Brief regering : Kabinetsreactie op de evaluatie fiscale ondernemersregelingen en aanbevelingen OESO over zzp’ers

Nr. 211 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 december 2018

Tijdens de procedurevergadering van de vaste commissie voor Financiën van 29 maart
2018 is de Staatssecretaris van Financiën verzocht om een kabinetsreactie op de evaluatie
fiscale ondernemersregelingen. Deze evaluatie is op 18 mei 2017 door de toenmalige
Minister van Economische Zaken als eindverantwoordelijke Minister voor de evaluatie
naar de Tweede Kamer gestuurd zonder inhoudelijke reactie, vanwege de toentertijd
demissionaire status van dat kabinet.1 Daarnaast is tijdens de procedurevergadering van 3 juli jl. door het lid Smeulders
(GL) gevraagd om een reactie op een aantal passages uit het OESO-landenrapport over
Nederland die gaan over zelfstandigen. Met deze brief voldoe ik mede namens de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Financiën aan beide
verzoeken.

Deze brief gaat eerst kort in op het onderwerp van de twee rapporten. Daarna reageren
we op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen daarin. Vervolgens wordt kort ingegaan
op de conclusies van SEO over de verschillende losse regelingen en onze reactie. Tot
slot schetsen wij welke vervolgstappen het kabinet wil nemen ten aanzien van de ondernemersregelingen.

De evaluatie fiscale ondernemersregelingen en het OESO-landenrapport

In april 2017 heeft het onderzoeksbureau SEO zijn eindrapport opgeleverd waarin het
acht fiscale ondernemersregelingen in de inkomstenbelasting heeft onderzocht op effectiviteit
en doelmatigheid. Het betreft de zelfstandigenaftrek (ZA), de MKB-winstvrijstelling
(MWV), de kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA), de willekeurige afschrijving
voor starters (WAS)2, de startersaftrek (SA), de startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid (SAO), de fiscale
oudedagsreserve (FOR) en de meewerkaftrek (MA).3 De evaluatie is zeer omvangrijk, op veel punten kritisch en levert veel inzichten
op, zowel over de groep gebruikers (ondernemers in de inkomstenbelasting, hierna IB-ondernemers)
als over de effecten van de regelingen. In het OESO-landenrapport Nederland 2018 constateert
de OESO dat de fiscale stimulering door middel van de ZA, de MWV en de SA leidt tot
een verschil in belastingdruk tussen zelfstandigen en werknemers. De OESO doet de
aanbeveling om de zelfstandigenaftrek geleidelijk af te bouwen om het verschil in
belastingdruk tussen zelfstandigen en werknemers te verkleinen. Ook doet de OESO de
aanbeveling een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werkenden te introduceren.
Gezien de samenhang tussen de evaluatie en de genoemde aanbeveling van de OESO reageert
het kabinet op beide stukken tezamen.

Doel en aanpak evaluatie

Het hoofddoel van het evaluatieonderzoek was om inzicht te krijgen in de mate van
het gebruik en het soort gebruikers van de diverse fiscale ondernemersregelingen,
de prikkels die daarvan uitgaan en hoe de gebruikers van de regelingen zich hebben
ontwikkeld. Tevens is gevraagd om te evalueren op welke manier deze regelingen bijdragen
aan de welvaart van Nederland.

Ten behoeve van de evaluatie zijn de CBS-microdata over de periode 2007–2014 ter beschikking
gesteld aan de onderzoekers. In de evaluatie wordt aangegeven dat de ideale empirische
strategie voor een optimale evaluatie van de doeltreffendheid van beleidsmaatregelen
niet toepasbaar is omdat daarvoor nodig is dat wijzigingen in de regelingen op een
willekeurig gedeelte van de populatie betrekking hebben en de verandering voor dat
gedeelte van de populatie op één moment wordt doorgevoerd. Dit doet zich bij de betreffende
fiscale regelingen niet voor en zo ook niet bij de geëvalueerde regelingen in de periode
waarop de evaluatie betrekking had. Bij de evaluatie is daarom gekozen voor een alternatieve
aanpak waarbij is gekeken naar verschillende doorsnedes van de data om te bezien waar
de creatie van werkgelegenheid plaatsvindt, welke ondernemingen groeien, wat de overlevingskans
van ondernemers is, welke ondernemers starten of juist stoppen en in welke sectoren
en door welke ondernemers wordt geïnnoveerd. Deze aanpak biedt volgens SEO geen hard
wetenschappelijk bewijs voor effectiviteit van de regelingen, maar levert wel indicaties
op van de effectiviteit voor verschillende types ondernemers.

Conclusies en aanbevelingen

Invloed van de ondernemersfaciliteiten op de arbeidsmarkt

Zowel de evaluatie als de OESO concluderen dat de ZA, SA en MWV keuzes op de arbeidsmarkt
verstoren omdat ze opdrachtgevers/werkgevers beïnvloeden bij hun keuze voor het inhuren
van een ondernemer of om een werknemer aan te nemen. De ZA, SA en MWV zorgen er voor
dat het voor een werkgever/opdrachtgever goedkoper is om een ondernemer met een relatief
slechte arbeidsmarktpositie in te huren dan om een werknemer aan te nemen. De OESO
geeft aan dat onder andere omdat het minimumloon niet van toepassing is op zelfstandigen,
de groei van het aandeel zelfstandigen kan leiden tot concurrentie op arbeidsvoorwaarden
en lagere loongroei. Dit heeft volgens de OESO consequenties voor zelfstandigen, maar
ook voor werknemers en de arbeidsmarkt als geheel. Ook voor de werkende is het vaak
vanuit financieel perspectief aantrekkelijker om IB-ondernemer dan werknemer te zijn,
omdat zij bij een gelijk bruto inkomen meer besteedbaar inkomen overhouden dan werknemers.4 De OESO stelt in haar rapport dat het aandeel zelfstandigen op de Nederlandse arbeidsmarkt
de afgelopen jaren harder is gestegen dan in veel andere OESO-landen. De fiscale behandeling
van zelfstandigen speelt volgens de OESO een belangrijke rol bij de groei van het
aandeel zelfstandigen, terwijl die volgens de OESO weinig bijdraagt aan het stimuleren
van echt ondernemerschap. Op basis hiervan doet de OESO de aanbeveling om de ZA geleidelijk
af te bouwen. In de evaluatie wordt het afschaffen van de ZA als beleidsoptie geschetst
evenals het (beter) richten van de regeling op specifieke beleidsdoelen of het betrekken
bij een algemene hervorming van arbeidsmarkt en fiscaliteit.

Het kabinet neemt de aanbeveling om de ZA af te bouwen of zelfs af te schaffen niet
over. Het is juist dat het aandeel zelfstandigen van de beroepsbevolking deze eeuw
in Nederland inderdaad sneller gegroeid is dan in veel andere landen, hoewel het aandeel
de afgelopen vier jaar ruwweg gelijk is gebleven.5 Het kabinet wil de vele verschillende vormen van ondernemerschap in Nederland echter
blijven ondersteunen. Ondernemers dragen bij aan de dynamiek op de arbeidsmarkt, innovatie
en werkgelegenheid. Ook voor het mkb is het van belang dat er een aantrekkelijk ondernemersklimaat
is. De kleine ondernemers van vandaag kunnen immers de banenmotors van morgen zijn.
Het kabinet ziet op dit moment daarom geen aanleiding de ZA af te schaffen.

Het kabinet verkleint het verschil in belastingdruk – zij het in bescheiden mate –
tussen werknemers en zelfstandigen wel. Zo wordt het toptarief waartegen de ZA, de
SA en de MWV in aftrek kunnen worden gebracht vanaf 20206 met 3 procentpunt per jaar afgebouwd tot het tarief van de eerste belastingschijf.

Het kabinet erkent dat de fiscale ondernemersfaciliteiten keuzes op de arbeidsmarkt
beïnvloeden zoals ook uit eerdere onderzoeken naar voren komt.7

Dit kan leiden tot schijnzelfstandigheid en concurrentie op arbeidsvoorwaarden.

Met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt concurreren zelfstandigen soms – onbedoeld
– met werknemers, en bedrijven kunnen constructies gebruiken om de lonen laag te houden
en de risico’s af te wentelen op zelfstandigen. Daarom wil het kabinet de groep werkenden
beschermen die in een kwetsbare positie belanden en tegelijkertijd de groep werkenden
die een welbewuste keuze maakt voor zelfstandigheid de ruimte geven om te ondernemen.
In de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris
van Financiën, mede namens mijzelf van 26 november jl. is aangegeven dat het kabinet
voornemens is een arbeidsovereenkomst bij laag tarief (ALT) in te voeren, die als
doel heeft om werkenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt te beschermen. Het kabinet
heeft in die brief ook opgemerkt dat er een substantieel risico is dat deze maatregel
strijdig is met het EU-recht. Daarom worden er, naast de ALT, parallel alternatieven
(sectoraal en generiek) uitgewerkt, waarvan de inschatting is dat deze in overeenstemming
zijn met het Europees recht. Bij de nadere uitwerking van deze maatregel zal het kabinet
ook ingaan op eventuele gevolgen hiervan voor de ondernemersfaciliteiten in de inkomstenbelasting.

Het kabinet vindt dat er redenen zijn om op langere termijn te kijken naar de in de
evaluatie geschetste beleidsoptie om bij een algemene hervorming van de arbeidsmarkt
de fiscale ondernemersfaciliteiten ook te betrekken. De bij brief van het kabinet
van 7 november jl. ingestelde Commissie regulering van werk zal daarom ook kijken
naar de rol van fiscaliteit daarin.8 Aan het slot van deze brief onder «Vervolgstappen» gaan wij hier nader op in.

Daarnaast acht het kabinet het van belang dat ondernemers ook op andere manieren dan
fiscaal worden ondersteund. In het mkb-actieplan zijn verschillende acties op een
rij gezet om met name mkb-ondernemers vooruit te helpen.

Gebruik van ondernemersfaciliteiten en winstgevendheid IB-ondernemers

Uit de evaluatie blijkt dat ruim driekwart van de IB-ondernemers voldoet aan het urencriterium9 en 71 procent van de IB-ondernemers in 2014 gebruik maakte van zowel de MWV als de
ZA, eventueel verhoogd met de SA. 17 procent maakt daar bovenop gebruik van de KIA.
Het gebruik van de overige regelingen is beperkt. Het totale profijt van de regelingen
in euro’s loopt op naarmate de winst hoger ligt, met name als gevolg van de vormgeving
van de MWV en het gebruikmaken van de KIA en de FOR. De gemiddelde fiscale winst van
een IB-ondernemer bedraagt ruim € 36.000 in 2014. Onder de ondernemers die aan het
urencriterium voldoen, is de gemiddelde winst ruim € 41.000. De 40 procent IB-ondernemers
met de laagste winst hebben, indien ze gebruik kunnen maken van de MWV en de ZA, een
winstniveau dat zodanig is dat ze geen belasting betalen; voor zzp’ers gaat het onder
die omstandigheid om bijna de helft van de populatie. Ongeveer 40 procent van de startende
ondernemers draagt belasting af over de winst.

Het beeld dat de evaluatie schetst over de samenhang tussen het gebruik van de fiscale
ondernemersfaciliteiten en de hoogte van de winst is diffuus. Enerzijds leidt het
ertoe dat een groot deel van de gebruikers geen inkomstenbelasting verschuldigd is,
anderzijds stijgt het gebruik naarmate de winst hoger is.

Uit het evaluatierapport blijkt dat 40 procent van de IB-ondernemers een dusdanig
laag belastbaar inkomen heeft dat geen belasting verschuldigd is over de winst. Dit
hangt deels samen met de fiscale ondernemersfaciliteiten. Als gevolg van onder andere
de ondernemersfaciliteiten moeten IB-ondernemers een hoger inkomen dan werknemers
hebben voor daarover inkomstenbelasting verschuldigd is. Hoewel het aangrijpingspunt
voor de verschuldigdheid van inkomstenbelasting voor werknemers een stuk lager ligt,
betaalt ook de werknemer geen belasting over de eerste euro’s die hij verdient. Een
deel van de genoemde 40 procent zou met eenzelfde inkomen als werknemer dus ook geen
belasting betalen. Een andere nuancering bij dit percentage is dat een deel van deze
groep ondernemers waarschijnlijk niet aan het urencriterium voldoet – dit geldt ongeveer
voor een kwart van alle IB-ondernemers – en als gevolg daarvan over het algemeen ook
lagere winsten genereert. Ondernemers die niet aan het urencriterium voldoen profiteren
ook niet van bijvoorbeeld de ZA. Tot slot geldt voor een deel van de IB-ondernemers
dat ze door een fluctuerend inkomen het ene jaar wel en het andere jaar geen belasting
betalen.

Dat starters een lager dan gemiddeld inkomen hebben en voor een nog groter aandeel
geen inkomstenbelasting betalen, wijst erop dat ze bijvoorbeeld gemiddeld lagere (uur)tarieven
hanteren of gemiddeld minder uren betaald werken. Dit kan in de ogen van het kabinet
worden verklaard uit het feit dat startende ondernemers vaak nog investeren om een
bepaalde marktpositie te verwerven. Ook gaan de (opstart)kosten van een onderneming
nu eenmaal vaak voor de baat uit.

Samenhang met de dynamiek van het ondernemersbestand

Uit de evaluatie blijkt dat het aantal IB-ondernemers en de dynamiek in het ondernemersbestand
sterk verschilt per sector. In sectoren met de meeste IB-ondernemers is de grootste
dynamiek, waarmee wordt gedoeld op het aandeel startende en stoppende IB-ondernemers
in het totaalaantal IB-ondernemers in een sector. Deze dynamiek wordt voor een groot
deel verklaard door het aantal startende en stoppende zzp’ers dat in 2013 goed was
voor 92 procent van de starters en 82 procent van de stoppers. Veranderingen in concurrentie
en bedrijvigheid ontstaan dus vooral door de toe- en uittreding van zzp’ers. Tevens
blijkt dat van de groep startende ondernemers met winst boven de maximale ZA (€ 7.280)
en gebruik van de ZA gemiddeld 93 procent één jaar, 88 procent twee jaar en 83 procent
drie jaar overleeft. Dit is in absolute zin en in internationaal perspectief een hoog
percentage. Uit de evaluatie blijkt overigens in de onderzochte periode 2007–2014
geen positieve correlatie tussen investeringen in innovatie en het aantal IB-ondernemers
in een sector. Ook is geen positieve correlatie gevonden tussen innovatie en het aantal
succesvolle IB-ondernemers, gemeten naar winsthoogte.

Het kabinet vindt het positief dat de fiscale ondernemersregelingen bijdragen aan
een dynamische arbeidsmarkt waarbij het eenvoudig is om als ondernemer toe te treden.
Ook acht het kabinet het positief dat ondernemers vaak in staat blijken om hun onderneming
in stand te houden. Als kanttekening daarbij erkent het kabinet dat met name de ZA
(eventueel in combinatie met de SA(O)) het risico in zich heeft dat daardoor ondernemingen
in stand worden gehouden die in een vrije markt zonder fiscale regelingen reeds zouden
zijn verdwenen en daardoor dus de markt wordt verstoord. Op basis van dit onderzoek
kan het kabinet echter geen duidelijke conclusie trekken of deze verstoring zodanig
is dat dit nadeel opweegt tegen de voordelen daarvan, waaronder de positieve gevolgen
voor de arbeidsparticipatie. Wat betreft het ontbreken van een verband tussen het
aantal (succesvolle) IB-ondernemers en de mate van innovatie merkt het kabinet op
dat geen van de geëvalueerde regelingen als doelstelling heeft om innovatie onder
IB-ondernemers te vergroten. Het ontbreken van deze correlatie is in de ogen van het
kabinet daarom ook geen reden om de geëvalueerde fiscale ondernemersregelingen aan
te passen.

Samenhang met de groei van IB-ondernemingen

Uit de evaluatie blijkt dat Nederland relatief veel ondernemers heeft, maar dat zij
nauwelijks doorgroeien. In totaal is ongeveer driekwart van de IB-ondernemers werkzaam
als zzp’er. Jaarlijks groeit 2 tot 3 procent van de zzp’ers door naar een bedrijf
met personeel. Dit is volgens de evaluatie internationaal gezien een laag percentage.
Meer dan 90 procent van de starters zijn zzp’ers die gedurende de onderzoeksperiode
niet doorgroeien naar een onderneming met personeel. Hier staat wat het kabinet betreft
echter tegenover dat uit CBS-cijfers blijkt dat over de periode 2013–2016 ongeveer
12 procent van de werkgelegenheidsgroei bij bestaande ondernemingen in Nederland is
ontstaan uit ondernemingen die in 2013 slechts een werkende persoon kenden. Het betrof
bijna 90.000 nieuw gecreëerde banen.10 Het kabinet wil zzp’ers die bewust kiezen om geen personeel in dienst te nemen ook
niet ontmoedigen. Dat slechts een procentueel klein deel van de zzp’ers doorgroeit
naar een onderneming met personeel zal ook niet alleen met de fiscale ondernemersregelingen
samenhangen, maar ook met andere zaken die de arbeidsmarkt en het ondernemersklimaat
beïnvloeden. Dit alles neemt niet weg dat het kabinet graag zou zien dat meer (startende)
ondernemers doorgroeien naar een bedrijf met personeel.

Aantal faciliteiten

In het evaluatierapport wordt tevens geconstateerd dat andere landen over het algemeen
minder generieke fiscale ondernemersregelingen hebben, wat volgens de evaluatie de
kans op het ontstaan van «deadweight loss» in die landen kleiner maakt.11 Het klopt dat Nederland relatief veel verschillende fiscale ondernemersregelingen
heeft. Sommige van deze regelingen zijn tamelijk generiek, andere juist heel specifiek.
Aan het gebruik van de verschillende regelingen worden verschillende eisen gesteld
afhankelijk van het doel van die regeling. Daardoor is in de ogen van het kabinet
het risico op deadweight loss juist kleiner dan als hetzelfde budget ter beschikking
zou worden gesteld voor één generieke regeling.

Doelmatigheid van de regelingen

Omdat er geen heldere effectiviteitsmeting mogelijk bleek,12 is in plaats daarvan bij de evaluatie gekeken naar het budgettaire belang, de administratieve
lasten voor ondernemers en de uitvoeringskosten van de verschillende regelingen. Hierbij
dient opgemerkt te worden dat de uitvoeringskosten en administratieve lasten niet
zijn geobserveerd, maar slechts de bedragen uit de vorige evaluatie uit 2005 zijn
geïndexeerd met de inflatie sindsdien. De hoogte van de weergegeven lasten is dus
indicatief.

De evaluatie stelt dat de regelingen efficiënt zijn qua administratieve lasten, met
uitzondering van de FOR, WAS en de SAO. Ook kennen kleine regelingen als de MA en
SAO relatief hoge uitvoeringskosten.

Het kabinet vindt dat de conclusie ten aanzien van de FOR, WAS en de SAO nuancering
verdient. Uit hoofdstuk 5 van de evaluatie blijkt dat deze conclusie voortvloeit uit
een vergelijking tussen de hoogte van de administratieve lasten en de uitvoeringskosten
en het budgettaire beslag van deze regelingen. De genoemde kosten zijn echter slechts
hoog in vergelijking met andere fiscale regelingen, maar wel dusdanig laag dat het
zeer de vraag is of met een niet fiscale regeling de doelstelling tegen lagere kosten
bereikt zou kunnen worden. Dat aspect alleen bezien pleit wat het kabinet betreft
niet voor afschaffing van die regelingen, te meer omdat de doelstellingen van de regelingen
nog steeds van belang zijn en er vooralsnog geen betere manier in beeld is waarop
die doelen kunnen worden bereikt. Dat de MA en SAO ten opzichte van de andere fiscale
regelingen relatief dure regelingen qua uitvoeringskosten zijn, hangt er volgens het
kabinet vooral mee samen dat het aantal gebruikers van deze regelingen beperkt is.
Overigens kan dat wel aanleiding zijn om te bezien of de doelstellingen daarvan het
beste via de fiscaliteit kunnen worden bereikt.

Toekomstige evaluaties

In de evaluatie wordt een aantal suggesties voor toekomstige evaluaties van de regelingen
gedaan. Zo wordt geadviseerd op zoek te gaan naar databronnen ten behoeve van effectmeting
van de SA en naar databronnen over investeringen. Het kabinet acht de evaluaties van
beleid van groot belang en stelt daar alle beschikbare gegevens voor ter beschikking
die nuttig kunnen zijn. Het kabinet onderkent de waarde van data over investeringen,
maar zal omwille van de administratieve lasten voor ondernemers zelf geen extra data
over investeringen uit gaan vragen.

Verder stelt de evaluatie dat de effectiviteit van de MWV waarschijnlijk niet via
een kwantitatieve effectmeting is te beoordelen en dat relatief kleinere regelingen
waarschijnlijk effectiever te evalueren zijn door middel van een meer kwalitatieve
aanpak. Deze aanbevelingen ten aanzien van de vormgeving van toekomstige evaluaties
neemt het kabinet over, waarbij uiteraard alle fiscale regelingen wel periodiek geëvalueerd
zullen blijven worden.

Conclusies en aanbevelingen per regeling

Zelfstandigenaftrek (ZA)

In het voorgaande zijn wij al uitgebreid ingegaan op de ZA. De evaluatie schetst een
aantal effecten van de ZA. Positieve effecten van de ZA zijn het vergroten van flexibiliteit
en participatie op de arbeidsmarkt, die moderne vormen van samenwerken en productie
faciliteren, maar het evaluatierapport tekent hierbij aan dat het de vraag is of deze
flexibiliteit en participatie niet op de markt zelf tot stand zouden zijn gekomen
zonder de ZA. Als potentieel negatief effect van de ZA wordt in de evaluatie het risico
op «deadweight loss» genoemd, omdat de ZA voor de meest winstgevende ondernemers geen
reden is om meer winst te genereren. De mate van deadweight loss wordt overigens enigszins
beperkt door het urencriterium waardoor alleen een beroep op de ZA kan worden gedaan
door ondernemers van wie het inkomen uit hun onderneming hun voornaamste bron van
inkomen is. Hierdoor sluit de ZA ook beter aan bij de hiervoor genoemde doelen van
de ZA.

MKB-winstvrijstelling (MWV)

De MWV heeft als hoofddoelen het stimuleren van ondernemerschap en het bewaken van
fiscale neutraliteit tussen verschillende rechtsvormen. Hoewel volgens de evaluatie
uit internationale literatuur blijkt dat een lagere marginale druk bij ondernemers
naar alle waarschijnlijkheid vaker leidt tot het behalen van een hoger inkomen dan
bij werknemers, is het onduidelijk of dit ook in Nederland het geval is. De evaluatie
schetst voor de MWV geen beleidsalternatieven anders dan deze in samenhang met andere
(tariefs)veranderingen te bezien.

Vanwege de functie van de MWV voor het behoud van fiscale neutraliteit, ziet het kabinet
geen aanleiding voor aanpassing van de MWV, anders dan door de in het Belastingplan
2019 opgenomen maatregel waarbij de aftrek van de ondernemersfaciliteiten nog slechts
plaats kan vinden tegen het tarief van de eerste schijf van de inkomstenbelasting.
Het kabinet acht het van belang om ondernemers aan te zetten om hun onderneming (door)
te laten groeien en is van mening dat een lagere marginale druk door middel van de
MWV daaraan bijdraagt.

Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA)

De evaluatie stelt dat door het gebrek aan data over investeringen geen conclusie
te trekken valt over de effectiviteit van de KIA met betrekking tot de vraag of er
additionele investeringen worden gedaan als gevolg van de KIA en of daarmee het doel
wordt bereikt om relatief kleinschalige investeringen te ondersteunen. Uit de evaluatie
blijkt dat meer dan driekwart van de IB-ondernemers geen gebruik maakt van de KIA,
waarschijnlijk omdat zij niet voldoende investeren om de drempel daarvoor van € 2.300
aan investeringen per jaar te halen. Gezien het lage gemiddelde bedrag van toegepaste
KIA is ook het gemiddelde bedrag aan investeringen van KIA-gebruikers waarschijnlijk
laag. Wel groeien KIA gebruikende zzp’ers substantieel vaker door naar ondernemers
met personeel.

In de evaluatie wordt een aantal beleidsalternatieven voor de KIA geschetst, te weten
afschaffing, eventueel in combinatie met het meer gericht stimuleren van bepaalde
investeringen door het budget toe te voegen aan bijvoorbeeld de WBSO of het omvormen
van de KIA tot een vermogensaftrek, of aanpassing van met name het afbouwtraject van
de KIA.13

In de ogen van het kabinet pleit het beperkte gebruik onder IB-ondernemers niet voor
afschaffing van die regeling. Het kabinet wil ondernemers immers juist stimuleren
om te investeren, te meer omdat blijkt dat ondernemers die gebruikmaken van de KIA
vaker doorgroeien. Bovendien kan de KIA ook gebruikt worden door andere ondernemers
dan IB-ondernemers en het succes van de KIA kan dus niet slechts beoordeeld worden
op basis van het gebruik door IB-ondernemers. Samenvoeging met de WBSO leidt ertoe
dat alleen ondernemers die investeren in R&D worden gestimuleerd om te investeren
en andere investeringen niet meer worden gestimuleerd. Een vermogensaftrek is – anders
dan de KIA – niet specifiek gericht op het stimuleren van kleinere investeringen.
Daarenboven heeft een vermogensaftrek voor de IB-ondernemer potentieel ook een uitstraling
naar de vennootschapsbelasting (met bijkomende zorgen over het creëren van internationale
mismatches). Aangaande het afbouwtraject van de KIA merkt het kabinet op dat de KIA
vooral is gericht op het mkb, omdat het kabinet van mening is dat juist kleinere investeringen
fiscale stimulering nodig hebben. Daarbij past dat vanaf grotere investeringsbedragen
geen recht op KIA meer bestaat. Het kabinet ziet gelet op het voorgaande geen directe
noodzaak om de KIA aan te passen, maar zal de KIA en een eventuele aanpassing daarvan
in samenhang met de andere ondernemings- en ondernemersfaciliteiten bezien. Het kabinet
verwijst tevens naar de hierna opgenomen vervolgstappen.

Startersaftrek (SA) en startersaftrek bij arbeidsongeschiktheid (SAO)

Uit de evaluatie blijkt dat het gebruik van de SA leidt tot een 1 procent hogere overlevingskans
voor startende ondernemers, wat het evaluatierapport als een gering effect kwalificeert.
Wat betreft de SAO stelt de evaluatie dat die waarschijnlijk effectiever en efficiënter
kan worden uitgevoerd met een tijdelijk lager urencriterium dan in de huidige vorm.
De evaluatie schetst als beleidsalternatief de regelingen af te schaffen. Voor de
SA worden daarnaast als beleidsopties geschetst om deze meer toe te spitsen op financiering
voor starters of meer te richten op specifieke starters, bijvoorbeeld als ze gebruikmaken
van de WBSO.

De SA en SAO hebben net als de ZA tot doel om het ondernemerschap te stimuleren en
specifiek om tegemoet te komen aan het startersrisico dat startende ondernemers lopen.
Het nut van de SA vloeit wat het kabinet komt voort uit de constatering dat startende
zzp’ers vaak een lager inkomen hebben dan gevestigde zzp’ers. Een tijdelijk steuntje
in de rug is in de ogen van het kabinet dan op zijn plaats om hen op weg te helpen.
Dat geldt in het bijzonder voor bedrijven die willen groeien en daardoor in de beginfase
investeren en kosten maken voor innovatie. Anderzijds is het aandeel ondernemers in
de beroepsbevolking in internationaal perspectief al groot en starters groeien over
het algemeen maar beperkt door in de zin dat zij extra werkgelegenheid creëren. Uit
de evaluatie blijkt tevens dat de SA nauwelijks bijdraagt aan het verhogen van de
overlevingskans van startende ondernemers. Een eventuele aanpassing van de SA wil
het kabinet gezien zijn gelijksoortige vormgeving en doelen in samenhang met de ZA
bezien. Ik verwijs tevens naar de hierna opgenomen vervolgstappen.

Het kabinet hecht grote waarde aan een volwaardige deelname van mensen met een beperking
op de arbeidsmarkt. De SAO biedt hen een specifieke voorziening om te starten als
zelfstandige. Voor deze mensen is werken als zelfstandige ook een relatief belangrijke
route naar werk (vergeleken met werken als werknemer). Bovendien geldt dat het relatieve
belang van het zzp-schap toeneemt met de mate van arbeidsongeschiktheid.14 Het kabinet acht de geobserveerde hogere gemiddelde kosten per gebruiker acceptabel
gezien de relatief hoge barrières voor participatie voor deze specifieke groep. De
evaluatie wijst op het belang van een efficiënte uitvoering van de regeling, inclusief
een goede monitoring. Het kabinet is van mening dat eventuele aanpassingen van deze
regeling in samenhang moet worden bezien met het totale pakket aan ondersteuning van
(re-integratie van) werkenden met een arbeidsbeperking. Het kabinet zal de vormgeving
van de SAO daarom meenemen in de volgende beleidsdoorlichting van artikel 6 (Ziekte
en zwangerschap) van de SZW-begroting om te bezien of en hoe het geheel aan ondersteuning
beter kan worden vormgegeven. Hierin zullen ook de suggesties uit de evaluatie worden
meegenomen.

Willekeurige afschrijving voor starters (WAS)

De WAS wordt blijkens de evaluatie slechts door 3 procent van de starters gebruikt.
Door het gebrek aan data is het niet mogelijk om een effectmeting van de WAS uit te
voeren om de doeltreffendheid vast te stellen. De evaluatie schetst als beleidsalternatief
de regeling af te schaffen.

Het beperkte gebruik van de WAS wijst erop dat ook onder starters het aantal investeringen
beperkt is of de winst niet zodanig hoog is, dat willekeurige afschrijving een fiscaal
voordeel oplevert. Er zijn dus weliswaar weinig gebruikers, maar alleen dat gegeven
zegt in de ogen van het kabinet niets over de noodzaak of effectiviteit van de regeling.
De regeling is immers op grond van de gestelde voorwaarden per definitie gericht op
een beperkte groep ondernemers. Omdat alleen in geval van investeringen gebruik kan
worden gemaakt van de WAS, vindt het kabinet dat de WAS samenhangt met de KIA. Afschaffing
is daarom nu niet aan de orde.

Meewerkaftrek (MA) en fiscale oudedagsreserve (FOR)

De doeltreffendheid van de MA en de FOR blijkt niet vast te stellen door gebrek aan
variatie. Het gebruik van de MA en FOR is beperkt en neemt toe met de hoogte van de
winst. Het gebruik is hoog in bepaalde sectoren, zoals de landbouw en groot- en detailhandel,
wat volgens de evaluatie vraagt om een meer sectorspecifieke benadering om de effectiviteit
en doelmatigheid van de regelingen in beeld te brengen. De evaluatie schetst voor
beide regelingen als beleidsalternatief om de regelingen af te schaffen.

Het kabinet erkent het belang van de MA en in mindere mate de FOR voor specifieke
sectoren. De MA heeft een beperkt budgettair beslag maar het belang ervan is voor
die sectoren als de landbouw groot. Wel is het in de ogen van het kabinet de vraag
of gezien de relatief hoge kosten die met de regeling zijn gemoeid en de specifieke
doelgroep of een fiscale regeling de meest effectieve vormgeving is om de met de MA
gewenste beleidsdoelen te bereiken. Het kabinet is zich er echter van bewust dat de
Tweede Kamer een eerder voorstel voor afschaffing van de fiscale regeling per amendement
heeft afgewezen.15

Het kabinet onderschrijft dat de FOR relatief hoge administratieve lasten en uitvoeringskosten
met zich brengt. Juist vanwege het belang van een goede oudedagsvoorziening en het
feit dat veel IB-ondernemers geen of weinig reële oudedagsvoorzieningen opbouwen,
is het van belang dat dergelijke reële oudedagsvoorzieningen worden gestimuleerd.
Het kabinet constateert echter ook dat er voor ondernemers meerdere oudedagsvoorzieningen
open staan en dat het gebruik van de FOR blijkens de evaluatie langzaam afneemt.16 Bovendien wordt de FOR in de ogen van het kabinet te vaak niet gebruikt voor een
oudedagsvoorziening, maar slechts als uitstelpost. Hetgeen hierna onder Vervolgstappen
is opgenomen, heeft dus zeker ook betrekking op de FOR.

Verzekeringsgraad zelfstandigen

Los van de fiscale ondernemersregelingen signaleert de OESO dat veel zelfstandigen
niet verzekerd zijn tegen ziekte en arbeidsongeschiktheid. De lagere verzekeringsgraad
kan volgens de OESO een negatieve impact hebben op de kwaliteit van werk en zelfstandigen
blootstellen aan grote financiële risico’s door inkomensverlies. De OESO doet de aanbeveling
om een verplichte minimumdekking in te voeren tegen ziekte en arbeidsongeschiktheid
voor alle werkenden.

Het kabinet constateert ook dat de verzekeringsgraad onder zzp’ers laag is en vindt
dat zorgelijk. Het kabinet hecht echter ook aan de mogelijkheid van zelfstandigen
om een bewuste keuze te kunnen maken om zich wel of niet te verzekeren tegen ziekte
en arbeidsongeschiktheid, waarbij het aan zelfstandigen zelf is om adequate voorzieningen
te treffen, passend bij de persoonlijke situatie en behoeften. De private markt biedt
een breed scala aan mogelijkheden. Het kabinet vindt het belangrijk dat zelfstandigen
die zich willen verzekeren toegang hebben tot betaalbare verzekeringen. Daarom is
het kabinet in gesprek met verzekeraars om het verzekeringsaanbod te verbeteren.17 Ook heeft het kabinet de arbeidsovereenkomst bij laag tarief (ALT) aangekondigd waarmee
bescherming wordt geboden aan kwetsbare zelfstandigen.18 De verzekeringsgraad onder zelfstandigen maakt tevens deel uit van de commissie regulering
van werk, waar hieronder verder op wordt ingegaan.

Vervolgstappen

Hervorming van het stelsel van fiscale ondernemersfaciliteiten of afschaffing van
faciliteiten is nu niet aan de orde. Dat wil niet zeggen dat het kabinet in het geheel
geen maatregelen neemt ten aanzien van de fiscale ondernemersfaciliteiten; de aftrek
van een groot aantal van de geëvalueerde regelingen wordt in het Belastingplan 2019
beperkt tot het tarief van de eerste schijf van de inkomstenbelasting en het kabinet
heeft voorstellen aangekondigd dat indien sprake is van een arbeidsovereenkomst bij
laag tarief, waarvan de criteria voor afbakening nader worden uitgewerkt, er altijd
sprake is van een arbeidsovereenkomst. Bij de uitwerking van laatstgenoemde maatregel
zal het kabinet ook aandacht besteden aan de doorwerking daarvan naar de ondernemersfaciliteiten
in de inkomstenbelasting.

Dit neemt niet weg dat er redenen zijn om op langere termijn te kijken of het stelsel
van regulering van werk goed aansluit bij de huidige en toekomstige arbeidsmarkt,
en hoe dit beter kan. Ontwikkelingen als digitalisering, robotisering en globalisering
kunnen ervoor zorgen dat banen en taken veranderen, verdwijnen en erbij komen, en
kunnen ook impact hebben op de organisatie van arbeid in bedrijven. Door technologische
veranderingen kan werk makkelijker op een niet-traditionele manier worden georganiseerd
(bijvoorbeeld platformwerk). Tegelijkertijd lijkt ook de maatschappelijke positie
van een deel van de werkenden veranderd. De beroepsbevolking is gemiddeld hoger opgeleid
en welvarender dan vroeger. Dit roept de vraag op of sommige werkenden een grotere
behoefte hebben om zelf meer keuzes te kunnen maken voor wat betreft de mate van bescherming
en de manier van werken.

Het kabinet heeft een Commissie regulering van werk ingesteld.19 Daarnaast heeft de Staatssecretaris van Financiën aangekondigd bouwstenen voor fiscale
stelselverbeteringen voor het volgende kabinet klaar te leggen, met als belangrijkste
insteek vereenvoudiging voor burgers, bedrijven en de Belastingdienst. De inzichten
van de commissie zullen daar te zijner tijd bij worden betrokken.

Een meer integrale visie op de toekomst van de fiscale ondernemersfaciliteiten kan
in de ogen van het kabinet slechts worden ontwikkeld door de kosten- en risicoverschillen
die behalve door de fiscaliteit, door het arbeidsrecht en de sociale zekerheid worden
veroorzaakt, in samenhang te bezien. De commissie zal ook aandacht hebben voor de
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van haar voorstellen. De discussie over verdere
aanpassingen van de regelingen is er een die moet worden gevoerd naar aanleiding van
het rapport dat de commissie oplevert.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer