Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het Algemeen overleg van3 oktober 2018 over vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs

Nr. 387 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 oktober 2018

Op woensdag 3 oktober jl. heb ik met uw Kamer een algemeen overleg gevoerd over de
vereenvoudiging van de bekostiging in het voortgezet onderwijs (Kamerstuk 31 289, nr. 377). Tijdens dit algemeen overleg heb ik toegezegd om voor het voortgezet algemeen overleg
uw Kamer te informeren over de verklaring(en) voor de regionale verschillen in herverdeeleffecten
en over de positie van brede scholen en brede brugklassen in relatie tot de passage
daarover in het Regeerakkoord. Met deze brief doe ik deze toezegging gestand.

Tijdens het algemeen overleg van 3 oktober jl. heeft uw Kamer terecht gevraagd naar
een verklaring voor verschillen in herverdeeleffecten. Ik heb toen aangegeven dat
er geen direct verband bestaat tussen de geografische ligging van een schoolbestuur
en het herverdeeleffect in het vereenvoudigde bekostigingsmodel. De Onderwijsraad
gaf in lijn hiermee al aan dat er geen eenduidig verband bestaat tussen de herverdeeleffecten
van de voorgenomen vereenvoudiging en de daling van leerlingenaantallen.1 Het beeld dat schoolbesturen in krimpregio’s eenzijdig door negatieve herverdeeleffecten
worden geraakt klopt niet. Tijdens het algemeen overleg heb ik bovendien benadrukt
dat het voortgezet onderwijs door de leerlingendaling in de komende vijftien jaar
vele honderden miljoenen aan bekostiging minder zal ontvangen. Door de vereenvoudiging
van de bekostiging wordt € 50 miljoen herverdeeld. Zeker in vergelijking met de financiële
gevolgen van de leerlingendaling is dat beperkt.

Naar aanleiding van het verzoek van uw Kamer heb ik nader gekeken naar de achterliggende
oorzaken van negatieve herverdeeleffecten bij brede scholengemeenschappen in krimpregio’s.
Ik heb daarbij twee ontwikkelingen gesignaleerd, die terdege aandacht behoeven en
die ik graag met uw Kamer wil delen. Allereerst vervalt in het vereenvoudigde bekostigingsmodel
het voordeel dat brede scholengemeenschappen in de huidige bekostiging kennen. In
de huidige bekostiging krijgen deze scholen een hoge vaste voet en hebben zij een
gunstige ratio in de personele bekostiging.2 Dit leidt tot ongelijke bekostiging van eenzelfde type leerling. Bovendien zit hier
een perverse prikkel in. Er zijn scholen die in naam breed zijn, maar in de praktijk
het onderwijs op separate vmbo- en havo/vwo-vestigingen organiseren. In 2017 waren
er 277 brede scholengemeenschappen. Bijna driekwart daarvan is gelegen buiten de Randstad.
Van de 277 brede scholengemeenschappen bood circa 20 procent het volledige aanbod
(vbo tot en met vwo) op één vestiging aan of organiseerde, wanneer er sprake was van
meerdere vestigingen, het volledige aanbod op elke vestiging.

In het vereenvoudigde model zijn de hierboven beschreven prikkels niet opgenomen.
Alle scholen krijgen in het voorstel eenzelfde vaste voet en alle dezelfde type leerlingen
hetzelfde bekostigingsbedrag. Dit betekent niet dat alle brede scholengemeenschappen
er in de nieuwe bekostiging op achteruit gaan. Wel komen in de lijst van besturen
met een negatief herverdeeleffect relatief veel brede scholengemeenschappen voor.
Scholen in krimpregio’s hebben vanwege hun regiofunctie relatief vaak een breed aanbod
op één vestiging.

Een tweede ontwikkeling is dat het nieuwe bekostigingsmodel, nog meer dan het oude
bekostigingsmodel, leerlingafhankelijk is. Hoe meer leerlingen een school heeft, hoe
hoger de bekostiging voor die school is. Vanuit kostenvolgend perspectief is dat logisch,
omdat scholen met meer leerlingen meer docenten en meer lesmateriaal nodig hebben
dan kleine scholen. Wel kan het voor besturen een uitdaging zijn om op kleine schaal
onderwijs te organiseren. Vaste lasten kunnen immers over minder leerlingen worden
verdeeld. Scholen in krimpregio’s zijn vaak kleiner dan scholen in dichtbevolkte regio’s.

Deze twee ontwikkelingen zorgen ervoor dat specifiek bij kleine brede scholengemeenschappen
in krimpregio’s zich relatief vaker een negatief herverdeeleffect voordoet. Dit is
vooral het geval bij scholen die het brede aanbod van vbo tot en met vwo op één vestiging
hebben georganiseerd.

Het nieuwe bekostigingsmodel is kostenneutraal en zo min mogelijk sturend. Er is bewust
voor gekozen om geen prikkels in de basisbekostiging op te nemen die bepaalde scholen
bevoordelen ten opzichte van andere scholen terwijl daar inhoudelijk geen reden voor
is. Daar sta ik achter. Niet voor niets hebben de Algemene Rekenkamer en de Onderwijsraad
opgeroepen tot een eenvoudige basisbekostiging met zo min mogelijk ongewenste prikkels.
Er is behoefte aan een eenvoudig bekostigingsmodel, dat kostenvolgend is en scholen
beter faciliteert in het maken van meerjarige financiële planningen. Dit vereenvoudigde
bekostigingsmodel komt aan deze wensen tegemoet.

Tegelijkertijd zijn er bepaalde situaties die vragen om aandacht. Uw Kamer heeft dit
tijdens het algemeen overleg van 3 oktober jl. terecht geagendeerd. De positie van
brede scholengemeenschappen met één vestiging in krimpregio’s vraagt mogelijk om een
specifieke maatregel. Een dergelijke maatregel heb ik op dit moment nog niet ontwikkeld.
Ik wil dit betrekken in een breder perspectief dan alleen een technische exercitie
als de vereenvoudiging van de bekostiging. In februari 2019 komt de commissie Dijkgraaf
met haar adviezen over de leerlingendaling in het voortgezet onderwijs en de knelpunten
waar scholen mee te maken hebben. Ik wil dan samen met de VO-raad bekijken welke maatregel
het beste past bij deze adviezen. Op die manier wil ik invulling geven aan de wensen
die er zijn rondom het stimuleren van een breed onderwijsaanbod, het rekening houden
met een krimpende sector, het bevorderen van kansengelijkheid en het tegengaan van
categorisering van het onderwijs.

Los van de bovenstaande discussie onderneem ik, ook naar aanleiding van het Regeerakkoord,
op dit moment al diverse maatregelen om de kansengelijkheid in het voortgezet onderwijs
te bevorderen. Zo is in het Regeerakkoord afgesproken dat middelbare scholen de opdracht
zullen krijgen om op regionaal niveau een zo dekkend mogelijk aanbod van verschillende
typen brugklassen aan te bieden. Daarbij is de intentie dat ook categorale scholen
samenwerken met scholengemeenschappen voor soepele overgangen van leerlingen.

De eerste stap om deze opdracht gestalte te geven is het inzichtelijk maken van het
feitelijke aanbod van verschillende soorten brugklassen. Dergelijke informatie is
nodig om regionaal het gesprek aan te kunnen gaan over het feitelijke en gewenste
brugklasaanbod. Eind september is informatie over het aanbod van verschillende soorten
brugklassen in heel Nederland als open data ontsloten via de website van DUO.3 Via een mailing door DUO en de Nieuwsbrief VO van het Ministerie van OCW ga ik deze
informatie actief onder de aandacht brengen van alle schoolbesturen en schoolleiders.
Ik ga de schoolbesturen en schoolleiders vragen om met collega’s in de regio in gesprek
te gaan om een structureel toereikend aanbod van (brede) brugklassen in hun regio
te garanderen. Ook zal in de Gelijke Kansen Allianties het thema «brede brugklassen»
worden geagendeerd.

Ik zie een toereikend regionaal aanbod van brede brugklassen nadrukkelijk als één
van de elementen in de brede kansengelijkheidsaanpak van het kabinet, samen met onder
meer het (verder) verbeteren van basisschooladviezen, de introductie van een doorstroomrecht
van vmbo-t naar havo en van havo naar vwo, het (financieel) stimuleren van brede scholengemeenschappen
en het mogelijk maken van zogeheten 10–14-onderwijs. Het is een totaalpakket aan maatregelen
om te vroege definitieve selectie van leerlingen te voorkomen en te corrigeren.

Wat veel van deze maatregelen gemeen hebben, is dat een aanpak op schoolniveau veelal
niet toereikend is en dat er een bovenschoolse oplossing nodig is, waarbij scholen
in gezamenlijkheid zorg dragen voor een toereikend voorzieningenaanbod. Dit is in lijn met de door het
kabinet voorgestane en bevorderde bredere ontwikkeling in het onderwijs van een «concurrentiemodel»
naar een «samenwerkingsmodel». Samenwerking tussen scholen wordt, mede vanwege afnemende
leerlingaantallen in verschillende (krimp)regio’s en krapte op de onderwijsarbeidsmarkt,
steeds belangrijker én vanzelfsprekender.

Op 17 oktober jl. heb ik de VO-raad een brief gestuurd, waarin ik uw verzoek tot het
schrijven van een brief over de vereenvoudiging van de bekostiging heb overgebracht.
De brief van de VO-raad aan uw Kamer is reeds in uw bezit. De behandeling in uw Kamer
van het wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs vindt naar verwachting
plaats voor de zomer van 2019. Op dat moment wil ik graag met uw Kamer het integrale
wetsvoorstel bespreken, op basis van actuele doorrekeningen. In dit wetsvoorstel is
een adequate oplossing verwerkt voor de geschetste problematiek rondom brede scholengemeenschappen
in krimpregio’s met het brede aanbod op één vestiging.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob