Brief regering : Voortgang vorming Mobiliteitsfonds
35 000 A Vaststelling van de begrotingsstaat van het Infrastructuurfonds voor het jaar 2019
Nr. 94
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 mei 2019
In het regeerakkoord (Kamerstuk 34 700, nr. 34) is aangekondigd dat het kabinet het Infrastructuurfonds omvormt tot een Mobiliteitsfonds.
De kern van het Mobiliteitsfonds is dat niet langer de modaliteit, maar de mobiliteit
centraal staat. Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de hoofdlijn van deze omvorming,
onder andere in de brief over de uitkomsten van de bestuurlijke overleggen MIRT van
22 november 20181. De stedelijke vervoersregio’s, provincies en koepelorganisaties hebben wij nauw
betrokken bij de stappen die tot nu toe zijn gezet.
In deze brief informeren wij u over de voortgang van de omvorming van het Infrastructuurfonds
tot het Mobiliteitsfonds. Deze brief gaat eerst in op nut en noodzaak van een Mobiliteitsfonds.
Vervolgens geven we aan hoe deze omvorming bijdraagt aan de toekomstbestendigheid
van het mobiliteitsbeleid en de samenhang met andere opgaven in het fysieke domein,
zoals de milieu en woningbouwopgave. Daarna geven we voor de verschillende onderdelen
van de omvorming aan waar we staan en welke vervolgstappen nodig zijn. Tot slot geven
we aan hoe we uw Kamer meenemen in dit proces.
Wij zullen uw Kamer separaat informeren over de overkoepelende ambitie op het terrein
van mobiliteitsbeleid. Het huidige Infrastructuurfonds – straks het Mobiliteitsfonds
– is een instrument waarmee we ambities op het terrein van mobiliteit kunnen realiseren.
Daarnaast blijven we andere instrumenten inzetten, zoals fiscale maatregelen en wet-
en regelgeving, en werken we samen met medeoverheden en private partijen om de ambities
te behalen. Hierbij draagt iedereen zijn eigen verantwoordelijkheid.
Van Infrastructuurfonds naar Mobiliteitsfonds
Het Infrastructuurfonds bevordert de continuïteit van de inzet van middelen en een
doelmatige besteding daarvan, door afzonderlijk beheer van ontvangsten en uitgaven
voor infrastructuur die een langjarige financiële planning vergen. Dit wordt ondersteund
door het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Nederland
staat internationaal hoog aangeschreven vanwege deze systematiek.
Zoals eerder in het interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) Flexibiliteit in de infrastructurele planning
2 is geconstateerd, wordt het oplossend vermogen van het MIRT in de huidige situatie
beperkt doordat de wettelijke reikwijdte van het Infrastructuurfonds vooral (aanleg
van) infrastructuur als uitgangspunt heeft. Alternatieve oplossingen, zoals het beter
benutten van infrastructuur, kunnen niet rechtstreeks uit het Infrastructuurfonds
worden bekostigd. Daarnaast werkt de huidige werkwijze, waarbij de verdeling van middelen
over modaliteiten op voorhand sturend is, beperkend voor flexibiliteit in de besluitvorming.
Met de omvorming van het Infrastructuurfonds naar het Mobiliteitsfonds dragen we bij
aan:
– Meer flexibiliteit in de te kiezen oplossingsrichting. Het Mobiliteitsfonds bevordert
een integrale afweging door de middelen niet meer op voorhand te alloceren aan modaliteiten,
zoals (water)wegen of spoor.
– Een verdere verbetering van de doelmatigheid van uitgaven, door ook maatregelen die
bijdragen aan betere benutting van infrastructuur direct uit het fonds te bekostigen.
Dit kan bijvoorbeeld aanleginvesteringen uitstellen of onnodig maken.
– Een verbetering van de transparantie en verantwoording van rijksuitgaven aan mobiliteit.
Dit optimaliseert de informatiepositie van het parlement en maakt een integrale weging
tussen verschillende mobiliteitsuitgaven beter mogelijk.
De essentie van het Infrastructuurfonds blijft met deze wijzigingen overeind, zoals
een meerjarig karakter en stabiliteit. Het merendeel van de uitgaven zal beschikbaar
blijven voor investeringsuitgaven, mede gelet op de grote (financiële) opgave op het
vlak van beheer, onderhoud, vervanging en renovatie. Zo borgen we de beschikbaarheid
en de veiligheid van onze infrastructuur. Bestaande bestuurlijke afspraken blijven
in beginsel overeind.
Aansluiting bij opgaven en eerdere ingezette ontwikkelingen
Met de omvorming van het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds maken we het
begrotingsfonds gereed voor de toekomst. We sluiten hiermee aan op de opgaven die
we op ons af zien komen. In het bijzonder gaat het om:
– De grote verwachte toename van mobiliteit in stedelijke gebieden en op de goederencorridors.
De mobiliteitstoename in zowel capaciteit als verschillende vervoersmiddelen heeft
ook invloed op de verkeersveiligheid. We werken samen met de regio’s en marktpartijen
steeds vaker op een programmatisch en opgavegerichte wijze aan een mix van mobiliteitsmaatregelen,
zoals verbetering van aansluiting tussen weg, vaarweg en openbaar vervoer, fiets-
en slimme benuttingsmaatregelen, waarbij tevens de samenhang met beleid in het fysieke
domein wordt meegenomen. De veranderende opgaven vragen om andere oplossingen naast
de aanleg van infrastructuur.
– Het veranderende speelveld. Technologische ontwikkelingen, zoals rond Smart Mobility,
gaan snel. Ons mobiliteitsgedrag verandert geleidelijk. Denk daarbij bijvoorbeeld
aan het toenemend gebruik van de elektrische fiets en afnemend autobezit bij jongeren.
Tegelijk vragen ontwikkelingen als klimaatverandering en de kabinetsinzet voor verbetering
van de lucht- en omgevingskwaliteit een omslag in ons denken en handelen met betrekking
tot mobiliteit. Dit alles vraagt om veilige, slimme en duurzame mobiliteit en flexibiliteit
in de langjarige planning van infrastructurele opgaven.
De omvorming van het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds sluit aan bij stappen
die de afgelopen jaren reeds zijn gezet:
– De MIRT-spelregels zijn, vooral met oog op adaptief en programmatisch werken, aangepast
en de planningssystematiek van het MIRT en het fonds zijn meer flexibel gemaakt. Op
deze manier is meer ruimte ontstaan om alternatieve oplossingen mee te wegen en flexibel
op nieuwe ontwikkelingen in te spelen.
– Er is daarmee meer nadruk komen te liggen op het breed en programmatisch verkennen
van opgaven. Dit gebeurt nu bijvoorbeeld binnen de gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s
en de goederencorridors.
– Met de jaarlijkse verlenging van het Infrastructuurfonds is bovendien een stabiele
en voorspelbare financiële basis gelegd voor de toekomst. Ook is bij de begroting
2019 het productartikel 20 Verkenningen, reserveringen en investeringsruimte op het Infrastructuurfonds gecreëerd. Op dit artikel zijn alle budgetten geplaatst
die bij nieuwe planvorming te betrekken zijn. Hiermee wordt een brede, modaliteit
overstijgende werkwijze gestimuleerd.
Deze ontwikkelingen vormen een eerste stap op weg naar een meer integrale afweging
van mobiliteitsoplossingen, die we met de vorming van het Mobiliteitsfonds verder
willen ondersteunen.
Voortgang omvorming naar Mobiliteitsfonds
Het instellen van een begrotingsfonds geschiedt bij wet. Voor de omvorming van het
Infrastructuurfonds tot Mobiliteitsfonds is daarom een wetswijziging nodig. Parallel
aan dat traject wordt gewerkt aan (door)ontwikkeling van het instrumentarium dat ons
helpt bij het selecteren van opgaven en maatregelen. Hiertoe worden lessen getrokken
uit de hierna toegelichte proeftuinen, die gebaseerd zijn op bestaande projecten en
programma’s.
Wet Mobiliteitsfonds
Wij zullen bij de omvorming van de wet de volgende uitgangspunten hanteren:
– In lijn met het Infrastructuurfonds blijft het Mobiliteitsfonds een planningsinstrument,
waarbij uitgaven op doelmatige inzet langjarig en integraal kunnen worden afgewogen.
– De reikwijdte van het Mobiliteitsfonds heeft betrekking op investeringen in infrastructuur,
waaronder de daarbij behorende voorzieningen ten behoeve van de verkeersveiligheid
en de bescherming van het milieu, en het optimaler benutten van deze infrastructuur.
We beogen hierbij meer samenhang aan te brengen tussen beleid in het fysieke domein
en mobiliteitsbeleid, zoals ook in het hierna genoemde onderdeel over afweeginstrumenten
is uitgewerkt. Uitgaven voor woningbouw, verstedelijking en andere uitgaven die niet
een directe relatie met infrastructuur hebben, vallen niet onder de reikwijdte van
het Mobiliteitsfonds.
– De taakverdeling met andere overheden houden we intact. Zo heeft het Rijk de verantwoordelijkheid
voor de rijksnetwerken en het beheer hiervan, terwijl de regio’s voor hun regionale
netwerken verantwoordelijk zijn.
Afweegprincipes en instrumenten
Met het Mobiliteitsfonds beogen we de mobiliteitsmaatregelen meer integraal af te
wegen. Wij verkennen momenteel op welke wijze de huidige afweeginstrumenten doorontwikkeld
kunnen worden. Daarnaast hebben wij in een interactief proces met regio’s en kennisinstellingen
afweeg- en investeringsprincipes ontwikkeld. Hiermee versterken we de huidige set
aan hulpmiddelen om tot een selectie en prioritering van opgaven en (mobiliteits)maatregelen
te komen. De financiële middelen uit het fonds zijn immers beperkt. Deze instrumenten
ondersteunen het proces van besluitvorming, maar vervangen dit uiteraard niet. Ook
bij het Mobiliteitsfonds zullen de onderlinge dialoog, de MIRT-spelregels en de bestuurlijke
overleggen MIRT een belangrijke rol blijven spelen in het beslisproces.
Overkoepelende afweeg- en investeringsprincipes
Belangrijke vertrekpunten bij het ordentelijk alloceren van middelen uit het fonds
zijn het borgen van noodzakelijke continuïteit, budgettaire beheersbaarheid en beheersing
van risico’s. Deze vertrekpunten vormen de basis voor de hieronder uitgewerkte principes,
die geënt zijn op de situatie dat we steeds meer behoefte hebben aan combinaties van
opgaven en maatregelpakketten, die door verschillende partijen worden bekostigd. Verdere
uitwerking en toetsing van de principes is nodig en zal de komende tijd plaatsvinden
onder meer in proeftuinen, die samen met de regio’s worden uitgewerkt.
Basisuitgangspunten
– Investeringen uit het fonds toetsen we op doeltreffendheid en doelmatigheid, ook wat
betreft niet-infrastructurele mobiliteitsmaatregelen.
– In de afweging om te komen tot investeringsbeslissingen signaleren we, naast het hoofddoel
van bereikbaarheid, ook de impact van mobiliteitsoplossingen op (verkeers)veiligheid,
robuustheid, duurzaamheid, leefbaarheid, gezonde leefomgeving en klimaatadaptatie.
Het Mobiliteitsfonds is daarbij alleen bedoeld voor maatregelen die onder de reikwijdte
van het fonds vallen, zoals eerder in deze brief toegelicht.
– Voorafgaand aan besluitvorming over mobiliteitsmaatregelen, vindt via het MIRT-proces
een integrale afweging plaats van mogelijke oplossingen, waarbij ook oplossingen op
andere ruimtelijke domeinen door andere partijen in de afweging worden betrokken.
Door bijvoorbeeld wonen, werken en voorzieningen nabij bestaande en nieuwe knooppunten
in het mobiliteitsnetwerk te concentreren, wordt efficiënter met het bestaande netwerk
en investeringen daarin omgegaan. In het MIRT-proces maken we met de betrokken partijen
wederzijdse afspraken over wie welke maatregelen neemt en wie wat betaalt, uitgaande
van ieders eigen verantwoordelijkheid.
– Inzet van middelen uit het fonds is niet het beginpunt, maar het sluitstuk van de
discussie over opgaven. Er zijn andere financierings- en bekostigingsbronnen naast
het fonds, waaronder inzet van middelen van decentrale overheden en alternatieve bekostiging.
– Bij financiële reserveringen binnen het Mobiliteitsfonds speelt flexibiliteit een
belangrijke rol. Dit betekent dat we bij reserveringen de ruimte houden voor concurrentie
tussen potentiële investeringen of nadere besluitvorming over dezelfde opgave (adaptiviteit).
Inspelen op actuele ontwikkelingen moet mogelijk zijn.
Ordening en prioritering
– We reserveren eerst voldoende budget voor beheer, onderhoud, vervanging en renovatie
van het bestaande areaal en voor risico’s. Ook zorgen we ervoor dat voldoende budget
is gereserveerd voor de uitvoering van realisatieprojecten en bijbehorende risico’s.
Bij vervanging en renovatie dient een brede beleidsmatige afweging plaats te vinden,
gelet op de samenhang met nieuwe opgaven. Op deze manier borgen we dat het bestaande
en in aanleg zijnde areaal op orde blijft.
– Nieuwe investeringen richten zich in eerste instantie op het optimaliseren en optimaler
benutten van het huidige systeem; daarna pas op nieuwe aanleg.
– Bij selectie van opgaven en maatregelen wordt niet op voorhand de modaliteit bepaald,
maar wordt breed verkend. Hiertoe benutten we MIRT-verkenningen en MIRT-onderzoeken
optimaal.
– We willen ruimte maken voor opschaling van slimme initiatieven die een omslag naar
een toekomstbestendig mobiliteitssysteem kunnen versnellen en, waar noodzakelijk,
pilots die hier een bijdrage aan leveren.
Werkwijze MIRT en gebiedsprogramma’s
In de loop van 2019 worden de huidige MIRT-spelregels geëvalueerd. Op basis van deze
evaluatie zal worden bekeken wat nodig is om het MIRT-proces verder te ontwikkelen
en toekomstbestendig te maken, mede in relatie tot de omvorming van het Infrastructuurfonds
tot Mobiliteitsfonds. Voorts onderzoeken wij of, en zo ja waar, eventueel nieuwe gebiedsgerichte
bereikbaarheidsprogramma’s, corridorprogramma’s en landelijke programma’s nodig zijn
bij complexe en elkaar overlappende opgaven. Hierbij hebben wij oog voor de verschillen
tussen stedelijke en landelijke gebieden en voor grensoverschrijdende mobiliteit.
De huidige gebiedsgerichte programma’s vormen een bruikbaar kader waarbinnen integraal
en intermodaal wordt gewerkt aan opgaven op het gebied van mobiliteit, in samenhang
met andere opgaven in het fysieke domein.
Afweeginstrumentarium
We verkennen hoe het huidige instrumentarium optimaler kan aansluiten bij de beoogde
werkwijze en investeringsprincipes bij het Mobiliteitsfonds. Dit heeft als doel om
zo objectief mogelijke beslisinformatie te genereren voor een brede en integrale afweging.
Met de huidige Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse (NMCA) worden de bereikbaarheidsknelpunten
(opgaven) op wegen, vaarwegen, spoorwegen en het regionaal openbaar vervoer geïdentificeerd
en geprioriteerd. Wij verkennen hoe de NMCA kan worden aangepast of aangevuld. Het
gaat daarbij bijvoorbeeld om de vraag hoe de huidige indicatoren voor capaciteitsknelpunten
beter onderling vergelijkbaar kunnen worden gemaakt, zodat we beter over de modaliteiten
heen kunnen wegen. Ook verkennen we hoe de potentie van ontbrekende infrastructuur
en andere mobiliteit gerelateerde opgaven (naast de bereikbaarheidsopgave), zoals
(verkeers)veiligheid, leefbaarheid, gezonde leefomgeving en duurzaamheid, beter in
kaart kunnen worden gebracht. De maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), die
de baten en kosten van maatregelen op de maatschappelijke welvaart in kaart brengt,
blijft bij de prioritering een belangrijk instrument om investeringsbeslissingen te
toetsen op doelmatigheid en doeltreffendheid. Wij blijven de kennisinstellingen en
planbureaus betrekken bij verdere aanscherping hiervan, zowel wat betreft de wijze
waarop de MKBA wordt ingezet als de kwaliteit ervan. Naast de MKBA wordt gebruik gemaakt
van aanvullende instrumenten, zoals de milieueffectrapportage. Er wordt bezien of
andere aanvullende instrumenten nodig zijn.
Omvorming begroting
Bij de omvorming van het Infrastructuurfonds tot het Mobiliteitsfonds wordt tevens
de vormgeving van de begroting tegen het licht gehouden. Uw Kamer heeft eerder al
aangegeven nauw betrokken te willen zijn bij deze omvorming, mede gelet op mogelijke
gevolgen voor het budgetrecht van het parlement. Wij zullen te zijner tijd uw Kamer
nader informeren over de aspecten hiervan.
Invulling proeftuinen
Bij de bestuurlijke overleggen MIRT van november 2018 is afgesproken om in proeftuinen
de beoogde werkwijze van het Mobiliteitsfonds te toetsen. Het doel hiervan is om lessen
te trekken voor nadere uitwerking van de investeringsprincipes. De proeftuinen maken
deel uit van bestaande projecten en programma’s. Samen met de regio’s bezien wij momenteel
welke programma’s en projecten in aanmerking komen voor een proeftuin en welke criteria
en onderzoeksvragen hierbij leidend zouden moeten zijn. Wij streven naar een goede
mix van leerervaringen, zowel wat betreft regionale spreiding als type project of
programma. We selecteren gebieden waar verschillende mobiliteit gerelateerde opgaven
zoals verstedelijking, verkeer, leefbaarheid, (verkeers)veiligheid samenkomen. De
resultaten van de proeftuinen zullen wij ook benutten voor de eventuele doorontwikkeling
van de MIRT-spelregels. De status van proeftuin betekent niet dat vooruitgelopen wordt
op investeringsbeslissingen. Wij beogen op korte termijn met de proeftuinen te starten
en voor het najaar 2019 af te ronden.
Tot slot
Uw Kamer wordt komend najaar nader geïnformeerd over de uitkomsten van de proeftuinen
en de evaluatie van MIRT-spelregels. Uw Kamer wordt hierbij tevens geïnformeerd over
de benodigde vervolgstappen voor de vorming van het Mobiliteitsfonds. Wij beogen het
hiervoor noodzakelijke wetsvoorstel in het voorjaar van 2020 aan uw Kamer aan te bieden,
met als doel de wet op 1 januari 2021 in werking te laten treden. Dit tijdspad maakt
het mogelijk de eerste begroting voor het Mobiliteitsfonds op Prinsjesdag 2021 aan
uw Kamer aan te bieden. Deze begroting heeft betrekking op het jaar 2022.
Met de omvorming van het Infrastructuurfonds tot het Mobiliteitsfonds willen we het
fonds gereed maken voor de toekomst. De financiële systematiek zal aansluiten op de
ingezette verandering van infrastructurele planning naar opgavegericht werken. In
de bestuurlijke overleggen MIRT zullen wij het gesprek over concrete opgaven in de
gebieden voortzetten, in lijn met de afspraken die hierover in de bestuurlijke overleggen
MIRT in 2018 zijn gemaakt. Wij zien het als gezamenlijke opgave, samen met decentrale
overheden en Tweede Kamer, om actief aan deze nieuwe werkwijze invulling te geven.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga, minister van Infrastructuur en Waterstaat -
Mede ondertekenaar
S. van Veldhoven-van der Meer, staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat