Brief regering : Beleidsdoorlichting van artikel 7 “Arbeidszaken overheid” van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Nr. 29
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2018

Met deze brief bied ik u de beleidsdoorlichting aan van artikel 7 «Arbeidszaken overheid»
van de begroting van BZK1. Deze beleidsdoorlichting is uitgevoerd door Ecorys en de onderzoeksperiode betrof
2013 tot en met 2017. Het oordeel van de onafhankelijke deskundige is opgenomen in
het rapport van Ecorys.

De doelstelling van artikel 7 was tot en met de begroting van 2018 een (compacte)
overheid met voldoende en goed gekwalificeerde, integere medewerkers en politieke
ambtsdragers tegen verantwoorde kosten. Als stelselverantwoordelijke draag ik bij
aan het arbeidsvoorwaarden- en arbeidsmarktbeleid voor bijna 1 miljoen werknemers
en ruim 12.000 politieke ambtsdragers in de 14 overheids- en onderwijssectoren. Als
Minister van BZK heb ik vooral een faciliterende, coördinerende en stimulerende rol.
Dit komt ook tot uiting in de relatief beperkte financiële omvang van het begrotingsartikel
(€ 29 mln. in 2016). De overheids- en onderwijssectoren zijn bijvoorbeeld primair
zelf verantwoordelijk voor de werving, selectie, arbeidsvoorwaarden en opleiding van
medewerkers. Bij politieke ambtsdragers is er een grote rol weggelegd voor hun beroepsverenigingen.

Uit de beleidsdoorlichting komt naar voren dat uitspraken over de doelmatigheid en
doeltreffendheid van het geheel van het beleid niet eenduidig zijn te doen. Dit hangt
samen met de coördinerende rol en mijn stelselverantwoordelijkheid voor de overheidssectoren.
Verder geeft Ecorys aan dat de activiteiten uitgevoerd of bekostigd door BZK, zoals
de subsidie aan beroepsverenigingen, nuttig zijn; het is aannemelijk dat deze activiteiten
bijdragen aan het realiseren van de doelstelling.

De onafhankelijke deskundige adviseert een «evalueerbaarheidstoets» of «haalbaarheidstoets»
te ontwikkelen die wordt uitgevoerd voordat tot een beleidsdoorlichting wordt overgegaan.
Zij benadrukt de bredere relevantie van dit advies voor de operatie «Inzicht in Kwaliteit»,
het advies is daarom gedeeld met het Ministerie van Financiën.

Zoals opgenomen in het regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34), is het kabinet in 2018 gestart met de rijksbrede operatie «Inzicht in Kwaliteit».
Het doel van de operatie is om – vanuit de departementen en met betrokkenheid van
onderzoek- en kennisinstellingen, het Ministerie van Financiën, parlement en andere
partijen – de maatschappelijke impact van beleid te vergroten. Dat begint met meer
inzicht krijgen in wat werkt en wat niet. Met de operatie wil het kabinet een structurele
verandering realiseren in de manier waarop de overheid omgaat met het verkrijgen van
én handelen naar inzicht in de maatschappelijke toegevoegde waarde van beleid. In
januari 2019 zal een eerste voortgangsrapportage worden gepresenteerd aan de Tweede
Kamer, met een probleemanalyse waarin de huidige rijksbrede en departementale evaluatiefunctie
worden belicht.

Hieronder ga ik nader in op de aanbevelingen uit de verbeterparagraaf van de beleidsdoorlichting
en de 20 procent besparingsvariant.

Aanbevelingen

De aanbevelingen van Ecorys kunnen worden ingedeeld in aanbevelingen gericht op 1.
Het verbeteren van de beleidsopzet en 2. Het vergroten van de doelmatigheid van het
beleid.

Ten aanzien van het verbeteren van de beleidsopzet beveelt Ecorys aan om: a) de beleidstheorie
in het begrotingsartikel te beschrijven, b) de beleidsdoelstelling en benaming van
het artikel beter aan te laten sluiten bij de rol en verantwoordelijkheid van BZK,
c) de doelstelling zo specifiek meetbaar acceptabel realistisch en tijdsgebonden (SMART)
als mogelijk te formuleren en d) de uitgaven voor rechtspositionele regelingen (artikelonderdeel
7.2) onder te brengen bij een niet-beleidsartikel.

Ten aanzien van het vergroten van de doelmatigheid van het beleid beveelt Ecorys aan
om a) subsidies meer te bundelen om de slagkracht te vergroten en b) beleidsvragen
met meer focus te formuleren om onderzoeksgelden doelmatiger in te zetten.

Beleidsopzet

Ik onderschrijf de aanbeveling dat de beleidsdoelstelling en benaming van het artikel
beter kan aansluiten bij mijn rol en verantwoordelijkheid. Daarom heb ik in de begroting
van 2019 de doelstelling en benaming van de artikelen 1 en 7 inmiddels aangepast.
Het beleid rondom politieke ambtsdragers is inmiddels onderdeel van artikel 1 Openbaar
bestuur en democratie. De doelstelling van artikel 7 luidt nu «Bijdragen aan goed
werkgeverschap voor ambtenaren». Bij iedere begroting probeer ik alle doelstellingen
zo SMART mogelijk te formuleren. Uitdaging daarin is het feit dat ik op deze terreinen
een faciliterende, stimulerende en coördinerende rol vervul. De uiteindelijke prestaties
op het gebied van werkgeverschap hangen in belangrijke mate af van het gedrag en de
acties van andere overheidssectoren.

Ook onderschrijf ik de aanbeveling om de beleidstheorie in het begrotingsartikel te
beschrijven. Het is belangrijk om aan te geven op welke wijze de activiteiten van
BZK bijdragen aan goed overheidswerkgeverschap. Uitgangspunt daarbij is dat werknemers
een noodzakelijke voorwaarde zijn voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. In de
begroting van BZK over het jaar 2020 bezie ik in hoeverre hierin op hoofdlijnen een
verbeterslag kan worden gemaakt.

De aanbeveling om de rechtspositionele regelingen (artikelonderdeel 7.2) onder te
brengen bij een niet-beleidsartikel, vanwege de beperkte beleidsvrijheid, neem ik
niet over. Het onderbrengen van de uitgaven voor rechtspositionele regelingen (artikelonderdeel
7.2) bij een niet-beleidsartikel is mogelijk, maar ik zie hier geen noodzaak toe.
In de toelichting op het artikelonderdeel wordt reeds aangegeven waarop de uitgaven
betrekking hebben en er wordt voldoende duidelijk gemaakt dat er binnen dit artikelonderdeel
weinig beleidsvrijheid is. De rechtspositionele regelingen passen goed onder het beleidsartikel
Arbeidszaken overheid, de beperkte mate van beleidsvrijheid doet hier niets aan af.

Doelmatigheid

Ecorys doet goede voorstellen om de doelmatigheid van het huidige subsidie-instrumentarium
en onderzoeksbudget te vergroten. Op dit moment wordt al steeds meer samengewerkt
tussen beroepsverenigingen in de ondersteuning van politieke ambtsdragers. Bijvoorbeeld
rond thema’s als loopbaanperspectief, diversiteit, lokaal samenspel, etc. Te wijzen
valt op het samenwerkingsprogramma «Democratie in Actie». Ik wil bezien of de samenwerking
nog verder te intensiveren is en of hierdoor nog efficiencywinst te boeken is.

De aanbeveling om beleidsvragen op voorhand met meer focus te formuleren en op basis
daarvan onderzoeksgelden in te zetten zie ik als ondersteuning van de huidige praktijk.
Actuele kennisvragen worden periodiek geïncorporeerd in de beleids- en begrotingscyclus.

Financiële omvang en 20 procent besparing

Terecht merkt Ecorys op dat een besparing van 20 procent op artikel 7 geen eenvoudige
opgave is. Een extensivering op dit toch al financieel beperkte begrotingsartikel
heeft zonder meer gevolgen voor de mate waarin het beleidsdoel kan worden nagestreefd.

In totaal beslaat het beleid afkomstig van het «oude» artikelonderdeel 7.1 Overheid
als werkgever vanaf 2019 nog een bedrag van ongeveer € 9 mln. structureel. Een besparing
van 20% bedraagt dan € 1,8 mln. Er bestaan mogelijkheden om voor dit bedrag te extensiveren
op artikelonderdeel 7.1 (zie tabel 6.3 uit het rapport), maar dan resteren er relatief
weinig middelen om de faciliterende, stimulerende en coördinerende rol op het terrein
van arbeidszaken overheid in te vullen. De subsidies aan vakcentrales, beroepsverenigingen
en onderzoeksgelden leveren een nuttige bijdrage aan goed werkgeverschap van de overheid.
Op dit artikelonderdeel is de afgelopen jaren bovendien al flink bezuinigd. Ter illustratie,
in 2012 bedroegen de uitgaven op dit artikelonderdeel nog ruim € 16 mln.

Op artikelonderdeel 7.2 staan de rechtspositionele regelingen. De uitgaven op dit
artikelonderdeel bedragen in 2019 ongeveer € 16 mln. en dalen ieder jaar gestaag,
omdat de Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP) steeds minder pensioen-
en uitkeringsgerechtigden in haar bestand heeft als gevolg van natuurlijk verloop
en nagenoeg geen instroom. In 2019 bedraagt een besparing van 20% dus strikt genomen
ongeveer € 3 mln. Een eventuele extensivering op dit artikelonderdeel zal, gelet op
de verworven rechten van pensioen en uitkeringsgerechtigden, vooral betrekking hebben
op het versoberen van de uitkeringen en pensioenen aan politieke ambtsdragers in toekomstige
gevallen. Los van het feit dat hiervoor een wetswijziging nodig is, maakt zo’n extensivering
het politieke ambt minder aantrekkelijk en kwetsbaarder. Ik vind dat onwenselijk.

Tot slot

Het hebben van voldoende, integere en goed gekwalificeerde medewerkers en politieke
ambtsdragers is essentieel voor een goed functionerend openbaar bestuur. Hieraan lever
ik een voornamelijk indirecte doch zinvolle bijdrage vanuit dit beleidsartikel. Deze
bijdrage wil ik in de toekomst continueren, waarbij ik scherp blijf op het zo doelmatig
mogelijk inzetten van de beperkte financiële middelen. Voor de sector Rijk heb ik
u onlangs geïnformeerd over mijn ambities met het Strategisch Personeelsbeleid Rijk
2025.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren