogenschouw te nemen dat
wanneer de hoeveelheid fosfaatrechten afdoende is teruggebracht en de stikstofproductie
voldoende onder het plafond is teruggebracht, de weg vrij is om maatregelen te nemen
die bijdragen aan het toekomstperspectief van de sector. Er zijn dan maatregelen in
de context van het fosfaatrechtenstelsel mogelijk die perspectief geven aan de landbouwer
en ruimte bieden voor ondernemerschap. Zo kunnen de rechten die vanaf dat moment worden
afgeroomd, worden benut via de fosfaatbank. Ook is het mogelijk om de excretieforfaits
te actualiseren zonder dat dit leidt tot een overschrijding van het fosfaat- en/of
stikstofplafond. Ik tref nu dan ook alvast de voorbereidingen voor een eventuele actualisering
van de forfaits per 1 januari 2020. Bij de actualisering zal ik tevens kijken naar
het zogenaamde «knikje» aan de bovenkant van de tabel (toezegging tijdens het AO van
16 november 2017 aan het lid De Groot van D66, Kamerstuk 33 037, nr. 233) en naar de ondergrens van de tabel in relatie tot zeldzame runderrassen.

Ook onderzoek ik of ik – indien het aantal rechten onder het plafond is – een aantal
aanpassingen kan doorvoeren ten aanzien van het leasen van fosfaat- en dierrechten.
Ik kijk dan bijvoorbeeld naar de mogelijkheden om voor een beperkt deel van de rechten
die een veehouder bezit, verlease zonder afroming mogelijk te maken (motie van de
leden Lodders en Geurts, Kamerstuk 33 037, nr. 317).

Onderzoek naar markttoezicht

Met de motie Lodders c.s. (Kamerstuk 33 037, nr. 304) heeft uw Kamer verzocht om een onafhankelijk onderzoek naar de mogelijkheden tot
markttoezicht op het verhandelen van fosfaatrechten, waarbij een eerlijke en transparante
handel het uitgangspunt is. Zoals eerder met uw Kamer gedeeld, heb ik het onafhankelijke
onderzoeksbureau Ecorys hiervoor de opdracht gegeven. Ecorys heeft het functioneren
van de fosfaatrechtenmarkt in beeld gebracht en concludeert dat de markt nog niet
optimaal functioneert, maar dat dit voor een belangrijk deel te wijten is aan het
feit dat het gaat om een nieuwe, zich nog ontwikkelende markt. De onderzoekers concluderen
dat zij geen fundamentele marktproblemen hebben waargenomen waarvoor nu interventie
is vereist en zij achten invoering van (additioneel) markttoezicht prematuur. Wel
zijn er aandachtspunten. Ecorys verwacht dat voor een groot deel van de geconstateerde
aandachtspunten verbeteringen optreden naarmate de sector meer ervaring opgedaan heeft
met het stelsel en de criteria duidelijker zijn geworden en marktoplossingen zich
verder ontwikkelen. Ecorys adviseert om de ontwikkelingen op de fosfaatrechtenmarkt
te monitoren, om zo een solide informatiebasis te creëren die later kan helpen bij
het in kaart brengen en beoordelen van eventuele maatregelen om het functioneren van
de markt te verbeteren. Deze aanbeveling neem ik over. Een hoogleraar Mededingingsrecht
zal het functioneren van de fosfaatrechtenmarkt monitoren en halfjaarlijks aan mij
rapporteren. Indien nodig kan deze hoogleraar adviseren over aanvullende maatregelen.
Daarnaast kunnen eventuele misstanden worden gemeld bij deze hoogleraar, welke vervolgens
door hem zullen worden geduid. Verder zal een enquête bureau een enquête ontwikkelen
die wordt afgenomen na de registratie van overdrachten van fosfaatrechten, om zo meer
inzicht te krijgen in bijvoorbeeld de prijsvorming, het gebruik van handelsplatforms
en het ervaren van eventuele oneerlijke handelspraktijken of -constructies. De resultaten
worden gerapporteerd aan de voornoemde hoogleraar, die deze kan betrekken bij zijn
analyse van de markt.

Onderzoek naar bedrijfsspecifieke verantwoording

Met de motie Geurts c.s. (Kamerstuk 33 037, nr. 293) heeft uw Kamer verzocht om te onderzoeken op welke wijze bedrijfsspecifieke verantwoording
van de fosfaatexcretie in het kader van het fosfaatrechtenstelsel kan worden ingevoerd,
zodanig dat de handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid van de gegevens geborgd zijn,
met het streven om zo spoedig mogelijk een pilot van start te laten gaan. Zoals eerder
met uw Kamer gedeeld, heb ik de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) hierover
advies gevraagd. De CDM heeft vier opties voor bedrijfsspecifieke berekening van fosfaatexcretie
ten behoeve van de verantwoording van fosfaatrechten beschreven. Deze opties verschillen
sterk in de mate waarin rekening wordt gehouden met bedrijfsspecifieke kenmerken en
de controle en verifieerbaarheid van de berekende fosfaatexcreties en dus in de handhaafbaarheid
van de methode.

In een later stadium heeft uw Kamer met de motie De Groot c.s. (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 59) tevens verzocht om in het kader van dit traject te onderzoeken hoe een norm gesteld
kan worden voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau. In het advies van de CDM ligt
de focus op de bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatproductie en wordt
daarnaast kort ingegaan op de mogelijkheden om kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau
te meten. In het advies stelt de CDM vast dat bij bedrijfsspecifieke verantwoording
van fosfaatexcreties bedrijven met weinig land (hoge melkproductie per hectare) en
geen weidegang, de meeste vrijheidsgraden hebben om de fosforgehaltes in het rantsoen
te verlagen en de fosfaat-efficiëntie van de melkproductie te verhogen. Grondgebonden
melkveehouderijbedrijven die weidegang toepassen hebben juist weinig mogelijkheden
om de fosforgehaltes in het rantsoen te verlagen en de fosfaat-efficiëntie van de
melkproductie te verhogen. Grondgebonden bedrijven zouden mogelijk worden benadeeld
indien zij bedrijfsspecifieke verantwoording van de excreties moeten toepassen. Dit
zou een onwenselijk effect zijn.

De CDM stelt voor om de voor- en nadelen van de vier opties (en mogelijke varianten
van die opties) nader te duiden en zoveel mogelijk te kwantificeren. Ik volg dit advies
op en zal de CDM daarbij vragen om niet sec naar de fosfaatproductie te kijken, maar
ook naar aanwending, verwerking en afvoer van meststoffen en te onderzoeken hoe het
fosfaatrechtenstelsel kringlooplandbouw kan stimuleren. Na deze analyse verwacht ik
tevens meer inzicht te hebben in de effecten op grondgebondenheid en de handhaafbaarheid
en zal ik besluiten over het vervolg van dit traject.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten