Brief regering : Beleidsreactie op het WODC-Rapport "Maatregelen gericht op asielzoekers uit veilige landen. Analyse van een beleidslogica”

Nr. 2470
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 februari 2019

Aanleiding

Bijgaand ontvangt u het onderzoek «Maatregelen gericht op asielzoekers uit veilige landen. Analyse van een beleidslogica»1, dat door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) is uitbesteed
aan DSP-groep. Doel van het onderzoek is het bieden van inzicht in de doelen en in
de uitvoering van maatregelen die zijn genomen door de Nederlandse overheid met betrekking
tot de komst en het vertrek van asielzoekers afkomstig uit veilige landen. Het onderzoek
heeft zich daarbij gericht op de beleidslogica achter de maatregelen, waarbij het
gaat om de vraag of het aannemelijk is dat de beleidsmaatregel effect heeft. Er is
geen proces- en effectevaluatie uitgevoerd.

Wanneer het in dit onderzoek gaat om asielzoekers uit veilige landen, betreft het
personen die afkomstig zijn uit een land dat staat op de lijst van veilige landen
van herkomst. Hierop staan alle Lidstaten van de Europese Unie en 32 andere herkomstlanden.2 Op basis van uitgebreide criteria is getoetst of een land op deze lijst kan worden
geplaatst. In veilige landen is over het algemeen geen sprake van vervolging, foltering
en onmenselijke behandeling. Hierbij is het van belang te noemen dat asielzoekers
uit veilige landen daarom zelden in aanmerking komen voor toelating. In 2015 en zeker
in 2016 kende Nederland een hoge instroom van asielzoekers uit veilige landen, hierbij
gaat het in het bijzonder om asielzoekers afkomstig uit de Westelijke Balkan en om
asielzoekers uit Marokko en Algerije. In 2016 was liefst 42% van de asielzoekers in
Nederland afkomstig uit een veilig land. In 2017 is dit percentage gedaald tot 25%.
In deze brief geef ik een reactie op de resultaten uit het onderzoek. Voordat ik inga
op de bevindingen en conclusies, ga ik eerst in op de maatregelen die zijn geïntroduceerd
om de komst van asielzoekers uit veilige landen af te remmen.

Goed hier is te melden dat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden in een vacuüm.
Recentelijk bracht het Adviescollege voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) een advies uit
over de motieven van personen afkomstig uit veilige landen om in Nederland een asielaanvraag
in te dienen. De ACVZ liet zien dat de motieven voor personen uit veilige landen om
te vertrekken uit hun land en een asielaanvraag in Nederland in te dienen zeer divers
zijn. Hierover heb ik uw Kamer reeds geïnformeerd.3

De ingezette maatregelen en het doel van de maatregelen

Dit onderzoek kent als startpunt de Kamerbrief van 17 november 2016 waarin in totaal
zes maatregelen zijn opgesomd.4 Een deel van deze maatregelen was overigens al ingevoerd voor 2016, maar de onderzoekers
kozen voor dit startpunt omdat in deze brief alle maatregelen zijn gebundeld. De onderzoekers
stellen dat deze maatregelen tot doel hebben om de instroom van asielzoekers uit veilige
landen te beperken, hun asielaanvragen sneller te behandelen, sneller vertrek uit
Nederland te realiseren en tot slot om de overlast voor de Nederlandse samenleving
te beperken. De onderzoekers concluderen dat om deze vier doelen te bereiken onderstaande
zes maatregelen zijn ingevoerd:

1. Snellere asielprocedures

a) versnelde asielprocedure voor asielzoekers uit veilige landen;

b) asielaanvragen van asielzoekers uit veilige landen worden met voorrang door de Immigratie-
en Naturalisatiedienst (IND) behandeld;

c) gesprek aangaan met de advocatuur en afspraken met de Rechtspraak over het met voorrang
afdoen van zaken van overlastgevende asielzoekers.

2. Snellere Dublin-procedure.

Asielzoekers uit veilige landen met een Dublinindicatie worden op grond van de Dublinverordening
zo snel mogelijk overgedragen aan het land dat verantwoordelijk is voor de behandeling
van de asielaanvraag.

3. Kortere opvang

a) de opvangvoorzieningen voor de Dublinclaimanten worden toegespitst op de doelgroep
en worden sober ingericht;

b) na de eerste afwijzing wordt de opvang van asielzoekers uit veilige landen beëindigd;

c) na de eerste afwijzing wordt een inreisverbod voor de duur van twee jaren opgelegd
aan de asielzoekers uit veilige landen.

4. Sneller in vreemdelingenbewaring.

Binnen de daarvoor geldende juridische kaders wordt gekeken of het instrument vreemdelingenbewaring
vaker kan worden toegepast.

5. Minder terugkeerondersteuning.

Vreemdelingen uit landen in de ring rond de Europese Unie – waaronder Marokko en Algerije
– werden uitgesloten van aanvullende herintegratieondersteuning en de ondersteuningsbijdrage
van € 200 die onderdeel uitmaakt van het REAN-programma. Ze kwamen alleen nog in aanmerking
voor een vliegticket. Migranten uit een land dat visumvrije toegang heeft tot Nederland,
konden geen gebruik meer maken van het REAN-programma en enkel nog vertrekken via
de DT&V.

6. Gecoördineerde integrale lokale aanpak.

Concrete samenwerking tussen de partners in de strafrechtketen, de migratieketen en
het lokaal bestuur in de vorm van informatie-uitwisseling en een integraal onderbouwd
plan van aanpak.

Uitvoering van de maatregelen

De onderzoekers concluderen dat een aantal maatregelen, meer in het bijzonder de maatregelen
3a en 4, niet zijn uitgevoerd omdat dit op grond van Europese en Nederlandse regelgeving
niet mogelijk is. Over maatregel 3b is het goed om op te merken dat deze maatregel
wel was ingevoerd, maar recentelijk als gevolg van Europese jurisprudentie moest worden
teruggedraaid. Ook blijkt volgens de onderzoekers dat maatregelen die wel zijn ingezet
in de praktijk anders hebben uitgepakt. Een goed voorbeeld is de inzet die plaatsvond
op het sneller laten verlopen van de Dublinprocedure. Zichtbaar is volgens de onderzoekers
dat Nederland sneller bij de betreffende lidstaat een verzoek tot terug- of overname
heeft ingediend. In de praktijk blijkt echter dat de tijdswinst beperkt is, omdat
asielzoekers niet meewerken aan overdracht op grond van Dublin en – in mindere mate
– omdat een aantal Lidstaten niet of slecht meewerkt aan de terug- of overname van
asielzoekers. De onderzoekers merken over de invoering van het inreisverbod op dat
dit vreemdelingen niet weerhoudt om Nederland of Europa weer binnen te reizen. Ik
merk hierbij op dat een inreisverbod legale inreis in Europa onmogelijk maakt en daarom
wel degelijk een belemmerend effect kan optreden van deze maatregel.

De onderzoekers concluderen dat het volgens de beleidslogica aannemelijk is dat maatregel
5, minder terugkeerondersteuning, heeft geleid tot minder aantoonbaar vertrek. Het
is volgens de onderzoekers onduidelijk of deze vreemdelingen zich nog in Nederland
bevinden. Ik sluit mij niet bij deze conclusie aan. Het feit dat asielzoekers uit
veilige landen vaker zelfstandig en zonder toezicht uit de opvang vertrekken, kan
ook voortkomen uit andere verklaringen, bijvoorbeeld uit de veranderde samenstelling
van de groep asielzoekers en door het onthouden van opvang (maatregel 3b).

Relatie tussen de zes maatregelen en de vier doelen

Het eerste doel is behaald: het absolute (en ook het relatieve) aantal asielzoekers
afkomstig uit veilige landen is sterk gedaald. De onderzoekers concluderen echter
dat zij op basis van hun analyse deze afname «slechts in beperkte mate toeschrijven»
aan de invoering van de maatregelen. De onderzoekers stellen dat de instroom van asielzoekers
uit deze landen ook wordt bepaald door factoren waarop deze maatregelen geen betrekking
hebben. Denk hierbij aan de bijzondere omstandigheid dat in het najaar 2015 de toegang
tot Europa openlag en ook personen uit veilige landen gebruik konden maken van de
Balkanroute. Het aantal asielzoekers afkomstig uit de Westelijke Balkan nam sterk
af in 2016. Dit gold overigens niet voor het aantal asielzoekers uit Marokko en Algerije.

De onderzoekers noemen ten aanzien van het tweede doel – een snellere afhandeling
van de asielvragen – dat aannemelijk is dat de maatregelen het gewenste effect hebben
gehad. De onderzoekers constateren dat de doorlooptijden van asielzoekers uit veilige
landen korter zijn dan die van Dublinclaimanten en asielzoekers die de algemene asielprocedure
hebben doorlopen.

Het derde doel is het sneller realiseren van het komen tot een vertrekprocedure. Ook
van dit doel constateren de onderzoekers dat het aannemelijk is dat dit is behaald
op basis van de beleidslogica. De onderzoekers hebben bevestigd dat wanneer de asielaanvraag
sneller is afgehandeld asielzoekers uit veilige landen sneller kunnen werken aan vertrek.

Over de vraag of de maatregelen die zijn ingevoerd ertoe hebben geleid dat de overlast
voor de Nederlandse samenleving is beperkt, doen de onderzoekers geen uitspraak.

Vergelijking met België, Duitsland en Oostenrijk

Interessant is de vergelijking die de onderzoekers trekken met drie andere bestemmingslanden
met een enigszins vergelijkbare instroom: België, Duitsland en Oostenrijk. De onderzoekers
geven aan dat in vergelijking met deze drie landen Nederland de meeste maatregelen
heeft ingevoerd specifiek gericht op asielzoekers uit veilige landen van herkomst.
Ook staan er op de lijsten van veilige landen die België, Duitsland en Oostenrijk
hanteren geen landen die Nederland niet op de lijst heeft geplaatst. De onderzoekers
zien slechts één beleidsmaatregel die wel in België en Duitsland is toegepast, maar
niet in Nederland: het verkorten van beroepstermijnen. Het is goed hierbij op te merken
dat de Nederlandse regelgeving al voorzag in korte beroepstermijnen voor dit soort
zaken en dat, hoewel de beroepstermijnen in Duitsland en België zijn verkort, deze
nog wel langer (België) of exact even lang (Duitsland) zijn als in Nederland. De onderzoekers
noemen wel dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen deze vier landen in de instroom.
Zij geven hiervoor geen verklaring.

Herkenbaarheid van de resultaten

De onderzoekers hebben voor alle maatregelen die zijn ingevoerd een beleidslogica
opgesteld. Deze exercitie liet de context zien, het veronderstelde mechanisme en het
uiteindelijke doel van alle ingevoerde maatregelen.

Ik stel vast dat het aantal asielzoekers afkomstig uit veilige landen zowel in absolute
als in relatieve zin is teruggelopen sinds 2016. Niet is vast te stellen in welke
mate deze daling is te relateren aan het gevoerde beleid en in welke mate de daling
samenhangt met de algemene daling van het aantal asielzoekers. Asielzoekers afkomstig
uit deze landen blijven wel een punt van zorg. Het onderzoek betreft een beleidsinventarisatie
en heeft niet de intentie beleidsadviezen te geven. De onderzoekers hebben in dit
onderzoek derhalve geen nieuwe handelingsperspectieven geboden. Nuttig is de vergelijking
die de onderzoekers maken met drie vergelijkbare bestemmingslanden. Deze vergelijking
geeft geen aanleiding te veronderstellen dat aanvullend beleid de instroom van asielzoekers
uit veilige landen verder zal doen afnemen.

In het tijdvak waarop de onderzoekers zich richten, laten de onderzoekers zien dat
de doorlooptijden bij de behandeling van asielverzoeken van asielzoekers afkomstig
uit veilige landen zijn afgenomen. Dat zij minder lang verblijven op de COA-locaties
is een door het kabinet gewenste ontwikkeling.5 De constatering van de onderzoekers dat er sprake is van een toenemende groep van
asielzoekers die rondreist in Europa en in verschillende landen asiel vraagt, heeft
mijn aandacht. Nederland steunt meerdere maatregelen in de herziening van het GEAS
die als doel hebben secundaire migratiestromen binnen Europa te voorkomen, zoals snellere
Dublinprocedures en langere bewaartermijnen in Eurodac.

De onderzoekers hebben opgemerkt dat het aantoonbaar vertrek is gedaald. Hiervoor
kunnen meerdere oorzaken zijn. Ten eerste kiezen veel vreemdelingen er na afwijzing
voor om Nederland niet zelfstandig te verlaten. Gedwongen vertrek is ten aanzien van
bepaalde landen lastig te realiseren. Zo is het mogelijk dat asielzoekers afkomstig
zijn uit herkomstlanden die minder goed meewerken aan gedwongen vertrek. Dit geldt
bijvoorbeeld voor asielzoekers afkomstig uit Algerije. Daarnaast hebben de juridische
beperkingen aan het bewaringsinstrumentarium tot gevolg dat vreemdelingen niet altijd
beschikbaar gehouden kunnen worden voor hun gedwongen terugkeer. Om zelfstandig vertrek
te bevorderen via het REAN-programma (Return and Emigration Assistance from the Netherlands),
zijn in 2018 enkele aanvullende maatregelen genomen, zoals een beperkte ondersteuningsbijdrage
voor migranten uit de ring rond Europa.6

Voor de aanpak van de problematiek van overlastgevende asielzoekers uit (onder meer)
veilige landen van herkomst verwijs ik graag naar de brief die ik naar uw Kamer stuurde
op 8 november jl.7

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
M.G.J. Harbers