Brief regering : De lessen van VMBO Maastricht

Nr. 92
BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA EN VAN ONDERWIJS,
CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2018

In juni van dit jaar kwamen grote onregelmatigheden in de schoolexamens van VMBO Maastricht
aan het licht met verstrekkende gevolgen voor de eindexamenkandidaten. Wij hebben
uw Kamer hierover diverse malen bericht en op 5 juli heeft een algemeen overleg plaatsgevonden
(Kamerstuk 30 079, nr. 86). Inmiddels zijn we enkele maanden verder en is er ongelooflijk veel gebeurd. Bijna
alle leerlingen hebben een valide diploma en het personeel op de scholen van de Stichting
Limburgs Voortgezet Onderwijs (LVO) werkt aan kwaliteitsverbetering. De leerlingen
op de LVO-scholen verdienen onderwijs dat hen goed voorbereidt op hun eindexamen en
hun vervolgopleiding en daar wordt door alle betrokkenen met man en macht aan gewerkt.

Toen de omvang van de onregelmatigheden bij VMBO Maastricht duidelijk werd, hadden
we met alle betrokkenen maar één prioriteit. We wilden ervoor zorgen dat alle gedupeerde
leerlingen alsnog zo snel mogelijk een valide diploma konden halen. Al onze inzet
is daarop gericht geweest en daar staan we nog steeds volledig achter.

Het was een uitzonderlijke situatie die het uiterste van onze mensen ter plekke heeft
gevraagd. We zijn hierbij ook tegen de grenzen van de regelgeving opgelopen. Gelukkig
hebben de inspanningen vruchten afgeworpen en beschikken bijna alle leerlingen van
VMBO Maastricht nu over hun diploma.

De situatie in Maastricht heeft ook een grotere opgave blootgelegd: op meerdere scholen
binnen het LVO-bestuur is verbetering nodig. Dat blijkt uit inspectieonderzoek. Het
nieuwe bestuur en de raad van toezicht dragen een grote verantwoordelijkheid voor
de verbetering van het onderwijs en het is goed te zien dat zij deze handschoen hebben
opgepakt. Zij kunnen daarbij rekenen op de steun van de omgeving. Minister Slob heeft
alle betrokkenen – LVO, de VO-raad en de bestuurlijke vertegenwoordigers van de gemeente
Maastricht en de provincie – bij elkaar gebracht om afspraken te maken over de samenwerking.

Het bestuur van LVO heeft al eerste stappen gezet in het herstel en heeft in gesprekken
aangegeven hoe ze de verbetering willen vormgeven. Het nieuwe bestuur moet de ruimte
krijgen om daar – in samenwerking met de omgeving – mee aan de slag te gaan. In de
komende maanden zal duidelijk moeten worden hoe de verbeteringen in de praktijk effect
sorteren. We volgen dit proces op de voet. De Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie) houdt vanuit haar rol verscherpt toezicht. In april vindt opnieuw bestuurlijk
overleg plaats tussen Minister Slob en de betrokken partijen, om vast te stellen of
er voldoende voortgang is.

De energie moet uitgaan naar de toekomst en beter onderwijs voor de LVO-leerlingen,
maar we willen ook leren van het verleden. In deze brief informeren we uw Kamer, zoals
eerder toegezegd, over de onderzoeken die de afgelopen tijd zijn uitgevoerd en de
lessen die de betrokkenen hieruit trekken.

In deze brief kunt u het volgende lezen:

I. De crisis op VMBO Maastricht: in deze paragraaf gaan we in op de besluitvorming.

II. Rollen en verantwoordelijkheden in retrospectief: we reflecteren op ons stelsel en de verantwoordelijkheidsverdeling, ook in tijden
van crisis.

III. Onderzoeken naar de kwaliteit van LVO-scholen: we informeren u over de uitkomsten van de onderzoeken naar de kwaliteit van de andere
LVO-scholen.

IV. Bestuurlijk handelen LVO: we informeren u over de uitkomsten van het onderzoek van de inspectie naar het bestuurlijk
handelen van LVO.

V. Toezicht – onderzoek ADR: de inspectie heeft de Auditdienst Rijk gevraagd het toezicht op VMBO Maastricht te
evalueren. We informeren u over de uitkomsten van dat onderzoek en de maatregelen
naar aanleiding daarvan.

VI. Examens en interventiemogelijkheden: we informeren u over de lessen die we trekken voor de schoolexamens en gaan in op
de juridische aspecten daarvan.

VII. De blik vooruit: het bestuur van LVO werkt aan verbetering van het onderwijs voor zijn leerlingen.
We informeren u over deze inzet.

VIII. Maatregelen: in deze paragraaf vindt u een resumé van de maatregelen die in gang worden gezet.

I. De crisis op VMBO Maastricht

Op 14 juni 2018 meldde een klokkenluider zich bij de inspectie met signalen over onregelmatigheden
bij de schoolexamens van een leerling op VMBO Maastricht – één van de 31 schoollocaties
van LVO. De inspectie is onderzoek gaan doen en stuitte gaandeweg op een probleem
van enorme omvang. Het programma van toetsing en afsluiting (PTA) van de school zelf
werd niet door de school nageleefd en bij alle 353 leerlingen zaten er tekortkomingen
in de schoolexamens. Daardoor was niet voldaan aan het vereiste dat het schoolexamen
voorafgaand aan het centraal examen moet zijn afgerond. Omdat er daarnaast zoveel
tekortkomingen in het schoolexamen waren, rezen er ernstige twijfels over de waarde
van hun diploma. De leerlingen hadden inmiddels het centraal examen afgelegd en hadden
van hun school al gehoord of zij waren geslaagd.

Op vrijdag 22 juni hebben we na intensief overleg met onder meer de inspectie en het
College voor Toetsen en Examens (CvTE) geconstateerd dat niet alleen de tekortkomingen
in de schoolexamens groot waren, maar ook dat op dat moment niet viel te garanderen
dat de centraal examens op een deugdelijke manier waren afgenomen. We wilden zo snel
mogelijk duidelijkheid bieden aan de leerlingen die zich opmaakten voor hun diploma-uitreiking.

Toen hebben we in gezamenlijkheid besloten dat de inspecteur-generaal van het Onderwijs
(hierna: inspecteur-generaal) gebruik zou gaan maken van haar bevoegdheid om de centraal
examens ongeldig te verklaren. Er was op dat moment geen andere mogelijkheid dan aan
deze noodrem te trekken. Een eenmaal uitgereikt diploma kan niet door OCW of de inspectie
worden ingetrokken. Het intrekken van diploma’s is immers een bevoegdheid van de directeur
die alleen in specifieke omstandigheden kan worden ingezet. Uw Kamer is over dit voorgenomen
besluit die middag geïnformeerd. In de brief hebben we aangegeven dat dit een zwaar,
maar helaas onvermijdelijk besluit was.

Ons uitgangspunt is steeds geweest: we willen dat zoveel mogelijk leerlingen alsnog
een diploma kunnen halen en geen jaar over hoeven te doen. Tegelijkertijd willen we
recht doen aan de waarde van dat diploma. Dat is niet alleen in het belang van de
leerlingen van VMBO Maastricht, maar ook van alle leerlingen in Nederland die een
diploma ontvangen. Over de waarde van dat diploma mag geen twijfel bestaan.

In de dagen na de aankondiging van de inspecteur-generaal is verder onderzoek gedaan
naar de school- en centraal examens. De inspecteurs hebben dag en nacht gewerkt om
de onvolkomenheden in de schoolexamens verder in beeld te brengen. Het CvTE heeft
op ons verzoek onderzocht of de centraal examens op een deugdelijke manier zijn afgenomen.
Toen dat het geval bleek, heeft Minister Slob van zijn discretionaire bevoegdheid
gebruik gemaakt zodat in het belang van de leerlingen de cijfers van het centraal
examen tot 1 januari 2019 konden blijven staan.

Op ons verzoek is een externe bestuurder aangesteld. Zo is voorkomen dat de bestuurlijk
verantwoordelijken voor de dramatische situatie ook direct verantwoordelijk waren
voor het proces om leerlingen alsnog te begeleiden naar een valide diploma. Op ons
verzoek heeft LVO een externe examencommissie ingesteld om de regie te voeren over
het herstel van de schoolexamens.

Om te voorkomen dat de leerlingen álle ontbrekende toetsen uit het PTA van de school
zouden moeten maken, heeft de externe examencommissie een bijgesteld (beperkter) PTA
vastgesteld dat uitsluitend was gebaseerd op de eindtermen (de minimale leerstof die
leerlingen moeten beheersen, de stof die een school kan toevoegen is achterwege gelaten).
We hebben Cito gevraagd hersteltoetsen per vak te maken, zodat een leerling met een
toets van maximaal 45 minuten een vak kon inhalen. Zo is voor de leerlingen de in
te halen stof behapbaar gemaakt. Cito heeft een knappe prestatie geleverd met de hersteltoetsen.
Hierdoor was het voor leerlingen mogelijk het gemiste werk in te halen en alsnog hun
diploma te halen.

Leerlingen konden op verschillende momenten hun schoolexamens afronden. Daardoor heeft
iedere leerling een eigen tempo kunnen kiezen. LVO heeft een zomerschool opgericht
die leerlingen in staat stelde begeleiding te ontvangen bij het leren voor de hersteltoetsen.
Hartverwarmend waren de aanmeldingen van leraren uit het land om daar een bijdrage
aan te leveren.

De mbo-instellingen in de regio hebben zich verenigd in een taskforce, die in overleg
met VMBO Maastricht ervoor heeft gezorgd dat alle leerlingen in augustus konden starten
met hun vervolgopleiding en zo geen studievertraging opliepen.

Ook is voor deze leerlingen geregeld dat zij – bij wijze van uitzondering op de regelgeving
– een reisvergoeding konden krijgen.

Van de 353 leerlingen zijn er nu 321 geslaagd, één leerling doet gespreid examen en
30 leerlingen waren al gezakt vanwege het resultaat van hun centraal examen. Nog één
leerling legt aanstaande dinsdag 18 december de laatste twee hersteltoetsen af.

Terugblikkend kunnen we concluderen dat de ingrepen het gewenste effect hebben gehad.
Begin december hebben we dat ook met elkaar vastgesteld tijdens een bestuurlijk overleg
in Maastricht tussen Minister Slob en alle betrokkenen. De leerlingen van LVO zijn
erbij gebaat dat nu met volle kracht wordt gewerkt aan beter onderwijs.

Tijdens de crisis lagen de rollen en verantwoordelijkheden soms anders dan gebruikelijk.
In de volgende paragraaf reflecteren we daarop.

II. Rollen en verantwoordelijkheden in retrospectief

Aan scholen in het Nederlandse onderwijsstelsel komt een hoge mate van autonomie toe.
De OESO kenmerkt de autonomie van scholen als een belangrijke succesfactor van het
Nederlandse onderwijsstelsel. Daar ligt vertrouwen aan ten grondslag. De schoolexamens
behoren tot het domein van de school. In de regel gaat dat goed. Bij VMBO Maastricht
is dit misgegaan, met grote gevolgen.

Ook in de situatie waarin het misgaat, blijft het feitelijk de verantwoordelijkheid
van het bestuur om het op te lossen. De geëigende weg zou zijn dat de inspectie een
herstelopdracht aan het bestuur geeft. In de situatie van afgelopen zomer ontbrak
de tijd om aan herstel te werken en was de inschatting dat een crisis van deze omvang
het organisatorisch vermogen van de school ver te boven ging.

Vanuit onze maatschappelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het onderwijs
en de leerlingen, hebben wij feitelijk een deel van de verantwoordelijkheden overgenomen.
De inspectie heeft dit gedaan door de gegevens rond het schoolexamens en het PTA te
ordenen. OCW heeft aangedrongen op het instellen van een onafhankelijke externe examencommissie
en de aanstelling van een interim-bestuurder. OCW heeft verder Cito de opdracht gegeven
om hersteltoetsen te maken.

Wat we hiervan leren is dat er in het systeem van autonomie en vertrouwen in schoolbesturen
situaties kunnen zijn waarin deze verantwoordelijkheidsverdeling niet houdbaar is.
Als een bestuur niet in staat is om haar verantwoordelijkheden te dragen, verschuiven
deze verantwoordelijkheden. Daarbij constateren we dat het ons beschikbare instrumentarium
eigenlijk niet geschikt is, omdat we geen directe formele sturingsmogelijkheden hebben
om op korte termijn maatregelen te treffen. Het instrumentarium heeft een lange doorlooptijd
en is gericht op verbetering van het bestuurlijk handelen. Dat volstaat in reguliere
situaties, maar kan tekortschieten in tijden van crisis.

Gelukkig komen situaties als deze niet vaak voor in het onderwijs. Maar de verschillende
sectoren overziend, hebben zich de afgelopen jaren crises voorgedaan. Deze eerdere
situaties hebben geleid tot structurele maatregelen, zoals onder andere de versterking
van de positie van examencommissies in het hoger onderwijs, de invoering van de aanwijzingsbevoegdheid
bij wanbestuur, de verbetering en beveiliging van de centrale examens en de versterking
van de interne governance. Bij enkele van deze situaties, en zeker bij LVO-Maastricht,
was sprake van een acute noodzaak om in het belang van leerlingen of studenten direct
maatregelen te kunnen nemen, terwijl bij het bevoegd gezag op dat moment onvoldoende
bestuurskracht aanwezig was om adequaat te handelen.

We werken daarom een aanvullend (bestuursrechtelijk) instrumentarium uit dat passend
en effectief is om in crisissituaties adequaat en snel te kunnen handelen, indien
het belang van leerlingen, studenten en het onderwijs dit vereist. Het gaat hier om
instrumenten die uitdrukkelijk van tijdelijke aard zijn en niet beogen in te grijpen
in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en instellingen. Voor de
zomer zullen wij uw Kamer hierover informeren.

III. Onderzoeken naar de kwaliteit van LVO-scholen1

De inspectie voerde in mei 2018 onderzoek uit op VMBO Maastricht. Toen de examencrisis
zich voordeed, heeft de inspectie besloten dit onderzoek uit te breiden naar een kwaliteitsonderzoek
en dit onderzoek ook te doen op andere scholen van LVO. Ook heeft de inspectie een
zogenoemd specifiek onderzoek verricht naar de examens op VMBO Maastricht. Dit onderzoek
is op 4 oktober jongstleden gepubliceerd op de website van de inspectie. Hieronder
gaan wij in op de uitkomsten van de onderzoeken.

Specifiek onderzoek examens VMBO Maastricht

De inspectie heeft tussen 19 en 28 juni van dit jaar onderzoek gedaan op VMBO Maastricht.
De hoofdvraag van het onderzoek luidde: verloopt de toetsing en afsluiting zorgvuldig?

De conclusie van dit onderzoek was dat de toetsing en afsluiting op VMBO Maastricht
niet zorgvuldig verliep. De school volgde zowel de landelijke als de schooleigen regels
niet. Er werden bijvoorbeeld meerdere PTA’s tegelijkertijd gehanteerd. De inspectie
heeft de herstelopdracht gegeven om alle eindexamenkandidaten alsnog in de gelegenheid
te stellen het schoolexamen naar behoren af te ronden.

De eerder genoemde externe examencommissie heeft de herstelopdracht uitgevoerd. Er
is ook gekeken naar de leerlingen die vorig jaar in hun voorlaatste jaar zaten en
dit schooljaar eindexamen afleggen op VMBO Maastricht. De school heeft inmiddels een
nieuw PTA dat de goedkeuring van de inspectie kan wegdragen en de eventuele achterstanden
van de leerlingen die nu in hun examenjaar zitten, zijn weggewerkt. De inspectie monitort
of de schoolexamens dit jaar netjes volgens het PTA en het examenreglement verlopen.

Kwaliteitsonderzoeken LVO

De situatie op VMBO Maastricht wierp vragen op over de kwaliteit van het onderwijs
van de overige LVO-scholen. Daarom heeft de inspectie alle 31 LVO-schoollocaties onderworpen
aan een expertanalyse. Met die expertanalyse is op basis van onder andere de toezichthistorie,
signalen, schorsingen/verwijderingen, onderwijsresultaten, jaarverslagen en informatie
over het schoolklimaat gekeken naar potentiële risico’s. Er kwamen elf scholen (met
31 afdelingen) uit die nader zijn onderzocht (via een specifiek onderzoek). Bij zes
van de elf scholen is het specifieke onderzoek lopende het proces omgezet in een kwaliteitsonderzoek,
omdat tijdens het onderzoek werd vermoed dat de kwaliteit van het onderwijs op deze
scholen onvoldoende of zeer zwak zou kunnen zijn.

De uitkomst van de onderzoeken is in het kort:

– Zeven afdelingen (de zes afdelingen van VMBO Maastricht en een afdeling van het Sophianum
in Gulpen) zijn zeer zwak.

– Zes afdelingen op vier locaties zijn onvoldoende.

– Op twee scholen zijn tekortkomingen geconstateerd in het PTA die betrekkingen hebben
op het derde leerjaar.

– Bij de meeste scholen zijn het didactisch handelen en het aanbod op orde.

– Aspecten die op veel scholen onvoldoende zijn, zijn: zicht op ontwikkeling en begeleiding
van de leerlingen, onderwijstijd, kwaliteitszorg en kwaliteitscultuur.

Er zijn herstelopdrachten voor de verschillende scholen geformuleerd, die eind 2019
moeten zijn uitgevoerd. Met herstelopdrachten geeft de inspectie aan op welke punten
het onderwijs aantoonbaar moet verbeteren. Het gaat bijvoorbeeld om naleving van de
regelgeving over onderwijstijd en het hebben van zicht op de ontwikkeling van leerlingen.
Afdelingen die het oordeel zeer zwak kregen – op de scholen VMBO Maastricht en het
Sophianum in Gulpen – moeten, net als alle andere zeer zwakke afdelingen, binnen een
jaar verbeteren.

De inspectie gaat onverminderd door met het verscherpt toezicht op LVO. Wij blijven
ten volle betrokken en bieden ondersteuning. Zo worden de onderdelen van LVO die onvoldoende
of zeer zwak zijn, bijgestaan door het door OCW gefinancierde programma Leren Verbeteren
en komt er een klankbordgroep met ervaren bestuurders om mee te denken met het bestuur.
In april komt er opnieuw bestuurlijk overleg tussen Minister Slob, LVO, de VO-raad
en de regionale partners. Afhankelijk van de voortgang worden dan ook benodigde aanvullende
maatregelen besproken. We informeren uw Kamer daarover.

We kunnen ons goed voorstellen dat er vragen zijn over de onderwijskwaliteit op de
niet-onderzochte scholen van LVO. Uit de expertanalyse kwamen weliswaar geen grote
risico’s naar voren, maar het is belangrijk om nog wat dieper te kijken. Daarom zal
de inspectie dit onderzoeken door de zelfevaluatie van deze scholen te verifiëren.

IV. Bestuurlijk handelen LVO2

Stichting LVO is een bestuur dat voortgezet onderwijs aanbiedt op 31 locaties, verspreid
over heel Limburg. Op de 31 locaties wordt onderwijs gegeven in 88 afdelingen, van
praktijkonderwijs tot en met vwo. De scholen zijn verdeeld in zes geografische clusters.
Elk cluster heeft een centrale directie en elke locatie heeft een locatiedirecteur.
De centrale directie wordt aangestuurd door het college van bestuur en geeft op haar
beurt leiding aan de locatiedirecteuren.

Op veel plekken, waaronder in uw Kamer, zijn vragen gesteld over het handelen van
het bestuur van LVO. De inspectie heeft onderzoek gedaan naar de manier waarop het
bestuur de scholen aanstuurt en zorgdraagt voor de onderwijskwaliteit. Daarbij is
ook gekeken naar het functioneren van het intern toezicht en de medezeggenschap.

De inspectie komt tot onder meer de volgende conclusies:

– Het bevoegd gezag stuurt op hoofdlijnen en controleert onvoldoende de resultaten in
de praktijk. Het is daardoor mogelijk gebleken dat de kwaliteit van een school onvoldoende
is, zonder dat het college van bestuur daarvan op de hoogte is.

– Het bestuur geeft onvoldoende invulling aan kwaliteitszorg. Er is weliswaar een stelsel
van kwaliteitszorg, maar dit leidt niet tot verbetering van het onderwijs. Het bestuur
voldoet dan ook niet aan de wettelijke voorschriften op dit punt.

– Zowel het college van bestuur als de raad van toezicht hebben bij VMBO Maastricht
nagelaten de noodzakelijke maatregelen te treffen voor het waarborgen van de kwaliteit
van het onderwijs.

– De raad van toezicht heeft onvoldoende zicht op het functioneren van het college van
bestuur en is de afgelopen jaren niet in staat geweest om zijn interne toezicht zo
in te richten dat de raad de problematiek had kunnen signaleren.

– De klachtenafhandeling is onvoldoende transparant.

– Het bestuur voldoet aan de WNT-regelgeving en het bestuur functioneert integer.

– Het financieel beheer is voldoende. De inspectie signaleert wel financiële risico’s
voor de middellange termijn.

Naar aanleiding van deze kritische beoordeling zijn de voorzitter van het college
van bestuur en de voorzitter van de raad van toezicht opgestapt. Wij vinden dat een
verstandig besluit.

Het bestuur heeft op twee manieren een schriftelijke reactie gegeven op het rapport
van de inspectie over het bestuurlijk handelen: met een bestuurlijke reactie en een
zienswijze. De zienswijze – toegestuurd door het huidige bestuur, grotendeels verwoord
door het vorige bestuur – reflecteert de gevoelens over het onderzoek door de inspectie.
In de bestuurlijke reactie richt het nieuwe bestuur de blik vooruit. Conform artikel
20, vierde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) heeft de inspectie beide
reacties aan het rapport toegevoegd.

LVO kan gerekend worden tot de grote schoolbesturen. Een groot schoolbestuur kan in
het algemeen door zijn omvang beter investeren in professionaliteit. Een nadrukkelijk
aandachtspunt is dat het bestuur op grote afstand van de scholen kan staan en daardoor
minder zicht kan hebben op problemen die spelen. Bij LVO was hier sprake van.

We vinden dat in het toezicht meer rekening moet worden gehouden met de omvang van
een schoolbestuur. Er zou meer aandacht moeten uitgaan naar de (mogelijke) afstand
van een bestuur tot de scholen en de manier waarop dat bestuur zorgt dat het een beeld
heeft van wat er op de scholen gebeurt.

In het bestuurlijk toezicht zal de inspectie daarom op ons verzoek bij grote besturen
extra alert zijn en nagaan of dat bestuur zicht heeft op de kwaliteit van de scholen.
De inspectie vraagt een groot bestuur om te laten zien hoe het zicht houdt op de kwaliteit
en de resultaten in de praktijk, zeker als het gaat om toetsing en examinering. Dit
komt terug in de rapporten.

V. Toezicht – onderzoek ADR3

De inspecteur-generaal heeft de Auditdienst Rijk (ADR) gevraagd het inspectietoezicht
op VMBO Maastricht te onderzoeken vanaf diens oprichting in augustus 2015 tot aan
de examencrisis. Hierbij gaat het om het feitelijk handelen van de inspectie, de context
van dat handelen (vigerende toezichtkaders, verantwoordelijkheidsverdeling, instrumentarium
en capaciteit), de vraag naar wat de inspectie anders had kunnen doen en welke verbeterpunten
er zijn voor de inspectie.

Het ADR-rapport bevat drie belangrijke constateringen. De ADR stelt als eerste dat
de inspectie bij het toezicht op VMBO Maastricht heeft gehandeld volgens de huidige
toezichtregels. Daarbij is – ook conform eigen toezichtregels – niet specifiek naar
de uitvoering van het schoolexamen gekeken en daardoor heeft de inspectie de onvolkomenheden
niet waargenomen. Achteraf gezien had de inspectie wel aanleiding kunnen zien om de
voortgang van het schoolexamen te onderzoeken, stelt de ADR.

De ADR stelt in de tweede plaats dat de onder tijdsdruk genomen beslissing om alle
centrale examens ongeldig te verklaren, de eenzijdige communicatie hierover met ouders
en de gebrekkige samenwerking met LVO hebben geresulteerd in een mate van onrust die
wellicht had kunnen worden voorkomen.

Een derde belangrijk element in het rapport is de omgang met signalen door de inspectie.
Tussen 2016 en 2018 zijn 28 meldingen over VMBO Maastricht gedaan bij de inspectie.
De meldingen zijn – zoals gebruikelijk – terechtgekomen bij de contactinspecteur.
Die signalen hebben ervoor gezorgd dat de inspectie bij VMBO Maastricht is gaan kijken
naar lesuitval. De ADR vindt de communicatie aan ouders die een melding doen te beperkt.
Daarnaast hebben de signalen er niet toe geleid dat de inspectie is gaan kijken naar
het schoolexamen, terwijl die verbanden volgens de ADR wel gelegd hadden kunnen worden.

De ADR stelt vast dat de inspectie in haar toezicht op LVO conform de toezichtregels,
die hun grondslag vinden in de WOT, heeft gehandeld. De ADR concludeert echter ook
dat de crisis bij VMBO Maastricht aanleiding geeft om de werkwijze, het toezicht en
de regels tegen het licht te houden.

Het is goed dat de ADR constateert dat de inspectie conform de toezichtregels heeft
gehandeld. Tegelijkertijd zijn wij met de ADR van mening dat we kunnen en moeten leren
van uitzonderlijke gebeurtenissen zoals deze, die de vraag opwerpen of de bestaande
kaders volstaan. Ook de inspectie geeft dat in haar reactie op het ADR-rapport aan.
De ADR doet daar een aantal aanbevelingen voor. We lopen de aanbevelingen langs en
geven aan hoe deze worden opgevolgd.

Aanbeveling 1. Breng het interne toezicht bij onderwijsinstellingen meer in positie.

Het intern toezicht is een belangrijke waarborg voor kwaliteit van bestuur. Daarom
maakt OCW afspraken met de VTOI-NVTK, waarin de toezichthouders in het vo zijn verenigd,
over hoe we het intern toezicht kunnen versterken. Komend jaar organiseren we in dat
kader ook een gezamenlijke werkbijeenkomst met intern toezichthouders over professionalisering.

De inspectie levert actief een bijdrage aan de professionaliseringsactiviteiten van
VTOI-NVTK. En in haar bestuursgerichte toezicht spreekt de inspectie bij de vierjaarlijkse
onderzoeken bij besturen altijd ook met de interne toezichthouder. In dit gesprek
stelt de inspectie nadrukkelijker het zicht van de intern toezichthouder op de onderwijskwaliteit
en de borging van toetsing en examinering aan de orde.

Aanbeveling 2. Investeer verder in het inzicht wat er bij scholen en op de werkvloer
rondom het PTA gebeurt.

De laatste jaren maakte het schoolexamen geen onderdeel uit van het onderzoekskader
en het resultatenmodel van de inspectie. We zien dat een tekortschietende organisatie
van de schoolexamens in uitzonderlijke gevallen tot grote problemen kan leiden.

De borging van de kwaliteit van de schoolexamens wordt daarom vast onderdeel van de
gesprekken van de inspectie met besturen. Bij signalen of klachten over de PTA’s spreekt
de inspectie besturen en intern toezichthouders daarop aan. Als de inspectie risico’s
ziet rond de kwaliteitsborging van de schoolexamens, stelt zij eerder een specifiek
onderzoek in.

Aanbeveling 3. Werk toe naar risicodetectie op basis van een totaalbeeld van een onderwijsinstelling
en haar omgeving.

De inspectie besteedt voortaan in het toezicht meer aandacht aan de regionale context
en lokale ontwikkelingen De regionale context en ontwikkelingen krijgen standaard
een plek in de expertanalyses.

Aanbeveling 4. Wees meer toegankelijk en benut als inspectie systematisch de meldingen
en signalen van ouders, docenten en leerlingen.

Er had meer aandacht kunnen uitgaan naar de signalen die de inspectie ontving over
VMBO Maastricht. We hebben de inspectie gevraagd het combineren en het wegen van signalen
te versterken.

De inspectie gaat de omgang met signalen verbeteren. Hiertoe gaat zij onder meer de
signalen periodiek op managementniveau bespreken, worden signalen beter doorgeleid
aan de verschillende onderdelen binnen de inspectie en krijgen signalen een vaste
plek in de inspectierapporten over besturen en scholen. De inspectie zal duidelijker
zijn in wat ouders en leerlingen wel en niet van de inspectie kunnen verwachten als
zij een melding doen. Dit is al doorgevoerd in de informatie die aan melders wordt
verstrekt. Bij al deze acties leert de inspectie waar mogelijk van de Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd.

Aanbeveling 5. Voor de korte termijn: werk aan herstel van de relatie met ouders en
met LVO.

De inspectie maakt afspraken over onder meer het toezicht op de herstelopdrachten.
De inspectie gaat met de ouders in gesprek.

Aanbeveling 6. Treed bij een toekomstige crisissituatie de-escalerend op en communiceer
helder over de gevolgen.

Over het crisismanagement en de communicatie stelt de inspecteur-generaal dat dit
beter kan. Ook wij vinden dat we als departement kunnen leren van deze casus. Zo hebben
we ervaren dat dit soort crises een beroep doet op communicatie met de omgeving die
het vermogen van de communicatieafdeling van een school of bestuur ver te boven gaan.
Daar hadden we de regie moeten kunnen overnemen. Dit punt wordt betrokken bij de aangekondigde
uitwerking van het juridische instrumentarium bij crises.

Aanbeveling 7. Onderzoek de mogelijkheid algemene conservatoire maatregelen op te
nemen in wet- en regelgeving over de examens.

In de volgende paragraaf lichten we toe hoe wij uitvoering geven aan deze aanbeveling.

De inspectie is op basis van de WOT toezichthouder op het onderwijs. De WOT voorziet
in waarborgen voor onafhankelijk toezicht, bijvoorbeeld doordat de wijze van onderzoek
en de op wettelijke deugdelijkheidseisen gebaseerde onderzoekskaders daarin zijn verankerd.

Het was een uitzonderlijke situatie die niet eerder is voorgekomen en die niet alleen
het toezicht op de proef stelt, maar ook de werkwijze van de inspectie. Meldingen
van ouders, leerlingen en anderen kunnen belangrijke informatie over de onderwijskwaliteit
verschaffen. Ook kunnen ze aanwijzingen bevatten of de voornemens van een bestuur
wel goed uitwerken op de verschillende onderwijslocaties. Ook regionale ontwikkelingen
en de lokale context kunnen daarvoor een indicator zijn, zoals een reorganisatie in
combinatie met intensieve samenwerking van onderwijslocaties met verschillende culturen.
Dit zijn dan ook elementen die meer aandacht verdienen in het toezicht van de inspectie.

Goed toezicht houden is meer dan alleen de regels handhaven. Het betekent ook sensitief
handelen, bijvoorbeeld naar aanleiding van signalen of specifieke omstandigheden.
De inspectie heeft bij de invoering van het vernieuwde toezicht laten zien dat zij
leert van ervaringen en waar mogelijk verbeteringen doorvoert in de toezichtspraktijk.
Dat verwachten wij ook nu van de inspectie.

VI. Examens en interventiemogelijkheden

VMBO Maastricht geeft ook aanleiding om naar de organisatie van schoolexamens te kijken.
We weten dat scholen – naar aanleiding van de situatie bij VMBO Maastricht – gerichter
naar hun PTA’s hebben gekeken en dat er scholen zijn die verbeteringen hebben doorgevoerd.
Zoals eerder gemeld, heeft de VO-raad een onafhankelijke commissie ingesteld, onder
leiding van hoogleraar onderwijskunde en voorzitter van het college van bestuur van
de Universiteit van Amsterdam mevrouw Ten Dam. Deze commissie heeft aangegeven de
kwaliteit van de organisatie van het schoolexamen te onderzoeken. Dit onderzoek moet
aanbevelingen opleveren voor verbetering daarvan. Dat komt te laat voor deze brief,
maar Minister Slob zal uw Kamer het rapport begin volgende week doen toekomen, voorzien
van een eerste reactie. Daarbij gaat hij ook in op het advies van de Onderwijsraad
van gisteren 13 december over toetsing en examinering (Toets wijzer) voor zover dat raakt aan deze casus. We bekijken de uitkomsten van beide adviezen
in samenhang. Enerzijds om te komen tot een stevige set maatregelen die de examenorganisatie
versterkt. Anderzijds, en daar waarschuwt de Onderwijsraad ook voor in zijn advies,
om te voorkomen dat naar aanleiding van deze situatie in de valkuil van een risico-regelreflex
wordt gestapt.

Minister van Engelshoven heeft tijdens het algemeen overleg in juli gezegd dat scholen
in de toekomst ouders en leerlingen beter moeten meenemen in het examenproces. We
vinden dat het de standaard moet zijn op elke school dat met ouders en leerlingen
een formele afronding van het schoolexamen plaatsvindt voordat het centraal examen
begint. Ook dát moet onderdeel uitmaken van een goede examenorganisatie. Ons uitgangspunt
daarbij is dat scholen dit regelen, zonder dat het leidt tot een onnodige belasting
van de schoolorganisatie. We bekijken hoe dit het beste vormgegeven kan worden in
samenhang met de uitkomsten en opvolging van het onderzoek van de commissie Ten Dam.

Vooruitlopend op de reactie op het advies van Ten Dam kondigen we aan de organisatie
van de schoolexamens te verbeteren en het juridisch instrumentarium kritisch te bezien.

Op basis van de huidige wetgeving zijn belangrijke verplichtingen en bevoegdheden
ten aanzien van de examens neergelegd bij het bevoegd gezag en de schoolleider. En
dat is ook logisch, want het afnemen en beoordelen van examens is een kerntaak van
een VO-school. Dit vraagt om een goede kwaliteitsborging.

De examensecretaris kan een belangrijke rol vervullen als coördinator van de examenorganisatie
in de school. De positie van de examensecretaris verdient dan ook versterking. Het
Platform Examensecretarissen, een landelijk netwerk voor de ondersteuning en training
van examensecretarissen in het voortgezet onderwijs, kan daar een rol in spelen. Ook
biedt de VO-raad handvatten voor schoolleiders om de examenorganisatie goed in te
richten. We roepen scholen op om van deze instrumenten gebruik te maken om de invulling
van de examenorganisatie tegen het licht te houden. Daarnaast willen we, samen met
deze partijen, aan de hand van de uitkomsten van de commissie Ten Dam, kijken hoe
de examenorganisatie binnen de school nog verder kan worden versterkt. Daarin nemen
we mee in hoeverre de informatievoorziening over de examenregels in het vmbo toereikend
is en verheldering nodig heeft. Voor de vmbo-leraren subsidieert OCW een bijscholingsaanbod,
ook gericht op de kwaliteit van de (school)examinering.

In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs wordt gewerkt met examencommissies.
Het achterliggende idee daarbij is dat zij een sterkere, onafhankelijkere positie
kunnen innemen ten opzichte van de onderwijsinstelling. Examencommissies zijn verantwoordelijk
voor de organisatie, afname en beoordeling van examens en staan meer op afstand. Gelet
op de kleinere schaal in het voortgezet onderwijs is het de vraag of je die examencommissies
zo één op één moet transporteren naar het voortgezet onderwijs. Maar een sterker orgaan
dat meer op afstand staat en daardoor onafhankelijker is, zou ook voor het voortgezet
onderwijs een goed idee kunnen zijn.

De ADR doet de aanbeveling om de mogelijkheid te onderzoeken om algemene conservatoire
maatregelen over de examens op te nemen in wet- en regelgeving. Daarover het volgende.
We betrekken deze aanbeveling bij de uitwerking van het aanvullend (bestuursrechtelijk)
instrumentarium, zoals aangekondigd in paragraaf II van deze brief.

VII. De blik vooruit

Het is goed om terug te blikken en ervaringen met elkaar te delen. Daar is de afgelopen
maanden de ruimte voor geweest, ook naar aanleiding van de diverse onderzoeksrapporten.
Om partijen bij elkaar te brengen hebben wij bestuurlijk overleg geëntameerd tussen
Minister Slob, LVO, de provincie, de gemeente Maastricht, de VO-raad en de inspectie.
Het was een goed en constructief overleg met alle betrokkenen. Er is gereflecteerd
en teruggekeken op de afgelopen maanden, maar er is ook over de toekomst gesproken.
In het voorjaar brengt Minister Slob alle partijen weer bij elkaar voor bestuurlijk
overleg. Het is nu zaak vooruit te kijken en te werken aan het herstel. Dat zijn we
aan de leerlingen van LVO verplicht.

Het nieuwe bestuur moet de ruimte krijgen om deze verantwoordelijkheid te nemen. We
hebben waardering voor de interim-bestuurder die in juli is ingevlogen en al het nodige
herstel in gang heeft gezet. De inspectierapporten zijn niet afgewacht, maar LVO heeft
vanaf september al gewerkt aan kwaliteitsverbetering. Zo is bijvoorbeeld een toegankelijke
administratie opgezet waarin lesuitval – een van de problemen bij VMBO Maastricht
– wordt geregistreerd. Ook is er een door OCW bekostigd verbeterprogramma ingeschakeld
voor de zeer zwakke en onvoldoende afdelingen.

Het nieuwe bestuur van LVO staat voor de grote opgave om het onderwijs te verbeteren
en het vertrouwen van ouders en leerlingen te herwinnen. Uiterlijk eind 2019 moeten
alle herstelopdrachten zijn uitgevoerd, zowel op school- als bestuursniveau. Het is
ook een maatschappelijke opgave die bij het bestuur ligt, in samenwerking met de omgeving.
Bij deze complexe opgave laat ze een aantal andere ervaren onderwijsbestuurders meedenken
via een vorm van intervisie.

De nieuwe bestuursvoorzitter werkt samen met de rest van het bestuur aan een strategische
agenda voor LVO. Het bestuur ziet in dat er in het verleden teveel afstand was tussen
het bestuur en de scholen. Dat wil het verbeteren en het wil samen met de scholen
werken aan goed onderwijs. We hebben waardering voor het feit dat het bestuur de verantwoordelijkheid
wil nemen voor het herstel. Het nieuwe bestuur en de raad van toezicht verdienen de
ruimte om te bouwen aan de toekomst. Wij blijven dit vanzelfsprekend nauwlettend volgen.

VIII. Maatregelen

De leerlingen hebben steeds centraal gestaan bij de aanpak van de crisis op VMBO Maastricht.
Zoals de heer Van Meenen tijdens het algemeen overleg op 5 juli zo mooi zei: «De leerlingen
zijn prioriteit 1 tot en met 354». We kunnen vaststellen dat die inzet succesvol is
geweest; bijna alle leerlingen van VMBO Maastricht hebben nu een valide vmbo-diploma.

Terugkijkend op de aanpak zijn er ook lessen te leren en conclusies te verbinden aan
het optreden van alle betrokkenen. In deze brief hebben we de volgende vervolgacties
aangekondigd:

– De inspectie houdt verscherpt toezicht op LVO.

– Om zicht te krijgen op de onderwijskwaliteit gaan de niet-onderzochte scholen van
LVO zelfevaluaties opstellen en de inspectie verifieert deze.

– In april vindt opnieuw bestuurlijk overleg plaats tussen Minister Slob, LVO, de VO-raad
en de regionale partners. Dan bezien we of in de eerste maanden voldoende voortgang
is geboekt en of aanvullende maatregelen nodig zijn. We informeren uw Kamer hierover.

– In het bestuurlijk toezicht is de inspectie bij grote besturen extra alert en gaat
na of dat bestuur zicht heeft op de kwaliteit van de scholen. De inspectie vraagt
een groot bestuur om te laten zien hoe het zicht houdt op de kwaliteit en de resultaten
in de praktijk, zeker als het gaat om toetsing en examinering. Dit komt terug in de
rapporten.

– We werken een aanvullend (bestuursrechtelijk) instrumentarium uit dat passend en effectief
is om in crisissituaties adequaat en snel te kunnen handelen, indien het belang van
leerlingen, studenten en het onderwijs dit vereist. Hierbij wordt ook het punt over
crisiscommunicatie en de aanbeveling van de ADR over de regelgeving rond examens betrokken.
Voor de zomer informeren we u hierover.

– OCW maakt afspraken met de VTOI-NVTK over hoe het intern toezicht kan worden versterkt.
Komend jaar organiseren we in dat kader ook een gezamenlijke werkbijeenkomst met intern
toezichthouders over professionalisering.

– De inspectie levert actief een bijdrage aan de professionaliseringsactiviteiten van
VTOI-NVTK. In het bestuursgerichte toezicht spreekt de inspectie altijd ook met de
interne toezichthouder. In dit gesprek wordt nadrukkelijker het zicht van de intern
toezichthouder op de onderwijskwaliteit en de borging van toetsing en examinering
aan orde worden gesteld.

– De borging van de kwaliteit van de schoolexamens wordt vast onderdeel van de gesprekken
van de inspectie met besturen. Bij signalen of klachten over de PTA’s spreekt de inspectie
besturen en intern toezichthouders daarop aan. Als de inspectie risico’s ziet rond
de kwaliteitsborging van de schoolexamens, stelt zij eerder een specifiek onderzoek
in.

– De regionale context en lokale ontwikkelingen krijgen standaard een plek in de expertanalyses.

– De omgang van de inspectie met signalen wordt verbeterd. Hiertoe gaat de inspectie
onder meer de signalen periodiek op managementniveau bespreken, worden signalen beter
doorgeleid aan de verschillende onderdelen binnen de inspectie en krijgen signalen
een vaste plek in de inspectierapporten over besturen en scholen. De inspectie zal
duidelijker zijn in wat ouders en leerlingen wel en niet van de inspectie kunnen verwachten
als zij een melding doen. Dit is al doorgevoerd in de informatie die aan melders wordt
verstrekt. Bij al hun acties leert de inspectie waar mogelijk van de Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd.

– De inspectie maakt afspraken met LVO over onder meer het toezicht op de herstelopdrachten.
De inspectie gaat met de ouders in gesprek.

– OCW maakt afspraken met de sector over de versterking van de examenorganisatie op
scholen.

– OCW onderzoekt de mogelijkheid om algemene conservatoire maatregelen over de examens
op te nemen in wet- en regelgeving. We informeren uw Kamer voor de zomer hierover.

– Uw Kamer ontvangt begin volgende week het rapport van de commissie Ten Dam over de
schoolexamens en onze eerste reactie daarop.

Tot slot

De leerlingen van de LVO-scholen in Limburg verdienen – net als iedere andere leerling
– goed onderwijs. Het is aan het bestuur om deze grote uitdaging – in samenwerking
met de omgeving – te realiseren. De inspectie ziet hier op toe en we blijven dit vanzelfsprekend
nauwlettend volgen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven