Brief regering : Voortgang omvorming ProRail

29 984 Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 172 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2018

De afgelopen periode heeft het ministerie samen met ProRail hard gewerkt aan de in
het regeerakkoord opgenomen omvorming van ProRail b.v. tot een publiekrechtelijk zelfstandig
bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid (zbo). Dit heeft geresulteerd in een
wetsvoorstel dat vandaag ter openbare consultatie op internet is geplaatst1. In deze brief wil ik de hoofdlijnen van het wetsvoorstel met u delen. Verder benoem
ik een aantal onderwerpen dat tijdens de consultatie nog nader uitgewerkt wordt en
licht ik de volgende fase van de omvorming toe2.

Hoofdlijnen wetsvoorstel

Over de principiële keuze tot de omvorming van ProRail informeerde ik u eerder3. Het doel is om ProRail in te richten op een wijze die past bij haar publieke taken
en de publieke bekostiging. De aansturing wordt vereenvoudigd en de publieke verantwoording
over de wettelijke taken en de besteding van publieke middelen versterkt. Het wetsvoorstel
biedt het kader voor het realiseren van deze doelen. Enkele hoofdpunten zijn in dit
verband:

• Een heldere rol- en taakverdeling tussen ProRail en IenW is essentieel voor een goede
uitvoering van de taken op het spoor en de verantwoording daarover. Het wetsvoorstel
biedt hiervoor de kaders. ProRail wordt in de wet belast met de taken exploitatie
(waaronder capaciteitsverdeling en verkeersleiding), onderhoud, vernieuwing en deelname
aan ontwikkeling van de hoofdspoorweginfrastructuur (hswi). Ook de uitvoering van
werken voor derden wordt in de wet verankerd. Ik blijf verantwoordelijk voor de ontwikkeling
van de hswi, het spoorsysteem als geheel en het beleid daarover. Als onderdeel daarvan
leg ik verantwoording af aan uw Kamer over het functioneren van het zbo ProRail.

• ProRail kan als professionele en deskundige uitvoeringsorganisatie mij gevraagd en
ongevraagd adviseren over de effecten van mijn beleid en de eventuele wenselijkheid
tot aanpassing of aanvulling daarvan. ProRail adviseert vanuit het oogmerk om de (spoor)mobiliteit
nu en in de toekomst voor zowel reizigers als verladers te optimaliseren en richt
zich ook op de (door-)ontwikkeling van het vervoersysteem en bijbehorende systeem-
en mobiliteitsvraagstukken.

• ProRail zal een raad van toezicht kennen in plaats van de huidige raad van commissarissen.
Een raad van toezicht geeft mij meer mogelijkheden voor directe sturing en verantwoording
dan het huidige RvC-model omdat een raad van toezicht niet tussen de bewindspersoon
en de raad van bestuur in staat. Het raad van toezicht-model sluit aan op de praktijk
bij de bestaande IenW zbo’s. De raad van toezicht is een belangrijke sparringpartner
voor de raad van bestuur. De raad van toezicht treedt niet in mijn plaats bij de aansturing
van en het (systeem)toezicht op ProRail: de raad van bestuur zal onverkort aan mij
verantwoording afleggen. Verder vervult de raad van toezicht geen werkgeversrol voor
de leden van de raad van bestuur. Als extra waarborg op de besteding van publieke
middelen zal de raad van toezicht een audit committee instellen.

• Het wetsvoorstel regelt de aansturing van het zbo ProRail via de planning & control-cyclus,
in lijn met de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en waar nodig aangevuld door
het wetsvoorstel. Dit sluit aan op de Rijksbegrotingscyclus en stelt mij in staat
om op basis van de juiste informatie verantwoording richting uw Kamer af te leggen
over de taakuitvoering door ProRail en over het spoorsysteem als geheel.

• Zoals ik u eerder meldde zal de omvorming van ProRail geen gevolgen hebben voor de
CAO en de pensioenregeling van de werknemers van ProRail4. De arbeidsovereenkomsten zullen op basis van het wetsvoorstel onder algemene titel
overgaan van ProRail b.v. naar het zbo ProRail. Daarnaast is in het wetsvoorstel een
uitzondering op de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen opgenomen zodat het CAO ProRail
behouden blijft. In lagere regelgeving wordt geregeld dat de werknemers van ProRail
blijven deelnemen aan het Spoorwegpensioenfonds. Daarmee geef ik invulling aan de
toezegging in het regeerakkoord dat de omvorming geen gevolgen heeft voor de huidige
rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van de werknemers.

Daarnaast is de Kaderwet zbo’s van toepassing. Deze bevat regels omtrent sturing en
verantwoording en geeft de Minister diverse bevoegdheden jegens het zbo, zoals de
mogelijkheid om alle inlichtingen op te vragen die nodig zijn voor de taakuitoefening.
De Kaderwet is samen met dit wetsvoorstel bepalend voor de aansturing van ProRail,
het toezicht op ProRail en de verantwoording door ProRail.

Fiscale gevolgen

De omvorming van ProRail zal niet leiden tot hogere kosten voor derden. Conform verschillende
moties5 draag ik daar zorg voor. Kosten als gevolg van de btw in de gebruiksvergoeding wil
ik voorkomen door de bestaande lagere regelgeving waarin de gebruiksvergoeding is
geregeld, aan te passen. Ik zal hierin vastleggen dat ProRail niet-aftrekbare btw
niet in de gebruiksvergoeding mag doorberekenen. Zo wordt voorkomen dat de omvorming
via een hogere gebruiksvergoeding leidt tot hogere kosten voor verladers en reizigers.
De komende periode wordt deze oplossing gedetailleerder uitgewerkt.

Verder zal ik de komende periode samen met de betrokken derden (met name decentrale
overheden) kijken bij welke projecten eventuele btw-effecten kostenverhogend kunnen
werken en hoe deze effecten kunnen worden voorkomen of gecompenseerd. IenW en Financiën
hebben de gezamenlijke inzet om de budgettaire verwerking van de omvorming zo neutraal
mogelijk vorm te geven.

Uiteindelijk zal de belastinginspecteur op basis van een door ProRail zbo in te dienen
integrale businesscase een onafhankelijk oordeel vellen, op basis waarvan de fiscale
effecten inzichtelijk worden.

Nader uit te werken

De komende maanden zal onder andere nog een aantal zaken worden onderzocht.

• In de onlangs door het bureau Anderson Elffers Felix uitgevoerde evaluatie van het
Besluit capaciteitsverdeling hoofdspoorweginfrastructuur wordt aanbevolen om de rol
van ProRail bij het capaciteitsverdelingsproces te versterken.6 In dat kader wordt bijvoorbeeld onderzocht hoe ProRail bij de capaciteitsverdeling
ruimere bevoegdheden kan krijgen om een verdere verbetering van de benutting van het
spoor te realiseren. Dat zou kunnen door ProRail daartoe in het Besluit capaciteitsverdeling
ruimere bevoegdheden te geven of door bij de beslissingen over capaciteitsverdeling
een overstap te maken van een privaat- naar een publiekrechtelijk model. Dit wordt
in een afzonderlijk besluitvormingstraject opgepakt. Dit vraagt om een zorgvuldig
proces met alle betrokken partijen. Ook de Tweede Kamer zal ik hierbij betrekken.

• Ik vind het van belang de complexiteit te reduceren zodat er op stations efficiënter
kan worden gewerkt. In mijn brief over de aanpak ten behoeve van een besluit over de (markt)ordening op het spoor in 20207 heb ik een onderzoek aangekondigd waarin wordt gekeken naar verschillende opties
voor het eigendom en exploitatie van de stations. In dit wetsvoorstel wordt daarop
niet vooruitgelopen. Wel leidt de nieuwe publiekrechtelijke vormgeving van ProRail
op twee specifieke punten tot nader onderzoek. Er zal een analyse plaatsvinden om
te bezien wat de effecten zijn van het publiekrechtelijk vormgeven van ProRail en
het faciliteren met voldoende publiekrechtelijke instrumenten in relatie tot de huidige
taakverdeling op stations zoals die (privaatrechtelijk) zijn vastgelegd. Om ProRail
in staat te stellen de publieke taak met betrekking tot de transferfunctie op perrons
en stations te borgen wordt onderzocht of de infrastructuurbeheerder hiervoor de juiste
bevoegdheden heeft of dat hiervoor een andere verantwoordelijkheidsverdeling wenselijk
is tussen mijn ministerie en ProRail. Over beide onderzoeken vindt overleg plaats
met de betrokken partijen.

• Samen met ProRail zal ik uitwerken hoe de diensten en dienstvoorzieningen die ProRail
nu aan vervoerders levert een plek krijgen in het wetsvoorstel. Het gaat bijvoorbeeld
om het voorverwarmen van passagierstreinen en het leveren van informatie aan vervoerders
over de realisatie van de treindienst.

Conformiteit EU-recht

Zoals ik uw Kamer meldde in mijn brief van 30 mei 20188 is het belangrijk dat de omvorming past binnen de Europese kaders. In dat kader hebben
ambtenaren van mijn ministerie met vertegenwoordigers van de Europese Commissie gesproken
over de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. Tijdens dit gesprek is onder meer toegelicht
op welke wijze de instellingswet invulling geeft aan de eisen die het Europees recht
stelt aan de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder, de efficiency-eisen
en andere uitgangspunten uit de herschikkingsrichtlijn9, alsmede de voorziene oplossingsrichting voor de eerder genoemde btw-problematiek.
De Commissie zag op voorhand geen reden tot zorg. Het wetsvoorstel zal tijdens de
consultatie met de Europese Commissie worden gedeeld.

Volgende fase

Tijdens de eerste fase is gesproken met decentrale overheden, reizigersvervoerders,
goederenvervoerders, consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het Locov, aannemers,
brancheverenigingen voor spoorgoederenvervoer, de vakbonden en de ondernemingsraad
van ProRail. Verder is afstemming gezocht met verschillende collega-departementen,
toezichthouders, uitvoeringsorganisaties en de Europese Commissie. Met de start van
de internetconsultatie is deze fase van de omvorming afgerond en gaan IenW en ProRail
de volgende fase in. Terwijl het wetsvoorstel voor eenieder ter consultatie op internet
staat, zullen ProRail en IenW de samenwerking doorzetten en op zorgvuldige wijze lagere
regelgeving en een sturingsvisie ontwerpen in de lijn van het wetsvoorstel.

• In lagere regelgeving zullen de onderdelen uit de p&c-cyclus zoals de eisen aan het
meerjarenplan, de tussentijdse verslagen, jaarverslag, begroting en jaarrekening nader
uitgewerkt worden. Tevens zal worden vastgelegd op welke momenten deze producten opgesteld
en ingediend moeten worden.

• Ook kunnen in lagere regelgeving nadere kwalitatieve en kwantitatieve verplichtingen
en doelen worden gesteld aan de taakuitvoering door ProRail. Deze verplichtingen en
doelen kunnen verbonden worden aan prestatiegebieden, zoals de beheerconcessie die
nu ook kent. Te denken valt aan prestatiesturing op het realiseren van een aantrekkelijk
product voor reizigersvervoerders, reizigers, goederenvervoerders en verlader, de
kwaliteit van beheer en vervoer, alsmede de capaciteit van de hswi. Het is daarbij
mogelijk om de huidige prestatie-indicatoren te behouden, maar ook het sturen op andere
doelen of verplichtingen behoort tot de mogelijkheden.

• In lagere regelgeving zal ook nader uitgewerkt worden hoe ProRail werken voor derden
uitvoert. Bijvoorbeeld onder welke voorwaarden ProRail toetst en meewerkt aan verzoeken
van derden tot werken aan de hswi. Met ProRail en derden wordt verkend of en zo ja
op welke wijze derden nauwer betrokken kunnen worden bij de wijze van uitvoering van
de werken voor derden.

• De sturingsvisie beschrijft de wijze waarop IenW en ProRail met elkaar om willen gaan
en hoe zij invulling geven aan de verschillende rollen. De adviesrol van ProRail zal
hierin verder worden ingevuld en de informatiestromen zullen verder worden uitgewerkt.
Ook zullen nadere afspraken gemaakt worden over het samenspel en de rolverdeling tussen
enerzijds de eigenaar en anderzijds de opdrachtgever (ondergebracht bij verschillende
onderdelen van mijn ministerie) en opdrachtnemer ProRail.10 De samenwerking en interventiemogelijkheden worden hierin nader beschreven. De komende
periode zal ik dit met ProRail invullen.

Bij het ontwerpen van de lagere regelgeving en sturingsvisie staat voorop dat deze
moeten leiden tot een verbeterde en vereenvoudigde sturings- en verantwoordingsrelatie
met een heldere rolverdeling tussen ProRail en mijn departement. Een goede samenwerking
tussen IenW en ProRail draagt bij aan een aantrekkelijk product voor de reizigers
en verladers.

Tot slot

Het is mijn voornemen dat het zbo ProRail per 1 januari 2021 wordt ingesteld. Na de
openbare internetconsultatie zal ik de reacties beoordelen en het wetsvoorstel waar
mogelijk verder verbeteren.

Ik streef ernaar het wetsvoorstel in het voorjaar van 2019 ter advisering aan de Raad
van State aan te bieden. Ik zal u dan ook weer informeren over de voortgang van de
omvorming.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer