Amendement (gewijzigd/nader/vervangend) : Gewijzigd amendement van de leden Sneller en Mohandis ter vervanging van nr. 12 over het stellen van democratische vereisten aan de interne organisatie van politieke partijen

Nr. 17
GEWIJZIGD AMENDEMENT VAN DE LEDEN SNELLER EN MOHANDIS TER VERVANGING VAN DAT GEDRUKT
ONDER NR. 12

Ontvangen 29 juni 2026

De ondergetekenden stellen het volgende amendement voor:

I

Aan hoofdstuk 2 wordt een paragraaf toegevoegd, luidende:

§ 3. Interne organisatie

Artikel 13a. Toepassingsbereik paragraaf 3

1. Deze paragraaf is alleen van toepassing op politieke verenigingen waarvoor door een
centraal stembureau een aanduiding is geregistreerd ten behoeve van de verkiezing
van de leden van:

a. de Tweede Kamer der Staten-Generaal; of

b. het Europees Parlement.

2. Deze paragraaf is alleen van toepassing op het functioneren van de in het eerste
lid bedoelde politieke verenigingen voor zover het de in dat lid bedoelde verkiezingen
betreft.

Artikel 13b. Lidmaatschap

1. In de statuten wordt gewaarborgd dat als lid van de politieke vereniging ten minste
wordt toegelaten, degene die:

a. voldoet aan de eisen die de statuten van de vereniging aan de leden stelt;

b. geen deel uitmaakt van het verenigingsbestuur van een andere politieke vereniging
waarop deze paragraaf van toepassing is; en

c. bij een laatstgehouden verkiezing als bedoeld in de Kieswet voor provinciale staten,
de Tweede of Eerste Kamer der Staten-Generaal of het Europees Parlement niet verkozen
is op een lijst waarboven de aanduiding, of een afkorting daarvan, van een andere
politieke vereniging stond.

2. Het lidmaatschap van een politieke vereniging staat slechts open voor natuurlijke
personen.

3. De politieke vereniging kan het lidmaatschap slechts opzeggen in de gevallen, genoemd
in artikel 35, tweede lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en indien een lid
niet langer in aanmerking zou komen voor het lidmaatschap als bedoeld in het eerste
lid.

4. Artikel 38, eerste lid, laatste zin, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek is niet
van toepassing op een politieke vereniging.

Artikel 13c. Partijprogramma

1. Een politieke vereniging heeft een op schrift gesteld partijprogramma waarin de doelen
van de vereniging zijn vastgesteld.

2. Het programma wordt ten minste eens in de vier jaren vastgesteld door de algemene
vergadering.

3. Zolang het programma, bedoeld in het eerste lid, niet door de algemene vergadering
is vastgesteld, kan het op voorstel van een of meer leden worden gewijzigd. De algemene
vergadering heeft het recht om over deze voorstellen tot wijziging te stemmen. Het
recht tot wijziging geldt niet voor die delen van het programma die hiervan op grond
van de statuten zijn uitgesloten.

4. De statuten bepalen de wijze waarop de politieke vereniging voldoet aan de verplichtingen
op grond van dit artikel.

Artikel 13d. Bestuursverslag

Het bestuur van een politieke vereniging doet binnen een in de statuten van de vereniging
te bepalen termijn verslag als bedoeld in artikel 48 van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek van de invulling van de verplichtingen, gesteld in deze paragraaf en in de
statuten.

Artikel 13e. Gevolg voor deelname aan verkiezingen

Van de politieke vereniging die handelt in strijd met de in deze paragraaf genoemde
verplichtingen wordt de aanduiding niet boven een kandidatenlijst als bedoeld in artikel
H 1, eerste lid, van de Kieswet geplaatst, voor zover dit een kandidatenlijst voor
de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal of het Europees
Parlement betreft.

II

Aan hoofdstuk 4 wordt een paragraaf toegevoegd, luidende:

§ 5. Toetsen door Autoriteit en vaststelling kandidatenlijst

Artikel 49a. Toets voor registratie aanduiding

1. Het bestuur van een politieke vereniging dat een aanduiding wil registreren voor
deelname aan een verkiezing als bedoeld in artikel 13a, vraagt de Autoriteit om een
verklaring dat de politieke vereniging volgens de statuten van de vereniging voldoet
aan de verplichtingen, gesteld in hoofdstuk 2, paragraaf 3.

2. De Autoriteit kan de verklaring slechts weigeren indien de statuten van de politieke
vereniging niet voldoen aan die verplichtingen en vermeldt de gronden waarop deze
weigering rust.

3. Jaarlijks toetst de Autoriteit of de politieke vereniging volgens de statuten nog
voldoet aan de verplichtingen gesteld in hoofdstuk 2, paragraaf 3. Indien dat niet
het geval is, trekt de Autoriteit de verklaring in en doet hiervan mededeling aan
de politieke vereniging.

Artikel 49b. Kandidatenlijst

1. De algemene vergadering van een politieke vereniging stelt de kandidatenlijst, bestemd
om in te leveren op de dag van de kandidaatstelling als bedoeld in artikel H 1, eerste
lid, van de Kieswet, voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
of het Europees Parlement vast volgens de in de statuten te bepalen procedure.

2. Artikel 13c, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de kandidatenlijst.

Artikel 49c. Toets voor inleveren kandidatenlijsten

1. Het bestuur van een politieke vereniging dat een kiezer als bedoeld in artikel H
3, eerste lid, van de Kieswet machtigt om op de dag van de kandidaatstelling, bedoeld
in artikel H 1, eerste lid, van die wet een kandidatenlijst voor de verkiezing van
de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal of het Europees Parlement in te leveren,
vraagt de Autoriteit om een verklaring dat de politieke vereniging heeft gehandeld
overeenkomstig de verplichtingen, gesteld in hoofdstuk 2, paragraaf 3, artikel 49b
en de procedures in de statuten van de vereniging.

2. De verklaring, bedoeld in het eerste lid, betreft uitsluitend de vaststelling of:

a. in de afgelopen vier jaar een programma vastgesteld is door de algemene vergadering,
als bedoeld in artikel 13c, tweede lid;

b. de leden de mogelijkheid hebben gehad om wijzigingen op het programma voor te stellen,
als bedoeld in artikel 13c, derde lid en of over deze amendementen een stemming heeft
plaatsgevonden;

c. de kandidatenlijst is vastgesteld door de algemene vergadering, als bedoeld in artikel
49b, eerste lid;

d. de leden wijzigingen hebben kunnen voorstellen op de kandidatenlijst, als bedoeld
in artikel 49b, tweede lid.

3. De politieke vereniging ontvangt deze verklaring uiterlijk de derde dag voor de dag
van de kandidaatstelling.

4. De Autoriteit kan deze verklaring slechts weigeren indien de politieke vereniging
niet heeft voldaan aan die verplichtingen en vermeldt de gronden waarop deze weigering
rust.

5. Dit artikel is niet van toepassing op de politieke vereniging waarvoor voor de laatstgehouden
verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal geen geldige kandidatenlijst
is ingeleverd en die niet eerder aan een verkiezing voor deze Kamer heeft deelgenomen.

III

Na artikel 121 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 121a. Verslaglegging

De Autoriteit brengt jaarlijks verslag uit over de mate waarin de politieke partijen
waarvan de aanduiding of een afkorting daarvan boven een kandidatenlijst voor de verkiezing
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal of het Europees Parlement stond en waarvan
een of meer personen zijn toegelaten als lid van dat vertegenwoordigend orgaan:

a. voldoen aan de verplichtingen gesteld in hoofdstuk 2, paragraaf 3 en hoofdstuk 4,
paragraaf 6;

b. personen niet hebben toegelaten als lid van de politieke vereniging, op welke gronden
dit is gebeurd en hoe vaak hierover door de rechter een uitspraak is gedaan.

IV

Na artikel 126 wordt een artikel ingevoegd, luidende

Artikel 126a. Beroep tegen weigering verklaring

1. Tegen de weigering van een verklaring als bedoeld in artikel 49c, eerste lid, kan,
in afwijking van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht, beroep worden ingesteld
door een belanghebbende. In afwijking van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht
bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift drie dagen.

2. Titel 8.3 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op de weigering
van een verklaring, bedoeld in het eerste lid.

3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt de zaak met toepassing
van afdeling 8.2.3 van de Algemene wet bestuursrecht. Afdeling 8.2.4 blijft buiten
toepassing. Aan het centraal stembureau wordt terstond een afschrift van het beroepschrift
gezonden.

4. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State doet uitspraak uiterlijk om
12.00 uur op de vierde dag nadat het beroepschrift is ontvangen.

5. Indien de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State strekt
tot gegrondverklaring van het beroep, bepaalt zij dat haar uitspraak in de plaats
treedt van de geweigerde verklaring.

6. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt partijen
en de voorzitter van het centraal stembureau onverwijld in kennis van de uitspraak.

V

Artikel 141 komt te luiden:

Artikel 141. Wijziging Kieswet

De Kieswet wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel G 1 wordt als volgt gewijzigd:

1°. Aan het derde lid worden, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel
c door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:

d. een verklaring als bedoeld in artikel 49a van de Wet op de politieke partijen dat
de politieke groepering voldoet aan in die wet gestelde verplichtingen.

2°. Aan het vierde lid wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel
f door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:

g. een verklaring als bedoeld in artikel 49a van de Wet op de politieke partijen dat
de politieke groepering voldoet aan de in die wet gestelde verplichtingen ontbreekt.

3°. In het zevende lid wordt onder verlettering van de onderdelen c en d tot e en f twee
nieuwe onderdelen ingevoegd, luidende:

c. de politieke groepering niet langer een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
is;

d. de politieke groepering niet langer beschikt over een verklaring als bedoeld in artikel
49a, derde lid, van de Wet op de politieke partijen dat de politieke groepering voldoet
aan de in die wet gestelde verplichtingen;.

4°. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:

10. Het schrappen van een aanduiding op grond van het zevende lid, onderdeel d, geldt
niet ten aanzien van een andere verkiezing dan de verkiezing voor de leden van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal of het Europees Parlement, indien het schrappen plaatsheeft
na de tweeënveertigste dag voor de kandidaatstelling van die andere verkiezing.

B

In artikel G 2, zevende lid, van de Kieswet wordt onder verlettering van de onderdelen
c en d tot d en e een nieuw onderdeel ingevoegd, luidende:

c. de politieke groepering niet langer een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
is;.

C

In artikel G 2a, zevende lid, wordt onder verlettering van de onderdelen c en d tot
d en e een nieuw onderdeel ingevoegd, luidende:

c. de politieke groepering niet langer een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
of stichting is;.

D

In artikel G 3, zevende lid, van de Kieswet wordt onder verlettering van de onderdelen
c en d tot d en e een nieuw onderdeel ingevoegd, luidende:

c. de politieke groepering niet langer een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
is;.

E

Artikel H 3 wordt als volgt gewijzigd:

1°. Onder vernummering van het tweede tot en met vijfde lid tot vierde tot en met het
zevende lid worden twee leden ingevoegd, luidende:

2. Indien het betreft de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, dient de gemachtigde,
bedoeld in artikel G 1, derde lid, aan degene die de lijst inlevert de bevoegdheid
te hebben verleend om boven de lijst de aanduiding van de desbetreffende groepering
te plaatsen, zoals deze door het centraal stembureau is geregistreerd. Een verklaring
van de gemachtigde waaruit deze bevoegdheid blijkt, wordt bij de lijst overgelegd.

3. Indien het betreft de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, wordt bij het
inleveren van de lijst tevens een verklaring overgelegd als bedoeld in artikel 49c,
eerste lid, van de Wet op de politieke partijen dat de politieke groepering heeft
gehandeld overeenkomstig de in de bij of krachtens die wet gestelde verplichtingen,
tenzij het een politieke groepering betreft waarvoor voor de laatstgehouden verkiezing
van de leden van de Tweede Kamer geen geldige kandidatenlijst is ingeleverd.

2°. In het vierde lid (nieuw) wordt «de artikelen G 1, G 2, G 2a of G 3» vervangen door
«de artikelen G 2, G 2a of G 3».

F

Artikel I 2 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid, onder i, wordt «of derde» vervangen door «, derde, vierde of vijfde».

2. Na het vijfde lid, wordt, onder vernummering van het zesde lid tot zevende lid een
lid ingevoegd, luidende:

6. In het geval, bedoeld in artikel 126a, vijfde lid, van de Wet op de politieke partijen
geldt de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State strekkende
tot gegrondverklaring van het beroep als tijdig herstel van het verzuim van het ontbreken
van een verklaring als bedoeld in artikel H 3, derde lid.

G

Artikel I 5 wordt als volgt gewijzigd:

1. Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.

2. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:

2. Bij een verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is voor een
kieskring tevens ongeldig de lijst:

a. waarboven geen aanduiding staat;

b. waarboven de aanduiding van een politieke groepering staat die geen verklaring over
kan leggen als bedoeld in artikel 49c, eerste lid, dan wel de afkorting van zulk een
groepering, tenzij het derde lid van dat artikel van toepassing is.

H

In artikel I 6, tweede lid, onder a, wordt «of derde» vervangen door «, derde, vierde
of vijfde».

I

Na artikel I 7, tweede lid, wordt, onder vernummering van het derde tot en met vijfde
lid tot vierde tot en met zesde lid, een lid ingevoegd, luidende:

3. Het beroep kan niet gericht zijn tegen de weigering van een verklaring als bedoeld
in artikel 49c, eerste lid, van de Wet op de politieke partijen.

J

In artikel Pa 9 wordt «aanhef» vervangen door «eerste lid, aanhef».

K

In artikel Ya 10a, eerste lid, wordt «aanhef» vervangen door «eerste lid, aanhef».

VI

Artikel 151 wordt als volgt gewijzigd:

1. Voor de tekst wordt de aanduiding «1.» geplaatst.

2. Aan het eerste lid (nieuw) wordt toegevoegd «, met uitzondering van de onderdelen
genoemd in het tweede en derde lid».

3. Er worden twee leden toegevoegd, luidende:

2. Artikel 141, onderdeel A, onder 2° en 3°, onderdeel d, treedt in werking vijf jaar
na inwerkingtreding van artikel 49a.

3. Artikel 141, onderdelen E, en G, onder 2°, tweede lid, treden in werking vijf jaar
na inwerkingtreding van artikel 49c.

Toelichting

Inleiding en motivatie

Met dit amendement willen de indieners minimale democratische vereisten stellen aan
de interne organisatie van politieke partijen die mee willen doe aan de verkiezingen
voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal of het Europees Parlement. De kern daarvan
is dat politieke partijen, gelet op hun bijzondere positie in het democratisch bestel,
niet uitsluitend kunnen worden beschouwd als private verenigingen die hun interne
organisatie geheel naar eigen inzicht vormgeven. Politieke partijen zijn de organisaties
die kandidaten selecteren voor vertegenwoordigende organen, verkiezingsprogramma’s
vaststellen, politieke ambtsdragers ondersteunen, belangen en ideeën uit de samenleving
bundelen en een essentiële schakel vormen tussen burger en bestuur. Zij vervullen
daarmee een publieke en constitutioneel relevante functie.

De indieners achten het daarom gerechtvaardigd dat de wet een beperkte democratische
ondergrens stelt aan de wijze waarop politieke partijen intern zijn georganiseerd.
Ook de Afdeling advisering van de Raad van State ziet constitutionele ruimte om de
interne organisatie van politieke partijen wettelijk te regelen. Daarmee wordt niet
beoogd politieke partijen van staatswege in een uniform organisatorisch model te dwingen.
Partijen moeten ruimte houden om hun eigen politieke identiteit, verenigingscultuur,
ideologische traditie en organisatorische vorm te bepalen. Het amendement strekt er
slechts toe te waarborgen dat politieke partijen die deelnemen aan het democratische
proces zelf voldoen aan een minimale democratische standaard. Die standaard is noodzakelijk
en proportioneel, juist omdat politieke partijen een centrale rol vervullen in het
functioneren van de representatieve democratie.

De indieners voeren in ieder geval drie argumenten aan waarom interne partijdemocratie
van belang is.

1. Politieke partijen moeten de democratische norm die zij vertegenwoordigen ook intern
uitdragen

In de eerste plaats is het van belang dat het democratische stelsel de normen waarop
het berust, ook in zijn eigen dragende instituties tot uitdrukking brengt. De democratische
rechtsstaat functioneert op basis van machtenspreiding, checks and balances, publieke
verantwoording en de mogelijkheid van tegenspraak. Die uitgangspunten gelden niet
alleen voor de verhouding tussen staatsmachten, maar zijn ook richtinggevend voor
de organisaties die de toegang tot politieke macht organiseren.

Politieke partijen zijn geen persoonlijke projecten, privébedrijven of louter electorale
voertuigen van één leider. Zij vormen een cruciaal onderdeel van het stelsel waarmee
Nederlanders zichzelf besturen. Via politieke partijen worden kandidaten geselecteerd,
politieke programma’s opgesteld en politieke vertegenwoordigers voortgebracht. Partijen
zijn daarmee in belangrijke mate poortwachters van publieke macht. Wanneer zulke organisaties
intern volledig gesloten, hiërarchisch of afhankelijk van één persoon zouden kunnen
functioneren, ontstaat spanning met de democratische functie die zij vervullen.

De indieners vinden het daarom van belang dat politieke partijen zelf ook democratische
basisnormen in acht nemen. Dat uitgangspunt is niet uitzonderlijk. In andere maatschappelijke
sectoren wordt eveneens verlangd dat organisaties die grote invloed uitoefenen op
burgers, werknemers, leerlingen, studenten, cliënten of patiënten vormen van inspraak,
medezeggenschap of interne controle organiseren. Werkgevers met meer dan 50 werknemers
zijn bijvoorbeeld verplicht een ondernemingsraad in te stellen.1 Juist bij politieke partijen, die een dragende rol spelen in de democratische besluitvorming,
mag worden verwacht dat zij niet achterblijven bij zulke democratische basisnormen.

Dit argument kan ook worden beschouwd vanuit het perspectief van de burger en het
partijlid. Wie lid wordt van een politieke partij, doet dat niet alleen als deelnemer
aan een private vereniging, maar ook als burger die via die partij wil bijdragen aan
politieke meningsvorming, kandidaatstelling en publieke besluitvorming. De jurist
Yigal Mersel formuleert dit beginsel treffend: «If individuals have a right to equality and liberty in democracy, they must also
have these rights within the bodies that enable them to participate in that democracy.
2 Met andere woorden: als politieke partijen het vehikel zijn waarmee burgers deelnemen
aan de democratie, moet binnen die partijen ook een minimale ruimte bestaan voor gelijkwaardige
invloed, inspraak en tegenspraak.

2. Interne partijdemocratie verkleint het risico op machtsconcentratie en autoritaire
partijvorming

In de tweede plaats willen de indieners de kans verkleinen dat het democratische proces
wordt gekaapt door autocratische of individuele machtsvorming binnen politieke partijen.
Juist omdat politieke partijen toegang verschaffen tot parlementaire vertegenwoordiging
en regeringsmacht, is hun interne organisatie niet zonder betekenis voor de democratische
rechtsstaat als geheel.

In binnen- en buitenland is zichtbaar dat autoritaire bewegingen niet uitsluitend
van buitenaf druk uitoefenen op democratische instituties, maar ook via politieke
partijen kunnen opkomen. Democratische verkiezingen kunnen worden gebruikt door partijen
die intern nauwelijks democratisch functioneren en waarin macht sterk is geconcentreerd
bij één leider, diens directe omgeving of een gesloten bestuur. Wanneer zo’n partij
vervolgens toegang krijgt tot parlementaire zetels, publieke financiering of regeringsverantwoordelijkheid,
kan een intern autoritaire organisatievorm doorwerken in het functioneren van het
staatsbestel. In de literatuur wordt daarom benadrukt dat het democratische karakter
van een partij niet alleen kan worden beoordeeld aan de hand van haar programma of
publieke optreden, maar ook aan de hand van haar interne organisatie en besluitvormingsstructuur.3

Wettelijke borging van minimale interne democratie kan daarom dienen als verdedigingsmechanisme
van de democratische rechtsstaat. Zij voorkomt niet dat antidemocratische opvattingen
bestaan, en zij mag ook niet worden gebruikt om partijen op inhoudelijke gronden te
disciplineren. Maar zij kan wel waarborgen dat macht binnen partijen niet volledig
wordt geconcentreerd en dat fundamentele partijbesluiten tot stand komen via procedures
waarin leden, organen en interne tegenmacht een rol spelen.

Dat is met name van belang bij besluiten over kandidaatstelling en partijprogramma.
Wanneer één persoon bepaalt wie verkiesbaar is, wie toegang krijgt tot fractie of
bestuur, welke politieke koers wordt gevolgd en welke interne kritiek wordt getolereerd,
ontstaat een partijvorm die moeilijk verenigbaar is met de democratische functie van
politieke partijen. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat kandidaten voor vertegenwoordigende
organen voortkomen uit een procedure die ten minste voldoet aan minimale eisen van
openheid, controleerbaarheid en interne legitimiteit. Dat verkleint de risico’s van
nepotisme, cliëntelisme, willekeur en autoritair leiderschap.

Daarbij past een proportionele benadering. De indieners beogen niet dat de wetgever
de dagelijkse partijpolitieke besluitvorming overneemt of gedetailleerd voorschrijft
hoe partijen zich moeten organiseren. De autonomie van politieke partijen en de vrijheid
van vereniging blijven zwaarwegende uitgangspunten. Juist om dat politieke partijen
een voorbeeldfunctie vervullen is een ondergrens nodig die regelt dat macht intern
wordt voorbereid, legitimeert en verdeeld.

De indieners geven toe dat interne partijdemocratie geen voldoende voorwaarde is voor
het voorkomen van autoritair leiderschap. De geschiedenis en het heden kennen voorbeelden
waarbij autoritaire leiders voortkomen uit partijen met leden. Het is dus geen garantie
op het voorkomen van autoritair leiderschap, maar kan wel drempels opwerken voor te
grote machtsconcentratie.

3. Interne partijdemocratie versterkt publieke meningsvorming en politieke participatie

In de derde plaats draagt interne partijdemocratie bij aan het vormgeven van het publieke
debat. Politieke partijen zijn niet alleen organisaties die deelnemen aan verkiezingen.
Zij vervullen ook een intermediaire rol tussen samenleving en staat. Zij verzamelen
signalen uit de samenleving, wegen belangen, ontwikkelen ideeën, formuleren beleidsvoorstellen
en vertalen maatschappelijke voorkeuren naar politieke besluitvorming.

In Duitsland, waar de eis van interne partijdemocratie constitutioneel is verankerd,
wordt dit aangeduid met het beginsel van Willensbildung von unten nach oben: politieke wilsvorming van onderop. Artikel 21 van het Duitse Grundgesetz bepaalt
dat politieke partijen meewerken aan de politieke wilsvorming van het volk en dat
hun interne organisatie aan democratische beginselen moet voldoen.4 Dat beginsel drukt uit dat partijen niet slechts top-down boodschappen naar kiezers
zenden, maar ook bottom-up maatschappelijke opvattingen moeten verzamelen, ordenen
en vertalen naar politieke keuzes. Politieke partijen moeten dus niet alleen verkiezingsmachines
zijn, maar ook plekken van debat, vorming en politieke participatie.

Ook in Nederland is dit van belang, ook al staat die taak van politieke partijen niet
als zodanig in de Grondwet omschreven. Het lidmaatschap van een politieke partij blijft,
naast het uitbrengen van een stem bij verkiezingen, een van de belangrijkste laagdrempelige
manieren waarop burgers kunnen deelnemen aan publieke besluitvorming. Via het partijlidmaatschap
kunnen burgers bijdragen aan programma’s, resoluties, kandidaatstellingen, congressen,
lokale afdelingen, werkgroepen en politieke scholing. Partijen functioneren daarmee
als klankbord, leerschool en voorportaal van democratische besluitvorming.

Een wettelijke ondergrens voor ledeninvloed kan deze functie versterken. Wanneer leden
daadwerkelijk invloed hebben op de politieke koers, kandidaatstelling en interne organisatie
van hun partij, wordt lidmaatschap betekenisvoller. Dat kan bijdragen aan betrokkenheid,
legitimiteit en inhoudelijke vernieuwing. Partijen worden dan niet slechts communicatiemiddelen
van een partijtop, maar platforms waar politieke ideeën kunnen ontstaan, worden getoetst,
worden bekritiseerd en uiteindelijk hun weg kunnen vinden naar volksvertegenwoordiging
en bestuur.

Professor Scarrow wijst er in haar studie over interne partijdemocratie op dat meer
inclusieve interne besluitvorming kan bijdragen aan participatie, legitimiteit en
betere verbinding tussen partijorganisatie en samenleving.5

Daarmee draagt interne partijdemocratie ook bij aan de kwaliteit van het publieke
debat. Een partij die intern ruimte biedt voor discussie, pluraliteit en tegenspraak,
is beter in staat maatschappelijke ontwikkelingen op te nemen en verschillende perspectieven
te wegen. Interne democratie kan bovendien voorkomen dat partijen zich afsluiten van
hun leden en achterban, of dat politieke koersbepaling wordt gereduceerd tot strategische
keuzes van een beperkte leiding. Democratische besluitvorming binnen partijen kan
het publieke debat verdiepen, omdat zij burgers in staat stelt al vóór verkiezingen
invloed uit te oefenen op de inhoudelijke keuzes die later aan de kiezer worden voorgelegd.

De indieners erkennen dat interne partijdemocratie geen wondermiddel is. Zij garandeert
niet automatisch hoge ledenaantallen, inhoudelijke kwaliteit of brede maatschappelijke
representativiteit. Wel creëert zij de institutionele voorwaarden waaronder leden
invloed kunnen uitoefenen en waaronder partijen hun intermediaire functie op een open
en controleerbare wijze kunnen vervullen. Dat is in een representatieve democratie
van wezenlijk belang.

Voor- en nadelen van het reguleren van interne partijdemocratie

Hierboven zijn een aantal voordelen van interne partijdemocratie besproken. Daarnaast
kan men zich afvragen of het wenselijk is om deze interne democratie af te dwingen
door middel van regulering. De internationale richtlijnen van de Venice Commission
en de OVSE/ODIHR benadrukken dat regulering van politieke partijen verenigbaar moet
blijven met fundamentele rechten, waaronder de vrijheid van vereniging, en dat beperkingen
noodzakelijk en proportioneel moeten zijn.6 Ook ziet de Afdeling advisering van de Raad van State constitutionele ruimte om de
interne organisatie van politieke partijen wettelijk te regelen.

Ten aanzien van de noodzakelijkheid stellen de indieners dat het reguleren van interne
partijdemocratie inderdaad noodzakelijk is om de bovengenoemde voordelen te bereiken.
De meeste politieke partijen houden zich al aan de maatschappelijke norm dat politieke
partijen intern democratisch georganiseerd moeten zijn. Dat geldt echter niet voor
alle partijen, en ook in de toekomst hoeft dat niet het geval te zijn. Het naleven
van deze breed gedeelde norm behoeft dus regulering. De bestaande regulering is onvoldoende
gebleken om naleving van de norm af te dwingen. Dat politieke partijen 1000 betalende
leden moet hebben voordat het in aanmerking kan komen voor subsidie heeft er niet
in alle gevallen toe geleid dat politieke partijen ook leden zijn gaan toelaten.

Regulering behoeft ook sanctionering. Te vaak hebben we gezien dat partijen die zich
aan de randen van de democratie begeven regels naast zich neerleggen als daar geen
stevige sancties aan verbonden zijn. Partijen die zich aan de regels willen onttrekken,
krijgen die kans zolang de regels niet gehandhaafd worden. De werking van de sanctie
zal hieronder uitgebreider worden besproken. In de grondrechtenparagraaf zullen de
indieners beargumenteren dat voorgestelde regulering de grondrechten op proportionele
wijze beperkt, en op andere plekken zelfs versterkt.

Men zou ook bezwaar kunnen hebben tegen regulering omdat het leidt tot vermindering
van organisatorisch pluralisme en de vrijheid van partijen om het eigen reilen en
zeilen vorm te geven te veel beperkt. De Afdeling advisering van de Raad van State
raakt in haar voorlichting aan dit argument waar zij stelt dat de normen in het voorstel
open geformuleerd zijn. De indieners zien dit juist als een kracht van het voorstel.
Het voorstel stelt minimale materiële eisen aan ledendemocratie en laat ruimte voor
verschillende modellen om dit vorm te geven. De indieners hebben bewust gekozen voor
terughoudendheid in het voorschrijven van procedures en materiële normen. Zij vinden
de autonomie van partijen om boven die grens zelf te bepalen hoe ze zich precies organiseren
van groot belang. Dit wordt hieronder nog verder toegelicht bij de uitwerking van
de vormgeving van de regulering.

De indieners erkennen dat wettelijke regulering van interne partijdemocratie zorgvuldig
moet worden begrensd. Politieke partijen moeten hun eigen identiteit, organisatiecultuur
en werkwijze kunnen behouden. Juist daarom kiest dit amendement niet voor een gedetailleerde
blauwdruk, maar voor een beperkte democratische ondergrens. Die ondergrens is noodzakelijk
omdat niet kan worden volstaan met de verwachting dat alle partijen zich vrijwillig
aan de norm van interne democratie zullen houden. Tegelijkertijd is zij proportioneel,
omdat het voorstel ruimte laat voor verschillende vormen van ledendemocratie en slechts
ingrijpt waar dat nodig is om machtsconcentratie te voorkomen, ledeninvloed te waarborgen
en het democratische karakter van politieke partijen te beschermen. De nadelen van
regulering pleiten daarom niet tegen regulering als zodanig, maar voor een terughoudende,
open en doelgerichte vorm daarvan. Dat is precies wat dit amendement beoogt.

Vormgeving van de regulering

In deze toelichting wordt gesproken over politieke partijen en politieke verenigingen.
De memorie van toelichting van de Wet op de politieke partijen vermeldt het verschil
tussen deze twee: «Het verschil met een politieke vereniging is dat van een politieke
partij niet alleen de aanduiding geregistreerd is, maar dat die aanduiding, of een
afkorting daarvan, bij de laatstgehouden verkiezing ook boven een lijst heeft gestaan
waaraan een of meer zetels zijn toegewezen.» De vereisten zien technisch gezien op
politieke verenigingen die hun aanduiding geregistreerd hebben en een kandidatenlijst
willen inleveren bij het centraal stembureau. Toch spreekt dit amendement over interne
partijdemocratie (i.p.v. verenigingsdemocratie) omdat dit beter aansluit bij hoe de
discussie in de praktijk gevoerd wordt.

De vereisten in dit amendement zien enkel op politieke verenigingen die willen deelnemen
aan verkiezingen voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal en verkiezingen voor het
Europees Parlement. De regels die in dit amendement worden opgesteld gelden enkel
voor deelname aan die verkiezingen. De indieners kiezen ervoor om de vereisten niet
te laten gelden voor politieke verenigingen die willen deelnemen aan verkiezingen
voor de gemeenteraad, de provinciale staten, de Eerste Kamer der Staten-Generaal en
de waterschappen. De indieners zijn van mening dat de in dit amendement gestelde eisen
thans niet proportioneel zijn voor lokale groeperingen. Zij sluiten echter niet uit
dat in de toekomst aanvullende regelgeving voor decentrale partijen ook gewenst is.

Vormgeving vereisten interne partijdemocratie

De indieners kiezen ervoor om een aantal minimale materiële, inhoudelijke vereisten
op te nemen in de wet. Deze moeten wat hen betreft een democratische ondergrens markeren,
maar ook voldoende ruimte bieden voor verschillende manieren waarop partijen dit in
de praktijk vorm willen geven. Die vereisten zien op het toelaten van leden en de
invloed die deze leden dienen te hebben op de kieslijst en de inhoudelijke koers van
de partij.

• Lidmaatschap

Met dit amendement wordt in de wet geregeld dat politieke verenigingen leden dienen
toe te laten. Binnen het huidige verenigingsrecht mag het bestuur van de vereniging,
tenzij de statuten anders bepalen, min of meer vrijelijk bepalen of iemand toegelaten
wordt als lid (2:33 BW). Die bewegingsvrijheid wordt door dit amendement enigszins
beperkt.

Het lidmaatschap van een vereniging kan op grond van artikel 2:35 BW eindigen door
de dood van het lid, door opzegging door het lid, door opzegging door de vereniging
en door ontzetting. Opzegging door de vereniging is een meer administratieve handeling,
waar ontzetting een meer disciplinair karakter kent.

Politieke verenigingen blijven gerechtigd om eisen te stellen aan leden en zijn niet
gebonden aan de Algemene wet gelijke behandeling. Deze eisen moeten worden opgenomen
in de statuten. Een vereniging mag als voorwaarde voor lidmaatschap opnemen dat een
lid niet als volksvertegenwoordiger actief is in de Tweede Kamer, Eerste Kamer, Europees
Parlement of provinciale staten of bij een andere partij een bestuursfunctie vervult.
Het is niet ongebruikelijk dat iemand op lokaal niveau of in de waterschappen verkozen
wordt op een lijst, terwijl deze persoon ook lid is van een andere partij die landelijk
actief is. Die mogelijkheid willen de indieners laten bestaan. Een weigering om iemand
toe te laten anders dan op deze gronden zal in principe onrechtmatig zijn. Als een
persoon van mening is dat het lidmaatschap onterecht ontzegd wordt, kan deze zich
wenden tot de rechter.

• Programma

Politieke verenigingen worden verplicht om een op schrift gesteld programma te hebben.
Dat kan een verkiezingsprogramma heten, maar dat hoeft niet. Er zijn geen eisen aan
de lengte of volledigheid van dit programma. Het programma moet door de algemene ledenvergadering
worden vastgesteld. Dat gebeurt volgens de regels die daarover zijn opgesteld in het
geldende verenigingsrecht. Het derde lid van artikel 13c bepaalt dat leden het recht
hebben om het programma, zolang dit nog niet is vastgesteld, te amenderen en hierover
te stemmen. De procedure hieromtrent dient te worden opgenomen in de statuten, zodat
deze kenbaar en voorzienbaar zijn. Normaal gesproken stellen politieke partijen voorafgaand
aan verkiezingen een nieuw verkiezingsprogramma op. Dat is momenteel geen verplichting
en dat wordt het met dit amendement ook niet. Echter, het programma van een politieke
vereniging dient door de algemene ledenvergadering te worden vastgesteld. Dat dient
minstens ééns in de vier jaar te gebeuren.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in haar voorlichting de suggestie
gedaan om politieke partijen te verplichten voorafgaand aan elke verkiezing voor de
Tweede Kamer en het Europese parlement het programma te laten vaststellen door hun
algemene ledenvergadering (ALV). Daar hebben de indieners niet voor gekozen. Bij tussentijdse
verkiezingen zijn de termijnen voor opstellen en vaststellen van een programma en
een kieslijst vaak zeer kort. Het komt in de praktijk voor dat het programma wordt
vastgesteld ná de dag van de kandidaatstelling. Die mogelijkheid zou komen te vervallen
als de materiële toets uiterlijk de dag van de kandidaatstelling zou moeten plaatsvinden.
Hiermee zou een onevenredige druk worden uitgeoefend op de termijn voor partijen om
een programma op te stellen en goed te laten keuren door de ALV. Dit probleem speelt
niet of minder bij reguliere verkiezingen. De termijn van vier jaar garandeert dat,
bij tussentijdse verkiezingen, een partij ook kan terugvallen op een programma dat
redelijk recent, bijvoorbeeld bij de vorige verkiezingen, door de ALV is vastgesteld
om aan de materiële toets te voldoen. Het doel is immers om te borgen dat leden een
betekenisvolle invloed kunnen uitoefenen op de inhoudelijke koers van de politieke
partij.

Een politieke vereniging mag beperkingen opleggen aan welk deel van het programma
geamendeerd kan worden. Zo kan een partij bijvoorbeeld bepalen dat de financiële paragraaf
of het voorwoord niet geamendeerd kunnen worden. Deze beperkingen moeten worden opgenomen
in de statuten van de partij.

• Kandidatenlijst

Met dit amendement wordt vastgelegd dat de kandidatenlijst voor verkiezingen voor
de Tweede Kamer der Staten-Generaal en het Europees Parlement moet worden vastgesteld
door de algemene ledenvergadering voordat deze bij de Kiesraad wordt ingeleverd. Er
worden geen eisen gesteld aan hoe de concept-kandidatenlijst tot stand moet komen.
Wel wordt bepaald dat leden het recht hebben om de concept-kandidatenlijst te amenderen,
alvorens deze wordt vastgesteld. De procedure hiertoe moet in de statuten worden omschreven.
Ook hierbij geldt dat een beperking van de invloed van de leden mogelijk blijft. Bijvoorbeeld
wanneer het stemgewicht van de leden bij het bepalen van de lijstvolgorde 50% bedraagt,
en de andere helft door een lijstadviescommissie wordt ingevuld. Dit dient dan in
de statuten van de partij te zijn omschreven, die op hun beurt weer door de leden
geamendeerd kunnen worden.

• Stemrecht en de algemene ledenvergadering

In principe heeft ieder lid een gelijk stemrecht in de algemene ledenvergadering.
Het reguliere verenigingsrecht biedt de mogelijkheid om een onevenredig stemgewicht
toe te kennen aan bepaalde leden (BW2:38, lid 1). Dit amendement sluit die mogelijkheid
uit in artikel 13b, vierde lid. De indieners willen hiermee voorkomen dat in de praktijk
een kleine groep alsnog de dienst kan uitmaken binnen een algemene ledenvergadering.

Hiermee wordt niet uitgesloten dat een algemene ledenvergadering bestaat uit afgevaardigden.
Het huidige verenigingsrecht beschrijft dat de algemene vergadering kan bestaan uit
afgevaardigden die door en uit de leden worden gekozen (art. 2:39 lid 1 BW). Hierbij
is geen sprake van een ongelijk stemgewicht, omdat er sprake is van delegatie van
het stemrecht. Ook is er geen sprake van ongelijk stemgewicht als de uiteindelijke
stemming over bijvoorbeeld een kieslijst een gewogen besluit is, waarbij de stem van
de leden gewogen wordt met de stem van bijvoorbeeld een lijstadviescommissie, bestaande
uit leden van de partij. Deze laatstgenoemde leden hebben dan materieel meer invloed,
maar dat vloeit niet voort uit hun lidmaatschap van de partij maar uit deelname van
de lijstadviescommissie. In die zin is er geen sprake van ongelijk stemrecht in de
ALV.

• De statuten

De statuten van de politieke vereniging dienen te omschrijven op welke manier aan
de door de wet gestelde eisen aan de interne organisatie wordt voldaan. De statuten
moeten dus beschrijven hoe de leden invloed kunnen uitoefenen op de kandidatenlijst
en het programma. Ook dienen de statuten te beschrijven op welke gronden een partij
leden mag weigeren of uit het lidmaatschap kan ontzeggen. En ook de termijn waarbinnen
het bestuursverslag moet worden vastgesteld, moet in de statuten zijn gewaarborgd.

Deze statuten kunnen volgens het verenigingsrecht door de algemene ledenvergadering
worden gewijzigd met een tweederde meerderheid, tenzij de statuten anders bepalen
(art. 2:43 lid 1 BW). Op die manier houden de leden van de vereniging zeggenschap
over de beperkingen die ze aan hun eigen invloed opleggen. Het is de bedoeling van
de indieners dat politieke verenigingen ruimte behouden om deze procedures naar eigen
inzicht vorm te geven. Ook nu is interne partijdemocratie op verschillende manieren
geregeld binnen diverse politieke verenigingen. Politieke partijen moeten de vrijheid
behouden om dit te organiseren op een manier die past bij de partijcultuur.

Toezicht en sanctionering

Het toezicht op het naleven van de vereisten die in de Wet op de politieke partijen
zijn opgelegd aan politieke verenigingen is belegd bij de op te richten Nederlandse
autoriteit politieke partijen (hierna: Napp). Er is ook een rol weggelegd voor het
centraal stembureau voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
c.q. het Europees Parlement (de Kiesraad). Hiervoor is gekozen omdat het hebben van
een partijprogramma – vgl. het voorgestelde artikel 13c – met dit amendement voorwaardelijk
wordt voor de mogelijkheid van een politieke groepering om haar aanduiding door het
centraal stembureau te kunnen laten registeren (vgl. het voorgestelde artikel G 1,
lid 3, onder d, Kieswet). Om de onafhankelijkheid van de Kiesraad te waarborgen wordt
de formele en materiële toets op het naleven van de in deze wet gestelde eisen belegd
bij de Napp. Dit amendement sluit zoveel mogelijk aan bij de bestaande taken van deze
organisaties.

Met dit amendement worden in hoofdstuk 2 aanvullende eisen gesteld ten aanzien van
politieke verenigingen. Het toezicht hierop valt uiteen in twee soorten: rondom verkiezingen
en periodiek. Het toezicht rondom verkiezingen kent twee vormen. In de eerste plaats
een formele toets, waarbij getoetst wordt of in de statuten staat beschreven dat:

• de partij leden in principe accepteert;

• die leden inspraak hebben op het inhoudelijke programma van de partij en dat deze
door de ALV moet worden vastgesteld;

• die leden inspraak hebben op de volgorde van de kandidatenlijst en dat deze door de
ALV moet worden vastgesteld.

Deze toets vindt in ieder geval plaats op het moment dat een politieke vereniging
een aanduiding wil laten registreren bij de Kiesraad om mee te doen aan verkiezingen
voor de Tweede Kamer of het Europees Parlement. Wanneer een groepering dit wil doen,
moeten zij beschikken over een verklaring van de Napp waarin is vastgelegd dat de
vereniging voldoet aan de eisen van de formele toets. Alvorens naar de Kiesraad te
gaan, moet de vereniging dus een verzoek indienen bij de Napp om toegelaten te worden
tot de procedure van het registreren van de aanduiding bij de Kiesraad. Als de politieke
vereniging niet aan de vereisten voldoet, besluit de Napp dat de groepering zich niet
kan melden bij de Kiesraad. Een politieke vereniging heeft dan de mogelijkheid de
statuten aan te passen zodat wél aan de vereisten voldaan wordt, en kan vervolgens
opnieuw een verzoek bij de Napp indienen. Er is geen limiet aan het aantal pogingen
dat een politieke vereniging kan doen om een verzoek in te dienen.

Bij de beoordeling van de registratieverzoeken kijkt de Kiesraad, naast de reeds bestaande
toetsingscriteria, vervolgens of de aanvragende partij beschikt over deze verklaring.
Dit is voorwaardelijk aan het laten registreren van de aanduiding voor de Tweede Kamerverkiezingen
(en het Europees Parlement).

In tweede instantie vindt er een materiële toets plaats. Deze vindt plaats bij alle
politieke verenigingen die een aanduiding hebben laten registreren bij de Kiesraad.
Hierbij controleert de Napp of deze procedures uit de wet door de politieke partij
in de praktijk ook zijn gevolgd. De Napp controleert uitsluitend of:

• in de afgelopen vier jaar een programma vastgesteld is door de ALV;

• de leden amendementen hebben kunnen indienen op het programma en of over deze amendementen
is gestemd;

• de leden invloed hebben gehad op de kandidatenlijst;

• de kandidatenlijst door de ALV is vastgesteld.

De Napp controleert niet of een stemming over een amendement ook daadwerkelijk correct
is opgenomen in de eindversie van het programma. De Napp ziet ook niet toe op correcte
naleving van procedures rondom stemmen, bijvoorbeeld in het geval van een dispuut
over een stemmingsuitslag. De indieners gaan ervan uit dat dit soort controles op
naleving van de eigen procedures door de leden van de partij zelf gedaan zullen worden.
De leden zijn zelf primair verantwoordelijk voor het afdwingen van correcte naleving
van de eigen statuten. Voor leden staat dan ook de weg van eventuele interne bezwaar-
en beroepsprocedures open en uiteindelijk een gang naar de civiele rechter, die in
geval van geschillen binnen een vereniging een oordeel kan vellen, zoals dit in het
verenigingsrecht geregeld is. Wanneer het spoedeisende belang duidelijk is kan de
civiele rechter, met het oog op fatale termijnen, op korte termijn een uitspraak doen.

De verklaring wordt uiterlijk gegeven op de derde dag voor de dag van de kandidaatstelling.
Dat is op een vrijdag. Als de politieke vereniging aan de vereisten voldoet, geeft
de Napp een verklaring af waarmee de politieke vereniging zich kan melden bij de Kiesraad
voor het indienen van de kandidatenlijst. Als de Napp concludeert dat de politieke
vereniging niet aan de vereisten voldoet, besluit de Napp dat de politieke vereniging
geen verklaring heeft die nodig is om een kandidatenlijst in te kunnen leveren bij
de Kiesraad.

De noodzaak van de verklaring om mee te kunnen doen aan de verkiezingen heeft als
consequentie dat het programma en de kandidatenlijst dienen te worden vastgesteld
voor de dag van de kandidaatstelling. De indieners zijn zich ervan bewust dat dit
extra druk oplevert voor politieke partijen in het geval dat zij bij tussentijdse
verkiezingen in korte tijd een programma en een kandidatenlijst moeten opstellen.
Het komt – als gevolg van de korte termijnen die van toepassing zijn bij tussentijdse
verkiezingen – in de praktijk nu voor dat het programma pas door het congres wordt
vastgesteld ná de dag van de kandidaatstelling. De indieners beschouwen deze eis echter
toch als noodzakelijk, omdat de Kiesraad na de dag van de kandidaatstelling het proces
tot definitieve vaststelling van de kandidatenlijsten ingaat. Groeperingen die voor
het eerst een aanduiding laten registreren zijn op grond van artikel 49c, derde lid,
uitgezonderd van de materiële toets vanwege de korte doorlooptijden.

Beroep tegen weigering verklaring door Napp

In het geval een politieke partij uiterlijk op de derde dag voor de dag van de kandidaatstelling
geen verklaring van de Napp verkrijgt, kan de politieke partij hiertegen in beroep
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Artikel 126a regelt deze
beroepsprocedure. De beroepstermijn voor de betreffende politieke partij bedraagt
drie dagen en eindigt daarmee voor de Tweede Kamerverkiezingen op de maandag (dezelfde
maandag als de dag van de kandidaatstelling). Vervolgens doet de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State uiterlijk om 12 uur op de vierde dag nadat het beroepsschrift
is ontvangen uitspraak. Dat is dezelfde vrijdag als de dag waarop bij de Tweede Kamerverkiezingen
beslist wordt over de geldigheid van de lijsten. In het geval het beroep gegrond verklaard
wordt treedt deze uitspraak in de plaats van de geweigerde verklaring. De politieke
partij aan wie de verklaring door de Napp is geweigerd, dient om bij een eventueel
gegrond beroep mee te kunnen doen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer of het
Europees Parlement zich wel te houden aan de deadline van de dag van kandidaatstelling
bij de Kiesraad. De betreffende politieke partij kan haar kandidatenlijst inleveren
en doorloopt het reguliere proces bij de Kiesraad waarbij geldt dat de Kiesraad de
kandidatenlijst pas definitief geldig kan verklaren wanneer de weigering van de verklaring
door de Napp in beroep teniet wordt gedaan. De uitspraak van de rechter herstelt dan
het verzuim van het ontbreken van een verklaring. Een verklaring van de Napp is immers
een vereiste om deel te kunnen nemen aan de betreffende verkiezingen.

Doordat deze procedure in geval van weigering van de verklaring door de Napp uiterlijk
op de vierde dag na de dag van kandidaatstelling is afgerond, beschikt de Kiesraad
bij het definitieve besluit over de geldigheid van de kandidatenlijsten over de uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak en daarmee dus over definitief uitsluitsel over
het al dan niet verstrekken van de verklaring door de Napp.

Periodiek toezicht

Daarnaast krijgt de Napp ook de taak om periodiek toezicht uit te oefenen. Eens per
jaar brengt de Napp een verslag uit waarin van alle partijen die zijn vertegenwoordigd
zijn in de Tweede Kamer en/of het Europees Parlement wordt vermeld:

• Of de partij nog voldoet de partij nog aan de formele eisen, zoals hierboven beschreven.

• Hoe vaak het is voorgekomen dat leden zijn geweigerd en op welke gronden en hoe vaak
een zaak met betrekking tot het weigeren van lidmaatschap voor de rechter is gebracht.

Als blijkt dat de politieke partij niet meer voldoet aan de formele eisen, bijvoorbeeld
omdat het de statuten heeft gewijzigd en daardoor geen leden meer toelaat of de invloed
van deze leden heeft geschrapt, dan vervalt de aanduiding bij de Kiesraad. Dat betekent
dat deze partij bij nieuwe verkiezingen zich opnieuw moet inschrijven. En tot die
tijd niet kan deelnemen aan verkiezingen voor de Tweede Kamer of het Europees Parlement.

Inwerkingtreding sanctionering

De indieners kiezen voor een gedifferentieerde inwerkingtreding waar het ziet op de
sanctionering en het onmogelijk maken van deelname met een blanco lijst. De Afdeling
advisering van de Raad van State heeft in haar voorlichting benadrukt dat de interactie
tussen de voorgestelde normen en de regels die partijen zelf stellen nog moet uitkristalliseren
en dat de Napp tijd nodig heeft om haar gezag te vestigen. Om aan dit bezwaar tegemoet
te komen stellen de indieners voor dat de sanctionering en het einde van de mogelijkheid
van de blanco lijst pas vijf jaar na inwerkingtreding van de wet van kracht zal worden.
Dit ziet zowel op de sanctionering van de formele en materiële toets, de tussentijdse
toets als het wegvallen van de optie van de blanco lijst.

De Napp zal de verschillende toetsen wel uitvoeren vanaf de inwerkingtreding van de
wet en ook aangeven waar partijen tekortschieten als dit het geval is. Tussen de inwerkingtreding
van deze wet en de inwerkingtreding van de sanctie zullen zeker één verkiezing voor
de Tweede Kamer en één verkiezing voor het Europees Parlement plaatsvinden. Hiermee
zullen partijen en de Napp minstens tweemaal de volledige cyclus van toetsing ondergaan
alvorens sancties in werking treden. Na vijf jaar zal de voorliggende wet ook geëvalueerd
worden. Eventuele onduidelijkheden zullen in die toets naar voren komen en met een
Wijzigingswet gerepareerd kunnen worden.

Grondrechten

Dit amendement raakt aan de vrijheid van vereniging (art. 8 Grondwet) en artikel 4
van de Grondwet dat ook ervan uitgaat dat «iedere Nederlander gelijkelijk» recht heeft
om te worden gekozen in vertegenwoordigende organen. De indieners zijn van mening
dat het gaat om een beperkte en gerechtvaardigde begrenzing van deze grondrechten.
Tegelijkertijd worden ook grondrechten versterkt. In elk geval kan niet gezegd worden
dat de Grondwet of eenieder verbindende bepalingen uit internationale verdragen zich
verzetten tegen het amendement of tot een soortgelijke regeling verplichten. De indieners
hebben dit deel van de toelichting uitgebreid naar aanleiding van de voorlichting
door de Afdeling advisering van de Raad van State.

Vrijheid van vereniging

Het amendement raakt de vrijheid van vereniging op twee manieren. Enerzijds op het
punt waar het politieke verenigingen minder ruimte geeft om leden te weigeren dan
reguliere verenigingen. De indieners beogen immers in feite een verplichting op te
leggen aan politieke partijen om leden toe te laten. Anderzijds versterkt het de vrijheid
van vereniging, omdat het waarborgt dat eenieder lid kan worden van de politieke partij
waarbij men zich wil aansluiten. Het vergroot in die zin de vrijheid van individuen
om zich te verenigen.

Het belang van de vrijheid van vereniging voor een goed functionerende democratie
wordt erkend in diverse internationale verdragen. Zo waarborgt artikel 11 van het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) het recht op vreedzame vergadering
en vereniging, inclusief het recht om vakbonden op te richten en zich daarbij aan
te sluiten. Vergelijkbare waarborgen zijn opgenomen in artikel 22 van het Internationaal
Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) en artikel 12 van het EU-Handvest
van de grondrechten, zij het in enigszins andere bewoordingen.

De indieners achten het noodzakelijk in een democratische samenleving dat burgers
politiek kunnen participeren. Dat gaat verder dan enkel het actief en passief kiesrecht.
Het amendement geeft burgers de mogelijkheid om deel te nemen aan partijpolitieke
besluitvorming, ideeën aan te dragen en zich politiek te ontwikkelen. Daarbij past
het dat in een democratische samenleving partijen hun organisatie op democratische
leest schoeien. De situatie waarin een kleine groep, of zelfs één persoon, beslist
over kieslijsten en programma’s verdraagt zich niet met de beginselen van de democratische
rechtsorde. Wanneer interne partijpolitieke besluitvorming wordt gemonopoliseerd,
verliezen leden hun rol als dragers van de partij. De partij dreigt dan te verworden
tot een instrument van een enkeling, in plaats van een democratisch georganiseerde
vereniging die bijdraagt aan het publieke debat. Het is daarom gerechtvaardigd om
minimale vereisten te stellen op het gebied van interne democratie en checks en balances
binnen de partijorganisatie.

Waar in dit verband ook niet aan voorbijgegaan mag worden is dat de indieners in feite
hetzelfde beogen als de vrijheid van vereniging: het bevorderen van politieke participatie
en de civil society. Politieke partijen vervullen een centrale rol in de democratie,
doordat zij de verbinding leggen tussen bestuur en volksvertegenwoordiging enerzijds
en de kiezers anderzijds. Een representatieve parlementaire democratie is nauwelijks
voorstelbaar zonder partijen die uiteenlopende overtuigingen en ideologische stromingen
belichamen. Het EHRM onderstreept in zijn jurisprudentie eveneens dat politieke partijen
onmisbaar zijn voor pluralisme en een goed functionerende democratie.

Een beroep op de vrijheid van vereniging om het bestaan van eenmanspartijen te rechtvaardigen
is in dit licht op zijn minst paradoxaal.

Anderzijds moet daarbij worden benadrukt dat dit niet zonder meer rechtvaardigt dat
vanuit de staat zomaar aan politieke partijen wordt opgelegd hoe zich te organiseren.
De beperkingssystematiek die voortkomt uit artikel 11 van EVRM schrijft immers ook
een subsidiariteits- en proportionaliteitstoets voor. Dan gaat het bij het eerste
om de vraag of er minder vergaande alternatieven zijn die hetzelfde doel bereiken.
De initiatiefnemer ziet geen effectieve alternatieven. De 1000-leden vereiste om in
aanmerking te komen voor partijfinanciering biedt geen garantie op democratisch georganiseerde
partijen. Deze vereiste ziet er immers niet op dat leden ook invloed kunnen uitoefenen
op de koers van de partij. Wat betreft de proportionaliteit is van belang dat het
amendement niet verder gaat dan nodig om het doel te bereiken.

De indieners hebben er daarom voor gekozen om minimale materiële eisen te stellen
in het amendement. Partijen hebben nog steeds de vrijheid om hun partij, volgens democratische
normen, in te richten. Ook systemen met een ledenraad of een afgevaardigdenvergadering
moeten in beginsel mogelijk zijn.

Dat laat onverlet dat het gevolg dat wordt verbonden aan een onvoldoende democratische
partijorganisatie zwaar is. Het niet accepteren van een kandidatenlijst kan er (de
mogelijkheid van beroep daargelaten) immers toe leiden tot een partij niet deel kan
nemen aan verkiezingen. De indieners zien echter geen lichter middel om zeker te stellen
dat partijen voldoen aan minimale democratische vereisten. Men zou dan bijvoorbeeld
kunnen denken aan het opleggen van een bestuurlijke boete. Alhoewel van een boete
een normerend effect uitgaat, is het geen dwingende sanctie. De indieners gaan er
bij het opstellen van dit amendement van uit dat er partijen zijn die zich intentioneel
niet aan de vereisten van interne partijdemocratie willen houden. Een bestuurlijke
boete noopt in deze gevallen te weinig tot de gewenste gedragsverandering. Een partij
die willens en wetens geen leden accepteert en/of deze leden geen inspraak geeft kan
de boete betalen en vervolgens op dezelfde voet doorgaan. Een bestuurlijke boete zou
dan ook meer als waarschuwing passen dan als ultieme sanctie. Daarom voorzien de indieners
ook dat de civiele rechter zou kunnen overgaan tot het opleggen van een boete wanneer
een aspirant lid naar de rechter stapt wanneer deze in diens ogen onterecht het lidmaatschap
wordt ontzegd, of wanneer een lid van mening is dat een partij de normen over invloed
niet naleeft. Ook vindt er een tussentijdse toets plaats, waarbij partijen er al op
gewezen kunnen worden als zij de regels niet volgen. Hiermee bestaan voldoende mogelijkheden
voor een partij om in een vroeg stadium te worden gewaarschuwd en daaropvolgend te
handelen. Als een partij bij de formele en materiële toets tóch niet aan de regels
voldoet, is dat naar verwachting al ondanks een aantal waarschuwingen en mogelijkheden
om een omissie te herstellen. Een zwaardere sanctie dan een bestuurlijke boete is
dan passend.

Van belang daarbij is wel dat partijen voldoende tijd hebben om zich voor te bereiden
op de nieuwe regels. Het wetsvoorstel voorziet al in de mogelijkheid tot gedifferentieerde
inwerkingtreding waardoor, als partijen meer tijd hebben om zich voor te bereiden
op dit onderdeel, die ruimte geboden kan worden. Daarmee is de regeling voorzienbaar.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde in 2011 dat een verbod op een
partij die niet aan onder meer de eis voldeed om minimaal 50.000 leden te hebben,
onnodig en ongerechtvaardigd was.7 Het amendement gaat aanzienlijk minder ver dan het geval was bij de desbetreffende
zaak, zowel als het gaat om de sanctie als wat betreft de (getalsmatige) eisen die
worden gesteld. Een dergelijk vereiste, zo oordeelt Hof, is alleen gerechtvaardigd
als deze de ongehinderde oprichting en werking van een veelheid aan politieke partijen
die de belangen van verschillende bevolkingsgroepen vertegenwoordigen, mogelijk maakt.
Het is belangrijk om toegang tot het politieke toneel voor verschillende partijen
te waarborgen op voorwaarden die hen in staat stellen hun kiezers te vertegenwoordigen,
aandacht te vestigen op hun zorgen en hun belangen te verdedigen. De vereisten die
de indieners voorstellen staan hieraan niet in de weg.

Passief kiesrecht

Het amendement raakt ook aan het gelijk passief kiesrecht. Er worden immers extra
voorwaarden verbonden aan de mogelijkheid om zich verkiesbaar te stellen. Dit komt
het sterkst naar voren in de consequentie van dit amendement dat boven elke kandidatenlijst
een aanduiding van een politieke groepering dient te staan. De mogelijkheid om een
zogenaamde «blanco» kieslijst aan te leveren komt te vervallen voor verkiezingen van
de leden van de Tweede Kamer (en het Europees Parlement) (zie de voorgestelde wijziging
van artikel H 3 en bijbehorende artikelen). Het doel van dit amendement is immers
om ervoor te zorgen dat kandidatenlijsten en programma's democratisch tot stand komen.
Aangezien aan een blanco lijst geen (geregistreerde) politieke vereniging verbonden
is, kan dit niet worden gegarandeerd. Het indienen van een blanco lijst zou derhalve
een te makkelijke omzeiling van de in dit amendement vastgelegde regels vormen. Daarom
zien de indieners zich genoodzaakt deze route te sluiten.

De indieners wijzen daarbij tevens op de volgende passage uit de memorie van toelichting
van de Wet op de politieke partijen als reactie op opmerkingen van de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), waar het gaat over de verhouding tussen het partijverbod
en het passief kiesrecht: «Wel kunnen de kandidaten en gekozenen van de partij ervoor
kiezen om zich aan te sluiten bij een andere partij, dan wel aan verkiezingen deel
te nemen met een blanco lijst. Voor de uitoefening van het passief kiesrecht heeft
een partijverbod dan ook zeer beperkte gevolgen.» De regering spreekt hier het oordeel
uit dat het verbieden van een politieke partij slechts zeer beperkte gevolgen heeft
voor het passief kiesrecht. De sanctie die in dit amendement wordt voorgesteld, (tijdelijke)
uitsluiting van deelname aan de verkiezingen, is minder vergaand dan een partijverbod.
Dat blijkt ook uit de volgende passage uit het rapport van de staatscommissie parlementair
stelsel: ««Daarom is van belang dat, voordat een partijverbod wordt opgelegd, is onderzocht
of met minder ingrijpende of bezwarende middelen hetzelfde doel kan worden bereikt.
Zulke «lichtere» middelen kunnen bestaan uit bestuurlijke maatregelen, zoals (tijdelijke)
stopzetting van financiering of subsidiëring van overheidswege, het onthouden van
faciliteiten – zoals zendtijd voor politieke partijen – en (tijdelijke) uitsluiting
van deelname aan de verkiezingen." Als het verbieden van een partij slechts een beperkte
inperking is van het passief kiesrecht, dan is een lichtere sanctie zoals (tijdelijke)
uitsluiting van deelname aan de verkiezingen dat ook. Daarbij komt dat ook nu slechts
zeer weinig kiezers via een «blanco» kieslijst aan de verkiezingen voor de Tweede
Kamer dan wel het Europees Parlement deelnemen. Bij de laatste zes Tweede Kamerverkiezingen
deed alleen in 2021 een «blanco» kieslijst mee. Bij de laatste zes verkiezingen voor
het Europees Parlement heeft geen enkele keer een «blanco» kieslijst meegedaan. Uiteraard
neemt dit niet weg dat de mogelijkheid van een «blanco» kieslijst met dit amendement
verdwijnt. Het nuanceert wel de zorgen die er zijn dat hiermee in materiële zin het
passief kiesrecht wordt ingeperkt.

Anderzijds versterkt dit amendement het passief kiesrecht. Het vergroot immers de
mogelijkheid om lid te worden van een politieke partij en zelf invloed uit te oefenen
op de plaats op een kandidatenlijst. Onder de huidige wet kan een kiezer niet actief
worden bij elke politieke groepering en heeft de lijsttrekker mogelijkheid volledige
zeggenschap uit te oefenen over de kandidatenlijst. Met dit amendement wordt dit proces
gedemocratiseerd.

Sneller Mohandis