Brief regering : Rapport Belgische procedure voor Invordering van Onbetwiste schulden (IOS-procedure)

Nr. 497 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2019

In België is in juli 2016 een nieuwe incassoprocedure voor vorderingen tussen bedrijven
in werking getreden. Deze procedure voor Invordering van Onbetwiste schulden (hierna:
IOS-procedure) heeft als doel de werklast voor de Belgische gerechten te verminderen
en de inning van geldschulden tussen bedrijven makkelijker, sneller en goedkoper te
maken.

Tijdens het Algemeen Overleg Rechtspraak op 25 april 2018 heb ik uw Kamer toegezegd
te onderzoeken wat de voor- en nadelen zijn van de Belgische IOS-procedure.1 Hiervoor heb ik onderzoek laten doen door het WODC. Dit heeft geleid tot het onderzoeksrapport
«Quick scan Belgische procedure voor de Invordering van Onbetwiste Schulden» (hierna:
Quick scan IOS-procedure). Met deze brief bied ik u dit onderzoek2 en mijn reactie aan. In deze reactie betrek ik ook de toezegging gedaan tijdens het
Algemeen Overleg Rechtspraak op 31 januari 2019 te bezien wat arbitrage kan betekenen
voor incasso’s in consumentenzaken.3

Belgische IOS-procedure en de mogelijke voordelen voor Nederland

Korte omschrijving Belgische IOS-procedure

De IOS-procedure, die als gezegd alleen open staat voor incasso’s in relaties tussen
bedrijven onderling, verloopt in de volgende vijf stappen:

1. Inschakeling van een advocaat; de schuldeiser is verplicht een advocaat in te schakelen.
Deze advocaat controleert of de schuld vaststaat en opeisbaar is en hoe hoog de gevorderde
rente is.4

2. Aanmaning door de gerechtsdeurwaarder; de gerechtsdeurwaarder maakt de aanmaning op
en betekent deze. Daarnaast heeft de gerechtsdeurwaarder de taak om informatie te
geven en de bemiddelen tussen schuldeiser en schuldenaar.

3. De reactie van de schuldenaar; na het ontvangen van de aanmaning zijn verschillende
reacties van de schuldenaar mogelijk. Allereerst kan de schuldenaar binnen een termijn
van een maand het volledige bedrag betalen of een afbetalingsregeling overeenkomen.
In de tweede plaats kan de schuldenaar de vordering betwisten. In het geval van betwisting
wordt de IOS-procedure gestaakt, waarna de schuldeiser alsnog een gerechtelijke invorderingsprocedure
kan starten. Tenslotte kan de schuldenaar ervoor kiezen in het geheel niet te reageren.

4. Het opstellen van een proces-verbaal van niet-betwisting; als de schuldenaar na een
maand nog niet gereageerd heeft, start de wachttermijn van acht dagen waarin de schuldenaar
de gelegenheid wordt geboden mogelijke onderhandelingen af te ronden. Na het verstrijken
van deze wachttermijn maakt de gerechtsdeurwaarder, als partijen niet tot overeenstemming
zijn gekomen, een proces-verbaal van niet-betwisting op.

5. Registratie in het Centraal Register voor de invordering van onbetwiste schulden (CROS)
en titel tot tenuitvoerlegging;5 Een rechter toetst de wettelijke vormvereisten marginaal en verklaart, als aan de
vormvereisten is voldaan, het proces-verbaal uitvoerbaar. Deze controle vindt grotendeels
geautomatiseerd plaats. Met deze titel tot tenuitvoerlegging kan een gerechtsdeurwaarder
beslag leggen op de goederen van de schuldenaar. De tenuitvoerlegging kan door de
schuldenaar worden geschorst door een gerechtelijke procedure te starten.

Ervaringen met de IOS-procedure

De Belgische IOS-procedure is geïntroduceerd vanuit de achtergrond van overbelaste
Ondernemingsrechtbanken. Door een procedure (grotendeels) buiten de rechter om te
introduceren, wordt ondernemers een mogelijkheid geboden onbetwiste vorderingen bij
handelstransacties met andere ondernemers binnen een korte termijn af te wikkelen.

De doelstelling om de werklast voor de rechtspraak te verminderen is volgens de onderzoekers
vermoedelijk gerealiseerd. Bedrijven weten de IOS-procedure te vinden: in het jaar
2017 zijn naar schatting ongeveer evenveel IOS-procedures gestart als dat er incassozaken
bij de rechter zijn aangebracht.6 Of de doelstelling tot een snellere procedure te komen is gehaald, is volgens de
onderzoekers niet met zekerheid vast stellen. De gemiddelde doorlooptijd tussen de
aanmaning en het verkrijgen van een uitvoerbare titel is ongeveer zes weken. Volgens
de onderzoekers ontbreken de noodzakelijke gegevens om te kunnen vergelijken met de
procedure bij een Belgische rechter.7

De kosten zijn voor een schuldeiser gemiddeld genomen lager bij de IOS-procedure dan
bij een procedure bij de Belgische rechter. Het verschil in kosten wordt kleiner naarmate
de hoofdsom groter wordt; vooral voor de kleinere vorderingen is de IOS-procedure,
bij niet betwisting, dus goedkoper voor de schuldeisers.8 De schuldeiser kan bij een IOS-procedure minder zogenaamde bijkomende kosten terugvorderen op de schuldenaar dan bij een
gerechtelijke procedure. Voor schuldenaren betekent dit dat minder kosten op hen verhaald
kunnen worden. Kantekening hierbij is dat dit voordeel voor de schuldenaar kleiner
wordt naarmate de hoogte van de vordering oploopt; de kosten voor het opstellen van
een proces-verbaal lopen op naarmate de hoogte van de vordering oploopt. Daar komt
bij dat in een gerechtelijke procedure de rechter de proceskosten kan matigen. In
een IOS-procedure gebeurt dat niet. De totale kosten voor zowel de schuldeiser als
de schuldenaar zijn hoger ten opzichte van een procedure bij de rechter als de vordering
door de schuldenaar betwist wordt. De kosten van de tevergeefs gestarte IOS-procedure
komen dan bovenop de kosten van een gerechtelijke procedure. In de praktijk wordt
echter maar een klein deel van de vorderingen tussen bedrijven betwist.9

Tenslotte is er kritiek op de controle door de rechter. De controle gebeurt grotendeels
geautomatiseerd en wordt bekritiseerd omdat deze te summier zou zijn. In totaal zijn
er, voor 26.000 zaken per jaar, vier rechters (twee Franstalige en twee Nederlands
talige rechters) betrokken bij de uitvoering. De tijdsbesteding van deze vier rechters
aan deze zaken lijkt beperkt te zijn.10

Meerwaarde IOS-procedure voor Nederland

Nederland heeft geen aparte procedure voor geschillen over onbetaalde rekeningen (incassozaken).
De verstekprocedure wordt als gerechtelijke incassoprocedure gebruikt. Uit het rapport
blijkt dat de eventuele voordelen van een IOS-procedure in Nederland beperkt zijn.
Dit komt omdat de problemen waarvoor in België de IOS-procedure een oplossing beoogt
te bieden niet vergelijkbaar zijn met de situatie in Nederland.

De gerechten in België kampen met grotere voorraden aan zaken dan de gerechten in
Nederland.11 De IOS-procedure in België is ingevoerd om het aantal zaken dat aan de rechter voorgelegd
wordt te beperken, om zo de werklast van rechters te verminderen. De situatie in Nederland
is niet vergelijkbaar. Zo is in Nederland het aantal handelszaken -om uiteenlopende
redenen- de laatste jaren sterk gedaald. Anders dan in België is het beleid er in
Nederland niet op gericht het aantal zaken dat jaarlijks aan de rechter wordt voorgelegd
af te laten nemen. Nog los van het principiële bezwaar hiertegen, draagt dit in Nederland
niet bij aan een werklastvermindering voor de rechter. Een vermindering van het aantal
zaken dat aan de rechter wordt voorgelegd, betekent immers ook dat er minder financiële
middelen aan de Rechtspraak toegekend worden. Minder zaken betekent in Nederland dus
niet automatisch dat de werklast voor rechters minder wordt.

Verder is de doorlooptijd van de incassoprocedures in Nederland geen knelpunt.12 De rechtspraak hanteert voor kantonverstekzaken een doorlooptijd van maximaal zes
weken. In 2017 is 97% van de kantonverstekzaken binnen deze norm van zes weken afgedaan.
In deze categorie van zaken bedroeg de gemiddelde duur 11 dagen.13 De Nederlandse verstekprocedure is daarmee sneller dan de Belgische IOS-procedure.

Tenslotte merk ik op dat ook wat de rechtsbescherming betreft de IOS-procedure een
achteruitgang betekent ten opzichte van de huidige procedure bij de rechter. Het rapport
Quick scan IOS-procedure noemt het vermoedelijke ontbreken van diepgang van de rechterlijke
toetsing een kritisch aandachtspunt. Voor de Nederlandse verstekprocedure geldt dat
de rechterlijke toetsing niet louter een formaliteit is, maar daadwerkelijk een vorm
van rechtsbescherming biedt.14 De rechtsstatelijke waarborging dient ook bij incassoprocedures op orde te zijn.
Niet voor niets is in onze Grondwet vastgelegd dat geschillen over burgerlijke rechten
en schuldvorderingen exclusief aan de rechterlijke macht zijn opgedragen.15

Voor de toegankelijkheid zou de IOS-procedure volgens de onderzoekers wel meerwaarde
kunnen hebben. Hierbij noemen ze de kosten voor het starten van de zaak en de eenvoud
van procesinleiding. De aanmaning en het antwoordformulier zijn in vergelijking met
een dagvaarding gebruiksvriendelijker. De verplichte tussenkomst van een advocaat
werkt volgens de onderzoekers echter weer drempelverhogend. Dat aspect heeft volgens
de onderzoekers dan ook geen meerwaarde.16

Ter afsluiting merk ik op dat er in België, net als in Nederland, behoefte is aan
een eenvoudige, gebruiksvriendelijke en efficiënte wijze van behandeling van incassozaken.
In Nederland spelen echter niet dezelfde knelpunten als in België. In Nederland zou
een IOS-procedure voor de kleinere geschillen tussen bedrijven zelfs tot tragere procedures
leiden. Daarom zoek ik de oplossingsrichting in verbeteringen van de verstek -en kantonprocedure,
waardoor de belangen van de schuldenaar en die van de schuldeiser beter worden gediend.

Arbitrage voor incassovorderingen in consumentenzaken

In het Algemeen Overleg rechtspraak van 31 januari 2019 heb ik toegezegd te bezien
wat arbitrage kan betekenen voor incasso’s in consumentenzaken.17

In zijn algemeenheid sta ik positief tegenover initiatieven met betrekking tot vormen
van (digitale) alternatieve geschilbeslechting die zien op het bereiken van een snelle,
betaalbare en voor beide partijen bevredigende oplossing van geschillen. Zoals toegelicht
in mijn brief inzake e-court zie ik het als mijn taak hierbij te waken voor voldoende
rechtsbeschermende waarborging. 18

Wettelijk kader arbitrage

De wettelijke grondslag van arbitrage is artikel 1020 Rv, dat zelf weer een contractuele
grondslag voor arbitrage eist. Deze expliciete afspraak tussen partijen is nodig omdat
partijen door hun keuze voor arbitrage afstand doen van hun recht op behandeling door
een overheidsrechter.19 Partijen kunnen deze keuze alleen maken voor zaken waarvan de gevolgen ter vrije
bepaling van partijen zijn (artikel 1020 lid 3 Rv).

Er is discussie over de vraag in hoeverre consumenten bij het aanvaarden van de algemene
voorwaarden een bewuste keuze voor arbitrage maken.20 In artikel 6:236n BW is bepaald dat een arbitraal beding in algemene voorwaarden
geacht wordt onredelijk bezwarend te zijn, tenzij consumenten een termijn worden gegund
van tenminste een maand waarin zij ervoor kunnen kiezen hun geschil alsnog voor de
overheidsrechter voor te leggen. Pas als consumenten hier op een duidelijke manier
op gewezen worden (met informatie over de gevolgen van de keuze), is sprake van een
vrije en ondubbelzinnige keuze voor arbitrage. Aan dit vereiste komt extra gewicht
toe als consumenten verwezen worden naar een arbitrage instituut dat een prestatiecontract
heeft gesloten met de bedrijfsmatige eiser in arbitrage.21 Dat geldt eens te meer als dat arbitrage instituut alleen arbitrages aanbiedt voor
zaken waarin de consument gedaagde is en niet ook voor geschillen waarin de consument
de eisende partij is.

Verder is relevant dat arbiters, volgens de huidige stand in de literatuur, gebonden
zijn aan bepalingen van dwingend recht of van openbare orde.22 Hieronder valt ook het dwingendrechtelijke nationale en internationale regime van
consumentenbescherming. Zo zijn arbiters, net als overheidsrechters, gehouden ambtshalve
te toetsen of een beding in de algemene voorwaarden dat binnen de werkingssfeer van
de Europese richtlijn 93/13 oneerlijk is.23

Voor arbitrages gelden voor een belangrijk deel dezelfde fundamentele beginselen van
procesrecht als voor de overheidsrechtspraak. Het gaat hierbij om het beginsel van
hoor en wederhoor (artikel 1039 lid 1 Rv), onafhankelijkheid en onpartijdigheid (artikel
1033 Rv) en behandeling binnen een redelijke termijn (artikel 1031 lid 2 Rv). Een
uitzondering is het openbaarheidsbeginsel. De behandeling van arbitrages en ook het
arbitraal vonnis zijn in de regel vertrouwelijk. Bij geschillen tussen grote bedrijven
en geschillen over internationale handelsovereenkomsten is dit niet bezwaarlijk. Deze
bedrijven kiezen immers doorgaans zelf hun arbiters. Bij eenvoudige consumentengeschillen
ligt het anders. Consumenten kiezen hun eigen arbiters doorgaans niet. Aan transparantie
en de mogelijkheid van controle van buiten komt dan extra gewicht toe. 24

Tenslotte is van belang dat de tenuitvoerlegging van een arbitraal vonnis in Nederland
slechts mogelijk is na een daartoe verkregen verlof (exequatur) van de voorzieningenrechter
van de rechtbank (1062 e.v. Rv). Een arbitraal vonnis op zich levert dus nog geen
titel tot tenuitvoerlegging op; daarvoor moet alsnog de gang naar de rechter gemaakt
worden. In incasso-consumenten zaken is het bedrijven die jaarlijks met een groot
aantal onbetaalde rekeningen kampen juist te doen om het snel, eenvoudig en goedkoop
verkrijgen van die executoriale titel. Op dit moment is niet duidelijk aan welke vereisten
een arbitraal vonnis moet voldoen, wil een rechter verlof tot tenuitvoerlegging kunnen
verlenen. Hierover bestaan verschillen van inzicht binnen de rechtspraak.25 Onlangs zijn er prejudiciële vragen gesteld aan de Hoge Raad over dit onderwerp.26

Hoewel er strikt genomen in het huidige wettelijke kader geen belemmeringen zijn voor
arbitrages in consumentenzaken, stel ik vast dat arbitrage zich, vanwege de dwingendrechtelijke
consumentenbescherming, minder goed leent voor incassozaken tegen consumenten. Daar
komt bij dat een arbitraal vonnis nog geen titel tot tenuitvoerlegging oplevert. Op
grond van artikel 112 GW zijn geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen
exclusief aan de rechterlijke macht opgedragen. Andere vormen van geschilbeslechting,
zoals arbitrage, zijn (mits partijen daar zelf voor kiezen) toegestaan, maar het verlenen
van een titel tot tenuitvoerlegging is voorbehouden aan de rechterlijke macht. Over
de reikwijdte van de toetsing door de rechter bestaat verschil van inzicht. Daarover
zijn prejudiciële vragen gesteld. Ik wacht de uitkomst van de gestelde prejudiciële
vragen af. Afhankelijk van de uitkomst daarvan zal ik, met inachtneming van bovenstaande
overwegingen, beoordelen of het vanuit het oogpunt van rechtsbescherming van de consument
nodig is maatregelen te treffen.27

Tot slot

Het belang van een goed functionerende wijze van inning van incassozaken is groot.
In de eerste plaats draagt het bij aan daadwerkelijke naleving van contractuele afspraken
en de daarmee gepaard gaande rechtszekerheid. In de tweede plaats worden schuldenaren
die wel willen, maar niet kunnen betalen, in een goed functionerende incassoprocedure
zoveel mogelijk op een oplossingsgerichte wijze tegemoet getreden en niet onnodig
verder op kosten gejaagd. Tenslotte dient de rechtsstatelijke waarborging ook bij
incassoprocedures op orde te zijn.

Vanuit deze achtergrond verken ik, samen met de rechtspraak, de mogelijkheden van
een incassoprocedure bij de rechter, die eenvoudiger en gebruiksvriendelijker is dan
de huidige procedure. Voor een eenvoudiger en gebruiksvriendelijker incassoprocedure
zijn in de diverse stadia van de procedure verschillende typen maatregelen nodig.
Sommige maatregelen zijn eenvoudig en relatief snel in te voeren zoals een begrijpelijke
procesinleiding, andere maatregelen zijn lastiger, vergen landelijke afstemming binnen
de rechtspraak of vereisen wetswijziging en kosten daarom meer tijd. Ik verwacht uw
Kamer hierover na de zomer te kunnen berichten. Verder dien ik rond de zomer een wetsvoorstel
in dat ziet op verlaging van de griffierechten voor vorderingen tussen de € 500 en
€ 5.000. Hiermee verwacht ik betekenisvolle stappen te kunnen zetten naar rechtsstatelijke
gewaarborgde, en een meer gebruiksvriendelijke procedure voor incassovorderingen,
zowel voor schuldeisers als voor schuldenaren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker