Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Kuiken, gedaan tijdens de Regeling van werkzaamheden van 19 februari 2019, over veiligheid in woonzorginstellingen

33 628 Forensische zorg

Nr. 294
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 mei 2019

Tijdens de Regeling van Werkzaamheden op 19 februari 2019 heeft uw Kamer verzocht
om een brief naar aanleiding van eigen onderzoek van Omroep Gelderland naar de veiligheid
in woonzorginstellingen (Handelingen II 2018/19, nr. 55, item 27). Mede namens de Minister voor Rechtsbescherming stuur ik deze brief.

Daarnaast hebben de Kamerleden Kuiken, Kerstens (PvdA), Hijink en Van Nispen (SP)
mij schriftelijke vragen over hetzelfde onderwerp gesteld. De beantwoording van deze
vragen is reeds in uw bezit (Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nrs. 2301 en 2294).

In voorliggende brief sta ik uitgebreid stil bij de volgende punten:

• Het toezicht in de domeinen van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en forensische
zorg;

• Onderzoek dat de Minister voor Rechtsbescherming heeft laten uitvoeren met betrekking
tot forensisch beschermd wonen.

Toezicht Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Omroep Gelderland heeft zelfstandig onderzoek gedaan naar woonzorginstellingen in
regio Gelderland-Midden. Van de 29 onderzochte woonzorginstellingen door de omroep,
controleerde de GGD in opdracht van gemeenten twaalf instellingen. Op basis van deze
inspectierapporten wordt door Omroep Gelderland een aantal conclusies getrokken. Ik
wil deze conclusies graag in het perspectief van het stelsel van toezicht op zorg
en ondersteuning zetten.

In het zorg- en ondersteuningsstelsel kennen wij een aantal toezichthouders of inspecties,
elk verantwoordelijk voor een specifiek zorg- of ondersteuningsdomein. Daar waar de
domeinen elkaar raken of doorkruisen, worden afspraken gemaakt tussen de toezichthouders
en inspecties over samenwerking. Een voorbeeld van dergelijke afspraken is het Afsprakenkader:
«Voor de afstemming van het Wmo-toezicht van de gemeente en het nalevings- en stelseltoezicht
van de rijksinspecties in het sociaal domein».

De verantwoordelijkheid voor het toezicht is belegd bij gemeenten. De gemeentelijke
Wmo-toezichthouder voert dit toezicht uit. De gemeenteraad stelt bij verordening eisen
aan de kwaliteit van voorzieningen. Gemeenten vertalen de kwaliteitseisen door in
de contracten met aanbieders en bewaken het nakomen van deze eisen. Voor overige zorg
is het toezicht belegd bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ).

Als een beschermd wonen instelling forensische zorg levert, dan houdt de IGJ toezicht
op de kwaliteit en veiligheid van die zorg. De IGJ houdt ook toezicht op deze instellingen
voor zover zij (ook) zorg verlenen die onder de Wlz of Zvw valt. Naast de IGJ heeft
ook de Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV) een toezichtstaak met betrekking tot
de forensische zorg. De IGJ en de IJ&V trekken waar mogelijk en van toevoegde waarde
gezamenlijk op in het uitoefenen van hun toezichtstaak met betrekking tot de forensische
zorg.

Er bestaat een aantal invalshoeken op basis waarvan toezichthouders en inspecties
hun toezicht inrichten:

• Risico-gestuurd: de toezichthouder bezoekt specifieke zorgaanbieders die binnen een
bepaald risicoprofiel passen. De risico’s worden bepaald aan de hand van een groot
aantal factoren (bijvoorbeeld op basis van verkregen signalen). De IGJ houdt risico-gestuurd
toezicht. Die risico’s bepaalt IGJ aan de hand van allerlei factoren;

• Signaal-gestuurd: de toezichthouder bezoekt aanbieders op basis van signalen die bij
de betreffende toezichthouder worden neergelegd;

• Thematisch: Vooraf wordt bepaald zorgaanbieders met specifieke kenmerken of doelgroepen
te bezoeken;

• Naast bovengenoemde vormen van toezicht bestaat het zogenaamde calamiteitentoezicht.

In de berichtgeving van Omroep Gelderland gaat het over de gemeente Arnhem. Deze gemeente
heeft het toezicht signaal-gestuurd ingericht. Zoals reeds in de beantwoording van
de Kamervragen is aangegeven heeft de gemeente Arnhem mij laten weten hoe zij samen
met de toezichthouder (GGD) richting de betrokken zorgaanbieder heeft gehandeld. Op
basis van deze informatie kom ik niet tot de conclusie dat inspecties en gemeenten
niet tijdig hebben ingegrepen.

De toezichthouder heeft na onderzoek geadviseerd verbeterafspraken met de zorgaanbieder
te maken en deze hiervoor een hersteltermijn te bieden. De gemeente heeft dit advies
van de toezichthouder overgenomen en verbeterafspraken gemaakt op een drietal thema’s,
te weten «veilig en duidelijk medicatiebeleid», «duidelijk beleid met betrekking tot
het gebruik van (hard)drugs» en «veiligheidsgevoel onder cliënten». Bij de herinspectie
door de toezichthouder bleek dat de aanbieder in de instellingen werk had gemaakt
van de verbeterafspraken en dat veel veranderingen waren doorgevoerd. Naar de mening
van de toezichthouder was na herinspectie geen aanleiding voor aanvullende maatregelen
anders dan het blijven volgen van de uitvoering.

Bovenstaand proces laat mijns inziens duidelijk zien dat gemeentelijk toezicht gebaseerd
is op het constant verbeteren van de kwaliteit van zorg en ondersteuning. Dit neemt
niet weg dat ik ben geschrokken van de berichtgeving. In de beantwoording van de Kamervragen
heb ik dat ook aangegeven. Echter, op basis van de huidige informatie is er geen reden
om aan te nemen dat sprake is van structurele tekortkomingen.

Ik constateer op basis van bovenstaande en de rapportage van de IGJ «Gezond vertrouwen»
dat het toezicht zoals dat in de Wmo 2015 verankerd is – los van verbeterpunten –
in de basis functioneert. Het is van belang dat gemeenten zich blijven ontwikkelen
in het gemeentelijk opdrachtgeverschap en dat het gemeentelijk toezicht verder wordt
geprofessionaliseerd, als basis voor een lerende en lokale praktijk. Hierin worden
ook investeringen gedaan.

In aanvulling op bovenstaande kan ik tevens melden dat de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport in gesprek is met de VNG over het stimuleren van openbaarmaking van
toezichtsrapportages naar aanleiding van de motie van Kamerlid Hijink1. Binnenkort wordt de Kamer hierover nader geïnformeerd.

Forensisch beschermd wonen

Het belangrijkste doel van de forensische zorg is het voorkomen van recidive door
het bieden van begeleiding en behandeling gericht op de veiligheid van de samenleving
Forensisch beschermd wonen is een van de vormen van forensische zorg die kan worden
ingezet om dit doel te bereiken. Dit is meestal onderdeel van een strafrechtelijke
maatregel en bestaat uit wonen onder toezicht in combinatie met begeleiding. Deze
vorm van zorg kan een belangrijke rol spelen bij de terugkeer in de maatschappij na
verblijf in een klinische behandelinstelling, verblijf in een Penitentiaire Inrichting
(PI) of als onderdeel van een voorwaardelijke straf. Het is dus essentieel dat in
een forensisch kader binnen deze instellingen veilige en kwalitatief hoge zorg wordt
geboden waarbij rekening wordt gehouden met en gewerkt wordt vanuit een forensische
benadering van de justitiabele.

Forensisch beschermd wonen wordt gecontracteerd door DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen).
In de contracten die DJI met de zorgaanbieders sluit zijn naast de standaardeisen
specifieke kwaliteitseisen opgenomen waar de aanbieder aan moet voldoen. Dit houdt
in dat de instelling aan een kwaliteitskeurmerk moet voldoen en er gewerkt wordt met
signalering en risicomanagement. Tevens dient de zorgaanbieder DJI te informeren wanneer
een rapport door de IJenV over zijn instelling is uitgebracht en dit rapport desgevraagd
direct ter beschikking te stellen aan DJI. Wanneer daaruit blijkt dat een zorgaanbieder
de eisen van verantwoorde tenuitvoerlegging van straffen en vrijheidsbenemende maatregelen
niet naleeft, kan DJI een aanwijzing geven met een termijn waarbinnen de aanbieder
daaraan moet voldoen. De zorgaanbieder is verplicht de aanwijzing op te volgen. Ook
dienen zorgaanbieders te voldoen aan de eis om eenmaal in de twee jaar de kwaliteit
van zorg te toetsen vanuit het oogpunt van de justitiabele en passende maatregelen
te nemen om risico’s te voorkomen voor justitiabelen, medewerkers en de maatschappij.

De inzet van forensisch beschermd wonen is de afgelopen jaren sterk gestegen. Om de
oorzaken en gevolgen van deze groei te kunnen duiden heeft onderzoeksbureau Andersson
Elffers Felix (AEF) in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid een
onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkelingen in forensisch beschermd wonen2.

Uit dit onderzoek blijkt dat de groei van forensisch wonen vooral komt door meer aanmeldingen
van de reclassering vanuit PI’s en als bijzondere voorwaarde bij voorwaardelijke veroordeling.
Doordat het sinds 2012 mogelijk is om begeleid wonen expliciet op te nemen als bijzondere
voorwaarde in het vonnis, wordt hier meer gebruik van gemaakt door de reclassering.
Tegelijkertijd dient er door het vonnis verplicht een passende verblijfplaats voor
justitiabelen te worden gevonden, immers het vonnis moet worden uitgevoerd. Het aantal
justitiabelen dat vanuit klinische forensische zorg door het Nederlands Instituut
voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) in forensisch beschermd wonen wordt
geplaatst is ook toegenomen, maar dit betreft slechts een zeer kleine toename. Een
van de vragen in het onderzoek van AEF was hoe de groei in forensisch beschermd wonen
is vormgegeven. Kwantitatief is de groei opgevangen door het contracteren van meer
aanbieders en doordat er meer plaatsen zijn gecreëerd bij bestaande aanbieders. Deze
toename in plaatsen draagt bij aan een landelijke dekking. Tevens blijkt dat er door
aanbieders de afgelopen jaren veel is geïnvesteerd in forensische kennis bij hun medewerkers,
zoals ook uiteengezet in de eerdergenoemde Kamervragen.3

Het AEF-onderzoek concludeert dat er, door de wijze waarop het Forensische stelsel
is ingericht en de consequenties van de aanbestedingswet, momenteel weinig mogelijkheden
zijn voor DJI om te sturen op de instroom en uitvoering van forensisch begeleid wonen
en doet hiervoor een aantal aanbevelingen. Om te zorgen dat de juiste patiënt op de
juiste plek zit en kwalitatief de juiste forensische zorg geboden krijgt, dient DJI
in de zorginkoop meer eisen te stellen en in contractmanagment meer te toetsen of
aanbieders van beschermd wonen beschikken over voldoende forensische expertise. De
Minister voor Rechtsbescherming zal hiertoe in 2019 een beleidskader forensisch beschermd
wonen ontwikkelen. Hierin zal uiteengezet worden welke doelgroep in aanmerking komt
voor forensisch beschermd wonen, aan welke eisen een aanbieder moet voldoen, hoe het
proces van aanmelding en plaatsing verloopt en welke stappen er genomen moeten worden
om de uitstroom uit forensische beschermd wonen goed te laten verlopen. Voor de gehele
Forensische zorg wordt het huidige kwaliteitsbeleid met daarin de sturing middels
prestatie-indicatoren Forensische Psychiatrie vernieuwd. Het onderwerp risicomanagement
wordt hierin meegenomen en zal geprioriteerd worden, onder andere in de intensivering
van het contractmanagement.

Het AEF-onderzoek concludeert tevens dat er een tekort is aan opschalingscapaciteit
en uitstroommogelijkheden. De opschaalcapaciteit dient als een stok achter de deur
voor een zwaardere categorie forensische cliënten die binnen begeleid wonen worden
geplaatst. Ik herken deze conclusie en DJI heeft dan ook reeds bij aanbieders verzocht
om hun capaciteit hierop uit te breiden. Bij de knelpunten in de uitstroom uit forensische
begeleid wonen speelt de krapte op de sociale huurwoningmarkt een belangrijke rol.
Daarnaast is continuïteit van zorg na uitstroom van belang door bijvoorbeeld inzet
van ambulante begeleiding. Deze problematiek speelt niet alleen bij forensisch beschermd
wonen, maar breed in de begeleid wonen-sector. Hierover zijn reeds afspraken gemaakt
in de Meerjarenagenda beschermd wonen en maatschappelijke opvang4 en de Nationale Woonagenda.5 In de Nationale Woonagenda is ook specifiek aandacht voor de doorstroom vanuit beschermd
wonen en maatschappelijke opvang. Met het opstellen van het beleidskader forensisch
beschermd wonen zal worden onderzocht of er voor forensisch beschermd wonen aanvullende
maatregelen nodig zijn.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis