Brief regering : Reactie op het rapport van de FNV "Integriteit bij de Rijksoverheid"

Nr. 180 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 mei 2019

Bij brief van 21 december 2018 heb ik u in procedurele zin geïnformeerd over de ontvangst
van het FNV-onderzoeksrapport «Integriteit bij de rijksoverheid» en de eerste stappen
die ik in reactie op dat rapport heb ondernomen.1 Ik heb daarin een inhoudelijke reactie aangekondigd. Deze ontvangt u hierbij.

Mondelinge toelichting op het rapport door de FNV

Met de aanbieding van het onderzoeksrapport agendeert de FNV een onderwerp dat serieuze
aandacht verdient. Voordat ik nader inga op het rapport, volgt hieronder eerst een
aanvullende mondelinge toelichting van de FNV op basis van gesprekken die op 28 januari
en op 18 februari jl. op mijn ministerie met de FNV zijn gevoerd.

De FNV richt zich met het onderzoeksrapport «Integriteit bij de rijksoverheid» op
een specifiek onderdeel van integriteit, namelijk de druk die medewerkers ervaren
van managers/leidinggevenden om niet integer te handelen en de gevolgen daarvan. Het
gaat hierbij ook om de aantasting van de integriteit van organisaties doordat processen
onder druk komen te staan en soms om misstanden. Medewerkers willen dit volgens de
FNV vaak wel aankaarten, maar kunnen of durven dit niet.

Volgens de FNV is de huidige ambtelijke cultuur hiervoor nog te belemmerend en is
de huidige integriteitsinfrastructuur niet toereikend voor het oplossen van dit soort
problematiek. Zo gaan de meldprocedures in beginsel uit van melding bij de direct
of hogere leidinggevenden, terwijl de leidinggevenden in het geval van ervaren druk
onderdeel zijn van het probleem. Ook bij de afhandeling van een melding speelt dit
volgens de FNV een rol. De functie van de vertrouwenspersoon is een wezenlijk andere.
De vertrouwenspersoon beschikt vaak niet over een voldoende onafhankelijke positie
en instrumentarium om een juiste opvolging te kunnen geven naar aanleiding van een
dergelijke melding. De FNV hoort regelmatig dat meldingen bij vertrouwenspersonen
niet leiden tot echte aanpak van gemelde integriteitsproblemen.

De FNV benoemt tevens de negatieve effecten op de psychosociale belasting van die
medewerkers vanwege door hen ervaren druk, met verlies aan arbeidsvreugde en ziekte
tot gevolg. In dit verband wijst de FNV op het belang van preventie: het tot stand
brengen van een kwalitatieve dialoog tussen manager en medewerker, waarin met elkaar
grenzen worden verkend en belangen worden afgewogen. Er is immers vaak sprake van
een grijs gebied waarin niet altijd duidelijk is wat het juiste is om te doen. Daarover
zou naar de mening van de FNV veel vaker het gesprek gevoerd moeten worden. Daarnaast
zijn er gevallen waarin er echt iets kwalijks aan de hand is en/of er leidinggevenden
over de schreef gaan. Dan moeten medewerkers dit volgens de FNV veilig kunnen melden
en erop kunnen vertrouwen dat hun melding adequaat wordt opgepakt.

De FNV vraagt mij om zowel preventieve als curatieve maatregelen te nemen, die rijksbreed
worden afgestemd en waarbij de ministeries zoveel mogelijk gezamenlijk optrekken.
Ik ben de FNV erkentelijk voor het agenderen van dit onderwerp, dat goed aansluit
bij de lopende ontwikkelingen en initiatieven in het integriteitsbeleid van de werkgever
Rijk. Ik kom daar later in deze brief op terug.

Feitelijke analyse onderzoeken FNV en Flitspanel

FNV-onderzoek

Het onderzoek dat de FNV heeft laten verrichten, is een beperkte en selecte steekproef.
De onderliggende vragenlijst is ingevuld door 1.368 respondenten, waarvan 94% lid
is van de FNV. Het grootste deel van de respondenten is man (64%), tussen 55 en 64 jaar
(56%) en op senior functieniveau werkzaam (54%).

Het betreft een belevingsonderzoek met als doel inzicht te verkrijgen in de omvang
en gevolgen van «onder druk niet integer handelen» bij rijksambtenaren.

Gevraagd werd naar persoonlijke ervaringen van de respondenten over de afgelopen vijf
jaar (2013–2018). Ter vergelijking werd ook gevraagd naar ervaringen van respondenten
met betrekking tot een collega die zij (persoonlijk) kennen. Die vergelijking laat
een consistent beeld zien. Daarnaast werd gevraagd in hoeverre er aandacht is voor
integer handelen binnen de organisatie.

Resultaten:

• Van alle respondenten geeft 15% aan persoonlijk de afgelopen vijf jaar weleens onder
druk te zijn gezet om niet integer te handelen; van de respondenten die onder druk
zijn gezet geeft 73% aan dit meerdere keren te hebben ervaren.

• Van alle respondenten geeft 57% aan dat er (heel) veel aandacht is voor integer handelen
binnen de organisatie. Respondenten die onder druk zijn gezet geven dit minder vaak
aan dan respondenten die niet onder druk zijn gezet (36% ten opzichte van 61%); zij
geven juist vaker aan dat er (heel) weinig aandacht is voor integriteit (35% ten opzichte
van 11%).

• Van de respondenten die onder druk zijn gezet, geeft 68% aan onder druk te zijn gezet
door de (direct) leidinggevende, 32% door de directeur en 25% door een collega.

• De meeste druk wordt uitgeoefend via verbale (46%) en non-verbale (45%) intimidatie
(zoals een dreigende sfeer/cultuur of buitengesloten worden). Dreigen met een slechte
beoordeling (25%) en pesten (20%) worden expliciet in het onderzoek genoemd.

• Er is vooral druk ervaren op het achterhouden van informatie (34%) en het aanpassen
van rapporten (25%). Andere vormen van onder druk zetten betreffen het negeren van
uitkomsten van kwaliteitscontroles (17%), het in dienst stellen van politieke wensen
(14%), het niet sanctioneren/beboeten (13%) of anderszins het overtreden van regels.

• Van de respondenten die onder druk zijn gezet geeft 52% aan (heel) sterk last te hebben
van psychische klachten en 36% ervaart fysieke klachten. Daarnaast geeft 63% aan zich
aangetast te voelen in zijn professionaliteit, is 52% cynisch geworden en heeft 49%
minder plezier in het werk. Ook geeft 24% aan zich buitengesloten te voelen of te
worden gepest en is in 18% van de gevallen sprake van ziekmelding.

• Bovendien geeft 85% procent van deze groep aan dat er één of meerdere gevolgen waren
voor het publiek- en maatschappelijk belang. Voorbeelden: beleid is gebaseerd op onjuiste
informatie (39%), geld is verkeerd besteed/verspild (34%), er zijn onveilige situaties
ontstaan (22%), publiek is misleid door onjuiste informatievoorziening (21%).

• De respondenten die zich persoonlijk onder druk gezet voelden, hebben dit vaak met
iemand besproken. In 57% van de gevallen met een collega en in 46% van de gevallen
met partner/familie/vrienden. Maar ook met het management: in 35% van de gevallen
met de (direct) leidinggevende en in 12% van de gevallen met de directeur. Andere
gesprekspartners zijn: vertrouwenspersoon (29%), bedrijfsarts (24%) en P&O (6%).

• In 16% van de gevallen waarbij men onder druk is gezet is er melding gedaan van het
incident, waarvan 74% is gemeld via een vertrouwenspersoon; 70% van de melders is
van mening dat de melding niet of niet goed is opgepakt.

Medewerkersonderzoek/Flitspanel

Integriteit is geen vast onderwerp in de medewerkersonderzoeken, waardoor de beschikbare
onderzoeksinformatie beperkt is. Gelet op het specifieke onderwerp is alleen het recente
Flitspanelonderzoek naar integriteit op dit moment in indicatieve zin bruikbaar. Het
Flitspanel is een initiatief van mijn ministerie en bestaat al een aantal jaren. Het
is bedoeld om snel en gefundeerd antwoord te kunnen geven op ad hoc (beleids)vragen. Het panel bestaat uit personen in de (semi)publieke sector, die in
voorgaande enquêtes van mijn ministerie hebben aangegeven deel uit te willen maken
van het panel. Het hier bedoelde flitspanelonderzoek vond plaats van 22 november tot
en met 12 december 2018 en geeft informatie over ervaren druk om niet integer te handelen.
In totaal zijn voor dit onderzoek 8.136 personen benaderd en hebben 2.631 de vragenlijst
ingevuld (32%), waarvan 859 respondenten werken bij de sector Rijk. Ook in dit geval
gaat het om een belevingsonderzoek en een beperkte, selecte steekproef. Een voordeel
van het Flitspanel is dat de uitkomsten voor de sector Rijk kunnen worden afgezet
tegen de gemiddelde uitkomsten voor de andere overheidssectoren (hierna aangeduid
met «(het) Rijk» respectievelijk «(de) overige sectoren»). Over de verschillen binnen
het Rijk kan op basis van deze steekproef weinig worden gezegd. De belangrijkste resultaten
zijn als bijlage2 bij deze brief gevoegd en worden hieronder op hoofdlijnen samengevat.

Resultaten:

• Bij het Rijk zijn 99 respondenten (11,5%) het (helemaal) eens met de stelling dat
medewerkers onder druk worden gezet om bijvoorbeeld regels te overtreden, informatie
achter te houden of een voorkeursbehandeling te geven.

• Op de vragen of medewerkers door het bestuur/de organisatieleiding dan wel door de direct leidinggevende onder druk worden gezet zijn de scores van respondenten voor het Rijk 9,5% (overige
sectoren 11,9%) respectievelijk 7,7% (overige sectoren 8,4%).

• Bij het Rijk voelt 23,9% van de respondenten zich geremd om dat te melden als men
zich persoonlijk onder druk gezet zou voelen (overige sectoren 22,1%).

• Bij het Rijk is 25,7% van de respondenten het (helemaal) eens met de stelling dat
leidinggevenden veel voor het zeggen hebben en weinig tegenspraak dulden (overige
sectoren 29,5%) en 22,6% het (helemaal) eens met de stelling dat de wil van het bestuur/de
organisatieleiding leidend is, ook wanneer deze niet in lijn is met integriteitscodes
(overige sectoren 24,3%).

• Bij het Rijk is 11,9% het (helemaal) eens met de stelling dat het aankaarten van gevoelige
zaken met betrekking tot integriteit wordt ontmoedigd vanuit bestuur/leidinggevenden
(overige sectoren 10,9%).

• Daarentegen is 71,1% bij het Rijk het (helemaal) eens met de stelling dat de organisatie
duidelijke waarden en normen heeft geformuleerd (overige sectoren 73,8%).

De scores van het Rijk liggen daarmee per vraag redelijk in lijn met de gemiddelde
scores van de overige sectoren. Wel scoort de groep respondenten die druk ervaart
aanzienlijk «negatiever» op de overige stellingen dan de groep die geen druk ervaart.
In de bijlage wordt dit verschil inzichtelijk gemaakt.

Mijn reactie op deze analyse

Noodzaak tot betere monitoring integriteitsbeleid

Hoewel de omvang van het probleem door de kleine en selecte steekproeven niet precies
is vast te stellen (eind 2018 telde het Rijk ruim 121.000 medewerkers), vullen beide
onderzoeken elkaar aan en laten zij zien dat er iets aan de hand is waar serieus naar
gekeken moet worden.

In dit verband constateer ik dat de beleving van integriteit en de meetbaarheid van
integriteitsbeleid in het reguliere periodieke medewerkersonderzoek nog onvoldoende
wordt meegenomen. Daar moet verandering in komen om beter zicht te krijgen op wat
er speelt, waar het speelt, wat eraan gedaan kan worden en wat het effect is van gepleegde
interventies. Ter uitvoering van de motie van het lid Sjoerdsma c.s. van 22 februari
20183 is rijksbreed al afgesproken dat het onderwerp omgangsvormen wordt betrokken in het
periodieke medewerkersonderzoek. Maar ook op het bredere terrein van integriteit is
meer inzicht in de exacte aard en omvang van voorkomende problematiek, organisatiespecifieke
elementen daarin en de effectiviteit van beleidsinterventies cruciaal voor een gerichte
en effectieve aanpak. Ik zal de ministeries vragen om op integriteit beter te monitoren
en hierover aan mij te rapporteren.

Inspanningen integriteitsbeleid

Integriteit vormt een belangrijk uitgangspunt voor het professioneel handelen van
rijksambtenaren. Integriteit is immers direct verbonden met de primaire processen
van de overheid en dus ook met het vertrouwen dat de samenleving in de overheid heeft.
Wij vragen van ambtenaren dat zij in hun dagelijkse werk vanuit integriteitsbesef
handelen en zij verdienen daarin onze volle steun.

Laat ik vooropstellen dat er rijksbreed en binnen de individuele ministeries al veel
aan integriteitsbeleid wordt gedaan. Sinds medio 2015 bestaat het Interdepartementaal
Platform Integriteitsmanagement (hierna: IPIM), een adviesorgaan van het management
binnen het Rijk waarin alle ministeries zijn vertegenwoordigd. Binnen het IPIM wordt
het integriteitsbeleid van de werkgever Rijk afgestemd. In oktober 2015 is de Gedragscode
Integriteit Rijk4 gepubliceerd. Dit rijksbrede kader wordt regelmatig geactualiseerd en biedt een richtsnoer
voor integer werken binnen de rijksoverheid. In 2017 is bijvoorbeeld een passage opgenomen
over het waarborgen van de onafhankelijkheid van (wetenschappelijk) onderzoek. De
Gedragscode Integriteit Rijk stimuleert de dialoog tussen manager en medewerker en
tussen medewerkers onderling over integriteitskwesties. Om de bekendheid met de Gedragscode
Integriteit Rijk te vergroten is recent een video gemaakt die de essentie in minder
dan drie minuten weergeeft. Integriteit is voorts formeel verankerd in het bredere
HR-beleid van de werkgever Rijk, zoals in de Gesprekscyclus Rijk (jaarlijkse manager-medewerkergesprekken)5, het Strategisch Personeelsbeleid Rijk 20256 en in de Visie op publiek leiderschap van de Algemene Bestuursdienst7. In aanvulling daarop worden voortdurend activiteiten ontwikkeld ter bevordering
van het integriteitsbewustzijn. Dit gebeurt op allerlei manieren: voorlichting, publicaties,
workshops, (dilemma)spellen, moreel beraad, etc. Jaarlijks organiseren meerdere ministeries
een «week van de integriteit».

De praktijk blijft echter weerbarstig. Integriteitsbeleid daadwerkelijk tot leven
brengen vergt volharding en een continu streven naar verbetering. Bovendien voegt
de FNV een element toe, namelijk het onder druk zetten van medewerkers, dat onderbelicht
is gebleven.

Concrete aandachtspunten

Door de FNV zijn in het overleg de volgende vijf aandachtspunten naar voren gebracht
waarop een verbeterslag wenselijk is:

1. Heldere meldprocedures

Maximale vereenvoudiging, stroomlijning en toegankelijkheid bij de ministeries is
cruciaal. Medewerkers weten volgens de FNV nog onvoldoende welke voorzieningen er
zijn en hoe die te benutten.

2. Onafhankelijk meldpunt en onafhankelijke opvolging

Van belang is dat er voor die gevallen waarin de huidige infrastructuur niet of onvoldoende
voorziet een alternatieve, onafhankelijke meldroute komt. Daarnaast moet er adequate
opvolging van meldingen plaats kunnen vinden, met een divers repertoire aan interventies
en op basis van heldere bevoegdheden. Het beschikbare instrumentarium zou meer oplossingsgericht
moeten zijn.

3. Rol van de vertrouwenspersoon

Die rol is ingewikkeld en moet nader worden bezien. Ter aanvulling op de huidige rol
lijkt vooralsnog een extra voorziening nodig.

4. Het goede gesprek tussen leidinggevende en medewerkers

Open (kunnen) communiceren over botsende belangen en de afwegingen die gemaakt worden.
Zo creëert men wederzijds begrip. De huidige ambtelijke cultuur stimuleert dit volgens
de FNV nog onvoldoende. Overigens is die cultuur sterk organisatiegebonden en dus
niet homogeen.

5. Tekort moeten schieten in het eigen ambtelijk vakmanschap

Door omstandigheden zoals bezuinigingen, onderbezetting en regeldruk, kunnen regels
soms niet worden uitgevoerd zoals het zou moeten. Dit kan leiden tot ongewenste of
soms zelfs gevaarlijke situaties en tot groot ongemak bij medewerkers en leidinggevenden.

Ik erken de noodzaak om te werken aan deze aandachtspunten en heb het IPIM gevraagd
om met voorstellen te komen ter verbetering van de situatie. Deels kan worden aangehaakt
bij al lopende initiatieven met betrekking tot meldpunten, vertrouwenspersonen en
integriteitsonderzoeken. Op sommige aandachtspunten verwacht ik dat op korte termijn
al resultaat kan worden geboekt, zoals het optimaliseren van de (bekendheid met) meldprocedures.
Andere punten vergen een langere verwerkingsduur of meer en gerichter onderzoek.

Ten aanzien van meldpunten en de rol van vertrouwenspersonen loopt momenteel een verkennend
onderzoek, waarover ik u bij brief van 9 januari 2019 heb geïnformeerd.8 De uitkomsten daarvan, die ik voor de zomer verwacht, zullen hopelijk meer duidelijkheid
geven over welke interventies wenselijk zijn en hoe daar precies invulling aan te
geven. Daarover zal ik u te zijner tijd separaat informeren.

De laatste twee aandachtspunten raken aan leiderschap in bredere zin en aan de kern
van de organisatiecultuur. Deze zijn ingewikkelder om aan te pakken en vergen daarom
tijd. Het stimuleren van een open cultuur en het voeren van het goede gesprek tussen
manager en medewerker is iets waar voortdurend op elk niveau in de organisatie aan
gewerkt moet worden. Dit proces is nooit klaar. Tegelijkertijd volstaat hier een algemene
aanpak niet en is aanvullend maatwerk vereist, namelijk gerichte interventies op plekken
in de ambtelijke organisatie waar dit met name speelt. Open communicatie is ook van
belang tussen het middenmanagement en het topmanagement, alsmede tussen het ambtelijk
apparaat en de bewindspersonen, zodat signalen over risico’s en ongemak bij medewerkers
en leidinggevenden binnen de organisatie in een vroeg stadium gehoor vinden. Gezien
de weerbarstigheid van de problematiek liggen concrete oplossingen niet voor het oprapen.
Cultuurverandering is een proces van lange

adem. Ik zal met de FNV, de medezeggenschap en andere in- en externe betrokkenen en
experts, zoals het Huis voor Klokkenluiders en de Nationale ombudsman, in overleg
treden om te bezien welke interventies hier passend zouden kunnen zijn. Te denken
valt aan een toolkit voor leidinggevenden en voor medewerkers met concrete handvatten
voor het voeren van het goede gesprek. Wellicht zijn er best practices voor handen
die voor de rijksorganisatie goed zouden kunnen werken.

Structurele aandacht voor integriteit

De FNV heeft daarnaast in het bijzonder te kennen gegeven meer voorlichting en structurele
aandacht voor integriteit in het kader van preventie belangrijk te vinden. De noodzaak
van structurele aandacht en goede voorlichting onderschrijf ik. De ervaring leert
echter dat ook hier maatwerk van belang is. Uit medewerkersonderzoek kan op organisatiespecifiek
niveau informatie worden verkregen die als basis kan dienen voor gerichte voorlichting.
Daarnaast blijft algemene aandacht en voorlichting van belang, zoals dat bijvoorbeeld
gebeurt via symposia, het aanbieden van workshops en informatie op het intranet. Een
uitdaging is om dit op een aantrekkelijke manier te doen, zodat medewerkers ook geïnteresseerd
blijven. Ik zal het IPIM vragen om met vernieuwende ideeën te komen.

Huis voor Klokkenluiders

Ten slotte breekt de FNV een lans voor het Huis voor Klokkenluiders.

Ik onderschrijf de opvatting van de FNV om tot verdere versterking van het Huis voor
Klokkenluiders te komen. Sinds januari 2018 wordt zowel door het Huis als door mijn
ministerie gewerkt aan de realisatie van verbeterplannen die voortvloeien uit het
Rapport Ruys. Meer recent heb ik een aantal ondersteunende maatregelen in de sfeer
van de bedrijfsvoering getroffen en met de toekenning van de benodigde extra financiële
middelen een goede impuls gegeven, waardoor structureel meer capaciteit kan worden
ingeschakeld. Voorts heb ik het Rijksvastgoedbedrijf opdracht gegeven spoedig te zorgen
voor passende huisvesting in verband met de groei van de organisatie. Ik heb u hierover
geïnformeerd bij brief van 15 februari 2019.9 Naar aanleiding daarvan hebben wij op 25 april jl. overleg gevoerd over de voortgang
rond het Huis voor klokkenluiders.

Concluderend

Bovenstaande betekent dat er voor het Rijk een inspanningsverplichting ligt om op
diverse fronten verbetering te bewerkstelligen. Ik doe dat graag werkende weg en in
nauwe samenwerking tussen de verschillende ministeries en met betrokkenheid van de
medezeggenschap. Ik zal voorts met de FNV in gesprek blijven over de te verrichten
inspanningen en de effectiviteit daarvan.

Ik ben mij ervan bewust dat dit een voortdurend proces is en heb het vertrouwen dat
we in dit proces op korte termijn al concrete stappen in de goede richting kunnen
zetten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren