Brief regering : Constitutionele toets in het wetgevingsproces

22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 38 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 november 2018

Per brief van 31 januari jl. heeft u aan de Minister-President bericht dat het zeer
wenselijk zou zijn als in de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel expliciet
wordt stilgestaan bij mogelijke constitutionele aspecten en verzocht deze wens van
de Kamer ter kennis te brengen van de ministerraad. Kort daarna heeft de griffier
van de vaste commissie voor Europese Zaken van uw Kamer de Minister van Buitenlandse
Zaken per brief van 22 februari 2018 verzocht in BNC-fiches voortaan uitdrukkelijk
aandacht te besteden aan eventuele constitutionele aspecten van EU-voorstellen en
hiertoe een nieuwe rubriek aan het BNC-sjabloon toe te voegen (Kamerstuk 22 112, nr. 2534). Beide verzoeken vloeien voort uit onder andere het besluit van het presidium van
uw Kamer van 13 september 2017 om een verzoek te richten aan de vaste en algemene
commissies binnen de Tweede Kamer om «standaard een constitutionele toets uit te voeren
ten aanzien van de in hun handen gestelde zaken» en aldus meer aandacht te besteden
aan de constitutionele toets in het wetgevingsproces.

In reactie op beide verzoeken deel ik u, mede namens de Minister-President, Minister
van Algemene Zaken, en de Minister van Buitenlandse Zaken, het volgende mee.

In het wetgevingsproces zijn verschillende actoren (mede) verantwoordelijk voor de
constitutionele toetsing. Primair verantwoordelijk zijn de regering en Staten-Generaal
als medewetgevers (artikel 81 Grondwet) en de Raad van State als onafhankelijke wetgevingsadviseur
(artikel 73, lid 1, Grondwet). Voorts kunnen, mede afhankelijk van de door de ontwerpregelgeving
beslagen thematiek, organen zoals de Autoriteit Persoonsgegevens en het College voor
de Rechten van de Mens worden geraadpleegd of kunnen zij ongevraagd advies uitbrengen.
De toets is aldus een gedeelde verantwoordelijkheid.

De gedeelde verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de constitutionele toets is
temeer aan de orde indien ook de voorbereiding van Europese wet- en regelgeving in
ogenschouw wordt genomen. In dat geval vindt toetsing van ontwerpregelgeving aan onder
andere het EU-Handvest van de Grondrechten plaats door zowel de Commissie als vervolgens
door de Raad en het Europees parlement. Zij onderstrepen dan ook in diverse verklaringen
en instrumenten het belang van toetsing aan het EU-Handvest van de Grondrechten.

Voor wat betreft de totstandkoming van Europese wet- en regelgeving zal de eerste
toets plaats vinden van de zijde van de Europese Commissie en daarna van regeringszijde
in het kader van het opstellen van het BNC-fiche waarin een eerste beoordeling wordt
gegeven over een nieuw Commissievoorstel. Die eerste beoordeling betekent dat de aard
van de constitutionele toets doorgaans terughoudender en algemener is dan degene die
zijn weerslag krijgt in een memorie van toelichting bij een wetsvoorstel, waarin immers
de gezichtspunten van vele actoren reeds zijn betrokken.

Voor wat betreft de totstandkoming van de nationale regelgeving, daaronder mede verstaan
de goedkeuringswetgeving van verdragen en de implementatie van Europese regelgeving,
zal de eerste toets aan hoger recht, waaronder begrepen de Grondwet, veelal plaatsvinden
van regeringszijde. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk
voor de uitvoering van een constitutionele toets van ontwerpregelgeving. Dit gebeurt
steeds in samenwerking met de andere departementen, die in eerste instantie zelf verantwoordelijk
zijn voor de kwaliteit en daarmee constitutionele houdbaarheid van hun ontwerpregelgeving.
Het Ministerie van Justitie en Veiligheid, dat een verantwoordelijkheid heeft ten
aanzien van de algehele kwaliteit van wetgeving, toetst voorgenomen regelgeving van
alle ministeries. Voor wat betreft de toetsing aan hoger recht werkt zij daarvoor
nauw samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties alsmede
met dat van Buitenlandse Zaken voor zover het gaat om de toepassing van internationaal
recht.

Mijn ambtsvoorganger heeft u geïnformeerd over de wijze waarop die toets plaatsvindt
en waarin het resultaat daarvan zijn weerslag vindt, namelijk in de memorie of nota
van toelichting, indien constitutionele bepalingen of (mensenrechtelijke) verdragsbepalingen
in het desbetreffende geval aan de orde zijn (Kamerstuk
34 300 VII, nr. 62). Dit wordt ook voorgeschreven door de Aanwijzingen voor de regelgeving (Aanwijzingen
2.15 en 4.43, onder f) en is nader toegelicht in de Schrijfwijzer memorie van toelichting.
Voorts heeft het aanbiedingsformulier van de onderraad en/of ministerraad, waarin
is opgenomen het criterium «overeenstemming met hoger recht», een alerterende functie.
Deze voorzieningen tezamen vormen ook een waarborg waarmee zekerheid wordt verkregen
dat een toets aan hoger recht heeft plaatsgevonden en dat deze onderwerp is van de
beraadslagingen, ten behoeve waarvan de Ministers worden geadviseerd.

Op grond van deze overwegingen ben ik evenals mijn ambtsvoorganger van oordeel dat,
het geheel overziende, aandacht voor de constitutionele toetsing en de zichtbaarheid
daarvan in het wetgevingsproces belangrijk en aanwezig is. Die aandacht beoog ik verder
te versterken door realisering van de Handreiking toetsing aan hoger recht voor de
betrokkenen binnen de Rijksdienst, zoals toegezegd in voormelde brief. Die Handreiking
dient ter aanvulling van reeds beschikbare instrumenten en handreikingen die zijn
opgenomen in het Integraal Afwegingskader Wetgeving en Beleid. Ik verwacht die Handreiking
te hebben afgerond in het eerste kwartaal van 2019.

Tegelijkertijd kan met uw Kamer worden onderkend dat een explicitering van de toets
aan de Grondwet en andere constitutionele regelingen in de toelichting kan bijdragen
aan een versterking van de constitutionele toetsing. Om die reden is de regering bereid
de constitutionele toets nader te expliciteren in de memories van toelichting en in
BNC-fiches door de vermelding van «kopjes», alsmede door expliciete vermelding van
de Grondwet als hogere regeling in de relevante aanwijzingen van de regelgeving bij
een volgende gelegenheid.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren