Brief regering : Beleidsreactie op het rapport ‘Evaluatie Wet OM-afdoening’

Nr. 478 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2018

Met deze brief bied ik uw Kamer de beleidsreactie op het rapport «Evaluatie Wet OM-afdoening»
aan. Dit rapport is op 18 juni 2018 aangeboden aan uw Kamer (Kamerstuk 29 279, nr. 440). Uit de evaluatie volgt dat de strafbeschikking een blijvende plek heeft veroverd
in het Nederlandse sanctiebestel. De strafbeschikking draagt naar het oordeel van
de onderzoekers bij aan de hoofdoelstellingen die ten grondslag lagen aan de Wet OM-afdoening,
waaronder het vergroten van de doelmatigheid en het versterken van de juridische grondslag
van de buitengerechtelijke afdoening.

Gelijktijdig stuur ik uw Kamer een brief toe waar ik in algemene zin in ga op het
media-bericht «OM deelde ten onrechte straffen uit» over de toepassing van de strafbeschikking
(NRC 4 december 2018) (Kamerstuk 29 279, nr. 479). In die brief ga ik uitvoerig in op de in het media-bericht genoemde meting van
het openbaar ministerie. Op de schriftelijk gestelde Kamervragen van de fracties van
SP en D66 naar aanleiding van de media-berichtgeving over de toepassing van de strafbeschikking
ontvangt uw Kamer op de gebruikelijke wijze nog separate beantwoording.

In het vervolg staat de beleidsreactie op het rapport «Evaluatie Wet OM-afdoening»
centraal.

1. Inleiding

De Wet OM-afdoening maakt het mogelijk om in een strafrechtelijk kader buiten de rechter
om straffen op te leggen door het uitvaardigen van een strafbeschikking. Hierna in
paragraaf 3.2 onder «Versterking juridische grondslag» sta ik kort stil bij de wettelijke
normering van de strafbeschikking ten opzichte van die van de transactie. De wet is
vanaf 1 februari 2008 gefaseerd ingevoerd. Daar zijn jaren van voorbereidingen aan
vooraf gegaan. Bij de totstandkoming van de Wet OM-afdoening is voorts nadrukkelijk
aandacht besteed aan de eerdere voorstellen om de buitengerechtelijke afdoening van
strafzaken te hervormen.1 Op grond van artikel XXIA van de Wet OM-afdoening moet aan de Staten-Generaal verslag
worden gedaan over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.
In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid heeft de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit
van Amsterdam deze evaluatie uitgevoerd tussen de zomer van 2016 en april 2018.

In het navolgende sta ik – zoals eerder door mij aangekondigd (Kamerstuk 29 279, nr. 399) – stil bij de effecten van de maatregelen die het College van procureurs-generaal
van het openbaar ministerie al in gang heeft gezet naar aanleiding van de rapporten
die de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden heeft uitgebracht over
de praktijk van de Wet OM-afdoening (Kamerstuk 29 279, nr. 225 en Kamerstuk 29 279, nr. 399). Daarna ga ik in op het evaluatierapport van de Wet OM-afdoening. Aan de orde komen
de bevindingen van de onderzoekers, mijn reactie op deze bevindingen en de maatregelen
die ik naar aanleiding van de conclusies van de onderzoekers voornemens ben te nemen.
Waar deze conclusies aanleiding geven tot wetswijziging worden deze betrokken bij
het wetgevingsprogramma in het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
(Kamerstuk 29 279, nrs. 395 en 402). In verband met de regeling van de buitengerechtelijke afdoening in Boek 3 van het
nieuwe wetboek ga ik in deze brief eveneens in op de wettelijke regeling van de transactie,
in het bijzonder de hoge en bijzondere transacties (Kamerstuk 29 297, nr. 440). Ook behandel ik de aanbeveling van de onderzoekscommissie ontnemingsschikking om
te bezien of een rechterlijke toets van ontnemingsschikkingen wenselijk is (Kamerstuk
34 362, nr. 2).

2. Maatregelen op basis van rapporten procureur-generaal bij de Hoge Raad

De Wet OM-afdoening is – mede naar aanleiding van de in de inleiding genoemde rapporten
van de procureur-generaal bij de Hoge Raad in het kader van zijn toezichthoudende
taak – door het College aangemerkt als kritisch proces. In dat kader is het openbaar
ministerie het Kwaliteitsprogramma Strafvordering OM2020 gestart. Dit meerjarige programma
is gericht op het beter uitvoeren van kritische strafrechtelijke processen, zoals
de OM-strafbeschikking. Als gevolg daarvan wordt er forse inzet vrijgemaakt voor de
verbeteringen en wordt de voortgang van die verbeteringen bewaakt met metingen en
audits. Naar aanleiding van het eerste rapport van de procureur-generaal bij de Hoge
Raad «Beschikt en gewogen», dat de resultaten bevat van een onderzoek naar de naleving
van de wettelijke voorschriften bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen door het
openbaar ministerie, heeft het College verschillende maatregelen getroffen (Kamerstuk
29 279, nr. 225). Bij het vervolgrapport «Wordt vervolgd: Beschikt en gewogen» geeft de procureur-generaal
onder andere aan dat de belangrijkste conclusie is dat het openbaar ministerie met
grote inzet en voortvarendheid gevolg heeft gegeven aan zijn eerdere bevindingen.
Op zowel het gebied van de schuldvaststelling, als de kwaliteit van de dossiers en
de doorlooptijden, constateert hij dat duidelijk vooruitgang is geboekt (Kamerstuk
29 279, nr. 399). Daarmee kent het openbaar ministerie prioriteit toe aan de kritiekpunten waarop
in het eerste rapport het accent lag. De door het College genomen maatregelen onderschrijf
ik volledig. Deze maatregelen raken voor een groot deel ook aan de aandachtspunten
die voortvloeien uit het evaluatieonderzoek van de Wet OM-afdoening. In het navolgende
ga ik nader in op de actuele stand van zaken bij de metingen en audits die door het
openbaar ministerie in gang zijn gezet en op de effecten van de genomen maatregelen
betreffende de toepassing van de strafbeschikking.

De uitkomsten van de metingen en de meest recente cijfers in het kader van het kwaliteitsprogramma
Strafvordering OM2020 laten een verbetering zien van de geleverde juridische kwaliteit
in de toepassing van de OM-strafbeschikkingen. De verbeterde kwaliteit van de schuldvaststelling
en hiermee samenhangende dossiervorming zorgt voor een verkorting van de doorlooptijden.
Dit leidt er toe dat de herbeoordeling zich steeds meer beperkt tot de verzetsgronden.
Het aantal zaken dat op de parketten nog volledig wordt beoordeeld, neemt hierdoor
af. Een andere ontwikkeling met een positief effect op de doorlooptijden betreft de
zogeheten «fast lanes» bij het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie die
zijn ingevoerd voor diverse zaakstromen. Uitgangspunt daarbij is dat alle zaken die
instromen meteen worden beoordeeld, zodat in deze zaakstromen geen voorraden meer
ontstaan. De nieuwe werkwijzen hebben elk een positieve invloed op de doorlooptijden.
In de eerste negen maanden van 2018 werd 62% van de verzetzaken binnen drie maanden
na de registratie van het verzet beoordeeld. In 2016 was dat nog 45%.

In het rapport «Beproefd verzet» deed de procureur-generaal bij de Hoge Raad het openbaar
ministerie de aanbeveling bij de straftoemeting meer rekening te houden met de straf
die rechters in voorkomende gevallen opleggen. Zoals ik in de volgende paragraaf zal
beschrijven, komen de onderzoekers in hun evaluatierapport tot een vergelijkbare conclusie.
Zowel het College als ik onderschrijven deze aanbeveling. Het College heeft reeds
de Aanwijzing OM- strafbeschikking (Stcrt. 2018, nr. 67767) aangepast zodat meer rekening kan worden gehouden met de straffen die rechters opleggen.
De kwaliteit van de uitgevaardigde OM-strafbeschikkingen is voorts verbeterd door
specifieke maatregelen van het openbaar ministerie gericht op de kwaliteit van de
schuldvaststelling, dossiervorming en registratiediscipline. Naar aanleiding van de
vaststelling uit het eerste rapport van de procureur-generaal bij de Hoge Raad dat
de OM-strafbeschikking bij feitgecodeerde zaken met een vast boetebedrag op geheel
geautomatiseerde wijze door het Centraal Justitieel Incassobureau werden verzonden,
merk ik op dat de werkprocessen zijn aangepast opdat te allen tijde voorafgaand aan
het uitvaardigen van een OM-strafbeschikking schuldvaststelling zal plaatsvinden door
een daartoe bevoegde functionaris.

De bovengenoemde onderwerpen hebben de blijvende aandacht van het College en maken
onderdeel uit van het Kwaliteitsprogramma Strafvordering OM2020 waarin borging van
de strafvorderlijke kwaliteit in de kritische werkprocessen van het OM centraal staat.
Wat betreft het wegwerken van oude zaken en voorraden kan ik uw Kamer ten slotte melden
dat het openbaar ministerie en de Raad voor de rechtspraak op dit moment onderzoek
doen naar de omvang van de problematiek en de benodigde maatregelen om (verdere) voorraadvorming
tegen te gaan. Daarbij wordt eveneens de beschikbare zittingscapaciteit betrokken.
Dit onderzoek zal naar verwachting eind 2018 gereed zijn. Na ontvangst van het onderzoek
zal ik uw Kamer zo spoedig mogelijk informeren over de bevindingen.

3. Evaluatierapport Wet OM-afdoening

3.1 Hoofdlijnen en belangrijkste bevindingen

In het onderstaande ga ik in op de hoofdlijnen van het evaluatierapport en de belangrijkste
bevindingen. Dit betreft een verkorte weergave van het hoofdstuk met aanbevelingen
(p. 263 – 267 van het rapport).

De probleemstelling van het evaluatieonderzoek was tweeledig:

1. Wat heeft de wetgever beoogd met de Wet OM-afdoening?

2. Hoe wordt de Wet OM-afdoening in de praktijk uitgevoerd, en is dit volgens de doelstellingen
en verwachtingen van de wetgever?

De onderzoekers hebben de vragen die volgen uit deze probleemstelling beantwoord met
toepassing van kwalitatieve en kwantitatieve methoden. Eerst is aan de hand van bestudering
van de relevante regelgeving, beleidsnota’s en literatuur, en interviews de beleidstheorie
gereconstrueerd. Met het overzicht van verwachtingen en aannames dat hieruit volgde
is vervolgens het onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de Wet OM-afdoening gedaan.

Bij de Wet OM-afdoening is niet langer sprake van het voorkomen van strafvervolging
door te voldoen aan door het openbaar ministerie gestelde voorwaarden zoals bij de
transactie het geval is, maar van vervolging en bestraffing door – of onder de verantwoordelijkheid
van – de officier van justitie. Uit de gereconstrueerde beleidstheorie komen drie
hoofddoelstellingen van de Wet OM-afdoening naar voren:

i) het vergroten van de doelmatigheid van de buitengerechtelijke afdoening;

ii) het versterken van de juridische grondslag van de buitengerechtelijke afdoening;

iii) het vergroten van de capaciteit bij de zittende magistratuur.

Aan de hand van de drie bovengenoemde hoofdoelstellingen komen de onderzoekers tot
de hierna weer te geven conclusies:

i) Vergroten van de doelmatigheid

In lijn met de beleidstheorie zijn doelmatigheidsvoordelen bereikt door een strafbeschikking
uit te vaardigen in zogenaamde bulkzaken waarbij een geldboete wordt opgelegd die
bij niet-betaling zonder tussenkomst van de rechter ten uitvoer kan worden gelegd.
Conform de verwachtingen blijkt uit de analyse van registratiegegevens over 2014 dat
er aanzienlijk minder vaak wordt gedagvaard dan ten tijde van de transactiepraktijk.
De onderzoekers vragen zich wel af of dat (geheel) is toe te schrijven aan de doelstelling
van een doelmatige afdoening. De onderzoekers vinden voorts het aantal verzetszaken
niet gering. Bij de veronderstelling dat de inning van de niet-betaalde geldboete
minder problematisch zou zijn dan bij de niet-betaalde transactie plaatsen de onderzoekers
eveneens kanttekeningen: in 36% van de OM-strafbeschikkingen en 23% van de politiestrafbeschikkingen
mislukte de tenuitvoerlegging.Ten slotte bleek de verwachting dat driekwart van de
strafbeschikkingen direct na de uitvaardiging zal worden voldaan niet uitgekomen.
In de praktijk bleek dit gemiddeld voor alle strafbeschikkingsmodaliteiten in 2014
uit te komen op 61%.

ii) Versterken van de juridische grondslag

De juridische grondslag van de strafbeschikking is naar het oordeel van de onderzoekers
versterkt ten opzichte van de transactie. Door schuld vast te stellen volgens een
procedure die in de wet is neergelegd en – afhankelijk van de aard van de voorgenomen
sanctie – de verplichting tot het horen van de verdachte en de mogelijkheid van rechtsbijstand,
wordt meer rechtsbescherming geboden dan bij de transactie.

iii) Vergroten capaciteit van de zittende magistratuur

Met de strafbeschikking is volgens de onderzoekers meer capaciteit beschikbaar gekomen
bij de rechtspraak voor het afhandelen van zaken die daarvoor meer in aanmerking komen.
De zaken die na verzet aan de rechter worden voorgelegd hebben meer om het lijf: de
meeste verdachten die verzet hebben gedaan, verschijnen namelijk ter terechtzitting
en hebben bovendien een verhaal. Daarmee wordt een belangrijke doelstelling van de
wet gerealiseerd; de schaarse zittingscapaciteit wordt besteed aan zaken die daartoe
aanleiding geven omdat er kennelijk een verschil van opvatting bestaat tussen het
openbaar ministerie en de verdachte.

De slotconclusie van de onderzoekers is dat de strafbeschikking een blijvende plek
heeft veroverd in het Nederlandse sanctiebestel.

3.2 Beleidsreactie

Algemeen

Al ruim voor de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening is begonnen aan de voorbereiding
van de implementatie van de daarmee beoogde stelselwijziging in de buitengerechtelijke
afdoening. In de jaren na de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening op 1 februari
2008 is de transactie – stapsgewijs, maar nog niet geheel – vervangen door de strafbeschikking.
Hieronder ga ik in op de drie hoofddoelstellingen die de onderzoekers op basis van
de wetsgeschiedenis benoemen en de mate waarin deze zijn bereikt. Waar nodig benoem
ik op basis van de uitkomsten van het onderzoek de concrete maatregelen die ik van
plan ben te nemen om de doelstellingen van de wetgever beter te bereiken.

Vergroten doelmatigheid

Onderzoekers concluderen dat met de strafbeschikking doelmatigheidsvoordelen zijn
bereikt in de zogenaamde bulkzaken. Dit stemt tot tevredenheid en is in overeenstemming
met de doelstellingen van de wet. Bij de politiestrafbeschikking is het verzetpercentage
slechts 11% tegenover 39% van politietransacties die naar zitting moesten omdat er
door de verdachte niet aan de gestelde transactievoorwaarden werd voldaan. Ook bij
de OM-strafbeschikkingen acht ik het verzetspercentage (15%) aanvaardbaar. Het gaat
hier om relatief zwaardere en ingewikkeldere zaken en daarom is eerder te verwachten
dat er grond is voor discussie over de schuldvaststelling of de straf. De genoemde
verzetspercentages bij de politiestrafbeschikking en de OM-strafbeschikking verschillen
dan ook niet wezenlijk van de hoger beroepspercentages bij een rechterlijk vonnis.
Ten aanzien van de bestuurlijke strafbeschikkingen prijzen de onderzoekers – op basis
van het dossieronderzoek – de grote zorgvuldigheid waarmee deze strafbeschikkingen
in de praktijk tot stand komen. Wel merk ik op dat het aanzienlijk hogere verzetspercentage
bij bestuurlijke strafbeschikkingen (29%) – hoewel het beperkte aantallen betreft –
reden is voor nader onderzoek. Hierop kom ik bij de beschrijving van de uit de evaluatie
volgende maatregelen terug.

Uit het onderzoek en uit de rapporten van de procureur-generaal blijkt dat de rechter
in veel gevallen lager straft dan het openbaar ministerie in de strafbeschikking.
Dit kan het instellen van verzet stimuleren en de doelmatigheid van de strafbeschikking
inperken. Door het College zijn maatregelen getroffen om te bevorderen dat de straftoemeting
door het openbaar ministerie en de strafoplegging door rechters dichter bij elkaar
komen. Dit zal naar verwachting bijdragen aan het terugdringen van verzetszaken (althans
die zaken waarin voor het verzet geen aanleiding is op grond van de vastgestelde schuld).
Met betrekking tot de strafoplegging is daarom de Aanwijzing OM-strafbeschikking aangepast
(Stcrt. 2018, nr. 67767). De strekking van de wijziging is dat het openbaar ministerie bij het opleggen van
een strafbeschikking als uitgangspunt hanteert dat de strafoplegging voor de verdachte
gunstiger is dan de te verwachten strafeis op zitting. De officier van justitie houdt
daarbij rekening met de rechterlijke straftoemetingspraktijk.

De doelmatigheid van de tenuitvoerlegging van in strafbeschikkingen opgelegde sancties
kan – zo blijkt uit de door de onderzoekers gepresenteerde cijfers – voorts worden
verbeterd. Een mislukte tenuitvoerlegging van 36% van de OM-strafbeschikkingen en
23% van de politiestrafbeschikkingen acht ik in het licht van de beoogde doelmatigheid
(te) hoog. De onderzoekers dragen hiervoor de mogelijke verklaring aan dat het dwangmiddel
gijzeling nauwelijks wordt ingezet teneinde de weigerachtige, maar financieel wel
draagkrachtige, verdachte tot daadwerkelijke betaling aan te zetten. De bevinding
vormt voor mij evenwel geen aanleiding het gijzelingsbeleid aan te passen teneinde
daarmee te bereiken dat het dwangmiddel wel wordt toegepast. Ik wijs in dit verband
op de brief aan uw Kamer van 22 mei 2018 (Kamerstuk 24 515, nr. 431, «actielijn 3») waarin wordt ingegaan op de ontwikkelingen naar meer maatschappelijk
verantwoord incasseren en meer maatwerk.

In het licht van de doelmatigheid merken de onderzoekers ten slotte op dat in de gehouden
interviews meermalen de suggestie is gedaan een voorwaardelijke sanctiemodaliteit
bij de strafbeschikking mogelijk te maken. Volgens geïnterviewden zou dit kunnen leiden
tot hogere slagingspercentages en tot lagere aantallen verzet en mislukte executie.
Hierbij wijzen zij vooral op de ontzegging van de bevoegdheid om motorrijtuigen (OBM)
te besturen, die thans in een strafbeschikking alleen in geheel onvoorwaardelijke
vorm kan worden opgelegd, terwijl de rechter die ontzegging doorgaans op zijn minst
voor een deel voorwaardelijk oplegt. Door het ontbreken van een voorwaardelijke modaliteit
wordt daarom in voorkomende gevallen geen strafbeschikking opgelegd en aanstonds overgegaan
tot dagvaarding van de verdachte. Zoals blijkt uit de in de wettelijke regeling opgenomen
mogelijkheid om in een strafbeschikking een OBM op te leggen was dit niet wat de wetgever
voor ogen stond. In het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
zal ik het gesignaleerde gemis in de praktijk van een voorwaardelijke modaliteit van
een strafbeschikking en de uitvoerbaarheid daarvan nader onderzoeken met de betrokken
strafrechtelijke ketenpartners. Dit geldt ook voor het gemis dat uit de evaluatie
naar voren kwam van de mogelijkheid van verbeurdverklaring als sanctie in een strafbeschikking.

Versterken juridische grondslag

In het strafrecht kunnen strafbare feiten buiten de rechter om worden afgedaan. De
belangrijkste vorm van buitengerechtelijke afdoening die het strafrecht tot 2008 kende
was de transactie. Door te voldoen aan de voorwaarden die aan een transactieaanbod
zijn verbonden, vervalt het recht tot strafvordering. De Wet OM-afdoening vormt de
transactie om tot een strafbeschikking. Met de strafbeschikking heeft de wetgever
het mogelijk gemaakt om buiten de rechter om straffen op te leggen door het uitvaardigen
van een strafbeschikking die qua rechtsgevolgen gelijk is gesteld met een rechterlijke
uitspraak. Dit is alleen mogelijk indien daaraan een schuldvaststelling vooraf is
gegaan (artikel 257a, eerste lid, Sv). In het verlengde daarvan heeft de wetgever
procedurele waarborgen gerealiseerd die voor de transactie niet gelden. Te denken
valt aan verplichte rechtsbijstand, voorgeschreven betrokkenheid van een officier
van justitie en de hoorplicht. Wanneer door de verdachte na een dergelijke schuldvaststelling
in de strafbeschikking wordt berust, is voorzien in een betere rechtsgrondslag. Als
de bestrafte het niet eens is met een door het OM uitgevaardigde strafbeschikking
kan deze – kosteloos – tegen de strafbeschikking in verzet. Dan wordt de hele zaak
opnieuw, door de strafrechter beoordeeld, daarmee blijft de positie van de strafrechter
behouden.

Met instemming las ik dan ook de conclusies van de onderzoekers dat de juridische
grondslag van de strafbeschikking is verstrekt ten opzichte van de transactie. Door
de schuld vast te stellen volgens een procedure die in de wet is neergelegd en – afhankelijk
van de aard van de sanctie – de verplichting tot het horen van de verdachte en de
mogelijkheid van rechtsbijstand, wordt meer rechtsbescherming geboden dan bij de transactie,
aldus de onderzoekers. Zij brengen ook in beeld in welke zaken nog gebruik wordt gemaakt
van de transactie. Deels komt dit doordat het implementatietraject van de Wet OM-afdoening
nog niet is afgerond en nog niet alle modaliteiten die het wettelijk kader biedt,
worden benut. Zo blijkt nog te moeten worden uitgeweken naar de transactie bij het
opleggen van taakstraffen aan jeugdigen en het geven van een aanwijzing strekkende
tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Zodra de implementatie met betrekking
tot deze sancties is gerealiseerd, zullen alle in artikel 257a Sv genoemde sancties
kunnen worden uitgevaardigd met een strafbeschikking.

Hoge en bijzondere transacties & ontnemingsschikkingen

Zoals in de inleiding aangekondigd grijp ik deze beleidsreactie ook aan om samenhangend
in te gaan op de regeling en toepassing van de zogeheten hoge en bijzondere transacties
(Aanwijzing hoge en bijzondere transacties, Stcrt. 2008, nr. 209). De afgelopen jaren is onder meer naar aanleiding van opmerkingen vanuit de Raad
voor de rechtspraak2 en Transparency International3, wetenschappelijke publicaties4, en een Zembla-uitzending over dit onderwerp5, door uw Kamer meermaals aandacht gevraagd voor verschillende aspecten van buitengerechtelijke
afdoeningsvormen (Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nrs. 1872, 2207, 2208 en 2209, en Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 413). Dit betrof onder andere de controle op het proces dat voorafgaat aan de totstandkoming
van een hoge of bijzondere transactie, de rechtsbescherming waaronder begrepen rechterlijke
betrokkenheid bij de afdoening, de vergroting van de transparantie en twijfels bij
het gebruik van bijzondere transacties met natuurlijke personen.

Hierboven heb ik enkele gevallen gecategoriseerd waarin de transactie nog wordt gehanteerd
als gevolg van een nog niet volledige implementatie van het wettelijk kader. Dit zijn
gevallen waarin de toepassing van de transactie in beginsel eindig is. Voor de hoge
transacties zie ik een blijvende plek. Deze bieden de mogelijkheid om in omvangrijke
en complexe zaken een passende reactie te geven als alternatief voor strafvervolging.
Daarbij streeft het openbaar ministerie naar het verhogen van de transparantie over
de wijze waarop deze transactievoorstellen tot stand komen en wat deze inhouden. De
elementen die leiden tot een hoge transactie worden uitgelegd in een uitgebreid persbericht
van het openbaar ministerie. Recentelijk is ook de inhoud van een transactieovereenkomst
openbaar gemaakt.6

De totstandkoming van een hoge transactie speelt zich af buiten de openbaarheid. Of
een dergelijke transactie rechtmatig en passend/proportioneel is wordt thans niet
getoetst door een rechter. Gelet hierop en de onlangs aangenomen motie ten aanzien
van het ontbreken van een rechterlijke toets op hoge en bijzondere transacties (Kamerstuk
35 000 VI, nr. 51), zie ik aanleiding om de regeling van die rechterlijke betrokkenheid bij het proces
van deze transacties te overwegen. De contouren van deze beoogde regeling schets ik
hieronder bij de maatregelen. Zoals opgemerkt in de inleiding ziet een van de aanbevelingen
van de onderzoekscommissie ontnemingsschikking op het bezien of een rechterlijke toets
van ontnemingsschikkingen wenselijk is (Kamerstuk 34 362, nr. 2). In het licht van de overeenkomsten tussen een hoge transactie met een grote ontnemingscomponent
en de ontnemingsschikking – voor wat betreft de externe controle op de totstandkoming
daarvan – heeft het voorkeur de toetsingsprocedure voor beide instrumenten zoveel
mogelijk op elkaar te laten aansluiten.

Vergroten van de capaciteit bij de rechtspraak

De conclusie dat met de strafbeschikking daadwerkelijk meer capaciteit beschikbaar
is gekomen bij de rechtspraak voor het afhandelen van zaken die daarvoor meer in aanmerking
komen, is positief. Dat geldt ook voor de conclusie dat de zaken die na verzet aan
de rechter worden voorgelegd meer om het lijf hebben doordat de meeste verdachten
die verzet hebben gedaan, op de terechtzitting verschijnen en een verhaal hebben.
Zoals de onderzoekers melden wordt hiermee een belangrijke doelstelling van de wet
bereikt.

3.3 Maatregelen

In paragraaf 2 heb ik uitgebreid aandacht besteed aan de maatregelen – onder andere
ten aanzien van het verhogen rechtmatigheid en het verkorten van doorlooptijden –
die zijn genomen door het College naar aanleiding van de rapporten van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Deze maatregelen onderschrijf ik.

Daarnaast steun ik van harte de beslissing van het College om het strafvorderingsbeleid
voor in strafbeschikkingen op te leggen straffen beter te laten aansluiten bij de
rechterlijke straftoemetingspraktijk. De daartoe met mijn instemming aangepaste Aanwijzing
OM-strafbeschikking treedt in werking per 1 januari 2019.

Uit de evaluatie blijkt dat het verzetspercentage bij bestuurlijke strafbeschikkingen
aanzienlijk hoger is dan bij de overige strafbeschikkingsmodaliteiten, alsook dat
de juist bij de uitvaardiging van de bestuurlijke strafbeschikking bijzondere zorgvuldigheid
wordt betracht. Onderzoekers komen tot de bevinding dat de rechters bij de bestuurlijke
strafbeschikking vaker dan bij de andere strafbeschikkingsmodaliteiten een lagere
straf opleggen na verzet. Een helder beeld van de oorzaken van deze bevinding ontbreekt.
Daarom is het mijn voornemen alvorens eventueel maatregelen te nemen, hiernaar nader
onderzoek te doen verrichten. In dit onderzoek – in de vorm van dossieronderzoek –
zal in elk geval aandacht zijn voor de boetehoogtes van de bestuurlijke strafbeschikking,
het verzetspercentage, de beoogde doelstellingen van de bestuurlijke strafbeschikking
en de wijze waarop een bestuurlijke strafbeschikking tot stand komt.

In het kader van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering wordt nader onderzoek
gedaan naar de mogelijkheid van een voorwaardelijke strafrechtelijke sanctiemodaliteit
van de strafbeschikking en naar de mogelijkheid van verbeurdverklaring met een OM-strafbeschikking
bij daadwerkelijk inbeslaggenomen voorwerpen. In verband met de regeling van de buitengerechtelijke
afdoening in Boek 3 van het nieuwe wetboek zal voorts worden bezien of in dat wetstraject
nog andere wijzigingen nodig zijn ter bevordering van de doelmatigheid naar aanleiding
van de evaluatie van de Wet OM-afdoening, de rapporten van de procureur-generaal bij
de Hoge Raad en het Kwaliteitsprogramma Strafvordering OM2020.

Het implementatietraject voor de Wet OM-afdoening wordt binnen afzienbare termijn
afgerond. Zo streeft het openbaar ministerie ernaar dat uiterlijk per 1 januari 2021
alle in artikel 257a, derde lid, Sv genoemde aanwijzingen kunnen worden opgelegd door
het uitvaardigen van een strafbeschikking. Ook taakstraffen aan jeugdigen kunnen dan
in de vorm van een strafbeschikking worden opgelegd. Het openbaar ministerie ziet
erop toe dat de transactie niet meer wordt toegepast in gevallen waarin de strafbeschikking
voor deze strafbare feiten beschikbaar is en ook ten uitvoer kunnen worden gelegd.

De wetgever creëert duidelijkheid door op het niveau van de wet de toepassing van
de transactiemodaliteit verder te beperken. Een bijzondere plaats is hierbij ingeruimd
voor de hoge transacties, deze krijgt in het kader van de modernisering van het Wetboek
van Strafvordering een expliciete regeling in dat wetboek. Onderdeel van dat voorstel
zal rechterlijke betrokkenheid bij de buitengerechtelijke afdoening zijn. In samenspraak
met het openbaar ministerie en de rechtspraak ga ik hiervoor bij de hoge transacties
de komende periode een regeling uitwerken. In het navolgende geef ik alvast enkele
contouren aan die van belang zijn bij het vormgeven van een rechterlijke toets bij
hoge transacties.

Een rechterlijke toets zal worden uitgewerkt in enkel zaken waarin het openbaar ministerie
– met inachtneming van de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties –
een hoge transactie treft. Voor die rechterlijke toetsing kan een besloten raadkamerprocedure
worden geïntroduceerd waarbij de partijen (het openbaar ministerie en de verdachte)
worden gehoord. Voor deze procedure zou verplichte rechtsbijstand moeten gelden. De
rechter toetst de transactie marginaal naar onder andere aanwezigheid van voldoende
bewijs, het proces van de totstandkoming van de transactie en de conformiteit met
de voorwaarden aan een hoge transactie. Van belang is dat de rechter over voldoende
informatie beschikt om uitvoering te kunnen geven aan zijn toets. Dit zou kunnen betekenen
dat de rechter marginaal toetst op basis van de informatie die door het openbaar ministerie
is aangeleverd, en dat hij daarbij zelf geen nader onderzoek verricht. Het ligt in
de rede dat het eindresultaat van de rechterlijke toets wordt gepubliceerd. Daarbij
kan worden gedacht aan publicatie voor welke feiten er na rechterlijke toetsing is
getransigeerd.

Ten aanzien van de ontnemingsschikking kan een vergelijkbare procedure worden ingericht.
De vormgeving van een dergelijke procedure zal ik meenemen bij de totstandkoming van
de beschreven rechterlijke toets. Vooruitlopend op deze wettelijke regeling zal de
Aanwijzing hoge en bijzondere transacties door het openbaar ministerie in lijn worden
gebracht met de staande praktijk op het gebied van transparantie (Aanhangsel Handelingen II
2017/18, nr. 2208).

4. Tot slot

De modaliteit van de strafbeschikking heeft een blijvende plek veroverd. Met de in
deze brief genoemde maatregelen geef ik uitvoering aan de bevindingen die de onderzoekers
hebben gedaan aan de hand van de drie hoofddoelstellingen van de Wet OM-afdoening.
Een deel van de bevindingen maken al onderdeel uit van het Kwaliteitsprogramma Strafvordering
OM 2020. De overige maatregelen die ik naar aanleiding van de evaluatie voornemens
ben te treffen – in samenspraak met de betrokken strafrechtelijke ketenpartners –
worden uitgewerkt in de modernisering van het Wetboek van Strafvordering. Van de voortgang
van dit traject wordt uw Kamer periodiek op de hoogte houden via de voortgangsrapportages
modernisering.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus