Brief regering : Protocol tussen de Republiek Armenië en de Benelux-Staten (het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden) ter uitvoering van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Armenië inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven; Brussel, 20 juni 2018

A/ Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt,
omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 26, zesde lid jo vijfde lid, van de
Wet op de Raad van State).

Ter griffie van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
6 februari 2019.

De wens dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal wordt
onderworpen kan door of namens één van de Kamers of door ten minste vijftien leden
van de Eerste Kamer dan wel dertig leden van de Tweede Kamer te kennen worden gegeven
uiterlijk op 8 maart 2019.

Aan de Voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 februari 2019

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, eerste lid, en artikel 5, eerste lid, van
de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, de Raad van State gehoord, heb
ik de eer u hierbij ter stilzwijgende goedkeuring over te leggen het op 20 juni 2018
te Brussel tot stand gekomen Protocol tussen de Republiek Armenië en de Benelux-Staten
(het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden)
ter uitvoering van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Armenië
inzake de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven
(Trb. 2018, nr. 178).

Een toelichtende nota bij het Protocol treft u eveneens hierbij aan.

De goedkeuring wordt voor het Europese deel van Nederland gevraagd.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

TOELICHTENDE NOTA

1. Algemeen

1.1 Inleiding

Het onderhavige verdrag (hierna genoemd: het uitvoeringsprotocol) is op 20 juni 2018
te Brussel tot stand gekomen. In dit uitvoeringsprotocol zijn bepalingen opgenomen
ter uitwerking van de op 19 april 2013 te Brussel tot stand gekomen, en op 1 januari
2014 in werking getreden, Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Armenië
betreffende de overname van personen die zonder vergunning op het grondgebied verblijven
(PbEU 2013, L 289/13; hierna genoemd: de EU-overnameovereenkomst).

Het Nederlandse beleid ter zake geeft prioriteit aan intensivering van het terugkeerbeleid
(zie laatstelijk het regeerakkoord van Nederland van 10 oktober 2017 (bijlage bij
Kamerstuk 34 700, nr. 34)). Het beleid met betrekking tot terugkeer is uiteengezet in:

• de Kamerbrief van 1 juli 2011 «Terugkeerbeleid» (Kamerstuk
19 637, nr. 1436);

• de Kamerbrief van 5 november 2015 met de reactie van het voormalige kabinet op het
ACVZ-rapport «Strategische landenbenadering» en de voortgangsrapportage «migratie
en ontwikkeling» (Kamerstukken
29 344 en 30 573, nr. 128); en

• de Kamerbrief van 8 juni 2018 inzake «ondersteuning aan vreemdelingen bij zelfstandige
terugkeer» (Kamerstukken
29 344 en 19 637, nr. 134).

Doelstelling van dit beleid is, onder meer, om met de zogenoemde herkomstlanden een
goede samenwerking op het gebied van terugkeer te realiseren en te onderhouden, alsmede
een betere samenhang na te streven met het bredere Nederlandse beleid ten opzichte
van deze landen. In het kader van het terugkeerbeleid wordt ernaar gestreefd om met
belangrijke herkomstlanden van migranten een terug- en overnameverdrag te sluiten.
Hierbij gaat het voornamelijk om de landen van herkomst die in het kader van dat beleid
als prioritaire landen zijn aangemerkt.

1.2 De samenwerking tussen de Benelux-staten in de context van de Europese Unie

Het verdragsrechtelijke kader inzake terug- en overname wordt vormgegeven door de
Europese Unie en door het gezamenlijke optreden van de Benelux-staten.

De Benelux-staten sluiten gezamenlijk terug- en overnameverdragen op grond van de
op 11 april 1960 te Brussel tot stand gekomen Overeenkomst tussen het Koninkrijk België,
het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden inzake de verlegging
van de personencontrole naar de buitengrenzen van het Beneluxgebied (Trb. 1960, nr. 40). De Benelux-staten bepalen in overleg met elkaar met welke herkomstlanden onderhandelingen
worden geopend en welke van de Benelux-staten daarin het voortouw neemt. Daarbij is
de omvang van de terugkeerproblematiek in de drie landen mede bepalend. De terug-
en overnameverdragen die in Benelux-verband worden gesloten, gaan in de regel vergezeld
van een uitvoeringsprotocol waarin specifieke uitvoeringsbepalingen zijn opgenomen.
Het uitvoeringsprotocol wordt eveneens door de Benelux-staten gezamenlijk met de verdragspartner
overeengekomen.

Daarnaast is het Europese deel van Nederland gehouden aan overnameovereenkomsten die de Europese Unie sluit. De Europese Unie is bevoegd tot het sluiten
van dergelijke verdragen op grond van artikel 79, derde lid, van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), volgens de procedure zoals bepaald
in artikel 218 VWEU.

Op grond van artikel 218 VWEU verleent de Raad de Commissie op haar voorstel een mandaat
om onderhandelingen te openen met bepaalde landen. Bij de keuze van deze landen baseert
de Raad zich onder meer op criteria als migratiedruk uit de desbetreffende landen
en de geografische ligging ten opzichte van het grondgebied van de Europese Unie.
Naast de overnameovereenkomst met de Republiek Armenië, heeft de Europese Unie tot
nu toe overnameovereenkomsten gesloten met Albanië, Azerbeidzjan, Bosnië-Herzegovina,
Georgië, Hongkong, Kaapverdië, Macau, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië,
Moldavië, Montenegro, Oekraïne, Pakistan, de Russische Federatie, Servië, Sri Lanka
en Turkije. Zolang de Europese Unie geen gebruik maakt van haar bevoegdheid een EU-overnameovereenkomst
te sluiten, blijven de lidstaten bevoegd dat zelf, op bilateraal, of zoals in het
geval van de Benelux-staten op multilateraal niveau, te doen.

Bij de overnameovereenkomsten die in EU-verband tot stand komen, kan elke EU-lidstaat
afzonderlijk een uitvoeringsprotocol met de andere partij sluiten. Dit uitvoeringsprotocol
tussen de Benelux-staten en Armenië ziet hierop en is gebaseerd op artikel 20 van
de EU-overnameovereenkomst met de Republiek Armenië. Deze bepaling, die in beginsel
standaard in de EU-overnameovereenkomst wordt opgenomen, biedt de partijen de mogelijkheid
nadere afspraken te maken over de praktische uitvoering van de in de EU-overnameovereenkomst
overeengekomen bepalingen en over de concrete samenwerking tussen de uitvoerende diensten
die hiervoor verantwoordelijk zijn.

Nederland sluit de uitvoeringsprotocollen in Benelux-verband, ingevolge de eerdergenoemde
Overeenkomst inzake de verlegging van de personencontrole naar de buitengrenzen van
het Beneluxgebied. Met betrekking tot het onderhavige uitvoeringsprotocol met Armenië
heeft Nederland namens de Benelux-staten de onderhandelingen gevoerd.

1.3 Inhoud van de EU-overnameovereenkomst en het uitvoeringsprotocol

De EU-overnameovereenkomsten beogen de feitelijke uitzetting van vreemdelingen, ten
aanzien van wie op basis van het nationale recht de verplichting bestaat om een lidstaat
te verlaten, te vergemakkelijken. Voor Nederland wordt de uitoefening van de bevoegdheid
om vreemdelingen op grond van de Vreemdelingenwet 2000 uit te zetten aanzienlijk vergemakkelijkt,
wanneer de aangezochte Staat erkent onder bepaalde omstandigheden tot terug- of overname
verplicht te zijn. De EU-overnameovereenkomst met de Republiek Armenië bevat de voorwaarden
waaronder de partijen gehouden zijn eigen onderdanen terug te nemen en onderdanen
van derde landen en staatlozen over te nemen, evenals procedurele bepalingen met betrekking
tot het indienen en beantwoorden van een verzoek om terug- of overname. De praktijk
heeft geleerd dat dergelijke afspraken de procedures die moeten leiden tot het vaststellen
van de identiteit en nationaliteit van vreemdelingen aanzienlijk bekorten. De EU-overnameovereenkomst
regelt voorts de voorwaarden waaronder en de wijze waarop partijen gehouden zijn de
doorgeleiding over elkaars grondgebied toe te staan van naar derde landen te verwijderen
personen.

In het onderhavige uitvoeringsprotocol worden vooral de procedurele bepalingen uit
de EU-overnameovereenkomst, die door de uitvoerende diensten van de verdragsluitende
partijen dienen te worden gevolgd, nader uitgewerkt. Zo worden in het uitvoeringsprotocol
nadere afspraken gemaakt over de wijze van transport, de vergoeding van de gemaakte
kosten en de handelwijze bij doorgeleiding over elkaars grondgebied. Met de nadere
uitwerking van de door de Europese Unie en Armenië gemaakte afspraken wordt beoogd
de concrete afhandeling van een terug- en overnameverzoek verder te bespoedigen.

2. Een ieder verbindende bepalingen

Naar het oordeel van de regering kan uitsluitend artikel 10, derde lid, van het onderhavige
uitvoeringsprotocol worden aangemerkt als een ieder verbindende bepaling in de zin
van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet die aan rechtssubjecten rechten of bevoegdheden
toekennen of plichten opleggen. Artikel 10, derde lid, schept echter geen nieuw recht.
Het artikel bevestigt het staand recht van een ieder op zelfverdediging en het op
redelijke en evenredige wijze optreden om te voorkomen dat iemand zichzelf of derden
letsel toebrengt dan wel schade aan goederen veroorzaakt. Ook zonder dit uitvoeringsprotocol
zouden de begeleiders van de verdragsluitende partijen in Nederland over deze bevoegdheden
beschikken.

3. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1: Bevoegde autoriteiten

De partijen informeren elkaar welke autoriteit bevoegd is.

Artikel 2: Grensovergangen

In bijlage 1 bij het uitvoeringsprotocol is een lijst opgenomen van welke grensovergangen
gebruik kan worden gemaakt voor de uitvoering van de EU-overnameovereenkomst.

Artikel 3: Indiening van terug- of overnameverzoeken

Het indienen van een verzoek om terug- of overname geschiedt conform de bepalingen
neergelegd in de EU-overnameovereenkomst. Communicatie vindt rechtstreeks plaats tussen
de bevoegde autoriteiten. Indien tevens om een interview wordt verzocht, ontvangt
de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van de aangezochte Staat een afschrift
van het verzoek.

Artikel 4: Beantwoording van terug- of overnameverzoeken

Artikel 4 bevat nadere bepalingen voor het beantwoorden van een verzoek om terug-
of overname. Aan de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van de aangezochte
Staat wordt een afschrift van het antwoord verstrekt.

Artikel 5: Reisdocumenten

Artikel 5 omvat een samenvatting van de afspraken uit de EU-overnameovereenkomst inzake
de afgifte van reisdocumenten. Het uitgangspunt van de EU-overnameovereenkomst is
dat eigen onderdanen, indien nodig, een reisdocument ontvangen van de vertegenwoordiging
van de aangezochte Staat, terwijl de derdelanders en staatlozen reizen op een door
de verzoekende Staat verstrekt reisdocument.

Artikel 6: Interviews

Artikel 6 bevat nadere afspraken over het afnemen van interviews om de nationaliteit
van betrokkene te bepalen. Binnen drie werkdagen na het interview wordt de verzoekende
Staat van de resultaten op de hoogte gesteld.

Artikel 7: Overdracht

De feitelijke overdracht dient uiterlijk twee werkdagen voorafgaand aan de geplande
overdracht te worden gemeld aan de bevoegde autoriteiten van de aangezochte staat.
Indien de overdracht door omstandigheden moet worden uitgesteld, stelt de verzoekende
Staat een nieuwe datum voor.

Artikel 8: Doorgeleidingsprocedure

Artikel 8 beschrijft de procedure voor indiening en beantwoording van verzoeken om
de doorgeleiding van derdelanders en staatlozen, inclusief de daarvoor geldende termijnen.

Artikel 9: Ondersteuning van de doorgeleiding

In artikel 9 zijn enkele algemene bepalingen opgenomen over begeleiding bij doorgeleiding
en over het eventueel verlenen van assistentie door de aangezochte Staat bij doorgeleiding.

Artikel 10: Verplichtingen voor begeleiders

In artikel 10 worden de rechten en plichten van begeleiders nader uitgewerkt. Zo is
onder meer bepaald dat begeleiders in burger dienen op te treden en dat zij niet gewapend
mogen zijn. Tijdens de uitvoering dienen de begeleiders zich aan het recht van de
aangezochte Staat te houden.

Artikel 11: Kosten

Artikel 11 behelst een nadere uitwerking van artikel 16 van de EU-overnameovereenkomst
dat ziet op de verrekening van de kosten verbonden aan terug- en overname. Ingevolge
artikel 16 van de EU-overnameovereenkomst komen de kosten die voortvloeien uit de
terug- en overname, evenals uit onterechte terug- of overname, ten laste van de verzoekende
Staat. Dit artikel bepaalt dat de aangezochte Staat daartoe een rekening dient in
te dienen bij de verzoekende Staat.

Artikel 12: Vergadering van deskundigen

Artikel 12 bepaalt dat de partijen samenwerken bij het oplossen van problemen die
de toepassing van de EU-overnameovereenkomst en het onderhavige uitvoeringsprotocol
aangaan. Voor dit doel kan op verzoek van één van de partijen een vergadering van
deskundigen worden belegd.

Artikel 14 en 15: Bijlagen en wijzigingen

Deze artikelen bevatten de gebruikelijke bepalingen over bijlagen en wijzigingen.
Ingevolge artikel 14 van het uitvoeringsprotocol vormen de bijlagen 1 tot en met 5
een integrerend onderdeel van het onderhavige uitvoeringsprotocol. Bij de bijlagen
2 tot en met 5 gaat het om standaardformulieren die ten behoeve van de terug-, overname-
en doorgeleidingsprocedure door de bevoegde autoriteiten gebruikt dienen te worden.
De inhoud van alle vijf bijlagen is van uitvoerende aard en verdragen tot wijziging
van deze bijlagen behoeven derhalve op grond van artikel 7, onderdeel f, van de Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring, tenzij de Staten-Generaal
zich thans het recht tot goedkeuring ter zake voorbehouden.

Artikelen 17 en 18: Depositaris, inwerkingtreding, schorsing en beëindiging

Artikel 17 wijst het Secretariaat-Generaal van de Benelux Unie aan als de depositaris
van het uitvoeringsprotocol. Artikel 18 bevat vervolgens de bepalingen over de inwerkingtreding
en beëindiging van het uitvoeringsprotocol. Het uitvoeringsprotocol treedt in werking
op de eerste dag van de tweede maand nadat de depositaris het Gemengd Comité overname
ervan in kennis heeft gesteld dat alle partijen hun nationale goedkeuringsprocedures
hebben voltooid. Artikel 18, derde lid, voorziet in de intrekking van de op 3 juni
2009 te Brussel ondertekende Overeenkomst tussen de Benelux-Staten (het Koninkrijk
België, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden) en de Republiek
Armenië betreffende de overname van onregelmatig verblijvende personen (Trb. 2009, nr. 124). Dit verdrag is inmiddels door de drie Benelux-Staten bekrachtigd, maar niet door
Armenië. Het derde lid is ingevoegd, omdat niet verwacht wordt dat Armenië het verdrag
van 2009 nog zal bekrachtigen, nu dat land in 2013 een EU-overnameovereenkomst heeft
gesloten dat, tezamen met dit uitvoeringsprotocol, het verdrag van 2009 overschrijft.
Het verdrag van 2009 is indertijd voor het gehele Koninkrijk goedgekeurd en bekrachtigd
en de intrekking van het verdrag van 2009 is daarom bij de totstandkoming van dit
uitvoeringsprotocol met Aruba, Curaçao en Sint Maarten afgestemd. Artikel 18, vierde
lid bepaalt ten slotte dat de schorsing en de opzegging van het uitvoeringsprotocol
gekoppeld is aan de schorsing en de opzegging van de EU-overnameovereenkomst van 2013.
Als de EU-overnameovereenkomst door de Europese Unie of Armenië wordt opgezegd, zal
daarmee tegelijkertijd het uitvoeringsprotocol worden beëindigd.

4. Koninkrijkspositie

Artikel 22 van de EU-overnameovereenkomst met de Republiek Armenië bepaalt dat deze
overeenkomst van toepassing is op het grondgebied waarop het Verdrag betreffende de
Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing
zijn, alsook op het grondgebied van Armenië. Artikel 16 van het uitvoeringsprotocol
bakent het territoriale toepassingsbereik van het protocol op een overeenkomstige
wijze af. Voor wat betreft het Koninkrijk der Nederlanden, zal het onderhavige uitvoeringsprotocol
derhalve, evenals de EU-overnameovereenkomst, alleen voor het Europese deel van Nederland
gelden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, M.G.J. Harbers

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok