Brief regering : Terugdringing van het toepassen van chroom-6 houdende verf op luchtvaartuigen en de rol van de Militaire Luchtvaartautoriteit en de Defensie Materieel Organisatie in het certificeringsproces

Nr. 70
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 december 2018

In het AO Chroom-6 van 7 november jl. heb ik toegezegd de Kamer per brief te informeren
over het certificeringsproces van militaire luchtvaartuigen en de rol die de Militaire
Luchtvaartautoriteit (MLA) en de Defensie Materieel Organisatie hierin hebben. Ook
heb ik toegezegd nader in te gaan op de stand van zaken met betrekking tot de terugdringing
van het gebruik van chroom-6 houdende verf op luchtvaartuigen en het proces dat andere
landen doorlopen. Met deze brief doe ik die toezegging, mede namens de Minister van
Defensie, gestand.

Tevens heb ik in het AO gemeld dat ik in de afgelopen periode het bestaande plan van
aanpak chroom-6 uit 2017 heb laten actualiseren. In deze versie van het plan zijn
ook enkele nieuwe maatregelen opgenomen. Het geactualiseerde plan van aanpak is als
bijlage bij deze brief gevoegd1. De planning is om eind 2020 de genoemde maatregelen gerealiseerd te hebben met uitzondering
van de infrastructurele aanpassingen voor de Afdeling Techniek in Leusden (gereed
2021) en het onderzoek naar het toepassen van spuitrobots. Deze ontwikkeling van spuitrobots
en de introductie van geavanceerde spuittechnieken waarbij de mens buiten de spuitcabine
staat vergen meer tijd. Het plan van aanpak chroom-6 is gericht op het toepassen van
de arbeidshygiënische strategie, zoals bedoeld in de wetgeving en zoals noodzakelijk
vanwege de verlaging van de grenswaarde voor chroom-6 per 1 maart 2017. Het is een
plan zoals bedoeld in art. 5 van de Arbowet, dat wil zeggen dat het plan voortkomt
vanuit de uitgevoerde risico inventarisatie en evaluatie.

Tot slot vroeg u mij tijdens het AO Chroom-6 nogmaals te kijken naar de regeling voor
voormalige POMS-medewerkers. Ik heb u toegezegd binnen drie weken in een brief de
zaken op een rij te zetten en te bekijken wat er mogelijk is met betrekking tot de
uitvoering van de regeling. Deze separate brief vraagt echter meer tijd en ontvangt
u zo snel mogelijk.

Rol en positie MLA

De Minister van Defensie is samen met de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) belast met het toezicht op de luchtvaart, op basis van de Wet Luchtvaart.

Omdat de combinatie van de rollen van de Minister als werkgever en toezichthouder
kan leiden tot tegenstrijdige belangen heeft de Minister de toezichthoudende rol met
de Ministeriele Regeling (MR) «Regeling houdende vaststelling kader veiligheid militaire
luchtvaart» gemandateerd aan de Directeur Militaire Luchtvaart Autoriteit (D-MLA).
Hierin is geregeld dat de D-MLA namens de Minister voor de militaire luchtvaart geldende
regelgeving verordonneert en toezicht houdt op de naleving hiervan. Het overgrote
deel van deze regelgeving betreft de Militaire Luchtvaart Eisen (MLE). De MLE zijn
vrijwel zonder uitzondering gebaseerd op de civiele luchtvaarteisen, in het bijzonder
de zogenaamde «Parts» van de European Aviation Safety Agency (EASA).

Met de oprichting van de MLA in 2005 en het uitgeven van de MLE heeft Defensie concreet
invulling gegeven aan het «due regard»2 principe, waar in de Europese civiele luchtvaartregelgeving nadrukkelijk om wordt
gevraagd.

De MLA is als Bijzondere Organisatie Eenheid administratief toegevoegd aan het Dienstonderdeel
van de Secretaris Generaal en heeft hiermee een onafhankelijke positie ten opzichte
van de uitvoerende Defensieonderdelen3, net zoals bijvoorbeeld de Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht. De Minister en ik
hechten eraan dat de MLA als toezichthouder onafhankelijk is en blijft.

Certificeringsproces bij Defensie

Op het gebied van certificering van militaire luchtvaartuigen heeft de MLA namens
de Minister van Defensie de verantwoordelijkheid om voor het type-ontwerp van een
militair luchtvaartuig (dan wel van een voortstuwingsinrichting of propeller bestemd
voor een militair luchtvaartuig) een typecertificaat af te geven. De eis voor een
geldig typecertificaat is geen Defensie-specifieke eis, maar volgt uit artikel 3.9
van de Wet Luchtvaart. Een geldig typecertificaat is bovendien randvoorwaardelijk
voor een Bewijs van Luchtwaardigheid (Art. 3.14 Wet Luchtvaart). Een geldig typecertificaat
is dus ook binnen de civiele luchtvaart een vereiste.

Binnen Defensie wordt een typecertificaat pas afgegeven nadat is aangetoond dat voldaan
wordt aan de bij regeling van de Minister van Defensie gestelde eisen. Deze eisen
heeft de Directeur MLA namens de Minister vastgesteld en staan beschreven in de Militaire
Luchtvaart Eis 21 (MLE-21)4. Dit is de nationale militaire variant van de civiele EASA Part 21. In Nederland
zijn de civiele en militaire eisen grotendeels gelijk en het in deze brief beschreven
certificeringsproces wordt ook toegepast in de civiele luchtvaart. Op een aantal gebieden,
zoals bij bewapening, bijbehorende munitie en het specifieke gebruik van militaire
vliegtuigen, wijkt de militaire luchtvaart sterk af van de civiele luchtvaart. Om
deze reden is een Militaire Luchtvaart Autoriteit met specifieke militaire en luchtvaartkennis
noodzakelijk.

De MLE-21 stelt dat alleen de Militaire Type Certificaat Houder Organisatie (MTCHO)
een militair typecertificaat mag aanvragen bij de MLA. De MTCHO is daarnaast verantwoordelijk
voor de instandhouding van de reeds uitgegeven typecertificaten en borgt daarmee de
luchtwaardigheid van alle vliegtuigtypen die Defensie in gebruik heeft. Defensie heeft
de rol van MTCHO belegd bij de Afdeling Luchtvaartsystemen (LVS) van de Defensie Materieel
Organisatie (DMO). Binnen de civiele luchtvaart is de Type Certificaat Houder vaak
de fabrikant van het luchtvaartuig.

Indien binnen Defensie een nieuw luchtvaartuig wordt geïntroduceerd, moet conform
de MLE-21 de MTCHO aantonen dat het betreffende vliegtuigontwerp voldoet aan van toepassing
zijnde luchtwaardigheidseisen. Hiervoor doorloopt de MTCHO een certificeringsproces
dat bestaat uit de volgende stappen:

1. De MTCHO vraagt een Militair Type Certificaat aan en biedt een certificatieplan aan.
In dit plan wordt de technische configuratie van het ontwerp en het beoogd gebruik
van het nieuw te introduceren luchtvaartuig beschreven. Hiermee wordt bepaald aan
welke internationale certificatiecriteria en veiligheidsstandaarden het vliegtuigontwerp
moet voldoen. Dit kunnen zowel militaire als civiele criteria en standaarden betreffen.
Op basis hiervan wordt in het plan gedocumenteerd welke specifieke luchtwaardigheidseisen
vervolgens van toepassing zijn. Dit wordt de certificatiebasis genoemd5. Naast de certificatiebasis beschrijft het plan op welke wijze zal worden aangetoond
dat aan de eisen uit de certificatiebasis wordt voldaan. Omdat Defensie veelal werkt
met bestaande typeontwerpen, moet dikwijls worden vastgesteld of de certificatiedata
van de vliegtuigfabrikant die het ontwerp aan Defensie levert, kunnen worden hergebruikt.
Om deze data te kunnen hergebruiken moet de betreffende fabrikant ofwel over een goedkeuringscertificaat
van de MLA beschikken, ofwel onder toezicht van een door de MLA erkende autoriteit
vallen. Alle bedrijven die voor Defensie werkzaamheden uitvoeren die een relatie hebben
met luchtwaardigheid dienen te zijn geaccrediteerd.

2. De MLA beoordeelt het ingediende certificatieplan. In geval van een negatief oordeel
informeert de MLA de MTCHO over de tekortkomingen en wordt afgesproken op welke wijze
het certificatieplan moet worden aangepast. Nadat de MLA het certificatieplan heeft
goedgekeurd volgt de uitvoering van het plan door de MTCHO. Indien gedurende deze
procesuitvoering blijkt dat het typeontwerp niet of onvoldoende voldoet aan een eis
die in de certificatiebasis is opgenomen, wordt in overleg met de MLA bepaald hoe
deze omissie kan worden opgelost. Dit kan leiden tot een aanpassing van het ontwerp
of door het opleggen van beperkingen in het gebruiksprofiel, indien dit geen afbreuk
doet aan het beoogde gebruik.

3. De MTCHO biedt de resultaten van de uitvoering van het certificatieplan in een certificatierapport
aan de MLA ter goedkeuring aan.

4. Na beoordeling en goedkeuring van het rapport verstrekt de MLA het militair typecertificaat
aan de MTCHO.

Voor de instandhouding van elk militair typecertificaat stelt de MTCHO voor elke ontwerpwijziging
vast of deze een grote (major) of kleine (minor) invloed heeft op de luchtwaardigheid. Bij een major ontwerpwijziging moet een volwaardig certificeringsproces worden doorlopen zoals hierboven
beschreven. Wanneer het om een geheel nieuw verfsysteem gaat of als de informatie
over het verfsysteem niet van een geaccrediteerd bedrijf afkomstig is, moet het verfsysteem
door Defensie zelf afdoende worden getest en duurt het certificatieproces vaak enkele
jaren. Wat betreft het testen kan, afhankelijk van de eisen uit de certificatiebasis,
het zowel om testen in een gecontroleerde omgeving als om praktijktesten gaan. In
geval van een minor geclassificeerde ontwerpwijziging kan de MTCHO de wijziging namens de MLA zelf certificeren.

Een luchtvaartuig moet licht en sterk zijn. Dit geldt in het bijzonder voor militaire
vliegtuigen die aan grote krachten onderhevig zijn. Corrosie op onderdelen van het
airframe kan een desastreus effect hebben op de sterkte en daarmee de luchtwaardigheid. Mede
om die reden is een verfsysteem dat corrosie actief tegengaat van groot belang voor
de vliegveiligheid. Het gevolg daarvan is dat het toepassen van een alternatief verfsysteem
is geclassificeerd als een major ontwerpwijziging. Hiervoor dient dus ook het hierboven beschreven certificatieproces
te worden doorlopen.

Chroomarme en -vrije verfsystemen

Het verfsysteem op vliegtuigen bestaat in principe uit drie verflagen: hechtprimer,
primer en topcoating. Als geen van de drie verflagen chromaten bevat, wordt bij Defensie
gesproken over een chroomvrij verfsysteem. Als één van de drie verflagen nog chromaten
bevat, wordt gesproken over een chroomarm verfsysteem.

Zoals ik ook in de antwoorden op de schriftelijke vragen van leden Karabulut (SP)
en Belhaj (D66) heb toegelicht, wordt het begrip «verfsysteem» internationaal niet
altijd op dezelfde manier gebruikt. Hierdoor kan eenzelfde verfsysteem zowel als chroomvrij
als chroomarm worden beschreven. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de vergelijking
tussen de Nederlandse en Belgische F-16 wordt gemaakt. Als in België gesproken wordt
over het verfsysteem voor de F-16, dan wordt daar de topcoating mee bedoeld. De topcoating
is voor zowel de Belgische als Nederlandse vliegtuigen chroom-6 vrij. De hechtprimer
en primer – door België grondlagen genoemd -van de Belgische F-16s bevatten wel chroom-6
(Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 583).

In de regel past Defensie chroomarme of chroomvrije verfsystemen toe tijdens onderhoud,
waardoor werknemers geen onnodig risico op blootstelling lopen. De aanwezigheid van
chroomhoudende verf op een vliegtuig levert in principe geen gezondheidsrisico op.
Alleen in geval vliegtuigdelen worden bewerkt (schuren, verspanen, boren) bestaat
de kans dat chroom-6 deeltjes vrij komen. Daarom wordt niet onnodig maar alleen tijdens
onderhoud (een deel van) het verfsysteem vervangen. Het bijwerken van het verfsysteem
maakt bovendien in veel gevallen onlosmakelijk deel uit van het onderhoudsproces;
na inspectie van het verfsysteem blijkt namelijk of bijwerken van de verf nodig is.

Defensie werkt voortdurend aan het terugdringen van chroom-6. Dat heeft geleid tot
diverse gecertificeerde oplossingen per wapensysteem.

In het geactualiseerde plan van aanpak chroom-6 is opgenomen dat DMO per 1 maart 2019
een nader plan van aanpak op dient te leveren, waarin beschreven wordt welke verdere
activiteiten ondernomen worden om bij luchtvaartsystemen chroomvrije en -arme verfsystemen
verder te introduceren. DMO werkt dit plan momenteel uit, waarbij per luchtvaartsysteem
in specifieke business cases de verdere aanpak wordt bepaald. Parallel aan het schrijven
van het plan wordt zoals hieronder aangegeven al gewerkt aan de verdere stapsgewijze
uitbanning van chroom-6 houdende verf op luchtvaartsystemen.

Als bijlage is bij deze brief een overzicht van de aanwezigheid van chroomarme en
chroomvrije verfsystemen per luchtvaartuig gevoegd. Enkele verdere bijzonderheden
licht ik hieronder toe:

– Voor de F-16 is sinds 2008 een chroomarm verfsysteem gecertificeerd, dat sinds die
tijd bij groot onderhoud van een vliegtuig wordt aangebracht. Op dit moment zijn drieënveertig
Nederlandse F-16’s voorzien van een chroomarm verfsysteem, alleen de hechtprimer op
deze toestellen bevat nog chroom-6. Zes F-16’s zijn voor de aanpassing naar het chroomarme
verfsysteem ingepland. Omdat dit gebeurt tijdens groot onderhoud worden per jaar drie
F-16’s aangepast. Hiermee is het gebruik van chroom-6 bij de F-16 met 90 procent teruggebracht.
Negentien F-16’s ondergaan deze behandeling vanwege de geplande afstoting niet.

– Bij de F-35 is vanaf het initiële ontwerp het gebruik van verfsystemen met chroom
zoveel mogelijk voorkomen, maar het is technisch nog niet mogelijk om overal een chroomvrij
verfsysteem te gebruiken. Voor de buitenzijde van de F-35 is een chroomvrij systeem
gebruikt, met uitzondering van de deur van de air to air refueling. Daarnaast wordt een verfsysteem met chroom nog gebruikt op moeilijk toegankelijke
plaatsen aan de binnenzijde van het luchtvaartuig. Zowel de chroomhoudende als de
chroomvrije verfsystemen zijn uitgebreid getest en gecertificeerd voordat deze op
de toestellen zijn aangebracht.

– Voor de Chinook is de certificatie van een chroomarm verfsysteem voor de composiet
delen in 2018 afgerond. Dit verfsysteem zal worden toegepast indien onderhoud vereist
is, zodat werknemers geen onnodig risico op blootstelling lopen. Tevens worden de
rotor blades voorzien van een chroomvrij verfsysteem.

– Wat betreft de C-130 heeft de DMO in augustus 2012 het NLR opdracht gegeven om onderzoek
naar chroomvrije verfsystemen te doen. Nadat Defensie in november dat jaar een mail
van AKZO Nobel over hun chroomvrije verfsysteem ontving, is dit systeem bij het al
lopende onderzoek van de NLR betrokken. Na een positief resultaat bij het NLR is Defensie
in 2014 vervolgens het certificatietraject voor een chroomvrij verfsysteem voor de
C-130 gestart. Dit verfsysteem werd parallel in de Verenigde Staten door de Amerikaanse
luchtmacht getest. Doordat de Amerikaanse luchtmacht slechte testresultaten had met
dit verfsysteem heeft Defensie het eigen certificatietraject in 2015 stilgelegd. Later
dat jaar werd duidelijk dat het verkeerd aanbrengen een belangrijke oorzaak was van
de slechte testresultaten. Met deze informatie heeft Defensie in 2016 het certificatietraject
weer opgestart. Het certificatieplan ligt op dit moment ter goedkeuring bij de MLA.
De verwachting is dat de MLA hier voor het eind van 2018 een besluit over neemt, waarna
het certificatieproces zelf gestart kan worden volgens de hierboven beschreven methode.
Het certificatieproces zal naar verwachting enkele jaren in beslag nemen. Onderdeel
van het proces is namelijk het testen van de verf op (een deel van) de C-130. Het
aanbrengen van de verf ten behoeve van het testen zal niet eerder gebeuren dan tijdens
het gepland groot onderhoud van de C-130 in 2020, om geen onnodig risico te lopen
en om zo de operationele gevolgen van het uit de vaart halen van het toestel te minimaliseren.
Vervolgens is een testperiode van naar verwachting twee jaar nodig om het verfsysteem
afdoende te kunnen testen op het tegengaan van corrosie.

– Voor de PC-7 is een chroomvrij verfsysteem gecertificeerd voor de buitenzijde van
de romp en de cockpit van het toestel. Dit chroomvrije verfsysteem wordt aangebracht
wanneer een toestel van een nieuwe verflaag moet worden voorzien, zodat werknemers
geen onnodig risico op blootstelling lopen. Een deel van de romp moest recent worden
voorzien van een nieuwe verflaag en daarvoor is het chroomvrije verfsysteem toegepast.

– Defensie werkt voor alle huidige onbemande luchtvaartsystemen met chroomvrije verfsystemen.

Defensie is bekend met lithium primer als chroomvrij alternatief, zoals op 16 november
jl. werd beschreven in een artikel van NRC. De informatie over de toepassing van lithium primer voor de militaire luchtvaart
is relatief recent. Begin 2018 is Defensie samen met het NLR en AKZO Nobel gestart
met het Defensie Technologie Project: Ontwikkeling van chromaatvrije primer technologie.
In dit project wordt gewerkt aan verschillende primers die lithium en magnesium als
basis hebben.

Internationale benchmark

In andere landen wordt wat betreft certificering van luchtvaartuigen een vergelijkbaar
proces doorlopen. Evenals in Nederland is in de landen die zijn aangesloten bij de
European Defence Agency (EDA)6 het te doorlopen certificatieproces inmiddels gebaseerd op de European Military Airworthiness Requirement 21 (EMAR-21, gebaseerd op EASA regelgeving) of is de intentie uitgesproken om het proces
op de EMAR-21 te gaan baseren. Ook Noorwegen, Zwitserland, Servië en Oekraïne hebben
de intentie om de EMAR’s te implementeren. Omdat het implementeren van de EMAR’s geen
verplichting is voor militaire luchtvaart en het per land verschilt of de EMAR’s al
zijn geïmplementeerd of dat het nog om een intentie gaat, bekijkt de MLA op een case to case basis of buitenlandse autoriteiten kunnen worden erkend. Australië heeft, met het oog op
harmonisatie van eisen met relevante partners, de EMAR’s reeds geïmplementeerd. De
luchtwaardigheidseisen, te stellen aan een typeontwerp, zijn ontleend aan internationale
certificatie criteria en standaarden die dus niet uniek voor Nederland zijn.

Overigens besloot Defensie al voorafgaand aan de ontwikkeling van de EMAR-21, via
het implementeren van de MLE-21 in 2006, het certificeringsproces voor de militaire
luchtvaart analoog aan de civiele eisen in te richten.

De MLA beoordeelt voortdurend of het erkennen van buitenlandse luchtvaartautoriteiten
toegevoegde waarde heeft. Dit is bijvoorbeeld het geval als het betreffende land beschikt
over dezelfde vliegtuigtypen en als de door de betreffende autoriteit goedgekeurde
certificatie data kunnen worden hergebruikt in het Nederlandse militaire luchtvaartsysteem.
Inmiddels heeft de MLA de technische luchtwaardigheidsautoriteiten van de Amerikaanse
luchtmacht en landmacht erkend. Daarnaast zijn de Australische en Duitse militaire
luchtvaartautoriteiten erkend. De Spaanse militaire luchtwaardigheidsautoriteit zal
begin 2019 worden erkend. Ook heeft de MLA de civiele counterparts EASA (en daarmee alle onder EASA ressorterende civiele autoriteiten) het Zwitserse
FOCA in relatie tot de PC-7, de Amerikaanse FAA en de Canadese TCCA erkend. Bij het
verder erkennen van militaire luchtvaartautoriteiten ligt voor Defensie de nadruk
op autoriteiten die een rol spelen in lopende of toekomstige multinationale materieelprojecten.

In de tijd dat België startte met het toepassen van het chroom-6 vrije verfsysteem
voor de buitenzijde van de Belgische C-130 transportvliegtuigen, was er nog geen Belgische
militaire luchtwaardigheidsautoriteit geïnstalleerd en werd nog niet gecertificeerd
conform de thans geldende regelgeving in België. Nederland beschikt zoals hierboven
toegelicht echter al sinds 2006 over de eerder genoemde MLE-21. Daarom kan het verfsysteem
van de Belgische C-130 vliegtuigen niet in Nederland worden toegepast, zonder dat
het in deze brief beschreven certificatieproces wordt doorlopen. Dit geldt eveneens
voor het chroomvrije verfsysteem dat in Noorwegen in gebruik is.

Tot slot

Het uitgangspunt voor Defensie is om te allen tijde te voldoen aan de luchtwaardigheidseisen
en tegelijkertijd chroom-6 zoveel en zo snel mogelijk uit te bannen. Zolang er nog
chroom-6 in luchtvaartuigen aanwezig is en chroomhoudende verf bij gebrek aan een
gelijkwaardig alternatief moet worden gebruikt, worden maatregelen genomen om veilig
te kunnen werken met chroom-6.

De Staatssecretaris van Defensie,
B. Visser