Brief regering : Fiche: Mededeling over efficiëntere besluitvorming in het GBVB

Nr. 2714
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2018

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 10 fiches, die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Verordening tot oprichting van het Europees kenniscentrum voor industrie, technologie
en onderzoek op het gebied van cyberbeveiliging en het netwerk van nationale coördinatiecentra
(Kamerstuk 22 112, nr. 2705)

Fiche: Verordening ter voorkoming van de verspreiding van online terroristische inhoud
(Kamerstuk 22 112, nr. 2706)

Fiche: Mededeling voorstel uitbreiding bevoegdheden EOM (Kamerstuk 22 112, nr. 2707)

Fiche: Pakket vrije en eerlijke verkiezingen (Kamerstuk 22 112, nr. 2708)

Fiche: Richtlijn betreffende het einde van de omschakeling tussen winter- en zomertijd
(Kamerstuk 22 112, nr. 2709)

Fiche: Mededeling Versterking van het Uniekader voor prudentieel en antiwitwastoezicht
voor financiële instellingen (Kamerstuk 22 112, nr. 2710)

Fiche: Gewijzigd voorstel tot aanpassing van de verordeningen m.b.t. de Europese Toezichthoudende
Autoriteiten en tot wijziging van de vierde anti-witwasrichtlijn (Kamerstuk 22 112, nr. 2711)

Fiche: Mededeling nieuwe Afrikaans-Europese alliantie voor duurzame investeringen
en banen (Kamerstuk 22 112, nr. 2712)

Fiche: Mededeling Naar een doeltreffendere financiële architectuur voor investeringen
buiten de EU (Kamerstuk 22 112, nr. 2713)

Fiche: Mededeling over efficiëntere besluitvorming in het GBVB

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Mededeling over efficiëntere besluitvorming in het GBVB

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan de Europese Raad, het Europees Parlement en de Raad:
«Een krachtiger rol op het wereldtoneel: efficiëntere besluitvorming voor het gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU.»

b) Datum ontvangst Commissiedocument

12 september 2018

c) Nr. Commissiedocument

COM(2018) 647

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/TXT/?uri=CELEX:52018DC0647

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Buitenlandse Zaken.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken.

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie nodigt lidstaten in haar mededeling uit (meer) gebruik te maken
van de mogelijkheden die het Verdrag van de Europese Unie (hierna: VEU) in hun huidige
vorm biedt om binnen het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid (GBVB)
met gekwalificeerde meerderheid te stemmen.

Hiermee beoogt de Commissie de besluitvorming binnen de Raad op EU buitenland- en
veiligheidsbeleid te versnellen en effectiever te maken. De mededeling volgt op eerdere
uitspraken van Commissievoorzitter Juncker in zijn jaarlijkse «Staat van de Unie»-toespraak
voor het Europees Parlement, eerst in september 2017 en vervolgens in september 2018,
waarin hij een routekaart presenteerde met de belangrijkste stappen naar een meer
verenigde, sterkere en democratischere EU.

In haar mededeling doet de Commissie een tweetal concrete suggesties, namelijk:

1. Meer en consequenter gebruik van artikel 31, lid 2, VEU, op grond waarvan de Raad
met gekwalificeerde meerderheid stemt:

– wanneer de Raad een besluit vaststelt dat een optreden of een standpunt van de Unie
bepaalt op grond van een besluit van de Europese Raad met betrekking tot de strategische
belangen en doelstellingen van de Unie in de zin van artikel 22, lid 1;

– wanneer de Raad een besluit vaststelt dat een optreden of een standpunt van de Unie
bepaalt, op voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken
en veiligheidsbeleid, dat wordt voorgelegd naar aanleiding van een specifiek verzoek
dat de Europese Raad op eigen initiatief of op initiatief van de hoge vertegenwoordiger
tot hem heeft gericht;

– bij de aanneming van een besluit waarmee uitvoering wordt gegeven aan een besluit
dat een optreden of een standpunt van de Unie bepaalt;

– bij de benoeming van een speciale vertegenwoordiger overeenkomstig artikel 33.

In dit verband benoemt de Commissie ook haar onvrede over het gebruik van Raadsconclusies
en andere informele handelingen (bijv. verklaringen) om standpunten te bepalen waarover
op basis van onderlinge overeenstemming wordt besloten, waarbij alle lidstaten expliciet
dienen in te stemmen zonder de mogelijkheid van onthouding. Met die praktijk zou de
Raad haar eigen effectiviteit in de weg staan. In de verdragen is niet voorzien in
dergelijke informele handelingen. De Commissie spoort de Raad aan in plaats daarvan
de daarvoor in het Verdrag vastgestelde instrumenten te gebruiken. Zo kan het potentieel
van artikel 31, lid 2, ook daadwerkelijk worden benut.

2. Het tweede voorstel betreft het uitbreiden van de mogelijkheden om met gekwalificeerde
meerderheid te stemmen over de volgende drie beleidsterreinen, door gebruikmaking
van de «passerelle»-clausule van artikel 31, lid 3, VEU bij:

– EU-standpunten over mensenrechten in multilaterale fora

– Goedkeuring en wijziging van de sanctiestelsels van de EU

– Civiele missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

Deze «passerelle»-clausule maakt het mogelijk dat in andere dan in lid 2 van artikel
31 VEU genoemde gevallen met gekwalificeerde meerderheid in plaats van met eenparigheid
in de Raad gestemd wordt. Dit vergt een voorafgaand besluit van de Europese Raad op
basis van unanimiteit.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet streeft naar een optimaal functionerende en slagvaardige EU, zeker ook
ten aanzien van het GBVB. Zoals onder meer uiteengezet in zijn brief aan de Kamer
over de Staat van de Europese Unie 2018, acht het kabinet het meer dan ooit noodzakelijk
om als EU eensgezind op het wereldtoneel op te treden. Snelle en effectieve besluitvorming
is daarvoor essentieel. Mede vanwege deze veranderende geopolitieke en veiligheidscontext,
heeft Nederland tijdens het voorzitterschap van de Raad in 2016 ingezet op een strategische
herziening van dit beleid. In dit kader heeft Nederland een actieve bijdrage geleverd
aan de totstandkoming van de «EU Global Strategy». De Europese Raad verwelkomde de
presentatie daarvan door Hoge Vertegenwoordiger Mogherini op 28 juni 2016. Sindsdien
zijn diverse Raadsconclusies aangenomen die verder invulling geven aan dit beleid.
Het belang van een integraal buitenland- en veiligheidsbeleid en effectieve Europese
samenwerking is ook neergelegd in de nota Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie
(GBVS) 2018–2022.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet onderschrijft de lezing van de Commissie dat de unanimiteitspraktijk ervoor
gezorgd heeft dat EU-besluiten over het GBVB in sommige gevallen werden geblokkeerd
of te langzaam werden genomen. Dit kan schadelijk zijn voor de effectiviteit en reputatie
van de Unie, en daarmee het Nederlands belang. Het kabinet ziet deze mededeling van
de Commissie dan ook als een positieve bijdrage aan de discussie binnen de Unie om
de werkmethoden binnen het GBVB beter aan te laten sluiten bij de ambities die de
Unie op dit gebied heeft. Tegelijkertijd is het GBVB van oudsher een terrein waar
de lidstaten hechten aan ruimte voor nationale beleidsbepaling en een sterke positie
van lidstaten in EU-besluitvorming voor het geval dat vitale nationale belangen in
het geding zijn. Het kabinet hecht er dan ook aan te benadrukken dat het primaat voor
het uitzetten van de politieke koers van de Unie inzake het GBVB in de Europese Raad
ligt, die dit in de praktijk doet door middel van Raadsconclusies, waarover op basis
van consensus wordt besloten. Het kabinet wenst de mogelijkheid van Raadsconclusies
en andere atypische handelingen ook in de toekomst te blijven benutten.

De voorstellen die de Commissie verder doet, hebben betrekken op de instrumenten waarmee
de Unie uitvoering geeft aan een politieke koers die binnen het GBVB door de ER dan
wel de Raad Buitenlandse Zaken is uitgezet. Het onderwerpen van GBVB-deelterreinen
aan gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming zal altijd middels een voorafgaand
besluit in de Europese Raad worden genomen op basis van eenparigheid van stemmen (unanimiteit).
Het is dus niet mogelijk dat een eventueel positief besluit in de Europese Raad over
gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming t.a.v. een bepaald GBVB-deelterrein, automatisch
leidt tot gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming op alle GBVB-terreinen. Het kabinet
behoudt zich met andere woorden het recht voor om besluitvorming over toevoeging van
deelterreinen aan de gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming tegen te houden.

Hieronder volgt een kabinetsappreciatie van de concrete suggesties die de Commissie
in de mededeling doet.

1. Meer consequente gebruikmaking van artikel 31, lid 2, VEU:

Op grond van artikel 31, lid 2, VEU besluit de Raad reeds in een aantal specifieke
gevallen met gekwalificeerde meerderheid. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het aannemen
van een besluit waarmee uitvoering wordt gegeven aan een eerder besluit dat een opreden
of een standpunt van de Unie bepaalt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij het
uitvoeren van EU-sanctieregimes, zoals het verwijderen van personen van, of het toevoegen
aan, een lijst van een bestaand EU-sanctieregime. In toenemende mate willen enkele
lidstaten echter afwijken van de praktijk om gebruik te maken van uitvoeringsbesluiten
om wijzigingen aan sanctielijsten door te voeren, uit angst de controle te verliezen.
Uitvoeringsbesluiten worden immers ingevolge artikel 31, lid 2, VEU, genomen met gekwalificeerde
meerderheid. Door vast te leggen dat wijzigingen in sanctielijsten per normaal Raadsbesluit
i.p.v. uitvoeringsbesluit genomen moeten worden, moet besluitvorming daarover met
eenparigheid van stemmen plaatsvinden. Nederland is juist voorstander van het gebruik
van uitvoeringsbesluiten om wijzigingen in sanctielijsten door te voeren omdat dit
bijdraagt aan een responsiever en dynamischer EU-sanctiebeleid. In dat licht staat
Nederland positief t.a.v. de suggestie van de Commissie om deze besluiten standaard
op basis van gekwalificeerde meerderheid van stemmen vast te stellen.

2. Het uitbreiden van de mogelijkheden om met gekwalificeerde meerderheid te stemmen,
door toepassing van de passerelle-clausule van artikel 31, lid 3, VEU over:

– EU-standpunten over mensenrechten in multilaterale fora

In juni 2017 kon de Unie in de Mensenrechtenraad geen gezamenlijke verklaring uitspreken
onder agendapunt 4 over mensenrechtensituaties die de aandacht van de (Mensenrechten)Raad
vragen. Juist deze zogenaamde «item 4»- verklaring is politiek van belang, omdat hier
specifieke landensituaties kunnen worden aangekaart. Om te voorkomen dat de EU opnieuw
geen gezamenlijke verklaring zou kunnen afgeven, is recent een aanvankelijk sterke
verklaring onder ditzelfde agendapunt afgezwakt. Dit terwijl de overgrote meerderheid
van de EU een stevigere verklaring ondersteunde. Ook op lokaal niveau is het in gevallen
moeilijk gebleken overeenstemming te bereiken over een gezamenlijke EU-verklaring
in reactie op duidelijke schendingen van de mensenrechten. Aangezien Nederland een
voorvechter is van mensenrechten wereldwijd en mensenrechten een duidelijke prioriteit
vormen in het GBVB, steunt het kabinet de gedachte van de Commissie om op basis van
gekwalificeerde meerderheid te beslissen over dergelijke EU-standpunten. Echter, vanuit
juridisch oogpunt is het twijfelachtig of de passerelle clausule hier wel kan worden
toegepast. Niet bindende EU-standpunten over mensenrechten worden vastgesteld via
zogenoemde atypische handelingen (zoals conclusies, verklaringen), waarin niet is
voorzien in de verdragen. Deze atypische handelingen zijn geen rechtshandelingen van
de Raad in de zin van de Verdragen en ze zijn dus niet onderworpen zijn aan de procedurevoorschriften
in de verdragen. Bij gebreke van een formele aannemingsprocedure spreekt de Raad zich
dan bij consensus uit. Op dit soort handelingen lijkt de passerelle-clausule dus niet
te kunnen worden toegepast. Dit punt verdient nader onderzoek. Het kabinet zal de
Commissie hierover ook bevragen.

– Goedkeuring en wijziging van de sanctiestelsels van de EU

Ook ten aanzien van sancties is het de afgelopen jaren, door de opstelling van een
of enkele lidstaten, lastig gebleken overeenstemming te bereiken over sanctiebesluiten.
Dit was bijvoorbeeld het geval t.a.v. Venezuela en Iran. Nederland behoort tot de
voorhoede als het gaat om de wens tot gebruikmaking van EU-sancties. Het sanctie-instrument
is voor Nederland een belangrijk onderdeel van het GBVB-instrumentarium, waarbij Nederland
specifiek aandacht heeft voor de impact sancties (gericht op beleid/gedragsverandering
van overheden, bedrijven, individuen, en adequate juridische onderbouwing van sanctiemaatregelen).
Het toevoegen van EU-sancties aan de GBVB-beleidsterreinen waarover met gekwalificeerde
meerderheid in de Raad kan worden gestemd, zou derhalve Nederlandse belangen dienen.
Het zal tenminste de druk op tegenstanders verhogen om hun weerstand tegen de voorstellen
beter te onderbouwen.

– Civiele missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

In haar mededeling noemt de Commissie slechts een casus waarbij besluitvorming over
het instellen van een missie in de weg werd gestaan door een lidstaat in verband met een ander
dossier. De noodzaak om tot gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming over te gaan
bij het instellen van civiele missies, is daarmee wat het kabinet betreft niet overtuigend
genoeg neergezet. Ook inhoudelijk heeft het kabinet twijfels over besluitvorming met
gekwalificeerde meerderheid over het instellen van missies. Bij civiele missies gaat
het immers over de inzet van mensen die aan veiligheidsrisico’s kunnen worden blootgesteld.
Dit vormt daarmee een zwaarwegend politiek besluit waarvoor unanimiteitsbesluitvorming
beter op zijn plek lijkt.

De Commissie benoemt verder de mogelijkheid om bij de uitvoering van missies over
te gaan tot gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming. De Commissie doelt hier op
besluiten die zien op de uitvoeringsaspecten van de missie, zoals de beoordeling van
voortgangsrapportages, die in het Comité voor de civiele aspecten van crisisbeheersing
(CIVCOM) op basis van unanimiteit worden besloten en bekrachtigd door het Politiek-
en Veiligheidscomité (PSC). Indien in het uitvoeringsstadium gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming
zijn intrede doet, zou dit een aanzienlijke stroomlijning van het CIVCOM werk kunnen
betekenen. Het gaat hierbij nadrukkelijk niet over besluiten tot instelling van de
civiele missie, inclusief het daarvoor geldende mandaat en (initiële) duur, noch over
verlenging of wijziging van het mandaat van de missie. Overigens zullen lidstaten
nooit kunnen worden verplicht om aan een civiele missie bij te dragen, bijvoorbeeld
in de vorm van het ter beschikking stellen van personeel. In dat licht staat het kabinet
open voor het onderzoeken van de mogelijkheden om voor de uitvoering van missies besluitvorming
op basis van gekwalificeerde meerderheid toe te passen.

Tot slot dient in dit kader te worden opgemerkt dat -zoals de Commissie ook beschrijft
in haar mededeling- het hier enkel gaat om civiele missies. Het Verdrag sluit besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid
over inzet op militair- en defensieterrein uit. Dit verandert dus ook niet als de
voorstellen uit voorliggende mededeling door de Raad worden overgenomen. Het kabinet
hecht er bovendien aan te benadrukken dat Nederland altijd zelfstandig zal kunnen
besluiten over de uitzending van Nederlands personeel.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Bondskanselier Merkel en President Macron zinspeelden in juni 2018 in de zogenoemde
Meseberg-verklaring1 reeds op besluitvorming op basis van gekwalificeerde meerderheid van stemmen binnen
het GBVB. Overige lidstaten hebben zich nog niet publiekelijk uitgesproken. Het ligt
echter voor de hand dat landen die regelmatig consensus in de weg staan teneinde besluiten
of verklaringen op EU buitenland- en veiligheidsbeleid te vertragen dan wel tegen
te houden, minder warm zullen lopen voor het voorstel. Dat gezegd hebbende is de onvrede
over het gebrek aan een krachtig en eensgezind EU-geluid, doordat enkele EU-lidstaten
besluitvorming regelmatig in de weg staan, groot. Dit leidt tot grote frustraties
vanwege achterblijven krachtige en eensgezinde EU-boodschap. In dat licht zullen vele
landen, net als Nederland, open staan voor de discussie. De kans dat dit leidt tot
een aanpassing van de procedures, is -gelet op de unanimiteitsbesluitvorming daarover-
klein.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor de mededeling is positief. De
mededeling heeft betrekking op het beleidsterrein van het GBVB. Op dit terrein zijn
de lidstaten bevoegd om extern naast de Unie op te treden (zie artikel 2, lid 4, VWEU).
Voor zover de EU een positie heeft ingenomen, dienen de lidstaten deze te respecteren.

Het betreft hier overigens geen aankondiging van concrete regelgeving. De Commissie
onderzoekt in deze mededeling de mogelijkheden die het VEU biedt om binnen het GBVB
met gekwalificeerde meerderheid te stemmen en stelt concrete gebieden vast waarop
de Raad in haar visie beter met gekwalificeerde meerderheid van stemmen zou kunnen
optreden in plaats van vast te houden aan eenparigheid van stemmen.

Op grond van de zogenoemde «passerelle-clausule» van art. 31, lid 3, VEU is het aan
de Europese Raad om met eenparigheid van stemmen bij besluit te bepalen dat de Raad
in bepaalde gevallen voortaan zal besluiten met gekwalificeerde meerderheid in plaats
van met eenparigheid.

b) Subsidiariteit

Een grondhouding over de subsidiariteit is niet aan de orde. Immers, enkel de EU heeft
de bevoegdheid om krachtens de desbetreffende verdragsbepaling te besluiten dat in
bepaalde gevallen en gebieden voortaan wordt besloten met gekwalificeerde meerderheid
in plaats van met eenparigheid en/of om over te gaan tot het meer/consequent gebruik
maken van de mogelijkheden die er al zijn om met gekwalificeerde meerderheid te stemmen.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit positief met een kanttekening. Volgens
het kabinet staat het de Commissie vrij om mededelingen uit te brengen waarin denkrichtingen
worden geschetst en concrete suggesties worden gedaan aan de Europese Raad en de Raad.
Daarmee zwengelt zij een discussie aan die goed is om te voeren. Ook de middelen die
de Commissie voorstelt, zijnde meer consequente toepassing van artikel 31, lid 2,
VEU en toepassing van de passerelle-clausule van artikel 31, lid 3, VEU lijken voor
de beschreven gevallen in een evenredige verhouding te staan tot het doel, nl. efficiëntere
en effectievere besluitvorming binnen het GBVB. Voor wat betreft het instellen van
civiele missies is dit minder overtuigend neergezet. Op dit punt gaan de voorstellen
van de Commissie volgens het kabinet verder dan noodzakelijk.

d) Financiële gevolgen

Niet van toepassing, omdat het niet gaat om nieuwe wetgeving met nieuwe uitgaven tot
gevolg. Het gaat enkel over de aanpassing van besluitvormingsprocedures. Dit maakt
de Unie in het beste geval juist efficiënter, waardoor de administratieve lasten (Cat.
5 EU-begroting) dalen. De effecten daarvan zullen naar verwachting verwaarloosbaar
zijn. Eventuele budgettaire gevolgen voor de Nederlandse begroting worden ingepast
op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van
de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Niet van toepassing.