Brief regering : Stand van zaken tenuitvoerlegging sancties

Nr. 494 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 maart 2019

1. Inleiding

Het is voor de geloofwaardigheid van onze rechtsstaat van groot belang dat opgelegde
sancties daadwerkelijk en snel worden uitgevoerd. Anders verliezen zij aan betekenis:
voor de daders, voor de slachtoffers en voor de samenleving als geheel.

Uit de Factsheet Strafrechtketen 2017 die op 29 juni jl. aan uw Kamer is aangeboden,
blijkt dat 90 procent van vrijheidsstraffen binnen twee jaar een gevolg krijgt.1 Dat is een behoorlijk resultaat, ook in internationaal perspectief. Tegelijk betekent
dit dat 10 procent van de daders, in ieder geval voor een behoorlijke tijd, hun straf
ontlopen door zich aan de tenuitvoerlegging te onttrekken. Het kabinet legt zich daar
niet bij neer. Daarbij is mijn eerste prioriteit om het aantal openstaande vrijheidsstraffen
terug te dringen. Om dit te bereiken heb ik – zoals blijkt uit mijn brief van 11 januari
2018 – het programma Onvindbare Veroordeelden ingericht.2 Ik ben verheugd uw Kamer een eerste positief resultaat te kunnen melden. Voor het
eerst in jaren is de voorraad van personen met een openstaande vrijheidsstraf afgenomen.
Ik ben vastberaden deze trendbreuk te bestendigen en de voorraad bovendien versneld
verder te verkleinen.

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de acties die ik zal ondernemen om mijn
ambities rondom de openstaande vrijheidsstraffen te realiseren. Daarnaast licht ik
in deze brief de prestaties en de voortgang op de aangekondigde verbetermaatregelen
ten aanzien van de vrijheidsbeperkende en geldelijke sancties toe. Tot slot zal ik
in deze brief aandacht besteden aan twee zaken die ook moeten bijdragen aan een snelle
en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van sancties: 1) de implementatie van de wet «Herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen» (hierna: Wet USB) en 2) het afschaffen
van de verjaringstermijnen.

2. Prestaties en verbetermaatregelen

Binnen de tenuitvoerleggingsketen wordt gewerkt met de USB-monitor. Met deze monitor
wordt na een bepaalde periode gekeken wat de status is van een sanctie. Dit maakt
per sanctiestroom inzichtelijk hoe snel de tenuitvoerlegging na het vonnis is gestart
en hoeveel zaken na een langere periode nog openstaan. Op basis hiervan stuurt de
keten op prestaties en verbetermaatregelen.

Vrijheidsstraffen

Prestaties

In de periode van 2014 tot 2017 zijn ongeveer 20.000 vrijheidsstraffen per jaar opgelegd.
Bij 10 procent van de sancties is na twee jaar de tenuitvoerlegging nog niet gestart.
In mijn brief van 11 januari 2018 heb ik gemeld dat de voorraad uit ongeveer 11.000
op te sporen personen bestaat.

Zoals gezegd, is er sprake van een afname van de voorraad van personen met een openstaande
vrijheidsstraf. Per 1 oktober 2018 zijn 217 onvindbare veroordeelden meer uitgestroomd
dan er zijn ingestroomd. Voordat ik hier verder op inga, licht ik kort toe op welke
wijze de registratie van onvindbare veroordeelden heeft plaatsgevonden en plaatsvindt.

Wijziging registratie

Tot 1 oktober 2018 werd er gewerkt met de gegevens uit het Opsporingsregister (OPS).
In dit register werden alleen personen geregistreerd die reeds als «onvindbaar» waren
aangemerkt. Per 1 oktober 2018 werkt de tenuitvoerleggingsketen met een nieuw systeem,
te weten Executie en Signalering (E&S). OPS wordt niet meer gebruikt.

In E&S staan álle executieopdrachten, dus ook van personen die niet als «onvindbaar»
zijn aangemerkt en waarvoor pas net een arrestatiebevel is uitgevaardigd. De politie
heeft met dit nieuwe systeem zicht op alle openstaande zaken rondom één persoon. Vanwege
de nieuwe wijze van registreren, zijn de cijfers uit OPS en E&S niet goed te vergelijken.

Uit de E&S-gegevens blijkt wel dat ook in de laatste drie maanden van 2018 over het
geheel genomen meer zaken zijn uitgestroomd dan zijn ingestroomd.

In mijn eerstvolgende voortgangsrapportage zal ik de ontwikkeling van de tenuitvoerlegging
van de vrijheidsstraffen op basis van de E&S cijfers aan uw Kamer rapporteren.

Verbetermaatregelen

Ondanks dat er in 2018 een eerste afname van de voorraad heeft plaatsgevonden, vind
ik het van groot belang te blijven werken aan het versneld verder verkleinen van de
voorraad van niet tenuitvoergelegde vrijheidsstraffen. In het navolgende ga ik in
op de verbetermaatregelen die het afgelopen jaar zijn genomen en die ik dit jaar nog
zal nemen. Enerzijds vanuit het programma Onvindbare Veroordeelden en anderzijds vanuit
de aanpak «Eén Overheid».

Programma Onvindbare Veroordeelden

Uitstroom

Om de uitstroom te vergroten is een ketenbreed team ingericht met als deelnemers het
openbaar ministerie (OM), de politie, het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)
en de Justitiële Informatiedienst (Justid). Dit team heeft onder meer aan de hand
van dossieronderzoek beoordeeld of veroordeelden op te sporen zijn en op welke manier
de openstaande vrijheidsstraf alsnog ten uitvoer kan worden gelegd. Daarbij is in
het afgelopen jaar prioriteit gegeven aan het onderzoeken van dossiers met straffen
van meer dan 120 dagen en aan dossiers waarin sprake was van gecombineerde sancties,
bijvoorbeeld een gevangenisstraf en een DNA-maatregel.

In 2018 zijn 1.100 van de totale voorraad van ongeveer 11.000 dossiers van onvindbare
veroordeelden op bovengenoemde manier onderzocht. Dit heeft in 10 procent van de gevallen
geleid tot een aanhouding. Dit aantal lijkt gering, maar toch ben ik tevreden met
dit eerste resultaat omdat uit de dossieronderzoeken blijkt dat 90 procent van de
onderzochte populatie onvindbare veroordeelden zich in het buitenland bevindt. Naar
verwachting geldt dit voor de totale voorraad onvindbare veroordeelden. Een onderzoek
van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) naar de populatie veroordeelden met
openstaande vrijheidsstraffen bevestigt dit beeld.3

Van de veroordeelden die zich in het buitenland blijken te bevinden verblijft ongeveer
de helft binnen de Europese Unie. Om in deze gevallen over te kunnen gaan tot aanhouding,
is een Europees Aanhoudingsbevel (EAB) noodzakelijk. Het EAB kent evenwel een ondergrens
van 120 dagen.

Voorzover de straffen niet langer zijn dan 120 dagen zijn de opsporingsmogelijkheden
binnen Europa dan ook beperkt. Ik onderzoek de mogelijkheden om bilaterale afspraken
te maken om toch over te kunnen gaan tot opsporing en aanhouding in deze gevallen.
Zo heb ik afgelopen jaar in het kader van de Cross Border Execution of Sentences (CrossBes)
afspraken gemaakt met België en Duitsland over het verifiëren van adressen van veroordeelden
die daar woonachtig zijn, om hen vervolgens vanuit Nederland schriftelijk op te kunnen
roepen voor het uitzitten van hun straf.

Binnen het programma is capaciteit vrijgemaakt om in 2019 alle overige dossiers, circa
10.000, te onderzoeken op aanknopingspunten voor opsporing en tenuitvoerlegging. Worden
die aanknopingspunten gevonden, dan krijgt de politie de opdracht om de veroordeelde
zo snel mogelijk aan te houden. Op basis van eerdergenoemde dossieronderzoeken en
het onderzoek van het CBS is de verwachting dat van de nog resterende dossiers, 1.300
dossiers kansrijk zijn. Dit wil zeggen dat er naar verwachting 1.300 personen kunnen
worden gelokaliseerd. Relevant in dit verband is dat de tenuitvoerlegging van straffen
inmiddels is geprioriteerd op de Veiligheidsagenda 2019–2022. Hierin is de ambitie
vastgelegd vóór medio 2020 tenminste 40 procent van de eerdergenoemde groep van 1.300
personen (ca. 500 personen) op te sporen. Dit laat onverlet dat inspanningen worden
gepleegd dit percentage te overtreffen. Eind 2019 vindt een tussentijdse evaluatie
van de Veiligheidsagenda plaats, waarbij de mogelijkheid bestaat ten aanzien van de
tenuitvoerlegging van straffen de ambities bij te stellen. De politie heeft een nationaal
netwerk «Executie» ingericht, waarin de recherche en executie-officieren van justitie
in elke eenheid de opsporing van veroordeelden coördineren. De politie maakt hierbij
onder meer gebruik van E&S op smartphones van de politiemedewerkers. Daardoor heeft
elke politiemedewerker via de smartphone toegang tot persoonsgerichte informatie over
openstaande straffen, wat de opsporing van veroordeelden sterk bevordert.

Instroom

Naast de opsporing van als onvindbaar aangemerkte personen, is het zaak de instroom
in de voorraad te beperken. Op meerdere fronten wordt hieraan gewerkt.

Binnen het programma Onvindbare Veroordeelden analyseren politie, OM en de rechtspraak
gezamenlijk de kenmerken van de instroom van de strafzaken in het opsporingsregister
van het afgelopen half jaar. Deze analyses moeten ons leren waar en hoe het strafproces
kan worden verbeterd zodat wordt voorkomen dat veroordeelden zich aan hun straf kunnen
onttrekken. Verder kan de instroom worden beperkt door verbetering van het beschikbaar
stellen van adresgegevens aan de strafrechtketen. Justid heeft in dit verband maatregelen
getroffen, waaronder het aanpassen van de Strafrechtketen Database (SKDB).

Aanpak «Eén Overheid»

Vanuit de aanpak «Eén Overheid» worden maatregelen genomen om de voorraad aan openstaande
vrijheidsstraffen te verkleinen. Eerder heb ik u in dit verband geïnformeerd over
de start van een pilot in Amsterdam. Daarbij worden personen met een openstaande vrijheidsstraf
aangehouden en wordt de straf ten uitvoer gelegd, voordat een ID-bewijs of paspoort
wordt verstrekt of verlengd. Over het daartoe noodzakelijke convenant bestaat inmiddels
overeenstemming. De pilot start op 1 april a.s.

Een andere maatregel vanuit «Eén Overheid» betreft het stopzetten van uitkeringen
aan veroordeelden met een openstaande vrijheidsstraf. Het is immers niet te verteren
dat veroordeelden die zich onttrekken aan hun straf wel een uitkering genieten. Daarom
zal binnen het CJIB vanaf 1 april a.s. worden gestart met een nieuwe werkwijze waarin,
indien via het UWV bekend is dat een persoon met een openstaande straf toch een uitkering
heeft of probeert te krijgen, het CJIB een brief stuurt naar de ontvanger of aanvrager.
Daarin wordt gemeld dat de uitkering wordt stopgezet indien de veroordeelde zich niet
meldt om de openstaande vrijheidsstraf te ondergaan. Indien de veroordeelde zich niet
alsnog meldt, kan de brief als noodzakelijk bewijsstuk dienen om een uitkering te
weigeren of in te trekken.4

Vrijheidsbeperkende sancties

Prestaties

De vrijheidsbeperkende sancties bestaan uit de voorwaardelijke sancties en de taakstraffen.
Bij de voorwaardelijke sancties is veelal sprake van toezicht door de reclassering
op de naleving van bijzondere voorwaarden die door de rechter zijn opgelegd. Voor
het reclasseringstoezicht stel ik op grond van de USB-monitor vast dat zowel de startsnelheid
als de zekerheid waarmee het toezicht wordt uitgevoerd, is verbeterd. Zo is het aantal
toezichten dat tijdig start (45 dagen na oplegging) gestegen van 62 procent in 2014
naar 74 procent in 2017. Ten aanzien van taakstraffen kan ik melden dat de startsnelheid
in 2017 weliswaar is verbeterd in vergelijking met 2014, maar ten opzichte van 2016
een lichte daling vertoont. De prestaties op de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van
taakstraffen zijn echter hoog (boven de 90 procent).

Startsnelheid tenuitvoerlegging na vonnis (*excl. dadelijk uitvoerbaar toezicht)

Verbetermaatregelen

Reclasseringstoezicht

De positieve ontwikkeling ten aanzien van de startsnelheid van de reclasseringstoezichten
kan onder druk komen te staan door wachtrijen bij de reclassering. In mijn brief van
18 juni 2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de maatregelen om deze wachtrijen terug
te dringen.5 Het gaat daarbij om extra budget voor de jaren 2018 en 2019, maar ook om maatregelen
die de reclassering zelf en met ketenpartners kan nemen. Overeenkomstig de motie van
de leden Van Nispen en Buitenweg blijf ik uw Kamer periodiek informeren over de voortgang
van het terugdringen van de wachtrijen.6 Voor de zomer 2019 zal ik dit opnieuw doen.

Taakstraffen

Het tijdig starten van taakstraffen is mede afhankelijk van een snelle aanlevering
door de ketenpartners. De reclassering heeft in 2018 proactief de stap genomen om
te kijken wat zij zelf kan doen. Dit heeft geresulteerd in een aantal maatregelen
die landelijk zijn getroffen om de startsnelheid te verbeteren. Het gaat onder meer
om versnelling van het uitnodigings- en plaatsingsproces en beperking van no shows
door een efficiëntere inrichting van het uitnodigingsbeleid. Ik verwacht dat deze
verbetermaatregelen een positief effect hebben op de startsnelheid van de taakstraffen.
Over de voortgang op dit punt zal ik uw Kamer in mijn volgende brief over de stand
van zaken van de tenuitvoerlegging van sancties informeren.

Geldelijke sancties

Prestaties

Geldelijke sancties bestaan onder meer uit geldboetevonnissen, verkeersboetes op grond
van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv-boetes)
en schadevergoedingsmaatregelen.

Bij geldboetevonnissen is met betrekking tot de startsnelheid en de daadwerkelijke
tenuitvoerlegging een kleine verbetering zichtbaar. Van de in 2016 opgelegde boetes
is de inning in 49 procent van de gevallen binnen 12 maanden gestart. In 2017 bedraagt
dit percentage 52 procent. Dit percentage ligt net onder de afgesproken norm van 55
procent. De daadwerkelijke tenuitvoerlegging is gestegen van 71 procent naar 72 procent
binnen 36 maanden (lopende of afgerond). Ten aanzien van de schadevergoedingsmaatregelen
stel ik vast dat de startsnelheid ook ten opzichte van vorig jaar weer verder is toegenomen
van 75 procent naar 77 procent. De daadwerkelijke tenuitvoerlegging is stabiel. In
95 procent van de schadevergoedingsmaatregelen is na 36 maanden gestart met de betaling
of is deze afgerond. Over verkeersboetes heb ik u afzonderlijk bericht in mijn brief
van 25 juni 2018.7

* Startsnelheid tenuitvoerlegging na vonnis (geldboete ZM t/m september 2017, schadevergoedingsmaatregel
t/m december 2017).

Verbetermaatregelen

Geldboetevonnissen

In mijn brief van 11 januari 2018 concludeerde ik dat de startsnelheid van geldboetevonnissen
moet worden verbeterd. In samenspraak met de keten is besloten om onderzoek te doen
naar een beleidswijziging waarbij na een zogeheten eerste aanschrijving indien geen
betaling volgt wordt doorgegaan met de tenuitvoerlegging van executeerbare, maar niet
onherroepelijke geldboetevonnissen.8 Over de uitkomsten van dit onderzoek zal ik uw Kamer in de volgende voortgangsbrief
over de tenuitvoerlegging nader informeren.

Daarnaast wordt binnen het programma Onvindbare Veroordeelden ook gekeken naar openstaande
geldboetevonnissen. Concreet wordt ook bij deze zaken nader beoordeeld welke zaken
kansrijk zijn door onderzoek uit te voeren naar de vindbaarheid en dus de mogelijke
verblijfplaats van de veroordeelde. Op grond hiervan kan beter worden beoordeeld of
ingezet moet worden op tenuitvoerlegging in Nederland of op overdracht van de straf
naar een EU-lidstaat. Ook wordt bekeken of het mogelijk is om in het buitenland een
adresverificatie te laten doen ten aanzien van personen uit het desbetreffende land
met een Nederlands geldboetevonnis om zo gericht te kunnen innen.

Schadevergoedingsmaatregelen

Het is belangrijk dat de schade, ontstaan door het plegen van strafbare feiten, door
de dader wordt vergoed. Dit gebeurt echter nog niet altijd volledig. In 5 procent
van de zaken wordt binnen 36 maanden niet aan deze maatregel voldaan. Daarom onderzoek
ik maatregelen die de inning van schadevergoedingsmaatregelen effectiever maken. Zo
wordt onderzocht of in bijzondere situaties op basis van de draagkracht van de veroordeelde
een betalingsregeling kan worden getroffen om maximaal te innen binnen de verjaringstermijn.
Daarnaast zal het CJIB in 2019 gedurende het hele inningstraject periodiek gaan monitoren
of iemand over vermogen beschikt dat geïnd kan worden. In de komende twee jaren zullen
deze maatregelen worden beproefd op praktische uitvoerbaarheid en zal het effect op
de zekere tenuitvoerlegging worden gemonitord. Hiermee geef ik uitvoering aan de motie
van de leden Van Toorenburg (CDA) en Van Oosten (VVD).9

Wahv-boetes

Om tot effectievere inning van geldelijke sancties te komen heb ik in 2017 het betalingsregelingenbeleid
verruimd. Ik vind het belangrijk dat burgers die een boete niet (in één keer) kunnen
betalen, toch zo snel mogelijk beginnen met betalen en daardoor ook niet onnodig met
extra kosten worden geconfronteerd. Met ingang van 1 januari 2019 zijn betalingsregelingen
bij Wahv-boetes mogelijk vanaf 75 euro. Met deze verlaging geef ik ruimer uitvoering
aan de motie van de leden Recourt (PvdA) en Kooiman (SP).10

Overige maatregelen

Een sanctie moet snel worden ondergaan. Daarentegen moet onverkorte inning van een
geldelijke sanctie niet tot een schrijnende situatie leiden. Om hieraan tegemoet te
komen wordt dit jaar met de keten verkend of het ten aanzien van strafrechtelijke
geldelijke sancties mogelijk en wenselijk is om over te gaan tot het opleggen van
alternatieve sanctievormen, zoals een vervangende taakstraf. Onderdeel van de verkenning
vormt ook het uitvoeren van een aantal pilots die zich richten op een vorm van verplicht
financieel toezicht voor zowel minderjarigen als (jong-)volwassenen. Dit houdt in
dat een toezichthouder erop let dat eventuele boetes of schadevergoedingsmaatregelen
betaald worden en er daarnaast voor zorgt dat een veroordeelde beter om leert gaan
met geld. Met het voorgaande voldoe ik aan de door uw Kamer op 11 april 2018 aangenomen
motie van de leden Van Nispen (SP) en Van Oosten (VVD).11 Over de uitkomsten van deze verkenning zal ik u bij de volgende voortgangsbrief over
de tenuitvoerlegging van sancties informeren.

3. De Wet Herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen

Met de Wet USB verschuift de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van sancties
van het OM naar de Minister van Justitie en Veiligheid. De belangrijkste gedachte
hierachter is dat vanuit het ministerie meer zicht kan worden gehouden op de tenuitvoerleggingsketen
en ook centraler kan worden gestuurd op de prestaties in deze keten. Het OM kan zich
dan richten op haar magistratelijke taken in de opsporing en vervolging. De invoering
van de wet is een complexe opgave die grote impact heeft op het ministerie en de ketenpartners.

De afgelopen tijd is ketenbreed in kaart gebracht welke gevolgen eerdergenoemde verschuiving
heeft. De keten levert op dit moment een enorme inspanning en treft alle benodigde
voorbereidingen om de veranderopgave te realiseren. Het streven is er daarbij nog
steeds op gericht de wet op 1 januari 2020 in werking te laten treden. Een aantal
organisatieonderdelen van het ministerie zal zich moeten voorbereiden op een geheel
nieuwe taak. Zo zal de coördinatie van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen
en de bevoegdheid om beslissingen in concrete zaken te nemen centraal worden belegd
bij het Administratie- en Informatie Centrum Executieketen (AICE) van het CJIB. Om
tot een verantwoorde overdracht van taken te komen, is in het najaar van 2018 een
gezamenlijk team van executie-officieren van justitie, CJIB-medewerkers en medewerkers
van mijn ministerie samengesteld. Dit team komt wekelijks bijeen zodat kennis kan
worden overgedragen en ervaring kan worden opgedaan. De eerste concepten van lagere
regelgeving en beleid, onder meer over het vanuit de Wet USB geïntroduceerde persoonsgericht
werken in de tenuitvoerleggingsketen, worden in de praktijk getoetst door dit team.

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wet USB heb ik de afgelopen jaren reeds
stappen gezet om het ministerie voor te bereiden op de komende verantwoordelijkheid
als ketenregisseur. Zo heb ik afgelopen voorjaar een Bestuurlijk Executie Overleg
ingesteld waarin de bestuurders van de tenuitvoerleggingsketen zitting hebben. Hier
worden concrete afspraken gemaakt over bijvoorbeeld startsnelheden, maar worden ook
de verbetermaatregelen in gezamenlijkheid gemonitord.

4. Wetsvoorstel afschaffen verjaringstermijnen

Ik heb uw Kamer, mede naar aanleiding van de motie Van Oosten c.s., toegezegd de verjaringstermijnen
voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties af te schaffen.12 Het afschaffen van de executieverjaringstermijnen heeft tot gevolg dat, zodra een
in een rechterlijke uitspraak of strafbeschikking opgelegde straf of maatregel onherroepelijk
is geworden, deze in beginsel ten uitvoer kan worden gelegd tot het moment dat de
veroordeelde overlijdt. De tenuitvoerlegging kan daardoor steeds in volle omvang plaatsvinden,
ongeacht de tijd die is verstreken sinds het onherroepelijk worden van de straf. Daarmee
wordt uitdrukking gegeven aan het uitgangspunt dat niemand zijn of haar straf mag
ontlopen. Het wetsvoorstel zal onderdeel uitmaken van de Invoeringswet USB. Dat wetsvoorstel
is inmiddels in consultatie gegeven.

5. Tot slot

Ik stel vast dat gericht wordt gestuurd op het verbeteren van de prestaties in de
tenuitvoerleggingsketen en dat de keten goed op weg is met de voorbereiding voor de
implementatie van de Wet USB. Ik ben blij te kunnen melden dat de ingezette verbetermaatregelen
nu al op punten een positief resultaat laten zien. De tenuitvoerleggingsketen is echter
nog niet op het niveau dat ik wens. Daarom zet ik mij onverminderd in voor het bereiken
van nog betere resultaten.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker