Brief regering : WHO-rapport “Environmental Noise Guidelines for the European Region”

Nr. 311
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2018

Op 10 oktober 2018 presenteerde de World Health Organization (WHO) het rapport «Environmental
Noise Guidelines for the European Region». Mede namens de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat informeer ik u over de hoofdlijnen van dit rapport en zal ik in deze
brief, op verzoek van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat, ingaan
op de berichtgeving van RTL Nieuws hierover. Tevens maak ik van de gelegenheid gebruik
om invulling te geven aan mijn toezegging tijdens de begrotingsbehandeling aan het
lid Van Brenk (50PLUS) om schriftelijk nader in te gaan op de nationale aanpak van
geluidhinder (Handelingen II 2018/19, nr. 21, item 14).

De publicatie van het WHO-rapport heeft veel aandacht gekregen. In de brief over de
Aanvullingswet geluid Omgevingswet van 27 september jongstleden1 heb ik al aangekondigd de nieuwe inzichten en aanbevelingen van de WHO zorgvuldig
te zullen analyseren. Op 4 december 2018 heeft uw Kamer de motie Schonis (D66) (Kamerstuk
35 000 A, nr. 60) aangenomen waarin de regering wordt verzocht om onafhankelijk onderzoek te laten
verrichten om in kaart te brengen hoe het WHO-rapport zich verhoudt tot de huidige
(inter)nationale wet- en regelgeving en naar de mogelijkheden om het WHO-rapport te
gebruiken ter versterking van het (inter)nationale beleid en de mogelijke gevolgen
daarvan voor de Nederlandse situatie. Als het onafhankelijke onderzoek waarnaar de
motie vraagt gereed is, zal ik uw Kamer nader informeren.

Hoofdlijnen WHO-rapport

Naar aanleiding van hernieuwde inzichten bevat het WHO-rapport nieuwe dosiseffectrelaties.
Mede op basis van die dosiseffectrelaties beveelt de WHO ook advieswaarden aan voor
geluid voor verschillende bronnen, waaronder wegen, spoor en luchtvaart. In onderstaande
tabel zijn voor deze modaliteiten de advieswaarden weergegeven, waarbij de WHO deze
advieswaarden als «krachtig» heeft aangeduid, wat betekent dat de WHO van mening is
dat het effect op de gezondheid zwaar weegt:

Bron

Lden
1
advieswaarde

Lnight
advieswaarde

Wegverkeer

53

45

Spoorverkeer

54

44

Luchtverkeer

45

40

X Noot

1

Lden staat voor: Level day-evening-night en Lnight voor Level night. Dit zijn maten, ook gehanteerd in de Richtlijn omgevingslawaai, om de geluidbelasting
door omgevingslawaai uit te drukken.

Kort samengevat sluit het rapport van de WHO voor wegverkeer goed aan bij de bestaande
inzichten. Andere punten springen meer in het oog. Voor luchtvaart ligt de advieswaarde
in Lden lager dan die in de huidige regelgeving gehanteerd wordt. Ook voor spoor zijn er
nieuwe inzichten, onder meer waar het gaat om de relatie tussen geluid en slaapverstoring.

De WHO adviseert om de geluidbelastingen terug te brengen tot onder de advieswaarden
en, indien dat niet lukt, om passende interventies uit te voeren om geluidbelastingen
boven de advieswaarden zoveel mogelijk te reduceren.

Wegen en spoorwegen

Voor wegen en spoorwegen worden momenteel nieuwe geluidregels via het aanvullingsspoor
geluid uitgewerkt binnen het stelsel van de Omgevingswet. De WHO-advieswaarden voor
deze modaliteiten liggen in de buurt van de Nederlandse standaardwaarden (voorheen
«voorkeurswaarden») die onderdeel zijn van die nieuwe geluidregels. De Nederlandse
regelgeving kent daarnaast een systematiek met een bestuurlijke afwegingsruimte boven
de standaardwaarden, die wordt begrensd met grenswaarden (voorheen «maximale waarden»).
Aan het benutten van deze afwegingsruimte worden ook onder de Omgevingswet wel eisen
gesteld met het oog op de bescherming van omwonenden. Op deze wijze wordt rekening
gehouden met het feit dat in het dichtbebouwde Nederland naast het gezondheidsbelang
ook andere belangen relevant zijn in de bestuurlijke afweging over de ruimtelijke
inrichting van Nederland, zoals mobiliteit, woningbouw en economie.

Naast de advieswaarden bevat het WHO-rapport ook gewijzigde inzichten in de zogenaamde
dosiseffectrelaties. Een dosiseffectrelatie drukt het verband uit tussen de blootstelling
aan geluid en het gezondheidseffect dat daardoor optreedt. In algemene zin heeft een
hogere geluidbelasting een groter nadelig effect op de gezondheid, maar de verhouding
tussen blootstelling en effect verschilt per type geluidbron. In het verleden bleek
uit dergelijke relaties dat geluid door spoorverkeer minder hinderlijk en minder schadelijk
was dan geluid door wegverkeer. Het WHO-rapport geeft op dit punt nieuwe inzichten.
Uit de nieuwe dosiseffectrelaties blijken weg en spoor bij relatief lage geluidbelastingen
even schadelijk, en blijkt het geluid van spoorverkeer bij hogere geluidbelastingen
meer effect te hebben dan wegverkeer.

In de Nederlandse regelgeving werken de dosiseffectrelaties door in de normering,
maar ook in het zogenaamde doelmatigheidscriterium voor rijkswegen en hoofdspoorwegen.
Dit doelmatigheidscriterium vormt een hulpmiddel bij het maken van de bestuurlijke
afweging in welke situatie welke geluidbeperkende maatregelen langs een rijksweg of
hoofdspoorweg financieel doelmatig zijn. Naast de kosten wordt de doelmatigheid van
maatregelen mede bepaald door het effect van die maatregelen voor de gezondheid, en
daarbij is de dosiseffectrelatie van belang. In het te verrichten onderzoek zal daarom
ook aandacht besteed worden aan de nieuwe inzichten over de dosiseffectrelaties in
relatie tot kosteneffectiviteit.

Luchtvaart

Ook voor luchtvaart bevat het WHO-rapport nieuwe inzichten in de dosiseffectrelaties.
Daarnaast beveelt de WHO advieswaarden voor luchtvaart aan, die verschillen van de
Nederlandse geluidnormering. Ook voor deze modaliteit zullen de nieuwe inzichten en
aanbevelingen van de WHO in het onafhankelijke onderzoek grondig geanalyseerd en op
hun mogelijke consequenties bezien worden. In de luchtvaartnota zal hier nader op
ingegaan worden.

Tot het moment dat in de context van het complexe, deels internationale krachtenveld
– ook in EU-verband zijn nog discussies gaande in relatie tot de Richtlijn Omgevingslawaai
– beslissingen kunnen worden genomen over de impact van de WHO-adviezen op de Nederlandse
geluidregels voor luchtvaart, zullen in ieder geval de huidige, voor de specifieke
Nederlandse situatie ontwikkelde dosiseffectrelaties gehanteerd blijven worden.

RTL-bericht

Wat hiervoor is beschreven, is ook relevant voor een reflectie op het bericht van
RTL Nieuws. De WHO beveelt een gezondheidsgrens aan, maar adviseert niet hoe om te
gaan met situaties boven die grens, anders dan passende maatregelen te treffen. De
analyse van RTL Nieuws volgt deze insteek. In Nederland wordt bij de vraag wat passend
is, ook infrastructuur, woningbouw en economie meegenomen in de maatschappelijke afweging.

Toezegging begrotingsbehandeling

Ik benut deze brief ook om invulling te geven aan mijn toezegging tijdens de Kamerbehandeling
van de begroting van Infrastructuur en Waterstaat op 7 en 8 november jongstleden (Handelingen
II 2018/19, nr. 21, item 14). Hierbij is, naar aanleiding van een pleidooi van het lid Brenk (50PLUS) voor het
opstellen van een nationaal geluidplan om omgevingslawaai terug te dringen, toegezegd
om toelichting te geven op de rol van de al bestaande landelijke actieplannen voor
geluid van onder meer spoorwegen en luchtvaart.

Allereerst wil ik daarbij benadrukken dat de integratie van de nieuwe geluidregels
in het stelsel van de Omgevingswet positief zal bijdragen aan een integrale benadering
van geluid in zijn ruimere context. Anders dan voorheen is niet langer sprake van
op zichzelf staande wetgeving over dit onderwerp, maar wordt geluid direct geïntegreerd
in de regels voor bestuurlijke afweging en besluitvorming over de inrichting van onze
leefomgeving, wat een effectieve en tijdige aanpak van geluid bevordert. De systematiek
van de Omgevingswet past bij het veelal lokale karakter van geluid. Voor het garanderen
van voldoende bescherming worden met de inbouw van het aanvullingsspoor geluid in
het stelsel van de Omgevingswet randvoorwaarden op Rijksniveau gedefinieerd. Voor
het geluid van rijkswegen, hoofdspoorwegen en luchtvaart staat het Rijk ook zelf aan
de lat. De al genoemde actieplannen geluid die het Rijk en daarnaast ook de provincies
en de agglomeratiegemeenten maken, spelen daarbij een rol. Die actieplannen worden
gemaakt als uitvloeisel van de Richtlijn Omgevingslawaai en zijn gericht op het vaststellen
en uitvoeren van acties gericht op vermindering van geluidhinder. Door de verplichting
om actieplannen te maken met het aanvullingsspoor geluid beter te integreren in de
nationale geluidregels onder de Omgevingswet, krijgen die actieplannen binnen de werking
van die nationale regels meer toegevoegde waarde dan nu het geval is.

Conclusie

Omdat langdurige blootstelling aan hoge geluidniveaus tot belangrijke nadelige gezondheidseffecten
kan leiden, is en blijft beperking van de hinder en slaapverstoring van groot belang.
Tegen die achtergrond zal het onafhankelijke onderzoek ter uitvoering van de motie-Schonis
(D66) bijdragen aan het maken van weloverwogen keuzes over de consequenties die ik
aan de nieuwe inzichten en aanbevelingen van de WHO verbind. Als dat onderzoek gereed
is, zal ik u nader informeren over de stand van zaken en het vervolgproces in dit
belangrijke dossier.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer