Brief regering : Aanpassing (verkeers) boetestelsel

Nr. 642 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2018

In het Regeerakkoord is opgenomen dat het (verkeers)boetesysteem wordt gewijzigd,
zodat voor overtredingen met veel gevaarzetting of herhaalde overtredingen de boetes
worden verhoogd en de boetes voor kleine overtredingen kunnen worden verlaagd. Ter
uitvoering hiervan heb ik in eerste instantie het traject voor een progressief boetestelsel
in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv), dat mijn
voorganger is gestart, voortgezet. In de reacties uit de uitvoeringsketen op een mogelijk
progressief boetestelsel in de Wahv is een aantal juridische, uitvoeringstechnische
en financiële risico’s geschetst. Ook ik zie deze risico’s. In de bijlage bij deze
brief ga ik uitgebreid in op een progressief boetestelsel in de Wahv en de geschetste
risico’s. Met name de signalen dat de houdbaarheid van het systeem van de Wahv door
een progressief boetestelsel onder druk kan komen te staan en een progressief stelsel
tot een minder efficiënte afdoening leidt, vind ik van groot belang. De Wahv zorgt
ervoor dat overtreders snel een boete opgelegd krijgen. Daarmee levert de Wahv een
belangrijke bijdrage aan de verkeersveiligheid.

Om te bezien hoe het beste uitvoering gegeven kan worden aan deze passage uit het
Regeerakkoord verken ik nu mogelijke alternatieven. Daarbij kijk ik naar aanpassing
van het boetesysteem waarbij recht wordt gedaan aan het uitganspunt in het Regeerakkoord,
maar waarbij tevens de effectiviteit en efficiëntie van de Wahv in stand blijven.
Ik vind dit van groot belang omdat een effectieve en efficiënte oplegging van boetes
bij verkeersovertredingen van belang is voor de verkeersveiligheid.

Verkeersfeiten worden in de Wahv of in het strafrecht afgedaan. Binnen de Wahv volgt
altijd een standaardboete en speelt recidive geen rol bij de hoogte van de boete.
In het strafrecht kan wel een hogere boete of een andere straf volgen bij recidive.
Bij de varianten kan bijvoorbeeld gedacht worden aan aanpassingen binnen het huidige
stelsel, waarbij voor (bepaalde) overtredingen een ander boetebedrag gaat gelden of
meer feiten in het strafrecht in plaats van in de Wahv worden afgedaan. Door feiten
in het strafrecht af te doen kan wel een hogere boete of een andere straf volgen bij
recidive. Bij de verkenning kijk ik ook naar de mogelijkheden voor het verlagen van
boetes bij kleine overtredingen. Ik wil dit niet los bezien maar betrekken bij de
verkenning omdat alle boetes in de Wahv deel uitmaken van een boetehuis en ik de gevolgen
van wijzigingen hierin in samenhang met elkaar wil bezien.

In de verkenning wordt ten aanzien van de verschillende varianten in ieder geval gekeken
naar de te verwachten gevolgen voor de verkeersveiligheid maar ook naar uitvoerbaarheid
en de juridische en financiële gevolgen. Het Openbaar Ministerie, het Centraal Justitieel
Incassobureau, de Raad voor de rechtspraak en de Politie zijn hierbij betrokken. Ik
zal uw Kamer voor de zomer van 2019 informeren over de uitkomsten van de verkenning.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

Bijlage: Progressief boetestelsel in de Wahv

Naar aanleiding van de motie van het lid Hoogland (PvdA) c.s.1 heeft mijn ambtsvoorganger de mogelijkheden voor een progressief boetestelsel in
de Wahv onderzocht2. De wens van uw Kamer was om bestuurders die keer op keer de fout in gaan harder
aan te pakken en daarmee de verkeersveiligheid te verbeteren. Recentelijk is in het
WODC onderzoek «Achtergronden en recidive van Mulderovertreders»3 bevestigd dat er reden is om te kijken naar de herhaalde overtredingen die onder
de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) vallen. In
dit onderzoek heeft het WODC gekeken naar de recidive van personen die in 2012 verkeersovertredingen
hebben begaan die zijn afgedaan met de Wahv. Uit dit onderzoek blijkt onder andere
dat personen met veel Wahv overtredingen in 2012 in andere jaren vaak ook veel Wahv
overtredingen hebben begaan. Overigens is een andere belangrijke conclusie dat overtredingen
in de Wahv geen voorspellende waarde hebben voor het plegen van strafrechtelijke (verkeers)-overtredingen.

Nu kan er bij overtredingen die onder de Wahv worden afgedaan geen hogere boete volgen
bij recidive. In het strafrecht kan en gebeurt dit wel. Om de mogelijkheid van een
progressief boetestelsel in de Wahv te onderzoeken zijn reacties gevraagd aan het
Openbaar Ministerie (OM), het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), de Raad voor
de rechtspraak (Rvdr) en de Politie. In de reacties wordt door OM en CJIB negatief
geadviseerd over een progressief boetestelsel in de Wahv. Ik zal dat hieronder toelichten.
De Rvdr heeft eveneens aangegeven inhoudelijke bezwaren te hebben tegen een progressief
stelsel in de Wahv.

Door uitvoeringsorganisaties geschetste risico’s

Het OM en het CJIB hebben in de reactie aangegeven bezwaren tegen een progressief
boetestelsel in de Wahv te hebben omdat dit de neutraliteit en de effectiviteit van
de Wahv aantast. De Wahv is een administratiefrechtelijke procedure die is ingevoerd
om verkeersovertredingen waarvan het plegen als zodanig geen ernstige morele blaam
op de overtreder werpt efficiënt af te doen door een standaardboete op te leggen.
Volgens het OM en het CJIB past een progressief stelsel in de Wahv niet in het systeem
dat de wetgever heeft beoogd omdat de tweede overtreding dan zwaarder wordt bestempeld
en daarmee de morele blaam van een overtreder wordt meegewogen. Als voor feiten een
hogere straf bij recidive wenselijk is, is er al een manier om deze zaken af te doen:
binnen het strafrecht. De Wahv is juist ooit ingevoerd omdat de strafrechtelijke afdoening
van deze verkeersfeiten tot een overbelasting bij het OM en de rechtspraak leiden.
Met de Wahv kan snel en efficiënt op kenteken een boete, een vast bedrag per feit,
opgelegd worden. Dit blijkt ook uit de inningscijfers die hoger zijn in de Wahv dan
in het strafrecht.

Door het OM en CJIB worden grote risico’s gezien ten aanzien van de houdbaarheid van
het Wahv-stelsel, waaronder de kentekenaansprakelijkheid. Dit volgt vooral uit het
kenmerk van de Wahv dat de kentekenhouder, als de bestuurder niet aanstonds is vastgesteld,
kan worden beboet ook al is hij niet de feitelijk bestuurder op het moment van de
overtreding.4 Dit omdat zij voorzien dat rechters gezien de zwaardere boetes bij recidive de mogelijkheid
zouden moeten geven aan kentekenhouders om de bestuurders aan te wijzen. Daarmee zou
de kentekenaansprakelijkheid deels worden verlaten, terwijl dat een belangrijk vereiste
is om de efficiëntie van de Wahv te behouden.

Met een progressief stelsel in de Wahv kan volgens het OM en het CJIB de efficiëntie
van de Wahv dan ook onder druk komen te staan. Nu kan door de kentekenaansprakelijkheid
digitaal gehandhaafd worden en is de Wahv efficiënt. Er hoeft immers niet (steeds)
bewezen te worden wie de bestuurder was die de overtreding heeft begaan. Naast het
hierboven genoemde is daarbij nog van belang dat een progressief stelsel in de Wahv
het systeem en de uitvoering daarvan in grote mate compliceert. Zo dient voor het
opleggen van een boete gecontroleerd te worden of er sprake is van eerdere onherroepelijke
overtredingen. Tevens kan er niet meer direct een standaardbedrag worden opgelegd.
Daarmee verdwijnen grote voordelen die de efficiënte Wahv heeft ten opzichte van het
strafrecht.

Kosten en implementatietijd

Uit de reacties blijkt dat de invoering van een progressief boetestelsel naar verwachting
een lange implementatietijd en hoge kosten met zich kan brengen. Er is in ieder geval
een nieuw ICT systeem nodig omdat er nu geen systeem is dat recidive in de Wahv kan
registeren. Een nieuw ICT systeem kost volgens het OM en het CJIB naar verwachting
enkele tientallen miljoenen euro’s en het zal naar verwachting enkele jaren zal duren
voordat het is geïmplementeerd. Ook de politie moet haar systemen aanpassen. Dat zal
enkele honderdduizenden euro’s kosten. De implementatietermijn bij de politie is nog
onduidelijk. Daarnaast zullen er jaarlijks, als gevolg van de complexe registratie
van recidive en naar verwachting meer beroepen, aanzienlijke uitvoeringskosten zijn
bij het CJIB, het OM en de Rechtspraak. Van belang bij de eventuele kosten is dat
er geen financiële middelen in het Regeerakkoord zijn opgenomen ter uitvoering van
de genoemde passage.