Brief regering : Actieplan 'De best passende zorg voor kwetsbare jongeren'

Nr. 634 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 maart 2019

Hierbij ontvangt u het actieplan De best passende zorg voor kwetsbare jongeren1. Hierin staan de gezamenlijke ambities van de instellingen voor gespecialiseerde
zorg aan jeugdigen, gemeenten en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Ik sluit deze brief af met een aantal onderwerpen die ik u toegezegd heb of waarover
u nadere informatie heeft gevraagd.

Vooraf wil ik benadrukken dat het noodzakelijk is dat we de gesloten jeugdhulp gaan
verbeteren. Dat wil niet zeggen dat die beweging pas met dit actieplan begint. Er
is al veel gaande en ook in het programma Zorg voor de Jeugd is deze ambitie opgenomen.
Met dit plan willen we de professionals die dagelijks voor kwetsbare jeugdigen zorgen,
ondersteunen. Ik heb veel respect voor hoe zij zich inzetten voor die jeugdigen die
aan hun zorgen zijn toevertrouwd. Vandaag en op andere momenten heb ik dat met eigen
ogen gezien. Het is belangrijk dat u en ik hen steunen in hun moeilijke werk.

Dit plan heb ik u eerder aangekondigd als het actieplan gesloten jeugdhulp. Wanneer
u kennisneemt van dit plan zult u merken dat de reikwijdte van het plan breder is.
De ambitie is niet alleen het verbeteren van de zorg voor jongeren die tijdelijk drang
of dwang nodig hebben, in de gesloten jeugdhulp. De partners van dit plan gaan zich
ook gezamenlijk inzetten op het voorkomen van plaatsingen in de gesloten jeugdhulp.
Hoe zorgen we ervoor dat – in verbinding met de hele keten – de kwetsbare jeugdigen
in hun eigen gezin of in vergelijkbare omstandigheden kunnen opgroeien. Ik ben het
van harte met hen eens dat alleen zo een wezenlijke verbetering van de zorg voor de
meest kwetsbare kinderen mogelijk is. Het feit dat alle jeugdhulpsectoren dit plan
dragen, maken deze ambities kansrijk.

Bij de voorbereiding van dit plan hebben de partners van dit plan ook jeugdigen met
ervaring in de gesloten jeugdhulp betrokken. Zij hebben actief meegedacht. Ook bij
verdere implementatie van dit plan hebben zij een actieve rol. Dat is een goede zaak
omdat ik zelf ook merk in gesprekken met hen dat zij vanuit hun ervaring met goede
voorstellen komen voor verbetering.

Actieplan De best passende zorg voor kwetsbare jeugdigen

Gesloten jeugdhulp verbeteren en plaatsingen voorkomen

Aanleiding: kwetsbare jeugdigen krijgen niet tijdig de best passende zorg

Jeugdigen verblijven in accommodaties voor gesloten jeugdhulp als sprake is van ernstige
opgroei- of opvoedingsproblemen en verblijf noodzakelijk is om te voorkomen dat de
jeugdige zich onttrekt aan de zorg die hij nodig heeft of door anderen daaraan wordt
onttrokken.

Als jeugdigen in deze accommodaties verblijven, betekent dat niet dat zij daar altijd
op de juiste plaats zijn. Vaak hebben ze een geschiedenis van meerdere plaatsingen
elders in de jeugdhulp voordat zij in de gesloten jeugdhulp belanden. De carrousel
van overplaatsingen is ons een doorn in het oog. Daarom analyseren wij op dit moment
hoe wij met de huidige cijfers een accuraat beeld beschikbaar kunnen krijgen over
het aantal overplaatsingen. Daarbij komt dat we ons steeds meer realiseren dat het
langdurig verblijf in (gesloten) leefgroepen in instellingen voor geen enkel kind
goed is. Die overtuiging was het motief voor de ambitie in het programma Zorg voor
de Jeugd dat kinderen zo thuis als mogelijk opgroeien in een stabiele en liefdevolle
omgeving, ook als dat niet meer thuis kan. Dat hebben we voor de gesloten jeugdhulp
vertaald in minder gesloten plaatsingen, verkorten van de verblijfsduur en het bevorderen
van de uitstroom en het terugdringen van gedwongen afzonderen.

De urgentie om dit te gaan doen, voelen we door verschillende zorgelijke signalen
over de gesloten jeugdhulp in de afgelopen periode. De Inspectie Gezondheidszorg en
Jeugd (IGJ) constateerde in een casusonderzoek naar een suïcide dat de gesloten jeugdhulp
en de jeugd-ggz twee gescheiden werelden zijn. Ook waren er signalen over een onvoldoende
veilige woonomgeving voor slachtoffers van loverboys en over drugsoverlast. Daarnaast
belichten twee recente proefschriften belangrijke aandachtspunten. Uit het onderzoek
van Maria de Jong-de Kruijf bleek dat een plaatsing in een gesloten jeugdhulpinstelling
in veel gevallen geen rechterlijke keuze voor gesloten jeugdhulp is, maar eerder een
keuze bij gebrek aan andere, meer behulpzame alternatieven. Het tweede proefschrift
van Sophie de Valk licht toe hoe repressie in de gesloten jeugdhulp de effectiviteit
van de behandeling bedreigt en toont aan dat repressie minder voorkomt in gezinsgerichte
en kleinschalige voorzieningen. Beide proefschriften onderschrijven het belang van
de acties uit het huidige plan; het ontwikkelen van alternatieve vormen van intensieve
jeugdhulp voor kwetsbare jongeren in de gesloten jeugdhulp en het bieden van handelingsalternatieven
aan professionals voor gedwongen afzonderen om uiteindelijk te stoppen met separeren.
De aanbevelingen uit beide onderzoeken leveren een waardevolle bijdrage aan de invulling
van de acties. Voor een meer complete samenvatting en analyse van deze proefschriften
verwijs ik naar de appendix bij deze brief2. Hiermee kom ik tegemoet aan het verzoek van uw Kamer om een brief.3

Deze signalen laten ook zien dat de instellingen voor gesloten jeugdhulp de opgave
waar zij voor staan niet alleen kunnen doen. Daarom ligt er nu een plan met twee hoofddoelstellingen:
verbeteren van de gesloten jeugdhulp en voorkomen dat jongeren in gesloten zorg terecht komen.

Deze twee doelstellingen zijn met elkaar verbonden. Een duurzame verbetering van de
gesloten jeugdhulp lukt alleen als de zorg ook beter wordt in het voorkomen dat jongeren
in gesloten jeugdhulp terecht komen.

Het plan bevat de nodige acties om beide doelstellingen te realiseren. Hieronder ga
ik op een aantal daarvan in. Voor een beschrijving van alle acties verwijs ik naar
het plan.

Acties om kwetsbare jongeren de best passende zorg te bieden

Verbeteren van het leefklimaat binnen gesloten jeugdhulp instellingen

Er zijn zorgen over repressieve kenmerken van het leefklimaat van gesloten jeugdinstellingen
en de mogelijke effecten daarvan op jongeren (trauma’s, agressie). Zeker als het dan
ook nog ontbreekt aan een passende behandeling voor jongeren met psychiatrische problemen.
Instellingen beseffen dat en willen werken aan een beter leefklimaat.

• Samen met ervaringsdeskundigen gaan ze voor 1 oktober 2019 een gezamenlijk beeld van
een positief leef-, leer- en werkklimaat formuleren.

• Een actie om korte termijn het leefklimaat te verbeteren is om een extra inspanning
te plegen voor een beperkt aantal jongeren die een individuele maatwerkaanpak nodig
hebben en voor wie een groepsgerichte aanpak niet werkt. Omdat zij in de huidige situatie
een groot beslag leggen op de tijd gaat dat ten koste van andere jongeren. («top 100
aanpak»)

Aantal suïcides verminderen

Instellingen voor gesloten jeugdhulp willen beter worden in het voorkomen van suïcides.
Waar zich de afgelopen jaren suïcides hebben voorgedaan hebben deze instellingen verbetermaatregelen
doorgevoerd. Daar kunnen andere instellingen hun voordeel mee doen. Alle instellingen
zijn actief bezig beter te worden in het terugdringen van suïcides:

• Instellingen treffen voorbereidingen zodat zij vanaf 2020 suïcidaal gedrag gaan registeren.

• Instellingen starten met maatregelen zodat zij voor januari 2021 de volgende doelen
hebben gerealiseerd:

o in elke instelling een visie en beleid op suïcidaal gedrag waar de landelijk geldende
richtlijnen een onderdeel van zijn

o de richtlijnen en beleid zijn besproken in alle teams en staat die periodiek op de
agenda

o alle direct betrokken professionals hebben up-to-date kennis en vaardigheden over
het thema via een blended learning traject.

o alle direct betrokken medewerkers zijn getraind in gespreksvoering

o scholing is geborgd in het opleidingsprogramma voor nieuwe medewerkers

o zijn er aandachtfunctionarissen / ambassadeurs op het thema aangewezen die de kennis
rondom het thema up to date houden en met elkaar een lerend netwerk vormen

o risico-inschatting en handelingsplannen op suïcide zijn een standaard onderdeel van
de werkwijze en dossiervoering

• Instellingen gaan een handreiking maken met handvatten voor risico-inschatting en
-taxatie, gespreksvoering, het betrekken van naasten en reflectie in teams ten behoeve
van het doorbreken van taboes omtrent suïcidaal gedrag. Alle direct betrokken professionals
gaan vanaf 2022 daarmee werken.

• Instellingen, professionals en wetenschap leren van elkaar wat effectief is. Er vindt
landelijk een regionale uitwisseling plaats door middel van kennisnetwerken over zelfbeschadiging
en suïcidaal gedrag.

Terugdringen gedwongen afzonderen, stoppen met separeren

Gedwongen afzonderen is een ingrijpende maatregel die schadelijk kan zijn voor jongeren.
Jongeren geven zelf aan een separatie als traumatiserend te hebben ervaren. Hulpverleners
erkennen dat afzonderen ook gebeurt vanuit onmacht. Daarom hebben we in Zorg voor
de Jeugd uitgesproken afzonderen te willen verminderen en te stoppen met separatie.
In dit plan staan de volgende acties om deze doelen te realiseren.

• In mei 2019 is de nulmeting beschikbaar.

• Direct daarna starten de instellingen een doorgaande meting om met elkaar te monitoren
dat gedwongen afzonderen ook daadwerkelijk afneemt.

• In alle instellingen krijgen medewerkers op dit moment al training in anders omgaan
met gedragsproblematiek en de-escalerend werken. Het vraagt onderzoek en coaching
on the job om dit anders handelen verder te ontwikkelen en duurzaam in te bedden in
het werk. Tevens vraagt het tijd om te reflecteren voor de professionals om te komen
tot anders handelen. En het zoeken naar een kleinschaliger groepsgrootte in het hier
en nu om de relationele beveiliging ook waar te kunnen maken.

• Gezamenlijk komen tot verbeteringen en leren door:

o een lerend netwerk van ambassadeurs te continueren, verder te ontwikkelen en toegankelijk
te maken voor andere projectleden (waaronder contactpersonen registratie, maar ook
bijv. ervaringsdeskundigen)

o coaching van de ambassadeurs om hun rol in de eigen organisatie vorm te kunnen geven

• In 2021 hebben de instellingen het aantal separaties teruggebracht met 80%.

Ontwikkelen van meer kleinschalige alternatieven voor gesloten jeugdhulp

Langdurig verblijf in leefgroepen in residentiele instellingen is voor geen enkel
kind goed. Kleinschalige woonvoorzieningen scheppen betere condities voor meer aandacht
en maatwerk voor de individuele jongere en voor minder repressie. Met de onderstaande
acties willen partijen bereiken dat er meer (verschillende) kleinschalige gezinsgerichte
woonvormen komen.

• Partijen zetten in om langs eenzelfde aanpak te komen tot een actieplan gezinshuizen.
Dit betekent dat het plan wordt doordacht vanuit de inhoudelijke deskundigheid samen
met professionals, aanbieders, gemeenten, kennisinstituten en de inbreng van cliëntvertegenwoordigers.
U ontvangt dat in mei 2019. De ontwikkeling van de huidige gesloten jeugdhulp naar
meer kleinschalige gezinsgerichte voorzieningen maakt ook deel uit van dit actieplan
gezinshuizen. Hiermee geven we invulling aan het verzoek van de Kamer de actieplannen
gesloten jeugdhulp en gezinshuizen in samenhang te bezien en te onderzoeken welke
kansen de transformatie in de gesloten jeugdzorg biedt om van jeugdzorgplus naar kleinschalige
gezinsgerichte voorzieningen te komen (motie-Voordewind).4

• Regiocoalities en jeugdhulpbrede instellingen ontwikkelen meer kleinschalige gezinsgerichte
woonvormen waar een jeugdige te allen tijde mag blijven wonen en die voldoet aan de
eis van zo thuis als mogelijk.

Hiermee voeren regio’s hun transformatieplannen uit.

• De branches voor gespecialiseerde jeugdhulp zorgen ervoor dat er voor 1 januari 2020
een gezamenlijke definitie ligt van de kenmerken en eisen aan kleinschalige gezinsgerichte
woonvormen. Zij betrekken daarbij ook hun onderwijspartners, ook indachtig de oproep
in de motie-Westerveld om te regelen dat ook jongeren die verblijven in een jeugdzorginstelling
het onderwijs krijgen dat bij hen past.5

Geen onnodige doorplaatsingen, betere uitstroom en een vast woonperspectief

Overplaatsingen zorgen ervoor dat jongeren steeds opnieuw moeten wennen aan een nieuwe
situatie en aan nieuwe hulpverleners. Ze zorgen ook voor hechtingsproblemen. Er zijn
schrijnende voorbeelden die ook een gezicht hebben gekregen. Partijen willen dit veranderen
door beter te worden in het plaatsen van kwetsbare jeugdigen met de grootst mogelijke
kans op succes.

Daarvoor gaan ze het volgende doen.

• De branches gespecialiseerde zorg voor jeugdigen gaan met elkaar afspraken maken over
het reduceren tot een minimum van overplaatsingen tussen de residentiele instellingen.
De ambitie is voor 1 januari 2021 het aantal overplaatsingen tussen de instellingen
terug te dringen tot minder dan 5% van het huidige.

• De norm moet zijn dat alle jeugdigen in de JeugdzorgPlus binnen een half jaar zicht
hebben op een vast woonperspectief. Ambitie is om dit in 2021 gerealiseerd te hebben.

• In de realisatie van deze ambities spelen de expertteams een belangrijke rol. Dat
bleek ook uit het onderzoek naar hoe vaak een machtiging gesloten jeugdhulp verlengd
moet worden omdat tijdige en passende vervolghulp niet beschikbaar is (motie-Raemakers).6 Het onderzoek liet zien dat actieve, samenwerking, faciliterende gemeenten en expertteams
met doorzettingsmacht van betekenis zijn bij het vinden van passende vervolghulp.7

• Als het gaat om kwetsbare jeugdigen met complexe problemen gaan de instellingen naast
expertteams vaker dan nu ook het CCE inschakelen.

Bestuurlijke acties om de randvoorwaarden voor dit plan te scheppen

Het is belangrijk dat instellingen en regio’s rust en ruimte krijgen om dit plan uit
te voeren. Alleen dan kan het succesvol worden uitgevoerd. Want de uitvoering brengt
grote veranderingen te weeg voor de jeugdhulpaanbieders als het lukt om het aantal
gesloten plaatsingen substantieel te verminderen: afbouw van huidige capaciteit die
gepaard gaat met opbouw van nieuwe vormen van jeugdhulp. Er is tijd nodig om vraagstukken,
zoals vastgoed, goed in te bedden in de regionale afspraken. Dat vraagt om meer dan
alleen een regionaal opdrachtgeverschap.

Gesloten jeugdhulp is een bovenregionale voorziening. Zo is er bijvoorbeeld één plaatsingcoördinatie
per landsdeel. Afzonderlijke besluiten van een regio kunnen van invloed zijn op andere
regio’s, bijvoorbeeld als het gaat om (de wijze van) het contracteren. Voor de uitvoering
van dit plan is het daarom nodig dat regio’s op

het niveau van landsdeel afstemmen. Onderwerpen die zich daarvoor lenen zijn de afbouw
van gesloten jeugdhulp, de opbouw van alternatieven daarvoor en een wijze van contracteren
van gesloten jeugdhulp die ondersteunend is aan de uitvoering van dit actieplan. Dat
sluit ook aan bij het gesprek dat VNG en Jeugdzorg Nederland hierover voeren.

Kwetsbare jongeren kunnen zich beter ontwikkelen als onderwijs en zorg samen optrekken,
ook als zij enige tijd in geslotenheid moeten doorbrengen. Onderwijs draagt ook bij
een aan zo normaal mogelijke leefwereld in geslotenheid, onderwijs betekent immers
vaak een constante in een tijdelijk en variërend zorgtraject. Onderwijs kan het kind
perspectief en zelfvertrouwen.

Aan de gesloten jeugdhulpinstellingen zijn onderwijsinstellingen verbonden, met een
gespecialiseerd aanbod. Wanneer deze vorm van jeugdhulp transformeert naar meer kleinschalige
gezinsgerichte voorzieningen kan dat grote gevolgen hebben voor de betreffende onderwijsinstellingen
en (de kwaliteit van) het onderwijs, die deze instellingen en hun medewerkers geven.
Daarbij gaat het in het bijzonder om de continuïteit van het onderwijs voor deze kinderen.

Dit onderwijs vraagt nu eenmaal om een bepaald volume, zowel financieel, inhoudelijk
als uitvoeringstechnisch. School moet voor deze leerlingen goed geregeld zijn. Of
het nu gaat om onderwijs verbonden aan een gesloten of open zorginstelling, of onderwijs
via het samenwerkingsverband op het voortgezet (speciaal) onderwijs, al deze kinderen
verdienen een samenhangend programma van onderwijs en zorg.

Met gemeenten en onderwijspartners gaan wij daarom onderzoeken wat de betekenis is
van de transformatie in relatie tot het onderwijs. In dit kader is het tevens relevant
dat de Minister van BVOM uw kamer eerder heeft toegezegd dat hij voor de zomer een
verkenning zal sturen over onderwijs in residentiele instellingen (open en gesloten).

Resumerend stel ik vast dat partijen heel hard gewerkt hebben aan dit plan. Het is
een belangrijke mijlpaal dat partijen over de volle breedte van de jeugdhulp hieraan
bijgedragen hebben. Dat laat onverlet dat er nog veel moet gebeuren.

Op korte termijn ga ik in gesprek met partijen over de verdere concretisering van
dit actieplan en hoe het Rijk daarbij kan ondersteunen.

VWS is bereid om (een deel van) de middelen die op verzoek van de Kamer (motie Kuiken)8 beschikbaar zijn gekomen (€ 400.000) om pilots «high intensive» en «high safety»
te starten in te zetten voor de uitvoering van dit plan.

In voorbereiding is een wetsvoorstel rechtspositie gesloten jeugdinstellingen waarin
komt te staan dat afzonderingen in een specifieke separatieruimte niet toegestaan
zijn.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge