Brief regering : Evaluatie Staatsbosbeheer 2018

Nr. 151 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2018

Hierbij bied ik u de evaluatie Staatsbosbeheer aan, die door het externe bureau Ecorys
is uitgevoerd en die ik onlangs heb ontvangen1.

Aanleiding

Ik heb Ecorys opdracht gegeven tot het uitvoeren van deze evaluatie op grond van artikel
32 van de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer, waarin is vastgelegd dat elke vier
jaar de doelmatigheid en doeltreffendheid van Staatsbosbeheer wordt geëvalueerd. Daarnaast
heb ik Ecorys gevraagd om in deze evaluatie ook de evaluatie mee te nemen van het
Convenant EZ/Staatsbosbeheer uit december 2014 dat, op grond van artikel 14 van dat
convenant, na drie jaar moest worden geëvalueerd. Hiermee wordt tevens uitvoering
gegeven aan de motie Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 29 659, nr. 127), die de regering verzocht het convenant na drie jaar (in plaats van na vijf jaar)
te evalueren. Vanwege de nauwe samenhang tussen beide aspecten zijn beide elementen
in één samenhangend evaluatierapport over de periode 2015–2017 weergegeven. De evaluatie
is begeleid door een begeleidingscommissie, waarin naast Staatsbosbeheer en mijn ministerie
ook het Planbureau voor de Leefomgeving en iemand vanuit provincies zitting hadden.
Ik zal in deze brief reageren op de hoofdconclusies en aanbevelingen uit de evaluatie.

Hoofdconclusies

In het evaluatierapport worden twee hoofdvragen beantwoord:

1) Hoe doeltreffend en doelmatig was het functioneren van Staatsbosbeheer in de periode
2015–2017?

Ecorys constateert dat Staatsbosbeheer goed op koers ligt om de vastgestelde doelstellingen
op het gebied van beter beschermen, meer beleven, duurzaam benutten en een excellente
publieke organisatie te realiseren en dat de inzet hierbij over het algemeen doeltreffend
was.

Tegelijkertijd constateert Ecorys dat er nog uitdagingen voor de toekomst liggen,
zeker op het gebied van het inzichtelijk maken van het effect op de biodiversiteit
van inspanningen op het terrein van het beter beschermen.

Ecorys concludeert voorts dat, hoewel lastig is om de ontwikkeling in doelmatigheid
precies te koppelen aan de doelstellingen, er wel indicaties zijn dat het functioneren
van Staatsbosbeheer in de evaluatieperiode doelmatiger is geworden. Zo zijn de eigen
inkomsten en omzet van Staatsbosbeheer gegroeid en is de sturing van het bedrijfsmatig
werken geprofessionaliseerd.

Ik onderschrijf deze conclusie. Staatsbosbeheer heeft de afgelopen jaren, na een turbulente
periode met veel financiële, organisatorische, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen,
buitengewoon effectief geopereerd. Staatsbosbeheer heeft een wezenlijke bijdrage geleverd
aan het bereiken van zijn maatschappelijke doelen, terwijl de organisatie financieel
en organisatorisch tot rust is gekomen. De bekroning hiervan vormde de onderscheiding
van Staatsbosbeheer als overheidsorganisatie van het jaar 2017. Ik deel ook de door
Ecorys gesignaleerde aandachtspunten en uitdagingen. Ik kom hier bij de aanbevelingen
op terug.

2) Hoe is het Convenant EZ/Staatsbosbeheer uit 2014 uitgevoerd en in welke mate zijn
de doelstellingen uit het convenant na drie jaar gerealiseerd?

Dit convenant heeft de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken u in april
2014 in concept toegestuurd (Kamerstuk 29 659, nr. 123) en is in december 2014 ondertekend en van kracht geworden (Stcrt. 2016, nr. 35709). In het convenant zijn de uitgangspunten verankerd die staan omschreven in de Kamerbrief
over de gewenste positionering van Staatsbosbeheer uit januari 2014 (Kamerstuk 29 659, nr. 122), zoals de ambitie om de maatschappelijke betrokkenheid van en bij Staatsbosbeheer
te versterken en het aandeel private financiering te verhogen. Daarnaast is in het
convenant de aansturingsrelatie van het Rijk met Staatsbosbeheer geactualiseerd en
is rekening gehouden met de decentralisatie van het natuurbeheer naar provincies,
die ook voor Staatsbosbeheer grote gevolgen heeft gehad en substantiële transitie-inspanningen
heeft gevergd.

