Brief regering : Aankondiging Commissie Toekomst Accountancysector

34 677
Wijziging van de Wet toezicht accountantsorganisaties, het Burgerlijk Wetboek en
enige andere wetten op het terrein van accountantsorganisaties en het accountantsberoep
in verband met het versterken van de governance van accountantsorganisaties (Wet aanvullende
maatregelen accountantsorganisaties)

Nr. 21 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 november 2018

De accountancysector is in beweging en zit middenin een verandertraject dat moet leiden
tot een duurzame gedrags- en cultuurverandering. Hoewel ik me realiseer dat dit traject
tijd kost en de genomen maatregelen de kans moeten krijgen een bijdrage te leveren
aan verbetering van de kwaliteit, zie ik aanleiding om een onafhankelijke commissie
in te stellen die nader gaat onderzoeken hoe de kwaliteit van de wettelijke controles
duurzaam kan worden verbeterd. Ik licht dat in deze brief toe.

Rapport AFM

Vandaag heeft de Autoriteit Financiële Markten (AFM) een uitgebreide analyse gepubliceerd
inzake de kwetsbaarheden in de structuur van de accountancysector voor organisaties
van openbaar belang (oob). Een belangrijke conclusie in het rapport van de AFM is
dat er aanwijzingen zijn dat er in de huidige structuur van de sector meerdere kwetsbaarheden
besloten liggen die een negatieve invloed kunnen hebben op de kwaliteit van de wettelijke
controles die door accountants worden verricht. Als gevolg van deze kwetsbaarheden
in de structuur, in de economische theorie ook wel aangeduid als marktfalen, kan de
kwaliteit van de wettelijke controles achterblijven bij het maatschappelijk wenselijke
kwaliteitsniveau. Het risico bestaat dat daardoor de accountant en de accountantsorganisatie
onvoldoende het publieke belang dienen. De bronnen van marktfalen lopen volgens de
AFM uiteen van een imperfecte werking van de vraag- en aanbodzijde in de markt van
wettelijke controles tot potentieel schadelijke prikkels uit hoofde van het verdien-,
partner- en bedrijfsmodel binnen de accountantsorganisaties. De mate waarin deze bronnen
van marktfalen mogelijk in negatieve zin bijdragen aan kwaliteit van wettelijke controles
verschilt per bron.

De AFM geeft in haar rapport aan dat bij geen enkel alternatief structuurmodel met
zekerheid kan worden gesteld dat het zal leiden tot duurzaam hoge kwaliteit van wettelijke
controles. Daarnaast kunnen deze alternatieve modellen risico’s van nieuw marktfalen
of overheidsfalen creëren. De AFM beschrijft dat kwetsbaarheden in de bestaande modellen
kunnen worden gemitigeerd door de markt van wettelijke controles of de structuur van
accountantsorganisaties anders vorm te geven. Dit vereist significante ingrepen. Bovendien
vergen die modellen mogelijk aanpassing van internationale wet- en regelgeving en
zal moeten worden onderzocht hoe die aanpassing kan worden doorgevoerd. De AFM constateert
dan ook dat nadere analyse nodig zal zijn. In het rapport worden ook kwaliteitsverbeterende
maatregelen onderzocht die binnen de bestaande structuur zouden kunnen worden overwogen.
Met deze maatregelen worden de onderliggende bronnen van marktfalen niet weggenomen,
maar wordt de negatieve impact ervan (nader) ingeperkt.

Met dit rapport beoogt de AFM vanuit haar rol als toezichthouder een constructieve
bijdrage te leveren aan het maatschappelijke debat over de kwaliteit van de wettelijke
controles. Het is volgens de AFM nog te vroeg om te concluderen dat de reeds genomen
verandermaatregelen niet (het gewenste) effect sorteren en dat de verbeteringen ten
aanzien van de kwaliteit niet kunnen plaatsvinden binnen de huidige structuur van
de accountancysector. Tegelijkertijd ziet de AFM de toegevoegde waarde van een open
discussie over mogelijk meer structurele oorzaken van achterblijvende kwaliteit van
wettelijke controles en een verkenning van oplossingsrichtingen.

Tweede verslag MCA over voortgang sector

Voor de zomer heeft de Monitoringcommissie Accountancy (MCA) haar tweede verslag over
de voortgang aangeboden, getiteld «Doorpakken!».1 De belangrijkste bevinding van de MCA is dat veranderingen in de sector te langzaam
gaan en meer diepgang moeten krijgen. De MCA stelt in haar tweede verslag dat de sector
belangrijke stappen heeft gezet met de implementatie van de maatregelen uit het NBA-rapport.
Dit is vooral het geval bij de zogenoemde «Big4»-accountantsorganisaties. De MCA stelt
verder vast dat kwaliteit binnen de sector meer centraal staat en er meer veranderingsdynamiek
is dan twee jaar geleden. Ook is de MCA positief over de raden van commissarissen,
die zijn ingesteld door de accountantsorganisaties met een vergunning om wettelijk
controles te verrichten bij organisaties van openbaar belang.

Desalniettemin is het tweede verslag, net als het eerste verslag uit november 20162, kritisch ten aanzien van de snelheid en de diepgang van het veranderproces. De MCA
is nog altijd van oordeel dat de analyse van de oorzaken onvoldoende is. Daarnaast
waarschuwt de MCA dat de complexiteit van het veranderproces door de sector wordt
onderschat. Net als in haar eerste verslag wijst de MCA in het tweede verslag op de
zogenaamde «wicked problems», zoals het effect van het verdienmodel op cultuur en
gedrag. Daarbij heeft de MCA kennis genomen van het «Green Paper Structuurmodellen
Accountancy» van de Stuurgroep Publiek Belang van de NBA, waarin de bestaande structuurmodellen
binnen de sector en hun effect op de kwaliteit van de accountantscontrole en alternatieve
modellen worden beschreven. Dit Green Paper is eind 2017 geconsulteerd en de stuurgroep
is nog bezig met de verwerking van de consultatiereacties. De MCA stelt mede op basis
van het Green Paper dat het onderwerp «structuurmodellen» inmiddels in de sector bespreekbaar
is, maar ook dat de houding van de sector tot dusver te defensief is. De aanpak vanuit
de sector is volgens de MCA op dit moment onvoldoende gericht op het durven beschouwen
van dergelijke onderwerpen in de volle omvang, het kijken naar de voor- en nadelen
van alle alternatieve modellen en evenmin wordt op zoek gegaan naar het detecteren
en mitigeren van schadelijke prikkels. Ook toont de sector zich naar het oordeel van
de MCA te optimistisch over bestaande modellen en laat de sector na deze echt ter
discussie te stellen.

De MCA pleit op dit moment uitdrukkelijk nog niet voor ingrijpen van overheidswege.
In deze fase is volgens de MCA de sector nog aan zet. De sector zal, aldus het rapport,
echt moeten laten zien dat verbetering mogelijk is binnen het huidige kader. Het verslag
van de MCA is ook een aansporing daartoe.

Oproepen tot nader onderzoek

Een goed functionerende accountancysector is van groot belang voor de maatschappij.
Investeerders, beleggers en toezichthouders moeten er van op aan kunnen dat het oordeel
van een accountant deugdelijk is. Gelet op dit maatschappelijke belang hoort bij deze
beroepsgroep een cultuur die publiek belang stelt boven commerciële belang, die kwaliteit
stelt boven winstmaximalisatie en die wordt gedreven door een continue verbetering
van de professionele kwaliteit. Het is daarom dat het rapport van de AFM en het verslag
van de MCA en mij zorgen baren, met name door de signalen dat de complexiteit van
het veranderproces door de sector wordt onderschat, de sector nog onvoldoende bereid
is te bezien of fundamentele veranderingen nodig zijn en de constatering van de AFM
dat als gevolg van eventueel marktfalen in de sector de kwaliteit van de wettelijke
controles zou kunnen achterblijven bij het maatschappelijk wenselijke kwaliteitsniveau.

Tijdens de behandeling in uw Kamer van de Wet aanvullende maatregelen accountantsorganisaties
op 6 september 2017 is gesproken over de vraag of er, indien die maatregelen onvoldoende
effect sorteren, fundamenteler ingegrepen zou moeten worden in de wijze waarop de
sector is georganiseerd. In dit verband is stilgestaan bij de analyse van de structuur-
en verdienmodellen binnen de sector, die onder leiding van de Stuurgroep Publiek Belang
van de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) zelf wordt uitgevoerd.
Deze brede discussie binnen de beroepsgroep is nog niet afgerond. Mijn voorganger
heeft tijdens het debat toegezegd ook met een analyse van de verdienmodellen te zullen
komen, indien de sector onvoldoende voortgang boekt.3 Tevens is toegezegd dat daarbij ook de mogelijkheid van controle van publieke instellingen
van overheidswege wordt betrokken. Daarnaast heeft uw Kamer een motie aangenomen van
het lid Nijboer c.s. waarin de regering wordt opgeroepen om voorstellen uit te werken
die het verdienmodel fundamenteel veranderen, waarbij in ieder geval ook het afscheiden
van de accountancytak van de fiscale tak en de adviestak wordt betrokken.4

Commissie Toekomst Accountancysector

Per 1 juli 2018 is de Wet aanvullende maatregelen accountantsorganisaties in werking
getreden. De aanvullende maatregelen beogen, tezamen met de wettelijke maatregelen
die eerder al genomen zijn5 en de verbetermaatregelen die de accountancysector de afgelopen jaren zelf heeft
doorgevoerd6, bij te dragen aan de noodzakelijke verbetering van de kwaliteit van de wettelijke
controle van de jaarrekening.

Ik realiseer mij dat het verandertraject van de sector tijd kost en de genomen maatregelen
de kans moeten krijgen een bijdrage te leveren aan verbetering van de kwaliteit. Het
is echter, gelet op bovengenoemde signalen, mogelijk dat aanvullende ingrepen op termijn
noodzakelijk blijken te zijn om de kwaliteit van wettelijke controles structureel
te verbeteren. Eventuele ingrepen, waaronder mogelijke ingrepen in de structuur, kunnen
positieve effecten hebben. Er is aanleiding om de te verwachten positieve effecten
te onderzoeken. Tegelijkertijd zijn ingrepen in de structuur in meerdere opzichten
ingrijpend en complex. Ingrijpend voor de accountantsorganisaties, maar ook voor de
controlecliënten en het toezicht. Het is ingewikkeld vanwege het internationale speelveld
en de wereldwijde netwerken waar de grote accountantsorganisaties deel van uitmaken.
De complexiteit wordt verder verhoogd door het (Europese) juridisch kader, zoals dit onder meer voortvloeit uit de jaarrekeningenrichtlijn
en het EU Werkingsverdrag (bijvoorbeeld de inzake het vrije verkeer van diensten).7

Eventuele ingrepen moeten vooraf goed worden onderzocht. Hierbij moet worden gekeken
naar de risico’s ervan en er moet inzicht zijn in hoeverre eventueel ingrijpen tot
een verbetering leidt. Ik hecht eraan dat het eventuele debat te zijner tijd op basis
van een grondige probleemanalyse en aan de hand van mogelijke oplossingen kan worden
gevoerd.

Gelet op het voorgaande ben ik voornemens om een onafhankelijke commissie in het leven
te roepen die gaat onderzoeken hoe de kwaliteit van de wettelijke controles duurzaam
verbeterd kan worden. De commissie krijgt tot taak onderzoek te doen naar en te adviseren
over de vraag hoe de kwaliteit van wettelijke controles duurzaam geborgd kan worden
en te adviseren over eventuele gewenste beleids- en/of wetswijzigingen en de juridische
haalbaarheid daarvan. De commissie zal daarbij mogelijke aanpassingen van de structuur
van de markt van wettelijke controles en/of accountantsorganisaties betrekken. Een
aantal te betrekken structuurmodellen zal door mij worden voorgeschreven, waaronder
het audit only model (naar aanleiding van de van het lid motie-Nijboer c.s. (Kamerstuk 34 677, nr. 16)), het intermediair-model en controle van publieke instellingen van overheidswege
(naar aanleiding van de toezegging van mijn voorganger aan uw Kamer), maar de commissie
hoeft zich daartoe niet te beperken. De commissie kan vanzelfsprekend ook andere structurele
oplossingen onderzoeken die de kwaliteit van de wettelijke controles borgen. Bij het
onderzoek zal aandacht dienen te zijn voor ongewenste (neven)effecten van de maatregelen
en proportionaliteit ervan voor de sector en controlecliënten (zowel voor publieke
instellingen als ondernemingen). Bij neveneffecten kan bijvoorbeeld worden gedacht
aan het veroorzaken van nieuwe prikkels van marktfalen, of de beschikbaarheid van
accountants. Daarnaast is van belang dat de commissie rekening houdt met de internationale
context van de accountancysector, waaronder de marktstructuur en het Europese regelgevende
kader en de vraag of eventuele aanvullende maatregelen op EU – dan wel op nationaal
niveau getroffen kunnen worden.

Ik verwacht dat de commissie begin 2019 kan starten met haar onderzoek. Ik zal de
commissie verzoeken haar advies binnen 12 maanden aan mij te zenden, waarna ik het
advies, voorzien van mijn reactie, aan uw Kamer zal zenden. Dit is na de rapportage
van de AFM over de overige oob-accountantsorganisaties, die in 2019 zal worden uitgebracht en vermoedelijk na het derde
en laatste verslag van de MCA. De verschillende rapporten zullen tezamen meer inzicht
geven in het effect van de tot dusver genomen maatregelen en de noodzaak van aanvullende
ingrepen ter verbetering van de kwaliteit van de wettelijke controle.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra