Brief regering : Maatregelen n.a.v. proces- en risicoanalyse SDE+/GVO-regeling

Nr. 302
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 mei 2019

In 2017 is een proces- en risicoanalyse naar de Regeling Stimulering Duurzame Energie
(SDE+) en Regeling Garanties van Oorsprong (GVO) uitgevoerd door Berenschot Groep
B.V.. Hieruit kwam vooral een aantal risico’s bij vergisting en in de warmteketen
naar voren. Ook heeft Berenschot een aantal aanbevelingen gedaan. Er zijn grote stappen
gezet om deze aanbevelingen te implementeren en er wordt gewerkt aan de laatste aanpassingen.
Middels deze brief wil ik uw Kamer hier graag over informeren.

Berenschot heeft vijf mogelijke risico’s gedetecteerd.

1. Validatie en controle meetgegevens

Juiste informatiestromen over de productie van duurzame energie zijn cruciaal voor
het optimaal functioneren van de SDE+/GVO-keten. Als de vaststelling van een productie-installatie
incorrect of onvolledig blijkt te zijn, kan daarmee een installatie onterecht worden
«vergroend» en de producent teveel subsidie ontvangen. Wanneer de productie foutief
gemeten wordt, bestaat het risico dat er te veel verhandelbare certificaten worden
uitgegeven.

Om een doeltreffende validatie van meetgegevens te doen, met name bij de vaststelling,
was meer capaciteit en borging van kennis en processen bij netbeheerders noodzakelijk.
Hiertoe zijn er vanaf eind 2017 op structurele basis overleggen ingepland tussen EZK,
CertiQ en RVO.nl en de netbeheerders en meetbedrijven. Deze overlegstructuren en de
frequentie van de overleggen wordt op continue basis verbeterd.

Ook het uitvoeren van steekproefsgewijze fysieke controles en/of periodieke audits
op de kwaliteit van meetdata door meetbedrijven helpt bij een doeltreffende validatie.
Al vanaf het begin van de SDE-regeling worden warmteprojecten bij de start bezocht
door RVO. Ook worden risicoprojecten, die na administratieve controle afwijkingen
geven, nader gecontroleerd door CertiQ en RVO.nl gezamenlijk.

2. Automatisering proces meetrapporten warmte en gas

Waar er bij elektriciteit en warmte al sprake was van een geautomatiseerd proces –
waarin meetgegevens en GVO’s van CertiQ automatisch bij RVO.nl terechtkomen – was
dit bij gas niet het geval. Dit brengt het risico met zich mee dat getallen verkeerd
worden overgenomen. Dit heeft direct impact op het aantal uitgegeven GVO’s en het
bedrag dat de producent aan subsidie ontvangt. Het berichtenverkeer tussen Vertogas
en RVO.nl is daarom per 2019 geautomatiseerd. De ontvangst van warmte berichten (tussen
meetbedrijven en CertiQ) zal verder worden geautomatiseerd.

3. Controle op verhoudingen biomassagrondstoffen vergisting

Dit risico heeft specifiek betrekking op installaties die biogas produceren door middel
van mono-mestvergisting of co-vergisting. Vanuit de SDE+-regeling zijn producenten
verplicht een bepaald percentage aan dierlijke mest te gebruiken bij de vergistingsmethode
die zij hanteren. Voor co-vergisting gaat dit om ten minste 50%, aangevuld met zogenaamde
«co-producten» en bij mono-mestvergisting gaat het om ten minste 95% dierlijke mest.
Het blijkt in de praktijk moeilijk te controleren voor accountants of de verhouding
aan biomassaproducten die producenten inzetten in hun co-vergistingsinstallaties volgens
de richtlijnen is.

In de meststoffenwetgeving is opgenomen dat digestaat (restproduct van vergisting)
uit ten minste 50% dierlijke mest moet bestaan om op het land te mogen uitrijden.
Hier wordt op gecontroleerd door de NVWA. Door de SDE+-subsidievoorwaarden te koppelen
aan Bijlage Aa van de meststoffenwetgeving kunnen accountants beter controleren of
aan de 50% verplichting voldaan wordt. Daarom is per 2019 in de SDE+-subsidievoorwaarden opgenomen dat aan de meststoffenwetgeving dient te worden voldaan. Bij
het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden kan de subsidie worden bijgesteld of zelfs
worden stopgezet. Door de SDE+-subsidievoorwaarden te koppelen aan de meststoffenwetgeving
kan door RVO.nl ook een efficiëntere risicoanalyse gemaakt worden op basis waarvan
de NVWA de mogelijkheid heeft om meer gericht bedrijfscontroles uit te voeren. Deze
intensivering van de samenwerking tussen handhavingsdiensten maakt de controles efficiënter.

4. Onjuist afgegeven biomassaverklaringen co-vergisting

Producenten die voor de productie van duurzame energie gebruik maken van biomassa,
zijn bij grotere vermogens op basis van de GVO regeling verplicht een jaarlijkse biomassaverklaring
te laten opstellen door een accountant. Bij kleinere vermogens wordt door meetbedrijven
een controle uitgevoerd. In deze biomassaverklaring verklaart de accountant, op basis
van een gecontroleerde en door de producent aangeleverde biomassaverantwoording, dat
uitsluitend biomassastromen zijn gebruikt die zijn toegestaan voor de categorie productie-installaties
waarvoor subsidie is ontvangen. Er werd ontoereikend gecontroleerd op de feitelijke
correctheid van de opgegeven mix van grondstoffen. Juist doordat een accountant deze
biomassaverklaring afgeeft, kon dit een schijnzekerheid in de keten introduceren.
Hierdoor kon het eenvoudiger gebeuren dat een producent subsidie en verhandelbare
groencertificaten ontving, terwijl deze zich niet aan de regels hield.

De accountant kan deze controle nu beter uitvoeren aan de hand van de onder punt 3
genoemde meststoffenwetgeving en de koppeling tussen de meststoffenwetgeving en de
SDE+-subsidievoorwaarden.

5. Controle op nuttig aangewende warmte

Voor het verkrijgen van SDE+-subsidie op een warmte-installatie, moet de warmte die
wordt geproduceerd nuttig worden aangewend. Dat wil zeggen dat de geproduceerde warmte
ook daadwerkelijk wordt ingezet waarvoor het is bedoeld (bijvoorbeeld voor de verwarming
van de gebouwde omgeving). Uit de gevoerde gesprekken met ketenpartners bleek echter
dat het in het proces moeilijk te beoordelen is of geproduceerde warmte bij een producent
daadwerkelijk nuttig wordt aangewend. Hierdoor ontstond het risico dat een warmteproducent
subsidie ontving voor groene energie die in de praktijk niet werd gebruikt, ofwel
die werd gebruikt voor toepassingen die niet kwalificeren als nuttige toepassing,
zoals het drogen van energiedragers.

Het verhogen van de frequentie waarmee CertiQ de meetwaarden binnenkrijgt van de producenten
kan ervoor zorgen dat de plausibiliteitschecks op de nuttige aanwending van de warmte
meer gedegen zijn, doordat er nauwkeuriger gecontroleerd kan worden of de warmteproductie
in lijn is met de toepassing. De beschikbare data van CertiQ wordt sneller doorgestuurd
naar RVO.nl.

Er wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een meetcode voor warmte waarin de afspraken
met betrekking tot de warmtemetingen worden ingebouwd. Hiermee wordt het risico op
niet nuttig aangewende warmte nog verder verlaagd.

Daarnaast worden alle warmteprojecten bij de start bezocht door RVO.nl. Hoog risicoprojecten
worden vaker bezocht door RVO.nl. Tijdens deze controles wordt gecontroleerd op de
toepassing van de warmte. Bij hoog risicoprojecten wordt jaarlijks getoetst of de
gerapporteerde warmteafzet in overeenstemming is met de vooraf opgegeven verwachtingen
en wordt er een plausibiliteitscontrole gedaan.

Met het invoeren van structurele overleggen tussen RVO.nl, CertiQ, Vertogas, netbeheerders
en meetbedrijven en het automatiseren van het berichtenverkeer zijn stappen gezet
om de aanbevelingen van Berenschot te implementeren. De fysieke controles die plaatsvinden
bij projecten en het opnemen van de meststoffenwetgeving als SDE+-subsidievoorwaarde
dragen ook bij om de risico’s binnen de SDE+- en GVO-regeling te mitigeren. Door het
intensiveren van de samenwerking tussen RVO.nl en de NVWA, het automatiseren van het
warmteberichtenverkeer en het ontwikkelen van een meetcode voor warmte beoog ik de
risico’s verder te mitigeren.

Naast geconstateerde afwijkingen door de NVWA, die bestuurlijk zijn en of worden afgehandeld
op basis van de SDE+-subsidievoorwaarden zijn er tot op heden (slechts) twee zaken
bij vergistingsbedrijven met een SDE+-subsidie waar een vermoeden van fraude is.

In 2019 is de categorie «co-vergisting» niet meer opgenomen in de SDE+-regeling. 50%
Mestvergisting (samen met 50% co-producten) wordt nu geschaard onder de categorie
«allesvergisting». Hiermee valt het financiële voordeel weg dat producenten hadden
als zij kozen voor co-vergisten. Hiermee vervalt de noodzaak tot controle op de 50%
verhouding vanuit de SDE+-regeling voor toekomstige vergistingsprojecten.

In Nederland zijn ruim 200 vergistingsinstallaties die biomassa, mest of een combinatie
van beide vergisten en hiermee groen gas of hernieuwbare elektriciteit en/of warmte
produceren met een SDE beschikking. In totaal produceren deze installaties bijna 12
PJ aan groen gas of elektriciteit en/of hernieuwbare warmte, dit is circa 15% van
de totale groen gas en hernieuwbare elektriciteit en warmte productie in de SDE+.
Er zijn voor de komende jaren nog circa 85 installaties met een subsidieverlening
die samen nog eens bijna 10 PJ groen gas of elektriciteit in combinatie met hernieuwbare
warmte kunnen gaan produceren. De vergistingssector is belangrijk voor de Nederlandse
hernieuwbare energiedoelen en levert een belangrijke bijdrage aan de productie van
hernieuwbaar gas, elektriciteit en warmte.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes