Brief Presidium : Brief van het Presidium over instelling van een tijdelijke commissie grondrechten en constitutionele toetsing

Nr. 1
BRIEF VAN HET PRESIDIUM

Aan de Leden

Den Haag, 23 oktober 2024

Het Presidium legt hierbij aan u voor een brief van de voorzitter van de werkgroep
«tijdelijke commissie grondrechten en constitutionele toetsing» d.d. 4 oktober 2024,
alsmede het verslag van deze werkgroep, waarin wordt voorgesteld om op grond van artikel
7.2 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer een tijdelijke commissie grondrechten
en constitutionele toetsing in te stellen voor de duur van deze parlementaire periode.

Het Presidium stelt u voor in te stemmen met het bijgaande voorstel tot instelling
van deze tijdelijke commissie.

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Martin Bosma

BIJLAGE BRIEF VAN DE WERKGROEP TIJDELIJKE COMMISSIE GRONDRECHTEN EN CONSTITUTIONELE
TOETSING

Aan het Presidium

Den Haag, 4 oktober 2024

Ter uitvoering van de aangenomen motie Omtzigt c.s. (Kamerstuk 36 471, nr. 8) heeft het Presidium in zijn vergadering van 7 februari 2024, op voorstel van de
commissie voor Binnenlandse Zaken, besloten een werkgroep in te stellen om te komen
tot een instellingsbesluit voor een in te stellen tijdelijke commissie grondrechten
en constitutionele toetsing. Artikel 7.2, tweede lid, van het Reglement van Orde van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: RvOTK) bepaalt dat het instellingsbesluit
in ieder geval een nauwkeurige omschrijving bevat van het doel alsmede de termijn
waarvoor een tijdelijke commissie wordt ingesteld. Het Presidium heeft voorts, overeenkomstig
het voorstel van de commissie voor Binnenlandse Zaken, opgedragen rekening te houden
met de taakafbakening, de verhouding tot andere Kamercommissies, de samenstelling
en ambtelijke ondersteuning, de adviesrol van externe deskundigen en de verhouding
tot de Raad van State. In dat kader komt de werkgroep tot het navolgende voorstel
voor een instellingsbesluit. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het verslag
van de werkgroep, dat tegelijkertijd met dit voorstel is aangeboden.1

Functie en positie commissie

De werkgroep stelt voor een tijdelijke commissie in te stellen op grond van artikel
7.2 van het RvOTK voor de duur van deze parlementaire periode, en deze commissie primair
te belasten met het signaleren van en het adviseren over de grondrechtelijke en constitutionele
aspecten van regelgevende voorstellen ten behoeve van de verdere behandeling door
de vaste Kamercommissies en de Kamer. Secundair kan de commissie een meer informerende,
aanjagende rol vervullen door met uiteenlopende activiteiten en producten de aandacht
van Kamerleden en vaste commissies voor grondrechten en constitutionele aspecten te
bevorderen.

Inrichting en werkterrein commissie

De werkgroep adviseert de tijdelijke commissie, gelet op de aard van haar taakopdracht,
samen te stellen naar het model van de tijdelijke onderzoekscommissies en enquêtecommissies.
De commissie bestaat bij voorkeur uit minimaal vijf en maximaal negen leden, zonder
plaatsvervangers. De commissievoorzitter bewaakt niet slechts de technische, procedurele
aspecten maar vervult een inhoudelijke rol. Gezien de beperkte omvang van de commissie
beveelt de werkgroep voorts aan te streven naar een zo breed mogelijke samenstelling.

De nieuw in te stellen tijdelijke commissie zal een rol kunnen spelen bij de Kamerbehandeling
van wetsvoorstellen, inclusief voorstellen tot herziening van de Grondwet, alsmede
bij lagere regelgeving waarvoor een zware voorhangprocedure geldt, verdragen die de
Kamer moet goedkeuren en wetgevende voorstellen van de Europese Unie. Onder wetsvoorstellen
kan mede begrepen worden voorstellen tot wijziging daarvan, bijvoorbeeld in de vorm
van nota’s van wijziging of – na een daartoe strekkend besluit van de Kamer – van
amendementen. Bij vragen van grondrechtelijke of constitutionele aard over amendementen
ligt het naar het oordeel van de werkgroep meer voor de hand dat de Kamer de reeds
bestaande mogelijkheid van het vragen van voorlichting aan de Afdeling advisering
van de Raad van State aanwendt. Daarnaast kan de commissie advies uitbrengen over
bijzondere constitutionele aangelegenheden, zoals de toepassing van de Kamerprocedures
inzake artikel 68 Grondwet (art. 4a Regeling vertrouwelijke stukken) en in geval van
de voortduring van de inwerkingstelling van het staatsnood- en crisisrecht.

De tijdelijke commissie kan bijvoorbeeld in kaart brengen welke grondrechten of andere
constitutionele normen van toepassing zijn, welke vragen dit opwerpt, hoe daar aandacht
aan is geschonken door de regering alsmede of eventuele beperkingen toereikend zijn
onderbouwd en daarover een adviesrapport uitbrengen. Het door de tijdelijke commissie
uitgebrachte adviesrapport kan vervolgens betrokken worden bij de verdere behandeling
van het betreffende voorstel.

Werkwijze commissie

De tijdelijke commissie neemt voorstellen in behandeling op verzoek van de vaste commissie
die bij de behandeling het voortouw heeft, en in voorkomende gevallen van de Kamer.
Verzoeken worden behandeld in de procedurevergadering van de betrokken vaste commissie
zodat de eventuele gevolgen voor de verdere behandeling in samenhang kunnen worden
bezien. Gelet op de aard van de materie waar de nieuw in te stellen commissie zich
mee bezig zal gaan houden, adviseert de werkgroep dat verzoeken van vaste commissies
in behandeling worden genomen als deze door een ruime minderheid in die commissie
gesteund worden. Omdat het RvOTK thans niet voorziet in een basis voor minderheidsbesluiten
door commissies en een wijziging van het RvOTK de nodige tijd vergt, adviseert de
werkgroep nadrukkelijk dat de vaste commissies welwillend en coulant omgaan met minderheidsverzoeken.
Daarbij dient gemonitord te worden hoe dit in de praktijk uitwerkt, waarbij in een
later stadium zo nodig alsnog in een formele regeling voor minderheidsbesluitvorming
voorzien kan worden.

De tijdelijke commissie kan in voorkomende gevallen ook op eigen initiatief een adviesrapport
uitbrengen. Daarbij wordt als objectief selectiecriterium het dictum van de Afdeling
advisering van de Raad van State gehanteerd; over voorstellen met een C- of D-dictum
van de Afdeling advisering van de Raad van State, voor zover dat dictum voortkomt
uit grondrechtelijke of andere constitutionele bezwaren, kan de commissie uit eigen
beweging een adviesrapport uitbrengen.

Om consensusvorming en een open dialoog tussen de leden van de tijdelijke commissie
onderling en tussen hen en de staf te bevorderen, stelt de werkgroep voor dat de tijdelijke
commissie in principe in beslotenheid vergadert. Zo nodig kan besloten worden de in
artikel 7.25 genoemde commissiebevoegdheden aan te wenden, een tijdelijke commissie
heeft immers beschikking over dezelfde bevoegdheden als alle andere commissies. De
door de tijdelijke commissie vastgestelde agenda’s, besluiten en adviesrapporten worden
openbaar gemaakt. Voorstelbaar is dat de tijdelijke commissie een tweewekelijks vergaderritme
aanhoudt, dat bij voorkeur afgestemd wordt op de procedurevergaderingen van vaste
commissies waar naar verhouding veel wetgeving met een grondrechtelijke of anderszins
constitutionele dimensie wordt behandeld, zoals de commissies J&V en BiZa.

Verhouding tot vaste commissies en tot de Afdeling advisering van de Raad van State

De vaste commissies die het voortouw hebben behouden de regie over de behandeling
van voorstellen die binnen het werkterrein van de tijdelijke commissie vallen. Zoals
hiervoor aangehaald, kunnen zij de tijdelijke commissie bij de behandeling van een
voorstel betrekken of kan de tijdelijke commissie op eigen initiatief adviseren. Opgemerkt
wordt dat betrokkenheid van de tijdelijke commissie op zichzelf geen procedurele of
inhoudelijke consequenties heeft voor de voortgang van de behandeling; het blijft
aan de vaste commissie om te bepalen hoe zij de verdere behandeling van het voorstel
wil vormgeven en al dan niet te besluiten of daar, gezien de betrokkenheid van de
tijdelijke commissie, extra tijd voor uitgetrokken zou moet worden. Het ligt in ieder
geval voor de hand dat de commissies hun processen en activiteiten onderling op elkaar
afstemmen. Zo nodig kan de vaste commissie bij het verzoek aan de tijdelijke commissie
ook suggesties doen voor de planning en eventuele activiteiten in het kader van het
adviestraject. De tijdelijke commissie is daaraan overigens niet gebonden: zij besluit
eigenstandig over het aanwenden van de haar ingevolge artikel 7.25 RvOTK toekomende
bevoegdheden om haar adviesrol te kunnen vervullen. Het is tot slot mogelijk de leden
van de vaste commissie voor deelname aan een activiteit van de tijdelijke commissie
en vice versa uit te nodigen.

De tijdelijke commissie vervult haar taken in aanvulling op de advisering door de
Afdeling advisering van de Raad van State. Concreet kan dit betekenen dat de commissie
kijkt naar of en in hoeverre eventuele grondrechtelijke of anderszins constitutionele
aandachtspunten die de Afdeling in zijn advies heeft gesignaleerd door de regering
zijn geadresseerd, of er wellicht nog andere grondrechtelijke of constitutionele aspecten
aan het voorstel zitten die ten tijde van de advisering door de Afdeling nog niet
aan de orde waren, en of er in aanvulling op het advies nog andere voor het werkterrein
van de commissie relevante gezichtspunten zijn (bijvoorbeeld van andere adviescolleges
of vanuit de rechtswetenschap) die aandacht verdienen.

Benodigde ondersteuning en kostenbegroting

Uit artikel 7.15 van het RvOTK volgt dat commissies bijgestaan worden door een commissiegriffier
en een of meer Kamerambtenaren. De precieze omvang, samenstelling en benodigde expertise
van de staf is vanzelfsprekend afhankelijk van de werklast van de nieuw in te stellen
tijdelijke commissie. De werkgroep stelt zich voor dat de tijdelijke commissie ondersteuning
krijgt van een ambtelijke staf die ingevolge artikel 7.15, eerste lid, van het RvOTK
in ieder geval bestaat uit een commissiegriffier, en ingevolge het tweede lid van
dat artikel tevens een adjunct-griffier. Verder bestaat de staf uit een commissie-assistent
en enkele inhoudelijke specialisten met expertise op het gebied van grondrechten en
constitutionele toetsing. Met het oog op collegiaal overleg en collegiale toetsing
worden in eerste instantie ten minste twee inhoudelijke specialisten aangesteld. Indien
gaandeweg blijkt dat de commissie behoefte heeft aan meer ondersteuning, kan dit nogmaals
aan de orde komen. Het ligt daarbij voor de hand dat binnen de staf specifieke kennis
van en ervaring op het gebied van grondrechten en constitutionele toetsing aanwezig
is. In de begroting is daarnaast rekening gehouden met de mogelijkheid in voorkomende
gevallen externe deskundigen in te schakelen.

Een vast onderzoeksbudget en een reisbudget zullen worden bekostigd binnen de huidige
begroting van de Kamer. Voor de benodigde ondersteuning zal uitbreiding van formatie
nodig zijn. Hiervoor zal de Tweede Kamer bij de Voorjaarsnota 2025 een claim indienen
bij het Ministerie van Financiën via het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De begroting van de nieuw in te stellen tijdelijke commissie is afgestemd met de stafdienst
Financieel Economische Zaken (FEZ) van de Tweede Kamer.

De voorzitter van de werkgroep, Van Nispen

De griffier van de werkgroep, Kling