Ecorys constateert dat het Staatsbosbeheer «in toenemende mate lukt om de maatschappelijke
betrokkenheid te vergroten, dat zij in staat is gebleken om meer middelen uit de markt
te halen en dat zij als overheidsorganisatie in staat is gebleken om zich goed te
positioneren en de samenwerking met provincies te optimaliseren». Daarmee is Staatsbosbeheer
volgens Ecorys «goed op weg bij het realiseren van de doelstellingen uit het convenant».
Ook het addendum bij het convenant uit 2015 (gericht op de goedkeuringsprocedure)
blijkt volgens Ecorys goed te werken.

Ik ben blij met deze conclusie uit de evaluatie, die ook aansluit bij mijn eigen ervaringen.
Het is goed om te merken dat de afspraken die in 2014 zijn gemaakt in de praktijk
goed blijken te werken. Uiteraard zijn we er hiermee nog niet. Zo vergt een onderwerp
als het versterken van de maatschappelijke betrokkenheid, een ambitie die al bij de
verzelfstandiging van Staatsbosbeheer in 1998 is benoemd, blijvende aandacht.

Aanbevelingen

Ecorys doet in het evaluatierapport dertien aanbevelingen, verdeeld over algemene
aanbevelingen en aanbevelingen gericht op de vier door Staatsbosbeheer benoemde ambities:
beter beschermen, meer beleven, duurzaam benutten en een excellente publieke organisatie.

Algemeen

3) Zet de werkwijze op het gebied van de uitvoering tussen LNV en Staatsbosbeheer
voort;

4) Blijf Staatsbosbeheer de ruimte geven om de balans tussen de taken te blijven waarborgen;

5) Zorg tegelijkertijd dat de discussie over de balans gevoerd blijft worden.

Ik ben tevreden met de vaststelling in de evaluatie dat de uitwerking van de Wet verzelfstandiging
Staatsbosbeheer in het convenant tussen mijn ministerie en Staatsbosbeheer en in het
Ondernemingsplan van Staatsbosbeheer goed is vorm gegeven. Hierdoor heeft Staatsbosbeheer
voldoende houvast en flexibiliteit bij de uitvoering van zijn wettelijke taken. Ik
steun dan ook de aanbeveling van Ecorys om deze werkwijze voort te zetten en geen
wijzigingen aan te brengen in de aansturingsrelatie tussen mijn ministerie en Staatsbosbeheer.

In 2014 is, na de verkenning van de positie van Staatsbosbeheer conform het regeerakkoord
van het kabinet-Rutte II (Kamerstuk 33 410, nr. 15), de positie van Staatsbosbeheer als onderdeel van de rijksoverheid herbevestigd,
ook met steun van uw Kamer. In lijn hiermee is Staatsbosbeheer de afgelopen jaren,
meer dan in de periode daarvoor, mede ingezet om actief invulling te geven aan rijksbeleid.
Zo is diverse malen gebruikgemaakt van de mogelijkheid in de Wet verzelfstandiging
Staatsbosbeheer (artikel 3, tweede lid), om aan Staatsbosbeheer «overige taken» op
te dragen, aanvullend op de kerntaken die voortvloeien uit artikel 3, eerste lid,
van de wet. Voorbeelden hiervan zijn de uitvoering van het programma Nadere Uitwerking
Rivierengebied (NURG), het opzetten van het Uitvoeringsbureau Nationale Parken en
een bijdrage aan de uitvoering van de Programmatische Aanpak Grote Wateren. Ook is
in 2016 een samenwerkingsagenda opgesteld met een aantal thema’s, zoals natuurinclusieve
landbouw, waarop beleidsdepartement en uitvoeringsorganisatie elkaar kunnen versterken.

Ecorys constateert terecht dat Staatsbosbeheer als zelfstandig bestuursorgaan een
grote mate van vrijheid heeft in het bewaken van de balans tussen beter beschermen,
meer beleven en duurzaam benutten en adviseert deze ruimte te behouden. Ik deel deze
aanbeveling. Ik ben het ook eens met het advies om de discussie over deze balans te
blijven voeren; wat mij betreft zowel binnen Staatsbosbeheer als in de buitenwereld.
Ik vind het van groot belang dat Staatsbosbeheer de balans tussen de verschillende
functies blijft bewaken en daarbij zijn wettelijk verankerde kerntaken als richtsnoer
houdt. Ook is het noodzakelijk dat Staatsbosbeheer als publieke organisatie in samenspraak
met de samenleving verantwoording blijft afleggen over de keuzes die het maakt.

Ten slotte wil ik benadrukken dat niet alleen de relatie met mijn ministerie, maar
ook die met de provincies van belang is. Dat belang is sterk toegenomen door de decentralisatie
van het natuurbeheer naar de provincies. Sinds 2014 moet ook Staatsbosbeheer, net
als andere beheerders, beheersubsidie aanvragen via de provinciale Subsidieregeling
Natuur en Landschap (SNL). Dit betekent dat voor het natuurbeheer, in ieder geval
binnen het Natuurnetwerk Nederland, het beleid van de provincies leidend is.

Ik constateer dat provincies en Staatsbosbeheer de afgelopen jaren steeds dichter
naar elkaar zijn toegegroeid. Zo heeft Staatsbosbeheer zijn interne organisatie zodanig
gewijzigd, dat het optimaal kan inspelen op beleidsmatige wensen van en de maatschappelijke
context binnen provincies.

Beter beschermen

6) Blijf inzetten op het beter beschermen van natuur als doelstelling;

7) Zorg voor betere overzichten van de monitoring van de doelstellingen.

De conclusies over biodiversiteit in Nederland zijn in lijn met de recent uitgebrachte
Balans voor de Leefomgeving. De (langjarige) dalende lijn is gemiddeld genomen afgevlakt,
maar voor het structureel verbeteren van de natuurkwaliteit is meer nodig. Ik ben
het met Ecorys eens dat Staatsbosbeheer als grootste terreinbeherende organisatie
hieraan een belangrijke bijdrage kan leveren. Zo is Staatsbosbeheer, met steun van
mijn ministerie en in lijn met mijn LNV-visie, gestart met experimenten op het gebied
van natuurinclusieve landbouw, in samenwerking met agrariërs die gronden van Staatsbosbeheer
pachten. Ook zijn in veel provincies projecten in het kader van de Programmatische
Aanpak Stikstof (PAS) in uitvoering. Ook in en rondom de grote wateren (zoals de uiterwaarden)
liggen er veel mogelijkheden om mede met behulp van Staatsbosbeheer de natuur te versterken,
zoals de afgelopen jaren al is gebeurd met het NURG-programma. Daarnaast ben ik benieuwd
naar de voorstellen uit het Deltaplan Biodiversiteit. Ten aanzien van monitoring zal
ik in gesprek gaan met Staatsbosbeheer over de aangekondigde verbeteringen. Ook wijs
ik u op mijn recente brief over toekomstbestendige monitoring van natuur (Kamerstuk
33 576, nr. 136).

Meer beleven

8) Blijf duidelijk communiceren over de positie van Staatsbosbeheer;

9) Zorg dat maatschappelijk denken in het handelen van Staatsbosbeheer nog meer plaats
krijgt.

Staatsbosbeheer is als zichtbare uitvoeringsorganisatie in heel Nederland een «aanspreekpunt»
voor allerlei opvattingen en wensen. Een duidelijke positionering van Staatsbosbeheer
is daarbij van belang. Ik constateer dat Staatsbosbeheer via de boswachters zeer actief
met het publiek communiceert, bijvoorbeeld bij werkzaamheden in bossen. Het bereik
via blogs en andere (social) media is groot. Tegelijkertijd worden aan die communicatie
steeds hogere eisen gesteld.

Hier ligt echter ook een opgave voor mijn ministerie: in gesprek blijven met stakeholders
over opgaven en de dillema’s die daarbij bestaan, maar ook helder te zijn over de
rol van politieke besluitvorming.

Staatsbosbeheer geeft zich ook in bredere zin volop rekenschap van zijn maatschappelijke
verantwoordelijkheid. Zo biedt Staatsbosbeheer werk aan ruim achthonderd mensen met
een afstand tot de arbeidsmarkt, werkt het samen met zesduizend vrijwilligers en duizenden
agrariërs en voeren jaarlijks zo’n 1600 mensen uit de reclassering hun taakstraf bij
Staatsbosbeheer uit. De organisatie ontvangt een groeiende stroom bezoekers door de
toename van de bevolking, maar ook het groeiend inkomend toerisme. Ook geeft Staatsbosbeheer
grond uit ten behoeve van andere maatschappelijke functies, zoals duurzame energie.
Waar nieuwe kansen zich aandienen, worden deze zoveel mogelijk benut. Ik blijf dit
ook stimuleren.

Duurzaam benutten

10) Denk goed na over de verhouding publieke en private middelen bij overheidsorganisaties;

11) Zet de bedrijfsmatige benadering van de afgelopen jaren door;

12) Voorzetting discussie over versnipperd bezit wenselijk.

Ik deel de analyse van Ecorys dat het aandeel eigen inkomsten van ongeveer 50% hoog
is voor een overheidsorganisatie. Mede door de gestage stijging van dit percentage
en de door Ecorys vermelde bedrijfsmatige benadering is Staatsbosbeheer er de afgelopen
periode in geslaagd te groeien en zijn financiële positie te versterken, ondanks teruglopende
overheidsbijdragen. Dat is een compliment waard. Ook het Buitenfonds, ingesteld voor
particuliere bijdragen aan projecten waarvoor reguliere financiering ontbreekt, begint
van de grond te komen.

Terecht memoreert Ecorys dat hierdoor ook een spanningsveld kan ontstaan. Een verdere
verschuiving naar eigen inkomsten zou er op termijn toe kunnen leiden dat de functie
«beter beschermen» onder druk komt te staan. Dat wil ik voorkomen; zie ook mijn opmerking
over het belang van de wettelijke taakopdracht bij de algemene aanbeveling. Ik wil
dit de komende jaren goed blijven volgen, ook tegen de achtergrond van de door Ecorys
geschetste relevante ontwikkelingen in de maatschappelijke context; externe ontwikkelingen
waar de organisatie zelf geen invloed op heeft (zoals de recreatiedruk en de verscheidenheid
in gebruik) en die van invloed kunnen zijn op de doeltreffendheid van de inzet van
Staatsbosbeheer. Indien nodig ga ik hierover het gesprek aan met Staatsbosbeheer en
zal ik bezien wat nodig is.

Staatsbosbeheer blijft zich inspannen om te komen tot grotere aaneengesloten eenheden
natuur, waardoor de natuur meer ruimte krijgt en het beheer efficiënter kan worden
georganiseerd. Staatsbosbeheer doet dit door samenwerking (bijvoorbeeld door middel
van grondruilingen) met andere terreinbeherende organisaties, particuliere eigenaren
en provincies. Het indien mogelijk overdragen van versnipperd bezit is geen doel op
zichzelf, maar past bij deze strategie. Zie ook de brief die mijn voorganger over
dit onderwerp aan u heeft geschreven (Kamerstuk 29 659, nr. 139).

Een excellente publieke organisatie

13) Na een turbulente periode is het betrachten van rust van groot belang;

14) Geef Staatsbosbeheer de kans om doelstellingen te bereiken;

15) Blijf structureel nadenken over proces-en productinnovaties om de stijging in
personele lasten op te vangen.

Ik deel de aanbevelingen om organisatorische rust in te bouwen en Staatsbosbeheer
binnen de overeengekomen kaders de ruimte te geven zijn doelstellingen waar te maken,
van harte. Op basis van deze evaluatie houd ik vast aan de positie van Staatsbosbeheer
en de afgelopen jaren ingezette koers. Het kader uit de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer
en de actuele uitwerking hiervan in het convenant van 2014 voldoen. Staatsbosbeheer
kan, met oog voor de samenleving, zelfstandig invulling blijven geven aan zijn maatschappelijke
taken. De ontwikkelingen in maatschappelijke context vragen om een goede balans tussen
overheidsbijdrage en proces- en productinnovaties om deze maatschappelijke taken te
kunnen blijven waarmaken. En met zijn grote bereik in de samenleving zal Staatsbosbeheer
gezamenlijk met mijn ministerie blijven werken aan realisatie van de beleidsdoelstellingen
van dit kabinet.

Ten slotte

Ik heb de uitkomsten van de evaluatie besproken met Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer
kan zich vinden in de conclusies van de evaluatie. De aanbevelingen uit het evaluatierapport
zijn wat Staatsbosbeheer betreft goed werkbaar. Staatsbosbeheer zal zich dan ook in
samenspraak met mijn ministerie en alle andere betrokken partijen inspannen om invulling
te geven aan de aanbevelingen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten