Brief regering : Eerste resultaten van de Beleidstafel Droogte

Nr. 468 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 april 2019

De zomer van 2018 was uitzonderlijk droog: het ging om een neerslagtekort zoals dat
maar eens per 30 jaar voorkomt, gecombineerd met langdurige zeer lage Rijnafvoer en
historisch lage waterstanden. Ik heb veel waardering voor de waterbeheerders die het
met hun grote inspanningen gelukt is om de schade relatief beperkt te houden. Toch
was het zomerbeeld er ook een van geel gekleurde velden, nadelige effecten op landbouw,
natuur, de transportketen, droogvallende beken en beregenings- en zwemverboden.

Ik heb uw Kamer regelmatig op de hoogte gehouden van relevante ontwikkelingen tijdens
en na de droogte (Kamerstukken 27 625, nrs. 450, 451, 452, en 453 en 457). Het algemene beeld is dat Nederland goed was voorbereid op de droogte. De maatregelen
die we de afgelopen jaren al hebben genomen bleken goed te werken. Zoals de inzet
van de Klimaatbestendige Wateraanvoer (KWA) naar West-Nederland, het flexibel peilbeheer
in het IJsselmeer en Slim Watermanagement van de gezamenlijke waterbeheerders. De
lessen van vorige droge perioden (zoals die van 1976 en 2003) hebben we ter harte
genomen.

Toch waren er ook problemen, zoals de verzilting van het IJsselmeer en het Amsterdam-Rijnkanaal;
de grondwaterstandsdaling in het oosten en zuiden van ons land; en de effecten van
de lage waterstanden op de transportketen. Naast veel waardering over hoe de crisis
is beheerst, zijn er ook leer- en aandachtspunten geïdentificeerd. Ik heb daarom opdracht
gegeven de crisisorganisatie te evalueren en een Beleidstafel Droogte ingesteld, die
met voorstellen komt om de leerervaringen van deze droogte waar nodig om te zetten
in beleid. Op deze manier is Nederland nog beter voorbereid op het droogteseizoen
van 2019 en daarna.

In deze brief informeer ik uw Kamer over de eerste resultaten van de Beleidstafel
Droogte, die gericht zijn op het oplossen van urgente vraagstukken voor het aankomende
droogteseizoen, zoals voor de verdringingsreeks, grondwater, verzilting, drinkwater
en waterverdeling van het IJsselmeer. De resultaten van de Evaluatie Crisisbeheersing
Watertekort 2018 stuur ik naar verwachting eind april aan uw Kamer.

1. De totstandkoming van de aanbevelingen van de Beleidstafel Droogte

De Beleidstafel Droogte bestaat uit vertegenwoordigers van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW), inclusief Rijkswaterstaat (RWS); de Ministeries van Landbouw,
Natuur en Voedselzekerheid (LNV) en Economische Zaken en Klimaat (EZK); het Interprovinciaal
Overleg (IPO); de Unie van Waterschappen (UvW); drinkwaterkoepel Vewin; het Overlegorgaan
Fysieke Leefomgeving (OFL); het Deltaprogramma en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG).

Op 11 maart heeft de Beleidstafel Droogte haar eerste rapportage gepresenteerd. Voorafgaand
daaraan zijn de concept-aanbevelingen voorgelegd aan de maatschappelijke partners
in het OFL. Hieruit bleek een grote mate van betrokkenheid. Er is sprake van herkenning
van en draagvlak voor de aanbevelingen en de partijen geven met constructieve voorstellen
aan ook zelf verantwoordelijkheid te nemen. Daarnaast heeft een onafhankelijke wetenschappelijke
commissie de uitkomsten beoordeeld. Deze commissie heeft geconcludeerd dat de aanbevelingen
in de eerste rapportage zinnig en consistent zijn; en heeft ook voorstellen gedaan
voor verder onderzoek. Een aantal daarvan is al opgepakt, bijvoorbeeld data- en informatie-uitwisseling
(via het project Slim Water Management) en droogte-stresstesten, die onderdeel zijn
van het proces Waterbeschikbaarheid van het Deltaprogramma Zoetwater en de stresstesten
van Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie. De overige voorstellen zal de Beleidstafel
Droogte nader bekijken en meenemen in haar uitkomsten voor dit najaar. Ook in de volgende
fase zullen de kennisinstellingen en de maatschappelijke partners in het OFL betrokken
blijven.

De Beleidstafel Droogte is geen besluitvormend gremium en heeft de rapportage voor
besluitvorming aangeboden aan de Stuurgroep Water, waarin alle partijen van de Beleidstafel
Droogte zitting hebben. Op 3 april heeft de Stuurgroep Water de rapportage vastgesteld
en hebben partijen hun inzet toegezegd voor de uitvoering van de aanbevelingen.

2. Aanbevelingen van de Beleidstafel Droogte

Alle aanbevelingen inclusief actiehouder(s) staan beschreven in de bijgevoegde rapportage1. Achterliggende documentatie, inclusief de adviezen van het OFL en de wetenschappelijke
commissie, is beschikbaar op https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2019/04/03/achtergr….

Algemeen: belang van toelichting op en uitwerking van beleid en regelgeving

De Beleidstafel Droogte concludeert dat de wettelijke kaders waarin het handelen rondom
droogte geregeld is, toereikend zijn. Ik heb dan ook in overleg met partijen in de
Stuurgroep Water besloten om (vooralsnog) geen aanpassingen in wet- en regelgeving
of bevoegdhedenverdeling door te voeren. Wel ga ik samen met de leden van Stuurgroep
Water zorgen voor meer helderheid in de definities en beoogde toepassing van beleid
en regelgeving – dit beschrijf ik ook in de volgende paragrafen.

Verduidelijking van de verdringingsreeks voor oppervlaktewater

In de verdringingsreeks staat welke functies prioritair zijn voor toedeling van water
ten tijde van droogte. In de Stuurgroep Water heb ik met alle partners afgesproken
dat:

• in lijn met het advies van de Beleidstafel Droogte, er geen (wettelijke) wijziging
van de verdringingsreeks komt;

• de Stuurgroep Management Watercrises en Overstromingen (SMWO) een verduidelijkende
handleiding vaststelt bij de nationale verdringingsreeks, met daarin een nadere toelichting
op de categorieën, definities en hoe hiermee in de praktijk om te gaan. Vanuit mijn
verantwoordelijkheid voor het hoofwatersysteem heb ik mijn ministerie gevraagd het
initiatief te nemen voor het opstellen van die handleiding, in samenwerking met de
partners uit het SMWO. Deze is vanaf 15 mei beschikbaar op de website van de Helpdesk
Water (www.helpdeskwater.nl);

• de provincies, de water- en natuurbeheerders voor 2019 gebruik maken van de werkversie
van de kaart met kwetsbare natuurgebieden («Categorie 1 Natuur» in de verdringingsreeks).
Deze kaart wordt verder ontwikkeld, in 2020 bestuurlijk vastgesteld en actueel gehouden
door de provincies.

De Stuurgroep Water heeft bovendien de provincies en waterschappen verzocht om in
2019 een eerste regionale uitwerking van de verdringingsreeks op te stellen, met daarin
beschreven hoe in hun praktijk omgegaan wordt met de prioritering (regionaal maatwerk).
RWS zal daarbij haar kennis en ervaring inbrengen.

Naar een klimaatbestendig grond- en oppervlaktewatersysteem

De Beleidstafel Droogte concludeert dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor
grondwaterbeheer goed zijn belegd en voldoende mogelijkheden bieden voor maatwerk
in situaties van (dreigend) watertekort.

De Beleidstafel heeft daarnaast nut en noodzaak van een landelijke verdringingsreeks
voor grondwater onderzocht en concludeert dat dit niet zinvol is, omdat het effect
van grondwateronttrekkingen op de waterbalans relatief beperkt is ten opzichte van
het effect van verdamping. Lokaal kan dat anders liggen. Het is daarom van belang
dat provincies onttrekkingen nabij kwetsbare, grondwaterafhankelijke natuur in kaart
brengen en bepalen of maatregelen nodig zijn om onomkeerbare schade te voorkomen.
Dit is maatwerk en vergt een bestuurlijke afweging op regionaal niveau, met inachtneming
van de eigen verantwoordelijkheid en wettelijke verplichtingen van de betrokken bestuursorganen.
Provincies hebben overigens nu al de bevoegdheid om een verdringingsreeks voor grondwater
in te stellen.

Het beleid voor onttrekkingen ten behoeve van de drinkwaterwatervoorziening wordt
ook meegenomen in de evaluatie van de Beleidsnota Drinkwater, die in 2019 start. Vooralsnog
zie ik in lijn met deze conclusies en aanbevelingen geen aanleiding om bevoegdheden
voor grondwaterbeheer te wijzigen of een landelijke verdringingsreeks voor grondwater
in te richten.

De Beleidstafel droogte adviseert daarnaast om in te zetten op meer structurele maatregelen
gericht op een klimaatbestendig grond- en oppervlaktewatersysteem, ruimtelijke inrichting
en grondgebruik. Het watersysteem, dat nu vooral gericht is op het zo snel mogelijk
afvoeren van overtollig water, moet beter toegerust worden op het vasthouden en infiltreren
van water. Op deze manier kan het grondwater tijdens neerslagoverschotten tijdig worden
aangevuld. Ik neem deze aanbeveling over en zal deze opgave samen met de waterpartners
met extra urgentie oppakken. Dat vergt inspanningen van:

• het Deltaprogramma Zoetwater voor de verdere uitwerking van waterbeschikbaarheid;

• het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie voor de nadere uitwerking van het thema droogte
bij stresstesten en risico-dialogen;

• het Ministerie van LNV zoals opgenomen in de brief over de beleidsinzet naar aanleiding
van de droogte 2018 gericht op actieprogramma’s Klimaatadaptatie Landbouw en Natuur
(Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 63);

• gemeenten en waterbeheerders voor de uitvoering van stresstesten en het nemen van
operationele maatregelen.

De provincies hebben de regierol bij ruimtelijke borging van een klimaatrobuust watersysteem
in de provinciale omgevingsvisies en de doorwerking daarvan naar het beleid van gemeenten
en waterschappen.

Waar het gaat om het omgaan met bodem en grondwater, zal ik uw Kamer voor de zomer
van 2019 nader informeren en ook zal ik voor de zomer van 2019 een reactie geven op
het advies van de Adviescommissie Water over grondwater.

Nadere afspraken en maatregelen voor verzilting en drinkwater

Ten tijde van droogte kunnen zoutconcentraties (chloride) in het water oplopen en
van invloed zijn op de beschikbaarheid van kwalitatief hoogwaardig drinkwater. In
lijn met het advies van de Beleidstafel Droogte heb ik besloten om in overleg met
de waterbeheerders en drinkwaterbedrijven een beleidsregel op te stellen hoe om te
gaan met chloride in drinkwater en oppervlaktewater. Daarin zal worden ingegaan op
de vigerende regelgeving en de manier waarop deze kan worden toegepast in situaties
met toenemende chloride-concentraties. Deze beleidsregel zal uiterlijk 1 augustus
2019 vastgesteld worden en een werkversie is per 1 april beschikbaar. Daarnaast zullen
binnen het project Slim Watermanagement van het Deltaprogramma Zoetwater beheergrensoverschrijdende
afspraken worden gemaakt hoe waterbeheerders het water gezamenlijk verdelen in omstandigheden
van (dreigend) watertekort of -overlast.

Waterbeheerders nemen ook nu al operationele maatregelen om zoutindringing te voorkomen
en goed gesteld te staan voor een volgende droogteperiode. Zo start RWS op korte termijn
extra monitoring in het IJsselmeer. Dat levert informatie voor eventuele aanpassingen
in het spuibeheer.

De drinkwaterbedrijven zijn verantwoordelijk voor voldoende robuustheid (redundantie)
in hun drinkwatervoorziening. Ik heb als systeemverantwoordelijke Minister met de
drinkwaterbedrijven afgesproken om bij de risicoanalyses in hun leveringsplannen van
medio 2020 een scenario van twee extreem droge zomers achtereen te hanteren. De ILT
zal hierop toezien. Dit draagt bij aan de leveringszekerheid van drinkwater in tijden
van watertekort. Daarnaast zal ik zorgdragen voor de borging van kennis over drinkwater
bij de crisisorganisatie.

Waterverdeling en waterkwaliteit IJsselmeergebied

Het IJsselmeer is de belangrijkste zoetwaterbuffer van ons land. Ik vind het belangrijk
dat de waterverdeling over de vele gebruiksfuncties, de marges daarbinnen en de relatie
met het peilbeheer goed onderbouwd vastgelegd wordt.

Het Bestuurlijk Platform IJsselmeergebied (BPIJ) zal, in samenspraak met alle betrokken
partijen, invulling geven aan de volgende aanbevelingen van de Beleidstafel Droogte:

• voor de zomer 2019 bestuurlijke werkafspraken te maken over de waterverdeling van
het IJsselmeer in het droogteseizoen 2019;

• deze werkafspraken voor 1 april 2020 verder uit te werken en bestuurlijk vast te leggen;

• een Joint Fact Finding studie uit te voeren naar de robuustheid van het IJsselmeergebied,
waarbij de marges in het hoofdwatersysteem, in regionale watersystemen en in de watervraag
van gebruikers in beeld worden gebracht. Daarbij wordt de relatie tussen peilhandhaving,
waterkwaliteit en de redundantie van drinkwatervoorziening ook meegenomen.

Scheepvaart en internationale inzet

Vanwege het belang van de Waal voor de scheepvaart zijn tijdens de laagwater periode
in 2018 op een aantal plaatsen langs de vaarweg extra Minst Gepeilde Dieptes (MGD)
gepresenteerd. Deze informatie (die RWS ook voor de andere rivieren standaard deelt)
geeft inzicht in de vaardiepte en ondersteunt de binnenvaartsector in haar keuzes
ten tijde van droogte, zoals ten aanzien van vaarroutes en belading.

In lijn met het advies van de Beleidstafel Droogte heb ik aan RWS gevraagd om te onderzoeken
of het mogelijk is om over de waterdiepte van de Waal, Neder-Rijn, Lek en IJssel in
perioden van langdurige droogte voor een termijn van 6–8 weken verwachtingen af te
geven. Dit is in aanvulling op maatregelen die ik reeds genomen heb om voorbereid
te zijn op nieuwe periodes van droogte. De pilots langsdammen en suppletie dragen
bijvoorbeeld bij aan het bevaarbaar houden van de rivieren; en in het kader van het
programma Integraal Rivier Management (IRM) en het Deltaprogramma wordt bekeken wat
er, onder andere op het gebied van bodemerosie, gedaan kan worden voor een robuust
en klimaatbestendig netwerk.

Daarnaast realiseer ik me dat onze zoetwatervoorziening en onze logistieke connectiviteit
sterk afhankelijk zijn van de bovenstroomse situatie. Ik zal er dan ook voor zorgen
dat waterkwantiteit en -kwaliteit mede in relatie tot scheepvaart op de agenda (blijven)
staan in de Internationale Commissie ter Bescherming van de Rijn (ICBR), de Centrale
Commissie voor de Rijnvaart (CCR) en de Internationale Maas Commissie (IMC). Ik kan
in dit verband melden dat de CCR het initiatief heeft genomen tot een internationale
workshop, begin 2020, rond het thema binnenvaart en klimaat. Ook ben ik voornemens
om de Rijn Ministersconferentie van 13 februari 2020, die in Nederland plaatsvindt,
hiervoor te benutten.

In de eindrapportage van de Beleidstafel Droogte (dit najaar) zal nader worden ingegaan
op scheepvaart. Ik verwacht dat eventuele structurele maatregelen en handelingsperspectieven
grotendeels kunnen worden belegd in het programma IRM en in de reguliere overleggen
die ik met de scheepvaart- en logistieke sector heb, zoals het Centraal Overleg Vaarwegen
(COV).

Nut en noodzaak van debietafhankelijke lozingen

Tijdens de droogte van 2018 waren er niet enkel zorgen over de waterbeschikbaarheid
in volume, maar ook over de beschikbaarheid van voldoende water van de juiste kwaliteit.
Vanuit verschillende bronnen in binnen- en buitenland vinden emissies van chemische
stoffen op het oppervlaktewater plaats. Bij (extreem) lage afvoeren nemen de concentraties
van verontreinigende stoffen toe. Bij toetsing van vergunningen voor lozingen in Nederland
wordt al uitgegaan van de maatgevende lage afvoer. Om nut, noodzaak en uitvoerbaarheid
van verdergaande debietafhankelijke lozingseisen voor (nieuwe) lozingsvergunningen
te onderzoeken, laat ik mijn ministerie in lijn met het advies van de Beleidstafel
Droogte een pilot uitvoeren.

Economische schade

Om een beeld te hebben van de schade door de langdurige droogte van 2018 heeft de
Beleidstafel Droogte een voorlopige inschatting laten maken van de netto economische
effecten, welke neerkomt op ongeveer 0,5–2 miljard euro hogere schade dan in een gemiddeld
jaar. De grootste effecten doen zich voor in de voedselproductieketen en de transportketen.
Voor natuur en schade in bebouwd gebied is nog geen kwantificering mogelijk wegens
onvoldoende data. De komende maanden staat nader onderzoek gepland naar de schade
die als direct gevolg van de droogte is ontstaan om zo meer inzicht te krijgen in
het effect op verschillende sectoren. Mijn ministerie zal dit onderzoek laten uitvoeren
dat, net als de aanbevelingen van de Beleidstafel Droogte, als input kan dienen voor
handelingsperspectieven en maatregelen om toekomstige droogteschade te beperken.

Operationele aanbevelingen

Naast de bovenstaande beleidsmatige aanbevelingen, heeft de Beleidstafel Droogte aanbevelingen
gedaan voor operationele maatregelen. Deze maatregelen worden door Rijkwaterstaat,
de waterschappen en andere water- en vaarwegbeheerders met voortvarendheid opgepakt,
of zijn al in uitvoering. Rijkswaterstaat en de waterschappen zijn zoals altijd in
deze periode van het jaar volop bezig om hun organisatie, kunstwerken en watersystemen
klaar te maken voor het komende droogteseizoen, waarbij de lessen van de afgelopen
droogte meegenomen worden. Zo bereidt RWS zich voor op een potentiële droogteperiode
door onder andere maatregelen te nemen om verzilting van het IJsselmeer tegen te gaan,
met het opzetten van het peil van het IJsselmeer naar zomerpeil (–0,10 m NAP conform
het nieuwe peilbesluit) en het uitvoeren van noodzakelijk beheer en onderhoud aan
de schut- en spuisluizen in de Afsluitdijk.

Regionaal maatwerk

Vrijwel zonder uitzondering is bij de hiervoor beschreven aanbevelingen naast nationale
inzet ook regionaal maatwerk nodig. Het is daarbij van belang dat de verschillende
partijen onderling afstemmen en samenwerken. Zowel tijdens de looptijd van de Beleidstafel
Droogte als erna zal ik hier op inzetten en mijn collega waterbeheerders waar nodig
hierop aanspreken. Door de acties en aanbevelingen na afronding van de Beleidstafel
Droogte (eind 2019) te beleggen in de juiste (besluitvormende) gremia, zoals het Deltaprogramma
Zoetwater en de Stuurgroep Water, heb ik er vertrouwen in dat de voortgang van de
acties in de Beleidstafel geborgd zullen worden.

Communicatie

Tijdens de droogteperiode vorige zomer is des te duidelijker geworden hoe belangrijk
heldere communicatie over droogte is, richting alle watergebruikers, waaronder burgers.
Om hieraan nog beter invulling te kunnen geven ten tijde van crises, heb ik de Evaluatie
Crisisbeheersing Watertekort 2018 gevraagd hierop met adviezen te komen. Buiten tijden
van extreme droogte zal het Deltaprogramma Zoetwater, in samenspraak met alle partijen,
zich inzetten voor meer eenduidige communicatie-boodschappen over droogte en zoetwatervoorziening.

3. Financiële aspecten

Om beter gesteld te staan voor een eventuele droogte is een breed pakket aan maatregelen
geformuleerd, die door de verschillende partijen worden of al zijn opgepakt. Voor
de financiering daarvan heb ik, in goed overleg met de partners in het Bestuurlijk
Platform Zoetwater, uit het Deltafonds, binnen de gealloceerde middelen van het Deltaprogramma
Zoetwater, een bedrag van € 7 miljoen beschikbaar gesteld. Dit wordt onder meer ingezet
voor de uitvoering van acties voortkomend uit de Beleidstafel Droogte, voor urgente
projecten in de Hoge Zandgronden Oost en Zuid (waar grote problemen waren tijdens
de droogte van 2018) en voor het verbeteren van de kennisbasis. Dit bedrag zal door
de regionale partijen van cofinanciering worden voorzien, zodat we gezamenlijk uitvoering
kunnen geven aan de aanbevelingen van de Beleidstafel Droogte.

4. Vervolgproces

De komende maanden worden de afspraken voor de voor dit droogteseizoen urgente vraagstukken
door de verschillende partijen in gezamenlijkheid uitgevoerd. Ik heb hierboven beschreven
hoe ik daarin mijn rol zal vervullen. In de brief voor het Algemeen Overleg Water
in juni zal ik uw Kamer over de voortgang nader informeren. Bovendien zijn de waterbeheerders
aan de slag met operationele maatregelen die al dit seizoen ingezet kunnen worden.

De Beleidstafel Droogte werkt ondertussen door aan vraagstukken voor na het komend
droogteseizoen en neemt de conclusies en aanbevelingen hierover op in de eindrapportage
(najaar 2019). De hieruit voortkomende acties zullen worden belegd bij de daarvoor
verantwoordelijke partners en programma’s van Rijk en regio, zoals het Deltaprogramma,
de Stuurgroep Water, IRM en het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer. Een deel van de voorstellen
zal waar mogelijk en nodig uitwerking krijgen in beleidsnota’s, zoals de Drinkwaternota,
het nieuwe Nationaal Waterplan, de Stroomgebiedsbeheerplannen en Omgevingsvisies van
Rijk, provincies en gemeenten. Ik zal uw Kamer hierover informeren voor het Wetgevingsoverleg
Water in november 2019. Eind 2019 zal de Beleidstafel Droogte worden opgeheven, na
de overdracht van resterende taken.

Het weer hebben wij niet in de hand, maar hoe we erop voorbereid zijn wel.

Ik ben bijzonder verheugd hoe alle watergebruikers en water- en vaarwegbeheerders
met elkaar de handen ineen hebben geslagen tijdens de droogte in 2018. Met waardering
zie ik alle betrokken partijen op dezelfde voet doorgaan. Met de uitkomsten van deze
Beleidstafel Droogte hebben we de instrumenten in handen om dit op goede wijze invulling
te geven.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga