Advies van andere adviesorganen : Reactie op de brief van het Presidium over een adviesaanvraag aan de Autoriteit Persoonsgegevens inzake de Teams Openbare Orde en Inlichtingen (TOOI) (Kamerstuk 29628-1215)

Nr. 1315
BRIEF VAN DE AUTORITEIT PERSOONSGEGEVENS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 maart 2026

Met deze brief informeert de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) u over de bevindingen
uit het onderzoek uitgevoerd naar de verwerking van persoonsgegevens door het Team
Openbare Orde Inlichtingen (TOOI), een onderdeel van de politie dat heimelijk informatie
vergaart over burgers met het oog op handhaving van de openbare orde. Op 16 oktober
2024 heeft de AP uw commissie geïnformeerd over de start van dit onderzoek, dat is
uitgevoerd naar aanleiding van zorgen van de AP en een adviesaanvraag van uw Kamer
voortvloeiend uit gelijke zorgen.1

Om het door uw Kamer verzochte beeld te krijgen van de activiteiten van TOOI, heeft
de AP gesprekken met de politie gevoerd, informatie opgevraagd en gegevens ter plekke
ingezien, waaronder verslagen van gesprekken met informanten (bruto-verslagen). De
AP heeft in het kader van het onderzoek de volgende vragen gesteld:

• Hoe functioneert het TOOI en welke gegevens worden er daarbij door het TOOI verwerkt;

• Hoe lopen de gegevensstromen naar en vanuit het TOOI;

• En volstaan de grondslagen waarop de politie zich beroept voor deze verwerkingen.

De bevindingen uit dit onderzoek heeft de AP gebundeld in een rapport van bevindingen.
Conform adviesaanvraag heeft de AP de korpschef om haar zienswijze daarop gevraagd,
ook wat betreft de vertrouwelijkheid van de informatie in het rapport. In lijn met
die zienswijze heeft de AP besloten het rapport niet openbaar te maken, maar om het
vertrouwelijk te delen met uw Kamer2.

Het rapport wordt ter inzage gelegd bij het CIP (Centraal Informatiepunt) van de Tweede
Kamer. Hieronder vat de AP de openbare bevindingen, conclusies en aanbevelingen samen.

Momenteel ontoereikend wettelijk kader voor het heimelijk verzamelen en verwerken
van persoonsgegevens door het TOOI

De AP heeft in het onderzoek het volgende geconstateerd. Door het ontbreken van een
specifieke grondslag voor de heimelijke inwinning van inlichtingen over bepaalde personen
in het kader van de handhaving van de openbare orde, beroept de politie zich voor
de inwinningsactiviteiten van het TOOI op artikel 3 Politiewet (Pw). Artikel 3 Pw
biedt echter een ontoereikend grondslag wanneer met de inwinning van inlichtingen
een min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het privéleven van mensen
kan worden verkregen. De AP heeft in het onderzoek vastgesteld dat de inwinningsactiviteiten
van het TOOI in verschillende onderzochte gevallen de politie in staat stelt wel zo’n
min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het leven van mensen te vormen.
Denk aan het langdurig inwinnen van informatie over een bepaalde persoon en gedetailleerde
gegevens over iemands privéleven, zoals informatie over relaties of gezondheidssituatie.
De gegevensverzameling die gepaard gaat met deze TOOI-activiteiten maakt daarmee meer dan een geringe inbreuk op het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op bescherming van
de persoonlijke levenssfeer van mensen en kunnen niet met een beroep op artikel 3
Pw worden gerechtvaardigd.

Ook constateert de AP dat er een grondslag ontbreekt voor de verwerking van persoonsgegevens
van potentiële informanten door het TOOI. En dat het TOOI in sommige gevallen bijzondere
persoonsgegevens verwerkt, zonder dat daarvoor een toereikende grondslag bestaat.

Wanneer persoonsgegevens zijn verzameld zonder dat daarvoor een toereikende grondslag
bestaat, kan de politie deze gegevens ook niet op een rechtmatige wijze verder verwerken,
bijvoorbeeld in analyses. De Wet politiegegevens vereist immers dat de politie alleen
persoonsgegevens mag verwerken als deze rechtmatig zijn verkregen.

De politie oefent voor wat betreft de handhaving van de openbare orde haar bevoegdheden
uit onder het gezag van de burgemeester. De AP constateert dat het echter vaak niet
duidelijk is onder het gezag van welke burgemeester het TOOI opereert wanneer het
gaat over de beslissing om het TOOI informatie te laten vergaren en persoonsgegevens
te laten verwerken. Daarnaast wordt het gezag in de praktijk niet in die mate uitgeoefend
dat gesproken kan worden van een adequate rechtsstatelijke controle. De AP benadrukt
dat de huidige maatregelen die door de politie in samenwerking met de Regioburgemeesters
zijn genomen – zoals het oprichten van Adviescommissies – niet kunnen waarborgen dat
de burgemeester wél op betekenisvolle wijze invulling geeft aan zijn gezag over het
TOOI. Het ontbreken van deze betekenisvolle invulling van het gezag, leidt er vervolgens
ook toe dat de democratische controle door de gemeenteraad onvoldoende tot uitdrukking
kan komen.

Al met al kan de AP niet anders dan concluderen dat er momenteel niet voor alle verwerkingen
van persoonsgegevens door het TOOI een zodanig duidelijke en nauwkeurige grondslag
bestaat dat deze gegevensverwerkingen altijd rechtmatig zijn. Daarbij komt dat het
ontbreken van betekenisvolle invulling van het gezag van de burgemeester over TOOI
niet alleen leidt tot een gebrekkig toezicht op de activiteiten van TOOI, maar ook
gevolgen heeft voor de mogelijkheid van de gemeenteraad om hierover democratische
controle uit te oefenen.

Politieke weging benodigd omtrent werkzaamheden van het TOOI in huidige vorm

De conclusies die de AP trekt in het onderzoek zijn reden om de Tweede Kamer op te
roepen tot actie.

Het is in de visie van de AP noodzakelijk dat over de activiteiten van het TOOI, de
grenzen waarbinnen deze zouden moeten plaatsvinden en de invulling van het gezag omtrent
de inzet ervan een breed politiek debat wordt gevoerd. Vooral gaat het dan om het
via informanten stelselmatig verzamelen van informatie over individuen die mogelijk
betrokken zijn bij (dreigende) openbare ordeverstoringen. Als uit een debat van uw
Kamer blijkt dat hiervoor geen breed politiek draagvlak bestaat, zullen deze activiteiten,
waarvan de AP heeft geconstateerd dat ze niet altijd binnen het huidige wettelijke
kader vallen, moeten stoppen. Als uit een debat van uw Kamer wel blijkt dat er een
breed politiek draagvlak is, zal een duidelijker wettelijk kader moeten worden geschapen.
Op die manier wordt gewaarborgd dat de verwerkingen beperkt blijven tot datgene wat
strikt noodzakelijk en proportioneel is en door de wetgever is afgewogen en in lijn
met het evenredigheidsbeginsel is bevonden. Blijft dergelijke wetgeving achterwege,
dan zullen de gegevensverwerkingen van het TOOI moeten worden teruggebracht tot datgene
waarvoor wel een grondslag bestaat. De AP zal hierop toezien en daartoe de benodigde
acties ondernemen.

Daarnaast wijst de AP graag op het volgende. Momenteel wordt door het Ministerie van
Justitie en Veiligheid het wetsvoorstel gegevensvergaring openbare orde voorbereid.3 In dit wetsvoorstel wordt een bevoegdheid geregeld voor het online vergaren van informatie in het kader van de handhaving van de openbare orde (inclusief
persoonsgegevens over individuen in relatie tot te verwachten ernstige openbare ordeverstoringen).
De AP vindt het terecht dat ten aanzien van het online vergaren van inlichtingen een
expliciete wettelijke grondslag nodig wordt geacht, en ziet dezelfde noodzaak bij
de huidige activiteiten van het TOOI.

Inbreuk op grondrechten vereist duidelijke en nauwkeurige wetgeving

De constateringen in het onderzoek naar gegevensverwerking door het TOOI staan niet
op zichzelf. De AP heeft de afgelopen jaren vaker geconstateerd dat de wetgever aan
zet is om duidelijke en nauwkeurige wetgeving op te stellen om de rechtmatige verwerking
van persoonsgegevens te waarborgen.4 Alleen met een duidelijke en nauwkeurige wettelijke regeling, die bovendien in lijn
moet zijn met het evenredigheidsbeginsel, mag de overheid inbreuk maken op de grondrechten
van mensen. Dergelijke wetgeving voorkomt willekeur bij het optreden van de politie
en waarborgt dat dergelijke inbreuken democratisch zijn gelegitimeerd. Dit vormt een
wezenlijke pijler van de democratische rechtsstaat. Dit is bovendien van belang nu
de AP in toenemende mate ziet dat individuen worden gevolgd in hun dagelijks leven,
bijvoorbeeld door het verzamelen van informatie op internet, de inzet van technische
surveillancemiddelen of het uitwisselen en koppelen van gegevens tussen verschillende
(overheids)organisaties. In alle gevallen is een duidelijke wettelijke grondslag nodig.

De AP vindt het belangrijk te wijzen op de risico’s die gepaard gaan met deze ontwikkelingen.
Het stukje bij beetje inperken van grondrechten draagt het risico in zich dat de som
der delen leidt tot een onevenredige inbreuk op grondrechten. En de ervaring leert
dat het terugdraaien van genomen maatregelen of verleende bevoegdheden maar weinig
gebeurt. Een ander belangrijk aspect is het chilling effect dat kan optreden en ook andere grondrechten raakt, zoals demonstratievrijheid: de
mogelijkheid bestaat dat mensen steeds minder gebruik zullen (durven) maken van hun
grondwettelijke vrijheden.

Een rechtvaardige en leefbare samenleving wordt gevormd door de bescherming van fundamentele
rechten en vrijheden van individuen, waaronder het recht op bescherming van persoonsgegevens.
Het is de taak van de wetgever om een wettelijk kader tot stand te brengen dat het
mogelijk maakt de verschillende belangen en rechten die moeten worden beschermd met
elkaar te verzoenen. Bovendien moet steeds kritisch worden beoordeeld of de inbreuken
die de overheid meent te moeten maken op de grondrechten van mensen ook daadwerkelijk
noodzakelijk zijn en in redelijke verhouding staan tot het doel. Daarnaast is het
van belang ook steeds het grotere geheel, de optelsom, hierbij in ogenschouw te houden.

Tot slot

Met deze brief bent u beknopt geïnformeerd over de bevindingen van het onderzoek dat
de AP heeft uitgevoerd naar de verwerking van persoonsgegevens door het TOOI. Eventuele
vragen omtrent dit onderwerp die in deze brief niet beantwoord zijn, bespreekt de
AP graag in een besloten briefing met de leden van uw Commissie.

Voorzitter Autoriteit Persoongegevens, A. Wolfsen