Brief regering : Uitvoering moties inzake hoge en bijzondere transacties

Nr. 502 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 april 2019

In deze brief ga ik in op een specifieke buitengerechtelijke afdoeningmodaliteit van
het Openbaar Ministerie: de hoge en bijzondere transacties. Hiermee geef ik invulling
aan de in september jl. door uw Kamer aangenomen motie van de leden Klaver en Dijkhoff
over transacties in de financiële sector (Kamerstuk
35 000, nr. 12). Daarnaast ga ik in op de motie van de leden Nijboer en Van der Linde over het effectiever
vervolgen van personen die de financiële stabiliteit in gevaar brengen (Kamerstuk
32 013, nr. 203). Tijdens het debat over het faciliteren van witwassen door Nederlandse banken heb
ik toegezegd in bredere zin voor alle hoge en bijzondere transacties te willen bekijken
hoe het transactiebeleid uitwerkt. Die toezegging doe ik met deze brief eveneens gestand.
Tevens informeer ik uw Kamer over de stand van zaken ten aanzien van een motie van
de leden Van Nispen en Van Oosten die uw Kamer in november jl. heeft aangenomen, betreffende
strafrechtelijk onderzoek naar feitelijk leidinggevenden en opdrachtgevers (Kamerstuk
35 000 VI, nr. 52).

Banken en andere instellingen in de financiële sector vervullen een belangrijke functie
bij het voorkomen van witwassen, de onderliggende delicten en terrorismefinanciering.
Het is dan ook essentieel dat zij aan de op hen van toepassing zijnde regelgeving,
waaronder de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft),
voldoen. Bij niet naleving van de regels wordt afhankelijk van de ernst van de overtreding
en de specifieke feiten en omstandigheden door de betrokken handhavende instanties
besloten wat het meest passende instrument is om hiertegen effectief op te treden.

Aard en omvang transacties in de financiële sector

De afgelopen vijf jaar heeft het Openbaar Ministerie elk jaar in ongeveer tien zaken
een hoge of bijzondere transactie aangeboden. Als hoge transacties worden aangemerkt
de transacties waarmee een geldsom wordt overeengekomen van meer dan € 50.000 of waarvan
het totale bedrag dat hiermee is gemoeid hoger is dan € 500.000. Er is in zijn algemeenheid
sprake van een bijzondere transactie indien «afdoening van de zaak met een transactie
niet op voorhand de meest logische mogelijkheid lijkt en/of op onbegrip kan stuiten»
(Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties, Stcrt. 2008, nr. 209).

Over al deze zaken is een persbericht en recent ook een uitgebreid feitenrelaas gepubliceerd
op de website van het Openbaar Ministerie.1 Daarnaast heeft mijn ambtsvoorganger bij een besluit genomen op een verzoek op grond
van de Wet openbaarheid van bestuur van 12 september 2017 informatie verleend over
hoge en bijzondere transacties die tussen 2012 en 2017 ter instemming aan de Minister
van Justitie en Veiligheid zijn voorgelegd (Kamerstuk
29 911, nr. 170).

Van de hoge en bijzondere transacties die sinds 2012 zijn aangeboden en geaccepteerd,
betreffen er vier de financiële sector. Twee van deze transacties zijn aangeboden
aan en geaccepteerd door banken, namelijk de ING N.V. in 2018 vanwege structurele
overtreding van de Wwft en schuldwitwassen, en de Rabobank in 2013 vanwege de manipulatie
van de dagelijkse inzendingen voor de internationale rentetarieven LIBOR en Euribor
over de jaren 2006 tot en met 2011. De omvang van deze transactie bedroeg € 775 miljoen
voor ING, waarvan een geldboete van € 675 miljoen en teruggave van wederrechtelijk
verkregen vermogen van € 100 miljoen. De Rabobank betaalde in het kader van de transactie
een boete van € 70 miljoen aan het Nederlandse Openbaar Ministerie, als onderdeel
van een internationale afdoening.

Gelet op de sleutelpositie van de accountant in het stelsel van financiële verantwoording
noem ik hier ook de twee transacties die door onderdelen van KPMG zijn geaccepteerd.
In 2013 is aan KPMG Accountants N.V. een transactie aangeboden omdat de accountantscontrole
bewust was uitgevoerd op een wijze die mede mogelijk maakte dat betalingen van een
bedrijf aan buitenlandse agenten en de daarbij horende schaduwadministratie werden
verhuld. In totaal werd € 7 miljoen betaald, opgebouwd uit € 3,5 miljoen boete en
€ 3,5 miljoen ontneming. Aan de Joint Venture KPMG-gebouw Amstelveen II B.V. is in
2017 een transactie aangeboden voor fraude, namelijk het opzettelijk onjuist doen
van aangiften voor de vennootschapsbelasting over de jaren 2009/2010 en 2010/2011
en het valselijk opmaken van een realisatie overeenkomst voor de bouw van een nieuw
kantoor. Toen is een boete opgelegd van € 8 miljoen en is belastingvoordeel terugbetaald
aan de Belastingdienst. De strafbare feiten waarvoor in 2017 werd getransigeerd, zijn
begaan in de periode vóórdat de eerdere transactie met KPMG accountants N.V. in gang
was gezet en dus ook vóórdat het nieuwe compliance-beleid was opgestart.

In totaal heeft het Openbaar Ministerie in het jaar 2018 5.600 zaken afgedaan met
een reguliere, niet zijnde een hoge of bijzondere, transactie. In de systemen van
het Openbaar Ministerie wordt niet geregistreerd in welke sector een natuurlijk persoon
of rechtspersoon actief is. Dit betekent dat niet geautomatiseerd in kaart kan worden
gebracht hoeveel van deze transacties de financiële sector betreffen. Een volledig
beeld van deze reguliere transacties in de financiële sector kan ik uw Kamer dan ook
niet geven. Daar komt bij dat reguliere transacties geen relatie hoeven te houden
met financiële werkzaamheden binnen de sector, dit kan bijvoorbeeld ook het overtreden
van milieuwetgeving betreffen.

Naast de strafrechtelijke maatregelen die kunnen worden genomen tegen personen en
instellingen in de financiële sector die strafbare feiten plegen of zich anderszins
niet aan wet- en regelgeving houden of zich onbehoorlijk gedragen, zijn er andere
manieren om hier tegen op te treden. Afhankelijk van de gedragingen kunnen ook de
toezichthouders sancties opleggen, zoals een bestuurlijke boete. Afgelopen zomer zijn
de maximumboetes voor overtredingen van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren
van terrorisme verhoogd. Daarnaast is de bevoegdheid voor de toezichthouder geïntroduceerd
om een beroepsverbod op te leggen aan individuen. Alle opgelegde sancties worden in
beginsel openbaar gepubliceerd.

Daarnaast kan een tuchtcommissie van de Stichting Tuchtrecht Banken en de Belastingdienst
maatregelen nemen tegen financiële instellingen en bestuurders of medewerkers. Indien
overtredingen schade voor derden hebben veroorzaakt kunnen deze ook via de civiele
rechter een claim indienen.

Mogelijke strafbare feiten van financieel-economische aard gepleegd door banken worden
in het tripartite-overleg tussen het Openbaar Ministerie, de toezichthouders en de
Belastingdienst/FIOD besproken. Op zaaksniveau wordt afgewogen wat de meest passende
aanpak is van de voorliggende feiten: strafrechtelijk, bestuurlijk of fiscaal.2

Personen die de financiële stabiliteit in gevaar brengen, kunnen strafrechtelijk worden
vervolgd indien zij een strafbaar feit hebben begaan. Strafbare feiten die de financiële
stabiliteit kunnen raken zijn bijvoorbeeld: handel met voorkennis en marktmanipulatie3, fraude4, witwassen5 of omkoping6, maar ook cybercrime7. Het Openbaar Ministerie kan indien een dergelijk feit is gepleegd tot vervolging
van degene die het feit heeft gepleegd overgaan, ongeacht of dit daadwerkelijk de
financiële stabiliteit heeft geraakt. Het feit dat een gedraging verstrekkende gevolgen
heeft gehad voor de financiële stabiliteit wordt door het Openbaar Ministerie meegewogen.
Voor het vervolgen van een individu is noodzakelijk dat de gepleegde strafbare feiten
individueel aan personen zijn toe te rekenen.

In de financiële sector is in de afgelopen zeven jaar zoals eerder genoemd vier keer
door middel van een hoge of bijzondere transactie betaling van een geldsom overeengekomen,
omdat dit door het Openbaar Ministerie in afstemming met betrokken handhavende instanties
opportuun werd geacht. Deze hoge of bijzondere transacties zijn ter goedkeuring voorgelegd
aan een van mijn ambtsvoorgangers of mijn ambtsgenoot voor Rechtsbescherming.

Zoals aangekondigd in de beleidsreactie op het Rapport «Evaluatie Wet OM-afdoening»
ben ik in gesprek met het Openbaar Ministerie en de rechtspraak over een regeling
voor rechterlijke betrokkenheid bij de totstandkoming van de hoge en bijzondere transacties.
Onderwerp van dit gesprek is onder meer op welke wijze het instrumentarium kan worden
verbeterd, zodat het Openbaar Ministerie effectief kan blijven optreden tegen strafbare
feiten gepleegd binnen én buiten de financiële sector. Uw Kamer wordt in het kader
van de voortgangsrapportages van de Modernisering van het Wetboek van Strafvordering
op de hoogte gehouden van de voortgang van het wetsvoorstel waarin deze verbetering
zal worden verankerd.

Onderzoek leidinggevenden en opdrachtgevers

Indien het Openbaar Ministerie onderzoek doet naar mogelijke strafbare feiten gepleegd
door een rechtspersoon, onderzoekt het Openbaar Ministerie ook altijd de rol van betrokken
natuurlijke personen, zoals bestuurders of medewerkers van een verdachte rechtspersoon,
en het strafrechtelijk verwijt dat hen kan worden gemaakt. In de Aanwijzing hoge transacties
en bijzondere transacties is dit uitgangspunt ook verwoord. Het Openbaar Ministerie
kan echter besluiten om natuurlijke personen niet te vervolgen, bijvoorbeeld wanneer
er onvoldoende bewijs is of vervolging op grond van de omstandigheden van het geval
niet opportuun wordt geacht.

In de eerder genoemde beleidsreactie is aangekondigd dat de Aanwijzing hoge en bijzondere
transacties door het Openbaar Ministerie in lijn worden gebracht met de staande praktijk
op het gebied van transparantie (Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 2208). Dit zal op korte termijn gebeuren. Dat het wenselijk is dat opdrachtgevers en feitelijk
leidinggevenden zo mogelijk ook worden vervolgd, blijft ook in de aangepaste aanwijzing
het uitgangspunt.

Effect hoge en bijzondere transacties

Een cruciale voorwaarde voor het Openbaar Ministerie om een hoge of bijzondere transactie
aan een verdachte aan te bieden is erkenning door de verdachte van de geconstateerde
feiten. Deze erkenning kan ook worden afgeleid uit de omstandigheid dat de verdachte
meewerkt aan het strafrechtelijk onderzoek en – indien nodig – maatregelen treft,
zoals (verbeteringen ten aanzien van) een compliance-beleid om herhaling in de toekomst
te voorkomen. Maatregelen kunnen ook bestaan uit het nemen van interne maatregelen
tegen werknemers. De toezichthouders, voor de financiële sector zijn dit De Nederlandsche
Bank en de Autoriteit Financiële Markten, hebben de taak ook na de transactie naleving
van geldende wetgeving in de gaten te houden.

De elementen die leiden tot een hoge of bijzondere transactie worden uitgelegd in
een uitgebreid persbericht dat door het Openbaar Ministerie wordt uitgebracht naar
aanleiding van een dergelijke transactie. Deze persberichten genereren geregeld aandacht
vanuit de politiek en de maatschappij. Dit straalt af op de betrokkene die de transactie
heeft geaccepteerd, en kan ook effect hebben op de desbetreffende sector waarin de
betrokkene werkzaam is. De uitgebreide berichtgeving over de transactie met ING was
bijvoorbeeld aanleiding voor een debat over de rol van financiële instellingen bij
het voorkomen van witwassen.

Tot op heden is het niet voorgekomen dat een rechtspersoon is gedagvaard of een transactie
aangeboden heeft gekregen voor strafbare feiten die plaatsvonden ná vergelijkbare
strafbare feiten waarvoor een hoge of bijzondere transactie is aangeboden. Ik zie
dit als een teken dat het een effectieve afdoeningsmodaliteit is.

Zoals ik ook heb aangegeven in eerdergenoemde beleidsreactie bieden de hoge en bijzondere
transacties de mogelijkheid om in omvangrijke en complexe zaken een passende en effectieve
reactie te geven als alternatief voor strafvervolging. Dat er bij de totstandkoming
van de hoge en bijzondere transacties veel aandacht is voor het voorkomen van herhaling
van strafbare feiten in de toekomst bij betrokkene en als normstelling richting de
desbetreffende sector, speelt hierbij een belangrijke rol. Uit het voorgaande blijkt
dat het aanbieden en accepteren van een hoge en bijzondere transactie in de praktijk
ook effect sorteert.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus