Brief regering : Evaluatie van het diergezondheidsfonds

Nr. 75
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2019

Met deze brief bied ik uw Kamer de evaluatie van het diergezondheidsfonds (DGF) aan
en geef ik een beleidsreactie op de uitkomsten van deze evaluatie. Tevens informeer
ik uw Kamer over het nieuwe convenant voor het DGF dat ik met sectorpartijen uit de
professionele dierhouderij sluit voor de periode 2020–2024. Hiermee samenhangend informeer
ik uw Kamer over de voorgenomen wijziging van het Besluit diergezondheidsheffing.
Alvorens op beide onderwerpen in te gaan zal ik eerst een nadere toelichting op het
DGF geven.

Het diergezondheidsfonds nader toegelicht

Een uitbraak van een besmettelijke dierziekte kan grote gevolgen hebben voor de betrokken
houders, voor de desbetreffende sector en voor de maatschappij. De houders en de overheid
hebben daarom een gezamenlijk belang bij de preventie, monitoring en bestrijding van
besmettelijke dierziekten, zoals mond-en-klauwzeer (MKZ), klassieke varkenspest (KVP)
en aviaire influenza (AI). Voor besmettelijke dierziekten waar de overheid maatregelen
neemt, zijn die maatregelen meestal gebaseerd op Europese regelgeving. Zo is bepaald
voor welke ziekten lidstaten de aanwezigheid van die ziekte moeten monitoren of welke
bestrijdingsmaatregelen zoals vervoersverboden, ruimen of vaccineren, een lidstaat
moet nemen bij een uitbraak van een bepaalde dierziekte.

De maatregelen die de overheid neemt ter preventie, bewaking en bestrijding van dierziekten
worden betaald uit het DGF. Dit is een begrotingsfonds als bedoeld in artikel 2.11
van de Comptabiliteitswet 2016. Op basis van de Gezondheids- en welzijnswet (Gwwd)
voor dieren dragen dierhouders financieel bij aan het DGF, via heffingen. De reden
hiervoor is het basisprincipe dat iedere houder zelf verantwoordelijk is voor de gezondheid
van zijn dieren en de daarmee samenhangende kosten. Daarnaast zorgt het feit dat de
dierhouders zelf bijdragen aan de kosten voor bestrijding er voor dat de sectoren
zich maximaal zullen inspannen om dierziektenuitbraken te voorkomen. Het DGF wordt
ook gevuld met middelen uit de begroting van het Ministerie van LNV. Voor dierziekten
waar Europese regelgeving voor is, is er ook een bijdrage uit de Europese begroting
voor bepaalde kosten die samenhangen met de preventie en bestrijding van die ziekten.

In een convenant met de betrokken sectoren zijn afspraken over het DGF vastgelegd,
bijvoorbeeld over de kosten die betaald worden uit de heffingen bij de sectoren en
welke kosten door de overheid gedragen worden. De kosten voor monitoring, preventie
en zogenoemde waakvlamcontracten voor voorzieningen zoals vaccins worden voor de helft
door de sector betaald. Vanuit het principe dat voorkomen beter is dan genezen, betaalt
de overheid de andere helft. De kosten die samenhangen met de bestrijding van een
dierziekte worden volledig door de betreffende sector gedragen. In het geval dat voor
bestrijding van een ziekte het noodzakelijk is dieren te ruimen wordt de betreffende
veehouder uit het DGF een tegemoetkoming voor de schade uitgekeerd. Dit zijn directe
bestrijdingskosten en die worden volledig betaald uit de heffingen bij de betreffende
sector.

Per betrokken sector is er voor een periode van 5 jaar wel een plafondbedrag afgesproken.
De sectoren betalen mee aan de kosten voor preventie en bestrijding van dierziekten
tot het vastgelegde plafond is bereikt. Dit is gedaan om een sector de kans te geven
om te kunnen herstellen van de financiële schade bij een grote dierziektenuitbraak.
Kosten die boven het plafondbedrag uitkomen worden door de overheid gedragen. Daarmee
dekken we als overheid een deel van het risico voor de sectoren af.

Het plafondbedrag is opgebouwd uit twee onderdelen. Ten eerste jaarlijkse kosten die
er zijn zonder dat er een uitbraak is, dit zijn onder andere kosten voor monitoringsprogramma’s
en waakvlamcontracten voor diensten en producten die nodig zijn om een uitbraak te
bestrijden. Ten tweede uit een bedrag dat is gebaseerd op de kans op een uitbraak
van een ziekte en de mogelijke kosten die daar mee zullen samenhangen. Dit deel van
het plafondbedrag wordt op voorhand niet meegenomen in de tarieven voor de heffingen
bij dierhouders. Wel dragen de houders via de heffingen bij aan een crisisreserve,
waar de kosten van een eventuele uitbraak uit betaald worden. Indien tijdens een uitbraak
deze crisisreserve is overschreden wordt het resterende bedrag initieel door de overheid
voorgefinancierd, waarna de getroffen sector via heffingen achteraf dit bedrag tot
maximaal het plafondbedrag weer aanvullen. Gevolgschade zoals leegstand van een stal
of de gevolgen door sluiten van grenzen worden niet vergoed; dit valt onder het ondernemersrisico.

Evaluatie van het diergezondheidsfonds

In het kader van een reguliere evaluatie heb ik Wageningen Economic Research (WEcR)
opdracht gegeven om het DGF op doelmatigheid en doeltreffendheid te beoordelen. De
uitkomsten van deze evaluatie staan in het bij deze brief bijgevoegde rapport1.

Reikwijdte en methode van de evaluatie

De evaluatie ziet op het DGF als financieel instrument. Daar waar het relevant is
hebben de onderzoekers ook verbanden met het bredere dierziektebeleid meegenomen.
De onderzoekers hebben voor hun analyse gebruik gemaakt van de kosten en baten van
het DGF uit de periode 2000–2017. Voor het verkrijgen van antwoorden op de onderzoeksvragen
hebben de onderzoekers gebruik gemaakt van diepte-interviews met belanghebbenden en
betrokkenen van veehouderijsectoren en een beoordeling van bestaande relevante literatuur
en data.

Conclusies en aanbevelingen

De onderzoekers concluderen dat de bijdrage van de sectoren aan de financiering van
het DGF gebeurt conform de afspraken in het convenant. Ten aanzien van de vraag of
het DGF doelmatig en doeltreffend is, kunnen de onderzoekers geen harde conclusies
trekken aangezien er voor het DGF geen concrete criteria zijn waaraan de mate van
doeltreffendheid en doelmatigheid van het DGF getoetst kan worden. Wel wordt het DGF
door de geïnterviewde belanghebbenden in het algemeen als doeltreffend en doelmatig
gezien. Op basis van de beschikbare gegevens geven de onderzoekers aan dat het beleid
werkt zoals het bedoeld is.

De onderzoekers bevelen dan ook aan om de huidige structuur en opzet van de financiering
van het DGF te handhaven. De tweede aanbeveling betreft het splitsen van de plafondbedragen
in een apart plafond voor de jaarlijkse reguliere kosten en een plafond voor de bestrijdingskosten
van een uitbraak. De onderzoekers doen deze aanbeveling onder andere omdat dit beter
recht doet aan de oorspronkelijke doelstelling van plafondbedragen, namelijk de gevolgen
van grote uitbraken voor de veehouderijsectoren beperkt te houden. En ook omdat het
zorgt voor een directe prikkel aan de veehouderijsectoren om de kosten van het bewakingsdeel
laag te houden.

Tot slot bevelen de onderzoekers aan de mogelijkheden en draagvlak van een gesubsidieerd
onderling fonds via GLB-middelen voor het financieren van gevolgschade te gaan verkennen.
Een dergelijke voorziening voor dekking van gevolgschade zou het draagvlak voor het
vaccinatiebeleid voor de ziekten KVP en MKZ kunnen vergroten. De sectoren geven namelijk
aan dat ze verwachten dat gevaccineerde dieren en producten van gevaccineerde dieren
minder op zullen leveren. De onderzoekers wijzen er op dat een dergelijke regeling
buiten de reikwijdte van het DGF zal vallen.

Beleidsreactie

Ik kan me goed vinden in de conclusies van de onderzoekers en heb conform de eerste
aanbeveling besloten om de huidige structuur en opzet van de financiering van het
DGF te handhaven. De aanbeveling over de splitsing van de plafonds in een apart plafond
voor de reguliere jaarlijkse kosten en een apart plafond voor bestrijdingskosten neem
ik over. In het nieuwe convenant dat ik met de sectoren zal sluiten voor de periode
2020–2024 wordt conform deze aanbeveling een splitsing opgenomen als nadere uitwerking
van het totaalplafond dat in de regelgeving is opgenomen. Hierdoor kan onderscheid
in uitgaven goed inzichtelijk gemaakt worden en zijn er sturingsmogelijkheden, ook
daar worden in het nieuwe convenant afspraken over opgenomen. De aanbeveling over
de verkenning naar de mogelijkheden voor een onderling fonds via middelen van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) voor gevolgschade neem ik ook over. Het doen
van deze verkenning heb ik met de sectoren besproken en is als afspraak in het nieuwe
convenant opgenomen. Hierbij geldt dat ik de beleidslijn handhaaf dat de overheid
niet uit de nationale begroting bijdraagt aan gevolgschade. Indien een dergelijk fonds
mogelijk blijkt zal het door de sector zelf gevuld moeten worden in combinatie met
geld uit de Europese begroting.

Het nieuwe convenant en wijziging van het Besluit diergezondheidsheffing

Het huidige convenant met de sectoren loopt eind dit jaar af. Zowel overheid als sectoren
willen de bestaande situatie voortzetten en daarom sluit ik weer een convenant met
de sectoren voor een periode van vijf jaar (2020 tot en met 2024). De afspraken in
dit nieuwe convenant zijn in grote mate gelijk aan de afspraken in het huidige convenant.
De twee aanbevelingen uit de evaluatie van het DGF zoals hierboven beschreven zijn
in het nieuwe convenant verwerkt. Zodra het nieuwe convenant door de sectorpartijen
ondertekend is zal het, net als het huidige convenant, in de Staatscourant gepubliceerd
worden.

In de gesprekken met de sectoren over het nieuwe convenant gaven zowel de varkens-
als de pluimveesector aan een toegenomen risico te zien op uitbraken van Afrikaanse
varkenspest (AVP) respectievelijk vogelgriep vanuit dieren in de natuur. Ik begrijp
deze zorgen, echter dit is geen aanleiding voor mij om het beleid ten aanzien van
het DGF daar op aan te passen. Ook risico’s op besmetting uit de natuur behoren tot
het ondernemersrisico. Ik vind het van belang dat de overheid en de sectoren zich
gezamenlijk inspannen om de kans op uitbraken zo veel mogelijk te verkleinen. Om die
reden heb ik samen met de pluimveesector en de dierenbescherming de roadmap vogelgriep
opgesteld die ik op 26 maart jl. aan uw Kamer heb gestuurd (Kamerstuk 28 807, nr. 222). In het nieuwe convenant is de afspraak opgenomen dat zowel de overheid als de pluimveesector
zich committeren aan de uitvoering van de acties uit de roadmap. Ik ga ervan uit dat
met de uitvoering van deze acties het risico van uitbraken van vogelgriep zal afnemen.

De varkenssector, vertegenwoordigd door de POV, maakt zich met name zorgen over de
risico’s vanuit wilde zwijnen. Met mijn brief van 12 oktober 2018 (Kamerstuk 29 683, nr. 245) heb ik uw Kamer geïnformeerd over hoe ik, samen met de provincies, deze risico’s
beperk. Onderdeel van de uitvoering hiervan is dat er een werkgroep is ingericht waarin
ik samen met de vier betrokken provincies en faunabeheereenheden werk aan een zo effectief
mogelijke uitvoering van het door de betreffende provincie geformuleerde beleid inzake
de afgesproken reductie van het aantal zwijnen. Ik heb met de provincies en de POV
afgesproken dat POV ook deel zal gaan nemen aan deze werkgroep, die taskforce zal
gaan heten. Tevens zal voor deze taskforce een aantal vertegenwoordigers van natuurorganisaties
worden uitgenodigd. De taskforce zal naar voorbeeld van de roadmap vogelgriep ook
een roadmap gaan opstellen met acties die gericht zijn op het zo veel mogelijk verkleinen
van het risico op insleep van Afrikaanse varkenspest. Waarbij het streven is deze
roadmap 1 oktober van dit jaar gereed te hebben. Deze afspraak is opgenomen in het
nieuwe convenant.

De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) schrijft voor dat de plafondbedragen
met ingang van 1 januari 2020 worden vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur.
Dit neem ik mee in de voorbereiding van een wijziging van het Besluit diergezondheidsheffing.
Een ontwerp van dat wijzigingsbesluit wordt nu eerst via internetconsultatie geconsulteerd
en moet 1 januari 2020 in werking treden om het goed functioneren van het DGF te garanderen.

De plafondbedragen voor de rundveesector en de schapen- en geitensector blijven gelijk
aan de huidige bedragen aangezien er geen aanwijzingen zijn dat het risico op het
uitbreken van relevante besmettelijke dierziekten substantieel is gewijzigd. Door
inwerkingtreding van de nieuwe Europese diergezondheidsverordening in april 2021 is
blaasjesziekte, een ziekte die bij varkens voor kan komen, niet langer bestrijdingsplichtig.
Daarom is voor de varkenssector vooruitlopende op deze aanpassing van de regelgeving
een lager plafondbedrag opgenomen dan voor de huidige periode. Ook voor de pluimveesector
is een verlaging van het plafond vooruitlopende op die nieuwe Europese regelgeving
mogelijk omdat laag pathogene vogelgriep (LPAI) niet meer bestrijdingsplichtig is
na inwerkingtreding van de nieuwe Europese diergezondheidsverordening.

Het Besluit diergezondheidsheffing regelt naast de plafondbedragen ook de tarieven
voor de heffingen bij de dierhouders. Op basis van de begroting van het DGF wordt
jaarlijks bepaald of aanpassingen van de tarieven nodig is. Met de voorgenomen wijziging
van het Besluit diergezondheidsheffing worden een aantal wijzigingen met ingang van
1 januari 2020 ten opzichte van de huidige situatie doorgevoerd. Ten eerste is er
om recht te doen aan de veranderde verhouding tussen het aantal schapen en geiten
gekozen voor een hoger tarief voor geitenhouders ten opzichte van de schapenhouders.
Voorheen was dit tarief hetzelfde. Ten tweede zullen voor de pluimveehouders en broedeierenproducenten
de tarieven lager zijn dan in 2019, omdat de verwachte uitgaven voor bestrijding van
salmonella, LPAI en Mycoplasma afnemen. Ook is de verdeling tussen de verschillende
categorieën pluimveehouders aangepast. Ten derde treden voor de rundveesector voor
het eerst tarieven in werking. Voorheen was dat niet nodig omdat er nog reserves beschikbaar
waren van het voormalige productschap. Die reserves zijn echter niet langer voldoende
om in de kosten van het DGF te voorzien.

Tot slot

De preventie, monitoring en bestrijding van dierziekten is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van overheid en de sectoren. Ik ben blij dat ik met de sectoren weer goede afspraken
heb kunnen maken die in het nieuwe convenant opgenomen worden. Hiermee hebben we weer
een goede basis voor die gezamenlijke verantwoordelijkheid ten aanzien van dierziekten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten