Brief regering : Fiche: EU-lange termijn strategie voor klimaat

Nr. 2757
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 januari 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vijf fiches, die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling transparantie en rechtszekerheid geharmoniseerde Normen (Kamerstuk
22 112, nr. 2756)

Fiche: EU-lange termijn strategie voor klimaat

Fiche: Gecoördineerd actieplan Kunstmatige Intelligentie (AI) voor Europa (Kamerstuk
22 112, nr. 2758)

Fiche: Wijziging verordening Algemene Uniale Exportvergunning (dual-use) in verband
met Brexit (Kamerstuk 22 112, nr. 2759)

Fiche: Actieplan Desinformatie (Kamerstuk 22 112, nr. 2760)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: EU-lange termijn strategie voor klimaat

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad,
het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Europese
Investeringsbank: Een schone planeet voor iedereen – Een Europese strategische lange
termijn visie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaat neutrale economie

b) Datum ontvangst Commissiedocument

28 november 2018

c) Nr. Commissiedocument

COM (2018) 773

d) EUR-Lex

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1545053430241&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

https://ec.Europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/pages/com_2018_733_an…

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad1

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

Op woensdag 28 november jl. publiceerde de Europese Commissie de mededeling «Een schone
planeet voor iedereen», een Europese strategische langetermijnvisie voor een klimaat
neutrale economie in 2050. Aan de vooravond van de VN-klimaattop in Katowice (COP24)
zette de Commissie hiermee een belangrijke stip op de horizon: netto nul broeikasgasemissies
in 2050. Dit is in lijn met het doel in de Overeenkomst van Parijs om de stijging
van de mondiaal gemiddelde temperatuur te beperken tot ruim beneden de 2°C ten opzichte
van het pre-industriële niveau en te streven naar maximaal 1,5°C, en met het in oktober
jl. gepresenteerde speciale rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) dat in kaart brengt wat die 1,5°C voor de wereld zou betekenen en hoe het
mogelijk zou zijn om dat doel te bereiken.

Het doel van de strategie is om de leidende positie van de EU in de wereld op het
gebied van klimaat te verstevigen door een helder langetermijnperspectief te bieden.
De strategie bevat acht verschillende scenario’s, uiteenlopend van 80% broeikasgasreductie
tot klimaatneutraliteit in 2050. De Commissie spreekt hierbij haar voorkeur uit voor
een scenario met netto nul broeikasgasemissies. Dit is nodig om het doel van 1,5°C
uit de Overeenkomst van Parijs binnen bereik te houden.

De emissiereductietrajecten die de Commissie heeft doorgerekend zijn voor het grootste
deel gebaseerd op bestaande technologieën. De eerste vijf scenario’s lopen uiteen
voor wat betreft de intensiteit van de toepassing van respectievelijk elektrificatie,
waterstof, synthetische brandstoffen (power-to-X), energie-efficiëntie in het eindgebruik en de rol van de circulaire economie om
emissies te reduceren. Met elk van deze vijf scenario’s wordt 80–85% emissiereductie
bereikt. Het zesde scenario combineert de belangrijkste technologische opties uit
de eerste vier scenario’s op basis van kosteneffectiviteit, wat leidt tot een reductie
van 85–90%. Het zevende en achtste scenario bouwen verder op het zesde scenario. Het
zevende scenario zet sterk in op energie-efficiëntie en technologieën om negatieve
emissies te bereiken (o.a. bio-energie gecombineerd met koolstof afvang en -opslag
(CCS) ter compensatie van de resterende emissies. Het achtste scenario heeft een sterkere
focus op de circulaire economie (zoals in scenario 5) en de potentiële positieve effecten
van leefstijlveranderingen. Een uitbreiding van de natuurlijke koolstofputten2 (bodems en bossen) wordt hierbij opgeteld. Beide scenario’s (7 en 8) leiden tot klimaatneutraliteit
in 2050.

Naast de acht scenario’s formuleert de Commissie zeven strategische bouwstenen om
tot een broeikasgas neutrale economie te komen, te weten: 1) optimaal gebruikmaken
van de voordelen van energie-efficiëntie, met inbegrip van nulemissiegebouwen; 2)
de inzet van hernieuwbare energiebronnen en optimalisatie van het gebruik van elektriciteit
om de energievoorziening van Europa geheel CO2-vrij te maken; 3) omarmen van schone, veilige en onderling verbonden mobiliteit;
4) een concurrerende Europese industrie en de circulaire economie als een cruciale
randvoorwaarde voor het terugdringen van broeikasgasemissies; 5) een adequate slimme
netwerkinfrastructuur en ontwikkelen van onderlinge verbindingen; 6) de voordelen
van de bio-economie ten volle benutten en creëren van essentiële koolstofputten; en
7) de resterende CO2-emissies aanpakken door middel van koolstof afvang en -opslag (CCS).

Hiervoor zijn aanzienlijke aanvullende investeringen vereist in alle economische sectoren
in de gehele EU (zie financiële gevolgen). Hier staat echter een significante vermindering
van de gezondheidsschade met ca. 200 miljard euro per jaar tegenover, en een afname
van meer dan 40% van het aantal vroegtijdige sterfgevallen door fijnstof. De cumulatieve
besparingen als gevolg van verminderde afhankelijkheid van het buitenland voor wat
betreft de invoer van fossiele brandstoffen bedragen volgens de Commissie 2 tot 3
biljoen euro over de periode 2031–2050.

De algemene economische effecten van de transitie zijn naar verwachting positief,
ondanks de aanzienlijke extra investeringen die in alle sectoren van onze economie
nodig zijn. De economie van de EU zal naar verwachting tegen 2050 meer dan verdubbelen
ten opzichte van 1990, ook als zij volledig klimaatneutraal wordt. Een traject dat
verenigbaar is met broeikasgasneutraliteit zal volgens de Commissie naar verwachting
een gematigd tot positief effect op het bbp hebben, waarbij de baten tegen 2050 op
maximaal 2% van het bbp worden geraamd ten opzichte van het referentiescenario. De
baten van vermeden schade door klimaatverandering en de daarmee samenhangende aanpassingskosten
zijn hierbij nog niet meegerekend.

Op basis van haar analyses concludeert de Commissie dat klimaatneutraliteit in de
EU in 2050 technisch mogelijk is en dat dit doel op een sociaal rechtvaardige en kostenefficiënte
manier kan worden bereikt. De Commissie erkent dat dit belangrijke uitdagingen met
zich meebrengt, zoals het mobiliseren van de benodigde investeringen en de omscholing
in specifieke sectoren, maar wijst ook op de kansen die de transitie biedt, waaronder
hogere economische groei en meer werkgelegenheid als gevolg van toegenomen investeringen,
versterkt concurrentievermogen, verminderde afhankelijkheid van derde landen door
de substitutie van fossiele brandstoffen en omvangrijke gezondheidsbaten als gevolg
van verbeterde luchtkwaliteit.

De uitwerking van deze strategie op nationaal niveau is niet geregeld in deze mededeling
maar in de verordening inzake de Governance van de Energie-Unie.3 Hierin is vastgelegd dat lidstaten uiterlijk op 1 januari 2020 een nationale langetermijnstrategie
indienen bij de Commissie. Welke bouwstenen hiervoor gebruikt worden is aan de lidstaten
zelf.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet staat achter de meest ambitieuze doelstelling van Parijs (1,5°C), en daarbij
passen verdergaande reducties van broeikasgasemissies dan tot nu toe overeengekomen
door de EU. Het kabinet steunt dan ook de door de Commissie voorgestelde ambitie:
een klimaat neutrale Unie in 2050. Dit doel past bij de Nederlandse inzet om het huidige
2030-doel voor de EU van ten minste 40% op te hogen naar 55%. Een tijdig ingezette,
geleidelijke transitie kan immers helpen om de kosten ervan te beperken. Een ambitieus
Europees 2050-doel zal tevens ondersteunend zijn aan het kosteneffectief bereiken
van de maatregelen onder het Klimaatakkoord, aangezien dit bijdraagt aan een Europees
gelijk speelveld en aan lange termijn zekerheid voor de betrokken sectoren. Nederland
hecht aan een integraal klimaatbeleid voor de lange termijn, dat tevens oog heeft
voor belangrijke randvoorwaarden zoals het behoud van ecosystemen en voedselzekerheid.

Nederland staat voor een eerlijke transitie waarin iedereen mee kan komen, ook op
het terrein van de arbeidsmarkt. Nederland geeft daar op nationaal niveau invulling
aan middels de onderhandelingen over het Klimaatakkoord, dat zich richt op het bereiken
van een economie brede reductie van broeikasgassen met 49% in 2030 (ten opzichte van
1990), en zal uiterlijk eind 2019 ook een nationale langetermijnstrategie voor klimaat
formuleren.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Met deze mededeling komt de Europese Commissie tegemoet aan de oproep van de Europese
Raad van maart 2018, mede op initiatief van Nederland, om uiterlijk in het eerste
kwartaal van 2019 een voorstel voor een langetermijnstrategie voor klimaat te presenteren.
Het kabinet is verheugd dat de Commissie deze oproep ter harte heeft genomen en haar
voorstel al voorafgaand aan de VN-klimaattop in Katowice kon presenteren. Door de
vervroegde publicatie is er geruime tijd voor een diepgaande discussie in alle relevante
Raadsformaties en voor gesprekken met stakeholders, waaronder decentrale overheden,
alvorens de Europese regeringsleiders zich hier in de loop van 2019 over gaan buigen.
Dit vergroot de kans dat de EU uiterlijk begin 2020 een ambitieuze langetermijnstrategie
kan indienen bij de VN, waartoe het Parijs-akkoord oproept.

Nederland is daarnaast tevreden dat de Commissie de strategie richt op klimaatneutraliteit
in 2050. Dit doel is passend voor de EU om het Parijs-doel van 1,5°C binnen bereik
te houden. Hoewel de Commissie ervan uitgaat dat alle gemodelleerde scenario’s in
lijn zijn met de Overeenkomst van Parijs, geeft het Planbureau voor de Leefomgeving4, aan dat voor het beperken van de temperatuurstijging tot 2°C (met een waarschijnlijkheid
van meer dan 66%) Nederland en de EU hun emissies zouden moeten reduceren met 90–100%
in 2050 (ten opzichte van 1990), uitgaand van gelijke emissies per hoofd van de wereldbevolking
en afhankelijk van de mate waarin in de tweede helft van de eeuw netto meer CO2 wordt vastgelegd dan uitgestoten (netto negatieve emissies). Voor het Parijs-doel
van «ruim beneden 2°C» schiet een EU-doel van 80% reducties in 2050 dan tekort, en
zeker voor het doel van 1,5°C. Het recente speciale IPCC-rapport over 1,5°C heeft
bovendien aangetoond dat de verschillen in effecten en risico’s van opwarming met
1,5°C en 2°C aanzienlijk zijn, met name voor de meest kwetsbare ecosystemen. Het kabinet
is dan ook van mening dat het belangrijk is om ernaar te streven de opwarming te bepreken
tot 1,5°C aan het eind van deze eeuw. De meest ambitieuze scenario’s (7 en 8) van
de Commissie laten zien dat de bijdrage van de EU aan dit doel op meerdere manieren
ingevuld kan worden. Desondanks is het duidelijk dat alle strategische bouwstenen
onderdeel van de inzet moeten zijn, inclusief de transitie naar een concurrerende
industrie en een circulaire economie.

In de strategie besteedt de Commissie ook aandacht aan bepaalde neveneffecten van
de transitie zoals luchtkwaliteitsbaten, maar Nederland mist een analyse van de mogelijke
synergie met andere beleidsdoelen, zoals bevordering van de biodiversiteit en een
duurzame voedselvoorziening. Ook is de impact van de transitie niet voor elke sector
op hetzelfde detailniveau uitgewerkt, bijvoorbeeld v.w.b. de concurrentiepositie van
de landbouwsector. Verder blijft de ruimtelijke impact, onbesproken. Desondanks kunnen
de mededeling en het onderliggende analytische werk van de Commissie worden gekarakteriseerd
als veelomvattend en grondig; het kabinet zal een nadere analyse laten uitvoeren door
een nader te bepalen onderzoeksbureau om de standpuntbepaling op detailniveau te faciliteren.

De Commissie geeft nadrukkelijk aan dat de strategie niet is bedoeld om nieuwe beleidsmaatregelen
in te voeren of het EU-klimaatdoel voor 2030 aan te scherpen. Wat het kabinet betreft
is dit echter wel noodzakelijk om een ambitieuze, realistische en kostenefficiënte
route richting 2050 in te slaan. Nederland zal zich er daarom met gelijkgezinde lidstaten
voor inzetten dat de nieuwe Commissie, die naar verwachting in november 2019 zal aantreden,
de belangrijke opdracht meekrijgt om na te gaan wat de strategie betekent voor het
aanscherpen van het 2030-doel en onderliggende wetgeving en andere beleidsinstrumenten.

De strategie gaat niet in op de vraag wat het bereiken van klimaatneutraliteit betekent
voor lidstaten afzonderlijk; wel wordt terecht het belang benadrukt van een «just transition» voor regio’s die voor een groot deel van hun werkgelegenheid afhankelijk zijn van
emissie-intensieve sectoren. Het bereiken van netto nul broeikasgasemissies in de
EU als geheel betekent niet automatisch dat dit ook het geval dient te zijn binnen
de grenzen van elke lidstaat. Hierbij dient wat het kabinet betreft rekening gehouden
te worden met de mogelijkheden die lidstaten hebben om binnen hun grondgebied eventuele
resterende emissies te compenseren met maatregelen die leiden tot negatieve emissies,
bijvoorbeeld in de landgebruik sector.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Nederland heeft in het voortraject tot aan de publicatie van de strategie nauw samengewerkt
met een groep andere lidstaten om de Commissie aan te sporen om het ambitieniveau
in lijn te brengen met de Overeenkomst van Parijs. Dit heeft o.a. geleid tot een gezamenlijke
brief namens tien EU-klimaatministers aan de Commissie, waarin zij wordt opgeroepen
om een duidelijk pad uit te stippelen richting klimaatneutraliteit in 2050. Ook het
Europees Parlement heeft deze ambitie in een resolutie gesteund.

Bij de presentatie van de strategie in de Energieraad van 19 december en de Milieuraad
van 20 december jl. werd het voorstel overwegend positief ontvangen, maar veel lidstaten
gaven aan pas na verdere bestudering van de onderliggende analyse een positie in te
kunnen nemen. Wel gaven enkele lidstaten aan belang te hechten aan een betaalbare
en sociaal rechtvaardige overgang. Ook benadrukte een groep landen de vrijheid om
te kunnen blijven beslissen over hun eigen energiemix.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten opzichte van de bevoegdheid voor de mededeling is positief. De
mededeling heeft betrekking op meerdere beleidsterreinen van de Unie, met name op
die van milieu, interne markt en energie. Op die terreinen heeft de EU heeft een gedeelde
bevoegdheid met de lidstaten (zie artikel 4, lid 2, a, e, i, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is positief. Gegeven
het grensoverschrijdende karakter van financiële markten en het klimaat wordt de subsidiariteit
van deze langetermijnstrategie als positief beoordeeld. De EU heeft bovendien een
gezamenlijke klimaatambitie voor het behalen van de doelstellingen zoals afgesproken
in de Overeenkomst van Parijs, hetgeen optreden op EU-niveau rechtvaardigt. Daarnaast
is voor lange termijn klimaatbeleid een gemeenschappelijke aanpak op EU-niveau vereist
om het gelijk speelveld zo veel mogelijk te waarborgen.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De mededeling biedt
een adequate en zeer welkome basis om richting te geven aan een discussie in de Raad over het lange termijn
klimaatbeleid. Het door de Commissie voorgestelde ambitieniveau (klimaatneutraliteit
in 2050) is noodzakelijk om het Parijs-doel van 1,5°C binnen bereik te houden. Lidstaten
krijgen voldoende ruimte om hier op nationaal niveau een eigen invulling aan te geven.

d) Financiële gevolgen

In de mededeling maakt de Commissie een inschatting van de investeringen die noodzakelijk
zijn om de economie klimaatneutraal te maken. Momenteel wordt ongeveer 2% van het
EU-bbp geïnvesteerd in het energiesysteem en de daarmee verband houdende infrastructuur.
Dit zou volgens de Commissie moeten groeien tot 2,8% van het bbp van de EU om een
broeikasgas neutrale economie te bereiken. Dit betekent aanzienlijke aanvullende investeringen
in alle economische sectoren in de gehele EU in vergelijking met het referentiescenario,
waar volgens de Commissie echter significante baten tegenover staan (zie essentie
voorstel). De mededeling maakt niet duidelijk wie deze aanvullende investeringen moet
gaan doen. Op dit moment zijn in deze strategie geen gevolgen voorzien voor de EU-begroting
of de Rijksbegroting.

De uitvoering van de strategie zal mogelijk wel additionele investeringen vereisen
in Nederland en de EU in de periode na 2030, maar deze zijn pas in meer detail in
kaart te brengen bij de uitwerking in specifieke beleidsinstrumenten. Eventuele budgettaire
gevolgen voor de Rijksbegroting worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. Verder is Nederland van
mening dat de eventuele middelen vanuit de EU-begroting gevonden dienen te worden
binnen de dan geldende financiële kaders voor de EU-begroting en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende
MFK is leidend voor een integrale afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland
wil niet vooruitlopen op de besluitvorming over het volgende MFK.

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

Momenteel is niet bekend welk deel van de benodigde aanvullende investeringen vrijwillig
tot stand komt en welk deel voortvloeit uit verplichtingen veroorzaakt door eventueel
nieuwe regelgeving. Uitgangspunt moet in ieder geval zijn dat toekomstige regelgeving
zo lastenluw mogelijk zal worden vormgegeven.