Brief regering : Uitwerking scenario griffierechten

Nr. 469
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 november 2018

Per 1 juli 2011 is bij de wijziging van de competentiegrens voor de kantonrechter
het griffierecht voor vorderingen tussen € 500 en € 12.500 verhoogd. De hoogte van
het griffierecht voor vorderingen net boven € 500 is door onder andere gerechtsdeurwaarders
en creditmanagementbedrijven als problematisch ervaren en in hun manifest ter discussie
gesteld.1 Ondernemingen, vooral de kleinere, zouden er door dat hoge griffierecht van afzien
om met onbetaalde rekeningen van net boven de € 500 naar de rechter te stappen. Het
signaal dat daarmee de toegang tot de rechter in het geding zou zijn gekomen neem
ik uitermate serieus.

Ook wordt het als problematisch ervaren dat particulieren na verlies van een incassoprocedure
tegen een rechtspersoon vaak worden veroordeeld tot vergoeding van het hogere griffierecht
dat de eiser als rechtspersoon heeft moeten betalen. Vrijwel alle betrokken partijen,
zoals de rechtspraak, het midden- en kleinbedrijf, de incassobranche, de advocatuur
en de gerechtsdeurwaarders hebben zich in de discussie gemengd en er zijn verschillende
mogelijke oplossingen geopperd.

Het debat hierover vindt ook plaats in uw Kamer. Naar aanleiding van mijn brief van
16 april 2018, waarin ik enkele scenario’s heb geschetst voor aanpassingen van de
tarieven, is hierover in het algemeen overleg over de rechtspraak van 25 april jongstleden
met uw Kamer uitgebreid gediscussieerd.2 Ik heb daarbij toegezegd met een nadere uitwerking te komen van het in die brief
genoemde scenario 1B én de nadelen van het percentagestelsel te schetsen. Met deze
brief voldoe ik aan die toezegging.

Verschillende organisaties hebben zich na het algemeen overleg van 25 april 2018 geschaard
achter de kritiek op de hoogte van het griffierecht voor de lagere vorderingen. Daarbij
zijn voorstellen gepresenteerd om tegemoet te komen aan de bezwaren. Ik heb daarom
niet alleen – zoals toegezegd – scenario 1B uitgewerkt; in dit scenario is voorgesteld
om één extra categorie voor vorderingen van € 500 tot € 1.500 in te voegen, waarbij
de tarieven voor deze categorie dalen, terwijl de tarieven in de naast gelegen hogere
categorieën stijgen. Ook heb ik bekeken of ik nog verdergaand aan de bezwaren tegemoet
kan komen.

Een en ander leidt tot het voorstel voor een nieuwe variant die een aanvulling is
op scenario 1B. Alvorens toe te komen aan een beschrijving van de variant, breng ik
eerst de uitgangspunten van het onderzoek naar de scenario’s voor lagere griffierechten
in herinnering en zal ik kort ingaan op (de nadelen van) het percentagestelsel. Vervolgens
zal ik de voorstellen toelichten.

Uitgangspunten onderzoek naar scenario’s lagere griffierechten

Bij de uitwerking van de scenario’s in de brief van 16 april 2018 zijn de volgende
uitgangspunten gehanteerd:

1. om tarieven budgetneutraal te kunnen verlagen moeten andere griffierechttarieven worden
verhoogd;

2. griffierechttarieven voor on- en minvermogenden, voor hoger beroep en voor cassatie
en de tarieven in het bestuursrecht zijn buiten beschouwing gelaten; het gaat dus
alleen om civiele zaken in eerste aanleg;

3. bij de berekeningen is rekening gehouden met het effect dat verlaging van de griffierechttarieven
leidt tot een toename van het aantal zaken.

Huidige tarieven 2018

In het huidige griffierechtenstelsel gelden de volgende tarieven.

RP staat in deze tabel voor rechtspersonen. MKB’ers vallen hieronder als ze niet als
natuurlijk persoon kunnen worden aangemerkt.

NP staat voor natuurlijke personen. MKB’ers en ZZP’ers die als zelfstandige werkzaam
zijn, vallen onder deze categorie. Zij betalen een lager griffierecht.

OV staat voor on- en minvermogenden. Zij betalen een vast laag tarief.

Percentagestelsel

Mijn toezegging aan uw Kamer ziet ook op het schetsen van de nadelen van het percentagestelsel.
In het percentagestelsel wordt het griffierecht berekend als percentage van de hoogte
van de vordering. Een dergelijk stelsel is geen onbekende. De voorloper van de huidige
wet, de Wet tarieven in burgerlijke zaken, hanteerde een percentagestelsel. Bij de
inwerkingtreding van de Wet griffierechten burgerlijke zaken in 2011 is hiervan bewust
afgestapt en is gekozen voor een stelsel van categorieën en voor het zogeheten «inning
aan de poort»». Enerzijds moest een grotere transparantie van de griffierechtheffing
voor de rechtzoekende resulteren in een grotere zekerheid over de hoogte van de griffierechten
bij het aanhangig maken of het betrokken raken bij een rechtszaak, anderzijds moest
een vereenvoudiging de taken van de griffie rond de uitvoering vergemakkelijken en
dus werk besparen.

Het toenmalige percentagestelsel kende de volgende nadelen:

• per zaak moest afhankelijk van de vordering van de eiser het griffierrecht worden
berekend;

• doordat er in het percentagestelsel veel verschillende tarieven mogelijk waren, was
het voor rechtszoekenden niet eenvoudig inzicht te krijgen in het tarief dat ze verschuldigd
waren;

• de uiteindelijke afrekening en inning van het griffierecht moest plaatsvinden nadat
de rechtszaak had plaatsgevonden. De animo om te betalen was dan niet zo groot; het
incassorisico was aanzienlijk, met extra werklast voor de griffie als gevolg.

Het percentagestelsel kent zeker ook een voordeel: de hoogte van het griffierecht
staat in een vaste verhouding tot de hoogte van de vordering. In een systeem met categorieën
is dat minder goed mogelijk.

Discussie over verlaging van de griffierechten

De discussie over de hoogte van de griffierechten spitst zich toe op het tarief voor
de lagere vorderingen. Daar zijn verscheidene voorstellen voor gedaan.

Recent is er op 14 september 2018 het rapport Incassozaken van de Raad voor de rechtspraak verschenen3, is er op 24 september 2018 een werkveldconferentie «Eerlijke» griffierechten4 gehouden en is op 16 oktober 2018 een artikel verschenen van Van Dam en Groothuizen
in het Financieel Dagblad.5 Op 17 oktober jongstleden zijn schriftelijke vragen6 gesteld door het lid Van Nispen, waarin met name aandacht wordt gevraagd voor voorstellen
van de Socialistische Partij van eerdere datum. Hieronder zal ik de afzonderlijke
voorstellen beknopt beschrijven en toelichten welke suggesties zijn meegenomen in
de variant die ik aan het slot voorstel en ook waarom sommige suggesties niet zijn
overgenomen.

1. Rapport Incassozaken

In het rapport Incassozaken van de rechtspraak is een ontwerp opgenomen voor een snelle, laagdrempelige en zo goedkoop mogelijke procedure voor veel voorkomende
incassovorderingen tot € 5.000. Onderdeel van dit rapport is een voorstel van de gerechtsdeurwaarders
voor lagere griffierechten. Deze voorstellen voor lagere griffierechten zijn overigens
niet doorgerekend op budgettaire consequenties.

Het voorstel komt kort gezegd op het volgende neer:

• de deurwaarders vinden de tarieven in scenario 1B te hoog;

• zij vragen met name aandacht voor de tarieven voor zaken met een belang van € 1.500
tot € 2.500. De gerechtsdeurwaarders vinden deze in scenario 1B te hoog en wijzen
erop dat zich in deze categorie veel sociale huurzaken met betalingsachterstanden
voordoen;

• ze pleitten ervoor om bij de heffing van griffierechten in incassozaken niet te kijken
naar de hoedanigheid van de eiser, maar naar de hoedanigheid van de gedaagde;

• tenslotte willen de deurwaarders onderscheid maken tussen verstekzaken en zaken op
tegenspraak.

Over het eerste voorstel merk ik het volgende op. De hoogte van de tarieven in scenario
1B is de resultante van de afweging tussen verlaging van de tarieven voor de lagere
vorderingen en de (noodzakelijke) verhogingen van de tarieven elders. Met de gekozen
tarieven wordt de balans behouden; een verdere verlaging van tarieven zou tot een
verdere verhoging elders moeten leiden.

In het rapport Incassozaken en in het manifest Eerlijke griffierechten wordt gepleit voor verlaging van de tarieven voor vorderingen tot € 5.000. Daarnaast
vragen de deurwaarders aandacht voor de (hogere) tarieven voor zaken met een belang
van € 1.500 tot € 2.500. Dit sluit aan bij de vaker gehoorde wens om met name de tarieven
voor de categorie van € 1.500 tot € 2.500 te matigen. Ik betrek deze voorgestelde
grenzen bij mijn voorstel.

Het pleidooi om bij de heffing van griffierechten te kijken naar de hoedanigheid van
de gedaagde zal ik niet betrekken bij mijn variant. Ik begrijp dat gerechtsdeurwaarders
er een oplossing voor zoeken, dat als een rechtspersoon een rechtszaak start tegen
een natuurlijke persoon en de rechtspersoon de zaak wint, de natuurlijke persoon wordt
veroordeeld tot het betalen van de hogere griffierechten die door de rechtspersoon
zijn betaald. Het voorstel om bij heffing van griffierechten te kijken naar de hoedanigheid
van de gedaagde doet echter afbreuk aan de bedoeling van het griffierecht om eiser
een afweging te laten maken of hij de zaak aan de rechter wil voorleggen. Die afweging
hangt dan niet meer samen met de positie van eiser en de hoogte van de vordering,
maar met de positie van de gedaagde. Heeft de eiser een vordering tegenover een onvermogende,
dan zou het griffierecht altijd slechts € 79 bedragen. Heeft eiser een vordering tegen
een natuurlijke persoon als verweerder, dan zou het griffierecht afhankelijk zijn
van de hoogte van de vordering. Dat zou ook het geval bij een rechtspersoon als tegenpartij,
maar dan zou het tarief hoger zijn dan bij een natuurlijke persoon. Dit voorstel leidt
tot willekeur. In ieder geval zal een rechtspersoon nauwelijks een drempel ervaren
om een zaak aanhangig te maken tegen een onvermogende, zeker niet als er een hoog
bedrag kan worden gevorderd. Daarbij komt ook dat de budgettaire gevolgen van dit
voorstel onvoorspelbaar zijn. Dit gezegd hebbend wil ik bezien of er iets aan kan
worden gedaan dat de natuurlijke persoon die wordt veroordeeld in de griffierechten
van een rechtspersoon, alsnog diens hoge griffierechten moet betalen. Ik kom daarop
terug bij de formulering van mijn voorstel.

Het onderscheid dat deurwaarders willen maken tussen verstekzaken en zaken op tegenspraak
zal ik ook niet meenemen in mijn voorstel. Dit zou betekenen dat het griffierecht
pas kan worden bepaald als vaststaat dat de gedaagde wel of niet in de procedure is
verschenen, dat is aan het einde van de procedure. Dit verhoudt zich niet goed met
het uitgangspunt van inning aan de poort. Bovendien zou een lager griffierecht voor
verstekzaken een prikkel vormen om te bevorderen dat zaken niet op tegenspraak worden
gevoerd. Dat past niet bij het karakter van een rechterlijke procedure.

In het rapport valt verder de stelling te lezen dat handelszaken de schatkist meer
geld opleveren dan ze kosten (pag. 13). In 2017 zou de netto-opbrengst ondanks de
dalende instroom € 36 miljoen zijn. Ik hecht eraan die stelling te weerspreken. Een
handelszaak die dient bij de kantonrechter en waarbij de gedaagde niet komt opdagen
(een verstekzaak) kost minder dan het betaalde griffierecht. Eenzelfde zaak waarbij
de gedaagde wél verschijnt voor de rechter (een zaak op tegenspraak) kost meer dan
€ 1.000. In zijn totaliteit bedragen de kosten voor de civiele sector (kantonzaken)
nu ruim € 130 mln., terwijl de totale ontvangsten op dit deelterrein van de rechtspraak
circa € 80 mln. bedragen. Gemiddeld genomen is een kantonzaak dus niet «winstgevend»
voor de overheid. Indien de hoogte van het griffierecht uitsluitend zou afhangen van
de werkelijke kosten, zou dat betekenen dat het zowel voor eiser als voor verweerders
vele malen duurder zou worden om een zaak voor te leggen aan de rechter of zich teweer
te stellen tegen een eis. Ik vind dat geen gewenste prikkel.

2. «Eerlijkere griffierechten zijn vooral van belang voor de kleinere ondernemers»

In hun artikel in het Financieel Dagblad van 16 oktober 2018 houden de leden van uw
Kamer Van Dam en Groothuizen een pleidooi voor toegankelijkheid van de rechter voor
handelszaken tot € 5.000. Ze pleiten met name voor verlaging van het tarief voor vorderingen
met een relatief klein financieel belang tussen € 500 en € 2.500. In het artikel halen
zij de hierboven besproken passage aan uit het rapport van de werkgroep Incassozaken
van 14 september 2018 waaruit zou blijken dat handelszaken de schatkist meer geld
opleveren dan ze die kosten. Het pleidooi om aanpassingen te doen voor vorderingen
van € 500 tot € 2.500 heb ik betrokken bij mijn voorstel. Ik kom daarop hieronder
terug.

3. Voorstellen van de Socialistische Partij (SP)

In de motie Van Nispen c.s. (Kamerstuk 34 550 VI, nr. 43) en de publicatie van de SP Recht op recht, 5 voorstellen van de SP ter verbetering van de toegang tot het recht van september 2016 worden voorstellen gedaan voor onder andere aanpassing van de
griffierechten. In de motie Van Nispen wordt verzocht een extra categorie te creëren
voor vorderingen tussen € 500 en € 1.500 in de Wet griffierechten burgerlijke zaken.
In mijn brief van 16 april 2018 (Kamerstuk 29 279, nr. 422) is berekend wat de financiële consequenties zijn van het invoegen van een extra
categorie voor deze vorderingen. Ik volsta hier met een verwijzing naar die brief.

In de voornoemde SP-publicatie wordt een voorstel voor de griffierechten geformuleerd
dat bestaat uit drie elementen: de griffierechten verlagen met gemiddeld 20%, een
nieuwe categorie invoegen voor vorderingen van € 500 tot € 1.500, waarbij gedacht
wordt aan een griffierecht van € 200, én een hardheidsclausule voor onvermogenden.
In reactie op het eerste element van het voorstel (griffierechten over de gehele linie
met 20% verlagen) merk ik op dat dit meer dan € 40 miljoen kost. Een dergelijke budgettaire
consequentie strookt niet met het uitgangspunt van budgetneutraliteit. Het tweede
element van het voorstel (nieuwe categorie voor vorderingen van € 500 tot € 1.500
waarbij wordt gedacht aan een griffierecht van € 200) is onderdeel van scenario 1B
waarbij het griffierecht hoger uitvalt dan de voorgestelde € 200. Een verlaging tot
€ 200 leidt tot te forse verhogingen elders. Het derde element van het voorstel, de
hardheidsclausule voor onvermogenden, zou moeten voorzien in nihilstelling voor natuurlijke
personen die redelijkerwijs het griffierecht niet kunnen betalen. Dat zou ook moeten
gelden voor natuurlijke personen die veroordeeld worden in de proceskosten. Een dergelijke
hardheidsclausule heeft onvoorspelbare budgettaire gevolgen en de introductie van
deze maatregel is daarmee een ongewenst financieel risico.

Extra aanpassingen in het griffierechtenstelsel

Het huidige griffierechtenstelsel gaat uit van een stelsel van categorieën en van
het uitgangspunt «heffing aan de poort». Ik wil het huidige stelsel intact laten,
maar daarin wel de tarieven voor lagere vorderingen aanpassen. Daardoor komen de griffierechten
beter in verhouding te staan tot de hoogte van de vordering.

Het is dan de vraag voor welke vorderingen extra categorieën zinvol zijn. Zowel in
het manifest Eerlijke griffierechtenals in het rapport Incassozaken is aandacht gevraagd voor de tarieven voor vorderingen tot € 5.000. Uit onderzoek
door prof. mr. X.E. Kramer c.s.7 valt af te leiden, dat de meeste (incasso)vorderingen zich bevinden in de categorie
tot € 2.500. Zoals hierboven geschetst, wordt de grens van € 2.500 ook door de gerechtsdeurwaarders,
de werkgroep Incassozaken en door Van Dam en Groothuizen genoemd.8 In scenario 1B in mijn brief van 16 april 2018 is een nieuwe categorie opgenomen
voor vorderingen tussen € 500 en € 1.500. Op basis van het bovenstaande stel ik voor
om voor vorderingen van € 1.500 tot € 2.500 en voor vorderingen van € 2.500 tot € 5.000
een extra categorie in te voegen.

Hierboven heb ik uiteengezet dat ik tegemoet wil komen aan het bezwaar dat de natuurlijke
persoon uiteindelijk opdraait voor de hogere griffierechten van de rechtspersoon als
hij de zaak verliest en de proceskosten moet vergoeden. Ook wil ik tegemoet komen
aan het bezwaar van het midden- en kleinbedrijf dat vanwege de tarieven de kleinere
ondernemingen geen procedure starten bij vorderingen op andere ondernemingen. De oplossing
die ik hierbij voorsta is om de tarieven voor rechtspersonen en natuurlijke personen
dichter bij elkaar te brengen. Het bij elkaar brengen van de tarieven is gunstig voor
zowel de rechtspersoon als voor de natuurlijke persoon. Het gevolg hiervan is wel
dat de tarieven voor rechtspersonen meer dalen en dat de tarieven voor natuurlijke
personen minder kunnen dalen. Het bij elkaar brengen van de tarieven voor rechtspersonen
en natuurlijke personen wil ik introduceren voor de drie nieuwe categorieën van € 500
tot € 1.500, van € 1.500 tot € 2.500 én van € 2.500 tot € 5.000.

Samenvattend zie ik ten opzichte van scenario 1B twee extra mogelijkheden om het griffierechtenstelsel
aan te passen:

• griffierechttarieven meer in overeenstemming brengen met de hoogte van de vordering
door twee extra categorieën in te voegen ten opzichte van scenario 1B, namelijk een
categorie voor vorderingen van € 1.500 tot € 2.500 en van € 2.500 tot € 5.000; én

• tarieven voor rechtspersonen en natuurlijke personen dichter bij elkaar brengen in
drie categorieën; de categorie van € 500 tot € 1.500, van € 1.500 tot € 2.500 en in
die van € 2.500 tot € 5.000. Dat leidt ertoe dat de tarieven voor rechtspersonen om
te procederen lager worden en dat een natuurlijke persoon (gedaagde) bij een proceskostenveroordeling
minder griffierecht aan de rechtspersoon (eiser) hoeft te betalen.

Twee varianten op basis van scenario 1B

Mijn bevindingen leiden tot twee varianten:

• variant I: optimalisatie van (het eerdere) scenario 1B aan de hand van actuele cijfers
over de zaaksinstroom;

• variant II: toevoeging aan variant I: de twee extra aanpassingen zoals hierboven beschreven
(twee nieuwe categorieën voor vorderingen van € 1.500 tot € 2.500 en van € 2.500 tot
€ 5.000 én meer bij elkaar brengen van de tarieven voor rechtspersonen en natuurlijke
personen in de drie nieuwe categorieën van € 500 tot € 1.500, van € 1.500 tot € 2.500
en van € 2.500 tot € 5.000. De budgettaire consequenties van de verlaging van de tarieven
in deze categorieën worden gecompenseerd door de tarieven in de naastgelegen hogere
categorieën in eerste aanleg te verhogen.

Variant I. Optimalisatie van scenario 1B op basis van actuele cijfers

Variant II. Toegevoegd ten opzichte van variant I: twee extra categorieën (€ 1.500
– € 2.500 en € 2.500 – € 5.000) en tarief RP en NP dichter bij elkaar (tot € 5.000)

Conclusie

De geschetste varianten overziend concludeer ik dat het alle twee begaanbare routes
zijn. Mijn voorkeur gaat uit naar variant II. Het voordeel van deze variant is dat
er nog twee extra categorieën worden ingevoegd en dat de tarieven voor rechtspersonen
en natuurlijke personen dichter bij elkaar worden gebracht in de drie nieuwe categorieën
van € 500 tot € 1.500, van € 1.500 tot € 2.500 en van € 2.500 tot € 5.000. Het voordeel
daarvan is dat de tarieven voor rechtspersonen in deze categorieën kunnen dalen, al
staat daar tegenover dat de tarieven voor natuurlijke personen minder kunnen dalen.
Uiteindelijk komt een lager tarief voor rechtspersonen als gevolg van de proceskostenveroordeling
ook ten goede aan natuurlijke personen die daardoor bij verlies van de procedure kunnen
volstaan met het betalen van het verlaagde tarief van de rechtspersoon. Ik zal graag
met uw Kamer het debat aangaan over de keuze voor aanpassing van het griffierechtenstelsel.
Aanpassingen in het stelsel van griffierechten staan niet los van andere ontwikkelingen
die van invloed zijn op de toegang tot het recht. Zo is er een onderzoek gaande naar
de Belgische invorderingsprocedure voor onbetwiste schuldvorderingen. De uitkomsten
hiervan kunnen relevant zijn voor de toegang tot het recht waaronder de griffierechten.
Toch wil ik – gelet op de bezwaren die uit oogpunt van toegankelijkheid van de rechter
worden geuit tegen de huidige tarieven – een wijziging op korte termijn ter hand nemen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker