Advies Afdeling advisering Raad van State : Advies Afdeling advisering Raad van State bij de Miljoenennota 2025 en Septemberrapportage
36 600 Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën
Nr. 4
NAJAARSRAPPORTAGE RAAD VAN STATE EN KABINETSREACTIE
Bij Kabinetsmissive van 2 september 2024, no.2024001737, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het Ontwerp Miljoenennota 2025 en Septemberrapportage
OBT 2024, met memorie van toelichting.
A. Inleiding en conclusie
1. Inleiding
De Afdeling advisering van de Raad van State brengt in deze rapportage zowel het advies
bij de Miljoenennota 2025 als de rapportage in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht
uit.1
De Afdeling advisering van de Raad van State is belast met het onafhankelijk begrotingstoezicht
op de naleving van de (Europese) begrotingsregels, bedoeld in het Verdrag inzake Stabiliteit,
Coördinatie en Bestuur in de economische en monetaire unie van 2 maart 2012 (VSCB),
in artikel 5 van Verordening (EU) 473/2013 en zoals opgenomen in artikel 2, achtste
lid van de Wet houdbare overheidsfinanciën. Het is de taak van de onafhankelijke begrotingstoezichthouder
om een beoordeling op te stellen over de vraag of wordt voldaan aan de (Europese)
begrotingsregels.
Vanwege de herziening van de Europese begrotingsregels bevat de rapportage in het
kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht van de Afdeling ook een beoordeling
van het budgettair-structureel plan van het kabinet dat ingediend wordt in het kader
van het Europees Semester.2
In de hervorming van Europese begrotingsraamwerk is de inhoud van titel III (begrotingspact)
van het (VSCB) in het recht van de Unie opgenomen.3 Door voort te bouwen op de ervaring van de uitvoering van het VSCB door de lidstaten
behoudt de hervorming van het Europese begrotingsraamwerk de gerichtheid op de middellange
termijn van het begrotingspact als instrument om begrotingsdiscipline te bereiken en groei te bevorderen.4 De reactie van het kabinet op de Septemberrapportage in het kader van het onafhankelijk
begrotingstoezicht is integraal in deze rapportage opgenomen.
Het advies bij de Miljoenennota vloeit voort uit de Wet Houdbare Overheidsfinanciën.
Op het advies bij de Miljoenennota reageert het kabinet in een nader rapport dat tegelijkertijd
met het Miljoenennota-advies naar de Tweede Kamer wordt gestuurd.
De Afdeling werkt voor haar beoordeling nauw samen met het Centraal Planbureau (CPB).
De taakverdeling houdt in dat het opstellen van onafhankelijke macro-economische en
budgettaire ramingen en analyses is belegd bij het CPB. De Afdeling is belast met
de meer normatieve beoordeling van de naleving van zowel de Europese als de nationale
begrotingsregels.
In het belang van de kwaliteit en de zorgvuldigheid van de op te stellen beoordeling
heeft de Afdeling voor de Septemberrapportage en het Miljoenennota-advies kennis kunnen
nemen van een conceptversie van de Miljoenennota. Op basis daarvan heeft de Afdeling
een conceptbeoordeling in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht opgesteld
(conceptSeptemberrapportage). Daarover is het kabinet gehoord. De Afdeling heeft na
kennisneming van de reactie van het kabinet haar definitieve beoordeling vastgesteld.
Deze rapportage kent de volgende opzet:
A. Inleiding en conclusie
A.1. Inleiding
A.2. Samenvattende conclusie en advies
B. Analyse
B.1. De macro-economische context
B.2. De budgettaire context
C. Advies over de Miljoenennota 2025
C.1. Brede welvaart en structuuranalyse
D. Septemberrapportage 2024
D.1. Europese beoordeling
D.2. Nationale beoordeling
D.2.1 Inleiding
D.2.2 Reflecties op het begrotingsbeleid
E. Reactie van de regering
2. Samenvattende conclusies en samenvatting
De regering presenteert met Prinsjesdag zijn eerste Miljoenennota. Het kabinet heeft
het hoofdlijnenakkoord van de formerende partijen uitgewerkt in een regeerprogramma
en vertaald in de begroting voor 2025. Ook zijn de daarbij behorende budgettaire kaders
en het begrotingsbeleid voor de komende kabinetsperiode geformuleerd. Tegelijkertijd
presenteert het kabinet het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn;
de nieuwe meerjarenbegroting in het kader van het Europees semester. Daarmee zijn
de begrotingsstukken dit jaar beleidsrijk en significant voor de rest van de kabinetsperiode,
zowel in nationale als in Europese context.
In de Miljoenennota benadrukt de regering een terugkeer naar begrotingsdiscipline
en het belang van trendmatig begrotingsbeleid. De Afdeling onderschrijft de ambitie
van het kabinet om de overheidsfinanciën op orde te brengen. De overheidsfinanciën
waren bij de voorgaande kabinetsperiode geen struikelblok. Dit kabinet heeft echter
een andere budgettaire en economische uitgangspositie. Het geraamde begrotingstekort
loopt in 2024 op tot 1,8% bbp, en neemt verder toe tot 2,5% bbp in 2025. Op de middellange
termijn is er bovendien sprake van neerwaartse economische risico’s, vooral veroorzaakt
door geopolitieke spanningen.
Om begrotingsdiscipline vorm te geven en te handhaven is het van belang dat het begrotingsbeleid
transparant wordt vastgesteld. Duidelijk geformuleerde ankers dwingen immers tot het
maken van integrale afwegingen. Daarmee kunnen besluiten democratisch worden verantwoord.
Een duidelijke norm voor het overheidstekort ontbreekt echter in de begrotingsstukken
van het kabinet. Bij de keuze voor een begrotingsanker moet er een ruime marge gehouden
worden ten opzichte van de Europese 3%-tekortnorm om te voorkomen dat er procyclisch
begrotingsbeleid moet worden gevoerd om aan de Europese regels te voldoen.
Om prudent begrotingsbeleid te kunnen voeren, dient een anker gekozen te worden dat
zorgt voor voldoende ruimte ten opzichte van de Europese norm. Op die manier kan de
automatische stabilisatiefunctie van de begroting zijn werk doen. Onvoldoende marge
ten opzichte van de 3%-tekortnorm betekent dat het kabinet ervoor kiest om structureel
op de vluchtstrook te rijden, terwijl trendmatig begrotingsbeleid veronderstelt dat
men zoveel mogelijk binnen de grenzen van de rijstrook blijft.
Dit wordt des te meer van belang op de middellange termijn. Bij de toetsing aan de
nieuwe Europese begrotingsregels concludeert de Afdeling dat Nederland wel voldoet
aan de normen uit de correctieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) voor
2024 en 2025, maar niet aan de normen uit de preventieve arm op de middellange termijn.
De raming met een doorkijk op de middellange termijn van het Centraal Planbureau (CPB)
laat zien dat het begrotingstekort vanaf 2029 hoger is dan –3% bbp; de overheidsschuld
ligt vanaf 2033 hoger dan 60% bbp. In 2038 zal de overheidsschuld zijn gestegen tot
70% bbp.
De Afdeling concludeert dat Nederland een begrotingsinspanning zal moeten leveren
om een budgettair-structureel plan in te dienen dat voldoet aan de vereisten van de
Europese regels. In dat verband wijst de Afdeling erop dat houdbare overheidsfinanciën
niet alleen van belang is omdat het «moet» van Europa, maar ook omdat het bijdraagt
aan prudent en stabiel nationaal begrotingsbeleid.
Voor het te voeren begrotingsbeleid en de invulling van de budgettaire opgave zijn
politieke keuzes nodig. Die keuzes zijn niet alleen gericht op de korte termijn, maar
hebben ook oog voor de langere termijn. Opgaven en hervormingen die op de lange termijn
bijdragen aan een sterke economische structuur zijn hierbij van belang. De Afdeling
merkt op dat de ambitie van het kabinet voor solide overheidsfinanciën in samenhang
bezien moet worden met de doelstelling van het kabinet om een structureel sterke economie
en samenleving te hebben.
Structurele hervormingen zijn van belang voor het toekomstbestendig houden van Nederland.
Lessen uit het verleden zijn hier relevant. Een gecombineerde strategie van een budgettaire
doelstelling en structurele hervormingen gericht op een betere werking van de economie
heeft de Nederlandse overheidsfinanciën in de jaren ’80 van de vorige eeuw op orde
gebracht. Toen is vanaf 1987 de werkgelegenheid gaan groeien en is later de staatsschuld
gaan dalen. Vanwege de doorgaans lange overgangstermijnen werken structurele hervormingen
maar geleidelijk door en zijn zij dus een kwestie van lange adem. Van een goed gekozen
pakket van structurele hervormingen, dat leidt tot een beter functionerende arbeids-
en woningmarkt en hogere productiviteitsgroei wordt Nederland op termijn beter. Deze
hervormingen zijn ook van belang voor het betaalbaar houden van overheidsvoorzieningen
voor toekomstige generaties.
De Afdeling merkt op dat er niet alleen budgettaire beperkingen zijn. Ook op andere
terreinen is sprake van schaarste, zoals bij de arbeidsmarkt en op het gebied van
ruimte, natuur en gezonde leefomgeving. Dit raakt het doenvermogen van de overheid.
Daarnaast onderschrijft de Afdeling de zorgen van het kabinet over het toekomstig
verdienvermogen van Nederland.
Het is niet eenvoudig om te komen tot maatregelen die niet alleen op korte termijn
effect sorteren, maar ook bijdragen aan het versterken van de sociaal- en economische
structuur van Nederland op de middellange en lange termijn. Een goede structuuranalyse,
in samenhang met het fiscaal- en begrotingsbeleid kan een kabinet voor de gehele zittingsperiode
helpen met het maken van integraal afgewogen keuzes, het stellen van prioriteiten
en goed gemotiveerd beleid.
Een dergelijke analyse ondersteunt het handelings- en oplossingsvermogen van de kabinet
en het parlement, zodat maatregelen genomen worden die op de korte, maar ook op de
lange termijn het gewenste effect sorteren. De Afdeling adviseert dan ook om een brede
sociaaleconomische structuuranalyse te maken, waarbij gebruik wordt gemaakt van het
brede welvaartsbegrip. Zij roept het kabinet op om daartoe in het kader van de voorbereiding
van de begroting voor 2026 een analytische verdieping te maken van de verschillende
aanknopingspunten uit de Miljoenennota en de daarin door dit kabinet gelegde accenten
om zo te komen tot een analyse van de toekomstige sociaaleconomische structuur van
Nederland.
Het arbeidsaanbod is van groot belang voor het huidige en toekomstige verdienvermogen
van Nederland, de omvang en de kwaliteit van de publieke dienstverlening en de slagkracht
van de overheid. Daarom verdienen de structurele componenten van de tekorten op de
arbeidsmarkt in het bijzonder prioritaire aandacht van het kabinet.
B. Analyse
1. De macro-economische context
Tabel 1: Kerngegevens macro-economische ontwikkelingen
2023
2024
2025
2028
(mutaties in % per jaar)
CEP 2024
MEV 2025
CEP 2024
MEV 2025
MEV 2025
MEV 2025
Eurozone
Bruto binnenlands product (economische groei)
0,6
0,4
0,9
0,9
1,5
1,1
Nederland
Bruto binnenlands product (economische groei)
0,1
0,1
1,1
0,6
1,5
1,1
Bruto investeringen bedrijven (excl. woningen)
3,4
2,4
– 5,3
– 1,7
1,7
1,0
Bruto investeringen in woningen
– 1,3
– 1,5
– 0,7
– 0,9
4,0
1,1
Arbeidsproductiviteit bedrijven (per uur)
– 0,4
– 1,2
0,4
– 0,3
1,3
1,1
Consumptie huishoudens
0,4
0,8
2,7
0,7
2,7
1,2
Statische koopkracht
– 0,8
– 0,6
2,7
2,5
0,7
0,8
Inflatie, nationale consumentenprijsindex
3,8
3,8
2,9
3,6
3,2
2,3
Personen in armoede (niveau in %)
4,8
4,6
4,7
4,5
4,4
4,4
Invoer goederen en diensten
– 0,7
– 1,8
1,1
– 0,7
3,5
2,8
Uitvoer goederen en diensten
– 1,2
– 0,5
0,6
– 0,4
2,4
2,1
cao-loon bedrijven
5,9
5,9
6,0
6,6
4,3
3,5
Werkgelegenheid (in uren)
0,5
1,4
0,6
0,7
0,2
0,0
Werkloze beroepsbevolking (niveau in %)
3,8
3,6
3,7
3,7
3,8
4,5
Bron: CPB, Centraal Economisch Plan 2024 (CEP) en Macro-Economische Verkenning 2025
Korte termijn (2024–2025)
De economie groeit weer, met 0,6% in 2024 en 1,5% in 2025. De economische groei is
onder meer het gevolg van hogere consumptie. Dit komt doordat huishoudens meer te
besteden hebben nu de loongroei duidelijk boven de inflatie ligt en door lastenverlichting.
Ook de uitvoer neemt toe als gevolg van de aantrekkende wereldhandel. De bbp-ontwikkeling
van dit jaar van 0,6% is nog laag, omdat het sterk wordt beïnvloed door de magere
kwartalen die achter ons liggen.
De investeringen trekken dit jaar weer aan. De verbeterde vooruitzichten voor bedrijven
betekenen dat in 2025 ook de investeringen weer bijdragen aan de groei. De woninginvesteringen
trekken ook weer aan. Het aantal afgegeven bouwvergunningen is gestegen en het sentiment
in de bouw is verbeterd nu de grootste kostenstijgingen achter de rug lijken te zijn
en de huizenprijzen weer stijgen. De overheidsinvesteringen blijven ook de komende
jaren groeien.
De arbeidsmarkt blijft krap, hoewel de groei van de werkgelegenheid terugloopt. De
afgelopen jaren hebben werkgevers hun personeel vastgehouden, terwijl de productie
licht terugviel. Als gevolg hiervan is de arbeidsproductiviteit gedaald. Dit beeld
draait nu om: de productie kan dit en komend jaar groeien, terwijl de werkgelegenheid
nauwelijks toeneemt. Omdat het arbeidsaanbod nog wel groter wordt, loopt de werkloosheid
licht op naar 3,8% in 2025.
De lonen groeien dit jaar en volgend jaar fors. Het aanpassingsproces van de lonen
op de inflatieschok uit 2022 is nog niet volledig voltooid, omdat de reële lonen nog
wat onder het niveau van 2021 liggen. Daarom worden nog altijd nieuwe cao’s afgesloten
waarin compensatie wordt geboden voor de eerdere oploop van de prijzen. Dit resulteert
in een groei van de contractlonen in de marktsector in 2024 van 6,6%. Volgend jaar
zwakt die groei af naar 4,3%. De lonen liggen daarmee in beide jaren duidelijk boven
de inflatie. Als gevolg van de gunstige onderhandelingspositie van werknemers in de
krappe arbeidsmarkt, is ook de incidentele loongroei positief.
De hoge loongroei legt in 2024 en 2025 een stevig fundament onder de koopkrachtontwikkeling.
In 2024 stijgt de koopkracht in doorsnee met 2,5%. Alle groepen gaan erop vooruit,
waarbij werkenden meer profiteren dan uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden. In
2025 stijgt de koopkracht in doorsnee met 0,7%. Dit komt mede door de lastenverlichting
die in het hoofdlijnenakkoord is opgenomen.
De armoede daalt. Vooral de armoede onder kinderen is hard gedaald. In 2025 heeft
4,4% van de bevolking een inkomen onder de armoedegrens, het laagste niveau sinds
het begin van de meting in 2011. Het armoedecijfer daalt als gevolg van de loonstijgingen,
maar ook als gevolg van de brede lastenverlichting en meer gerichte maatregelen, zoals
in de huurtoeslag. De afgelopen jaren is de armoede onder kinderen harder gedaald
dan de algemene armoede. Dit is het gevolg van gericht beleid, zoals de verhoging
van het kindgebonden budget.
CPB ramingen steeds onzekerder
Het CPB benadrukt dat de risico’s en onzekerheden bij de raming groot zijn door geopolitieke
ontwikkelingen en door de Europese begrotingsregels. Geopolitieke ontwikkelingen,
zoals een uitbreiding van het conflict in het Midden-Oosten, of een verslechtering
van de relaties tussen Europa, de VS en China, zijn een groot neerwaarts risico voor
de raming van de wereldhandel en de uitvoer. Daarnaast vereisen Europese begrotingsregels
grote begrotingsinspanningen voor Frankrijk, Spanje en Italië. Zonder begrotingsinspanning
nemen op termijn de risico’s inzake de houdbaarheid van de overheidsschuld van deze
landen toe.
Daarnaast merkt het CPB op dat de Nederlandse economie, en daarmee ook de overheidsfinanciën,
zich de laatste jaren lastiger laat meten en ramen. Dit komt door de grote economische
schokken van de afgelopen jaren, de digitalisering van de economie en de toename van
het belang van lastiger waar te nemen grootheden als immateriële activa.
Middellange en lange termijn (2025–2028)
Deze kabinetsperiode is naar verwachting sprake van een gematigde economische groei
van gemiddeld 1,4%. Dit is vooral het gevolg van een lage productiviteitsstijging.
Daarnaast is de werkgelegenheidsgroei zeer beperkt. Net als afgelopen jaren zal de
bevolking naar verwachting toenemen door netto immigratie en een langere levensduur.5 Door vergrijzing groeit het arbeidsaanbod echter minder sterk dan de totale bevolking.
In deze kabinetsperiode wordt een lage productiviteitsstijging verwacht. Ook de afgelopen
tien jaar nam de arbeidsproductiviteit gemiddeld met slechts 0,4% per jaar toe, terwijl
dat in de vier decennia daarvoor gemiddeld 1,5% was.6 Diverse verklaringen worden gegeven voor deze productiviteitsdaling.7 Een eerste verklaring is de verschuiving van de werkgelegenheid van de hoogproductieve
industriële sectoren naar laagproductieve dienstensectoren, zoals horeca, zorg, schoonmaakbedrijven
en beveiliging. Een tweede verklaring is dat de productiviteit per sector minder groeit.
Dit kan komen door veel verschillende factoren, zoals minder bedrijfsdynamiek en institutionele
factoren, zoals regels over ontslagbescherming en flexibele banen, fiscale voordelen
voor zelfstandigen en subsidies voor innovatie.
B.2. De budgettaire context
Tabel 2: Kerngegevens overheidsfinanciën
(in % bbp)
2023
2024
2025
2028
BAV 2024
MEV 2025
BAV 2024
MEV 2025
MEV 2025
MEV 2025
Bruto collectieve uitgaven
43,5
43,4
44,4
44,1
44,8
45,5
Collectieve lasten
39,1
38,6
38,8
38,1
38,0
39,1
Niet-belastingmiddelen
4,4
4,5
3,7
4,2
4,3
3,8
Feitelijk EMU-saldo
– 0,3
– 0,4
– 2,0
– 1,8
– 2,5
– 2,5
w.v. decentrale overheden
0,1
0,0
– 0,1
0,0
– 0,1
– 0,4
Structureel EMU-saldo
– 0,3
– 1,0
– 1,5
– 0,9
– 1,8
– 1,9
EMU-schuld
46,5
45,1
46,8
45,0
46,7
51,1
Bron: CPB, Budgettaire analyse Voorjaarsnota 2024 en Macro-Economische verkenning
2025
Het begrotingstekort (feitelijk EMU-saldo) komt de komende jaren aanzienlijk hoger
uit dan afgelopen jaar, dicht tegen de afgesproken Europese vangrail van –3% bbp.
Het begrotingstekort loopt de komende jaren op, doordat de uitgaven harder stijgen
dan de inkomsten. Het EMU-tekort was vorig jaar nog 0,4% bbp, maar loopt op naar 1,8% bbp
dit jaar en 2,5% bbp volgend jaar. In 2026 is het begrotingstekort naar verwachting
3,4% bbp, in 2027 2,1% bbp en in 2028 2,5% bbp.
In 2025 verslechtert het saldo door onder meer de lastenverlichting. Hogere groei
en bezuinigingen voorkomen niet dat het tekort oploopt. Structureel loopt het begrotingstekort
op als gevolg van eerder ingezet expansief beleid, de vergrijzing, afnemende onderuitputting
en hogere rentelasten.
C. Advies over de miljoenennota 2025
Het kabinet-Schoof is aangetreden op 2 juli 2024. Dit kabinet is gebaseerd op het
door de formerende partijen overeengekomen hoofdlijnenakkoord. Het kabinet heeft het
hoofdlijnenakkoord uitgewerkt in het regeerprogramma. Nu wordt de eerste Miljoenennota,
de nota over de toekomst van ’s Rijksfinanciën, van dit kabinet voorgelegd aan de
Staten-Generaal.
In de Miljoenennota 2025 wordt de volledige begroting van 2025 gepresenteerd, waarbij
de macro-economische doorwerking van de begroting zoals gebruikelijk is gebaseerd
op de raming uit de Macro-Economische Verkenning (MEV) van het CPB. Tegelijkertijd
presenteert het kabinet in deze Miljoenennota de bijbehorende budgettaire kaders en
het begrotingsbeleid voor de komende kabinetsperiode en presenteert het kabinet het
budgettair-structureel plan in het kader van het Europees Semester. De Afdeling reflecteert
afzonderlijk op deze onderdelen van de Miljoenennota in deze rapportage (zie onderdeel
D: Septemberrapportage 2024). In het advies over de Miljoenennota wordt ingegaan op
het kabinetsbeleid zoals dat in de Miljoenennota wordt verwoord.
In het advies streeft de Afdeling ernaar behulpzaam te zijn om die keuzes te maken
die leiden tot houdbare overheidsfinanciën en tot duurzame wetgeving.
De overheidsfinanciën knellen mogelijk op korte termijn ...
Deze eerste Miljoenennota van het nieuw aangetreden kabinet heeft een «klassiek» financieel-economisch
karakter. Hoofdstuk één van de Miljoenennota gaat in op het belang van begrotingsdiscipline
en beschrijft ontwikkelingen in de samenleving – met bijzondere aandacht voor het
economisch kapitaal – en ontwikkelingen in de macro-economie en overheidsfinanciën.
In hoofdstuk drie wordt ingegaan op de keuzes voor het realiseren van een duurzame
en concurrerende Nederlandse economie.
Het kabinet wil, aldus de Miljoenennota 2025, mede vanwege het begrotingstekort een
terugkeer naar begrotingsdiscipline. Daartoe wil het de overheidsuitgaven beheersen
door het uitgavenniveau structureel te beperken. Het benadrukt daarbij ook de waarde
van het stelsel van trendmatig begrotingsbeleid. Het kabinet zet deze ambitie kracht
bij door gedurende de kabinetsperiode de uitgaven- en inkomstenkaders te handhaven
en tegenvallers in te passen in de begrotingen en het lastenkader.
De Afdeling onderschrijft de ambitie van het kabinet om de overheidsfinanciën op orde
te brengen. De nadruk op solide overheidsfinanciën en stabiele economische ontwikkeling
is begrijpelijk. Waren de overheidsfinanciën bij de voorgaande kabinetsperiode geen struikelblok, dit kabinet heeft een
andere budgettaire uitgangspositie; ook zijn de economische vooruitzichten anders.
De Nederlandse overheidsschuld is op de korte termijn nog geen reden tot zorg, maar
het begrotingssaldo komt dicht in de buurt van de Europese 3%-tekortnorm zoals vastgelegd
in het Stabiliteits- en Groeipact. Het geraamde begrotingstekort loopt in 2024 op
tot 1,8% bbp, en neemt verder toe tot 2,5% bbp in 2025. Het tekort neemt onder andere
toe door een stijging van uitgaven aan sociale zekerheid en zorg en door de voorgenomen
lastenverlagingen. De komende jaren loopt het verder op als gevolg van eerder ingezet
expansief beleid.8
Een consequentie van het expansieve begrotingsbeleid in economisch goede tijden, ongeacht
de overwegingen hiervoor, is dat er geen buffers zijn opgebouwd. Het voeren van trendmatig
begrotingsbeleid met het creëren van voldoende bufferruimte betekent de facto het
streven naar feitelijke begrotingsoverschotten, of ten minste evenwicht op de overheidsbegroting
in goede jaren.9
Voldoende ambitie bij de start van de kabinetsperiode, een ambitie die aansluit bij
de omvang van de onzekerheden waar het kabinet voor staat, is een voorwaarde om zoveel
mogelijk te voorkomen dat tussentijdse bijsturing nodig is. De Afdeling waardeert
dan ook de ambitie van het kabinet om de overheidsfinanciën op orde te brengen, strakke
begrotingsdiscipline te handhaven en het trendmatig begrotingsbeleid te continueren.
Ook de budgettaire uitgangspositie en economische vooruitzichten en risico’s nopen
hiertoe.
... maar ook op de middellange termijn is het beeld niet rooskleurig
Niet alleen de korte termijn, maar ook de ontwikkeling van de economie en overheidsfinanciën
op de middellange en lange termijn zijn relevant. Macro-economisch is er op de middellange
termijn naar verwachting sprake van een gematigde economische groei met een lagere
inflatie en hogere rente dan gedurende de vorige kabinetsperiode.10
Bovendien verslechteren ook de overheidsfinanciën op middellange termijn. In een doorkijk
naar 2028 laat het CPB zien dat het begrotingstekort de komende jaren groter wordt,
doordat de uitgaven harder stijgen dan de inkomsten.11 Dit is deels het gevolg van de vergrijzing (zorg en sociale zekerheid), deels het
gevolg van beleidskeuzes uit het verleden (het expansieve beleid van het vorige kabinet).
Daarnaast spelen de hogere defensie-uitgaven en oplopende rente-uitgaven een rol.
Zoals eerder opgemerkt, komt ook de schuldquote in een stijgend pad. In een schuldprojectie
naar 2038 laat het CPB zien dat de overheidsschuld oploopt naar 70,7% bbp, onder andere
door oplopende zorguitgaven en meer AOW-uitkeringen.12 Hoewel dergelijke projecties naar de toekomst onzeker zijn en onder meer afhankelijk
van de ramingen van de demografie, geven ze wel een indicatie van toekomstige uitdagingen.13
Ook is er op de middellange termijn sprake van neerwaartse economische risico’s, vooral
veroorzaakt door geopolitieke spanningen. Diverse gebeurtenissen weerspiegelen deze
geopolitieke spanningen,14 zoals de oorlog in Oekraïne, en de daaropvolgende sanctiepakketten, de oorlog in
Gaza, de tarievenoorlog tussen de Verenigde Staten en China tussen 2018 en 2020 en
de door de VS aangenomen CHIPS-act. Het is bekend dat Nederland voor zijn economisch
welvaren sterk afhankelijk is van zijn internationale omgeving en daarom gevoelig
is voor externe gebeurtenissen en ontwikkelingen.
De volatiliteit van de externe omgeving en daarmee van de Nederlandse economie, is
toegenomen. De automatische doorwerking van de economische ontwikkelingen in de overheidsfinanciën
– vooral in de overheidsinkomsten – betekent dat de onzekerheden in het economisch
beeld sterk en – vaak meer dan proportioneel – doorwerken in het begrotingssaldo.
Het op orde houden van de overheidsfinanciën is daarmee ook van belang om in internationale
onzekere tijden voldoende bewegingsruimte te hebben om eventueel toekomstige schokken
op te kunnen vangen.
De fragiliteit van de overheidsfinanciën op de langere termijn is overigens in menige
andere lidstaat in de eurozone minstens zo zorgelijk, zoals de Miljoenennota terecht
analyseert. Dit heeft mogelijk ook een negatief effect op de stabiliteit van de eurozone
als geheel.
Randvoorwaarden voor het maken van keuzes in tijden van schaarste ...
Naast het budgettaire en macro-economische beeld is er ook sprake van schaarste op
andere terreinen. Het kabinet besteedt hier in de Miljoenennota aandacht aan. In paragraaf 3.2 geeft het kabinet aan doordrongen te zijn van
de schaarstes aan kapitaal, personeel, ruimte en budgettaire middelen. De Afdeling
voegt daaraan toe dat er ook andere relevante schaarstes zijn, zoals op het gebied
van natuur, een gezonde leefomgeving, uitvoering en doenvermogen van de overheid.15
Deze schaarstes op verschillende gebieden leiden ertoe dat keuzes en prioritering
noodzakelijk zijn. Als financiële middelen begrensd zijn, is het van belang om doelmatige
en doeltreffende keuzes te maken. Het gericht inzetten van financiële middelen op
bepaalde doelen en minder inzet op andere doelen, of verhogen van belastingen kan
dan noodzakelijk zijn om door het kabinet gewenste doelen te realiseren. Gerichte
keuzes en beperken van financiële middelen draagt bij aan prudent begrotingsbeleid,
beperkt de krapte op de arbeidsmarkt en matigt de stijging van lonen en prijzen.
Gezonde overheidsfinanciën
De Afdeling onderschrijft in dit verband de zorgen van het kabinet over de dalende
arbeidsproductiviteit, lagere schoolprestaties, ontwikkeling van bedrijfsinvesteringen
en R&D-uitgaven. Zij merkt op dat de ambitie van het kabinet voor solide overheidsfinanciën
in samenhang bezien moet worden met de doelstelling van het kabinet om een structureel
sterke economie en samenleving te hebben. De belastinginkomsten zijn afhankelijk van
een sterke economie en zijn tegelijkertijd nodig voor het financieren van publieke
dienstverlening zoals onderwijs, zorg, sociale zekerheid en infrastructuur. Deze publieke
diensten zijn weer essentieel voor een structureel sterke economie en samenleving.
Gezonde overheidsfinanciën zijn daarom op termijn niet mogelijk als er onevenwichtigheden
zijn in de economie en samenleving. Tegelijkertijd zijn stabiele overheidsfinanciën
een voorwaarde voor een gezonde economie en dienen bovendien een democratisch en maatschappelijk
belang.16
Gelet op de schaarstes en de zorgen over het toekomstig verdienvermogen, is het daarom
van belang dat de keuzes ten aanzien van het begrotingsbeleid in samenhang worden
bezien met de doelstelling van het kabinet om een sterke economie en samenleving te
hebben. Bij de motivering van beleidskeuzes moet niet alleen rekening worden gehouden
met het directe gevolg van de gemaakte keuzes, of de budgettaire opbrengst daarvan.
Het is ook van belang om de schokbestendigheid en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse
economie structureel te behouden en waar mogelijk te vergroten.
Duurzame structuurversterking speelt ook een rol bij de Europese begrotingsregels.
De recente hervorming van het Europese begrotingsraamwerk heeft onder andere als doel
om duurzame en inclusieve groei en een veerkrachtige economie te bewerkstelligen.17 Om dit te bereiken dienen lidstaten elke vier jaar een nationaal budgettair-structureel
plan voor de middellange termijn in.18 Dit plan dient hervormingen en investeringen te bevatten die bijdragen aan een duurzame
en geleidelijke schuldreductie en duurzame en inclusieve economische groei in lidstaten.
Ook moeten deze hervormingen en investeringen in lijn zijn met de landspecifieke aanbevelingen
van de Europese Commissie. Deze worden uitgebracht in de landenrapporten het kader
van het Europees Semester.
De Europese Commissie kiest voor het versterken van de economische structuur in brede
zin. Zo besteedt de Europese Commissie in de voornoemde landrapporten Semester per
lidstaat aandacht aan productiviteit, innovatie, onderwijs en arbeidsmarkt.19 Ook wordt gekeken naar de relatie met Europese doelstellingen ten aanzien van klimaatneutraliteit,
energietransitie, natuur en defensie en wordt er een link gelegd met de Sustainable
Development Goals van de Verenigde Naties.
Het is niet eenvoudig om te komen tot maatregelen die niet alleen op korte termijn
effect sorteren, maar ook bijdragen aan het versterken van de sociaal- en economische
structuur van Nederland op de middellange en lange termijn. Een goede structuuranalyse,
in samenhang met het fiscaal- en begrotingsbeleid kan in een kabinetsperiode helpen
met het maken van integraal afgewogen keuzes, het stellen van prioriteiten en ex-ante
beter gemotiveerd beleid.
Met andere woorden: het ondersteunt het handelings- en oplossingsvermogen van de regering
en het parlement, zodat maatregelen genomen worden die op de korte, maar ook op de
lange termijn het gewenste effect sorteren. De Miljoenennota van het nieuwe kabinet
biedt verschillende aanknopingspunten voor een dergelijke sociaaleconomische structuuranalyse.
1. Een bredere sociaaleconomische structuuranalyse
Het kabinet heeft in de Miljoenennota 2025 een beschouwing opgenomen over de keuzes
voor een sterkere Nederlandse economie, die richting lijkt te geven aan het beleid.
Het kabinet zegt alles op alles te zetten voor duurzame welvaartsgroei in Nederland.
Om dat doel te bereiken lijkt het kabinet nog geen expliciete beleidskeuzes te presenteren
in de Miljoenennota, maar schetst het wel verschillende randvoorwaarden die belangrijk
zijn om die duurzame welvaartsgroei te bereiken:
1. het verzekeren van eerlijke concurrentie en innovatie,
2. economische veiligheid en voldoende strategische autonomie en
3. groei moet duurzaam zijn op de lange termijn, oftewel er dient sprake te zijn van
groene groei.
Hoewel daarmee het begrip welvaart enigszins wordt ingekleurd, geeft het kabinet verder
geen specificatie van het begrip welvaart, terwijl overigens in de Miljoenennota daarnaar
wel veelvuldig wordt verwezen. De doelstelling van het kabinet voor het verhogen van
de welvaart blijft daarmee onduidelijk. Hoewel het bbp-niveau een belangrijke maatstaf
vormt voor de maatschappelijke welvaart, biedt dit slechts een gedeeltelijke kijk
op de economische welvaart en de samenleving.
Het concept «brede welvaart» beoogt dit beeld te verbreden. Dit begrip ziet niet alleen
op het «hier en nu», maar ook op «elders» en «later». Het kijkt verder dan de directe
financieel-economische baten en lasten en weegt ook de verdeling van welvaart, de
duurzaamheid van welvaart voor toekomstige generaties en de welvaart in andere landen
mee.20 Dat maakt het mogelijk om meer overkoepelend sociaaleconomische structurele ontwikkelingen
te wegen en faciliteert meer aandacht voor de samenhang tussen verschillende beleidsterreinen,
ook op lange termijn. Daarnaast kan het denken in termen van brede welvaart een bijdrage
leveren aan het denken over de langere termijn. Hierbij is van belang dat een kabinet
eigen accenten kan leggen voor wat betreft de indicatoren die het in dit kader wenst
te prioriteren.
De afgelopen jaren zijn er grote stappen gezet in de invulling en toepassing van het
concept «brede welvaart». Zo is de monitor Brede Welvaart van het Centraal Bureau
voor de Statistiek verankerd in het Verantwoordingsdebat en werken de planbureaus
CPB, SCP en PBL op verzoek van de Tweede Kamer aan een plan van aanpak om brede welvaart
beter te integreren in de begrotings- en verantwoordingssystematiek door het identificeren
van een beperkte set kernindicatoren.21,
22
De planbureaus zullen dit jaar voor het eerst komen met een gezamenlijke reflectie
op de Miljoenennota van het kabinet vanuit het perspectief van brede welvaart. Ook
in het Belastingplan 2025 wordt kort aandacht besteed aan het begrip brede welvaart,23 de Tweede Kamer had hier eerder ook om verzocht.24
Daarnaast heeft het Ministerie van Financiën sinds 2022 stappen gezet om brede welvaart
te verankeren in de begrotingssystematiek. Het Financieel Jaarverslag van het Rijk
2022 bevatte een overzicht van de ontwikkeling van brede welvaart en de Miljoenennota
2024 continueerde dit door de ontwikkeling van brede welvaart op verschillende thema’s
te analyseren, op basis van kwalitatieve en kwantitatieve analyses.25
Gezien het grote aantal samenhangende en complexe maatschappelijke opgaven heeft de
Afdeling in haar advies bij de ontwerp-Miljoenennota 2024 geadviseerd hieraan een
vervolg te geven. Dat kan door de eerste Miljoenennota van het komende kabinet te
benutten voor een «Startnota Brede Welvaart», met daarin een analyse van de toekomstige
sociaaleconomische structuur van de Nederlandse gekoppeld aan de doelen uit het aanstaande
regeerakkoord.26 Ook de 17e Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde om brede welvaart onderdeel te laten zijn
van de sturing op het bereiken van de doelen van het coalitieakkoord door bij de formatie
bredewelvaartsprioriteiten te formuleren en te motiveren.27
De Miljoenennota 2025 heeft aandacht voor thema’s die raken aan brede welvaart zoals
bestaanszekerheid, versterken van instituties, participatie en vertrouwen in de samenleving,
maar deze thema’s zijn niet geformuleerd als prioriteiten binnen brede welvaart, waar
jaarlijks bij stil zal worden gestaan in de Miljoenennota.
Het is van belang dat beleid voor de lange termijn wordt gevoerd, dat effectief, stabiel,
voorspelbaar en uitvoerbaar is. De huidige schaarste dwingt tot het maken van keuzes.
Deze keuzes vergen een overkoepelend langetermijnperspectief op de economie, ruimte
en samenleving met oog voor de onderlinge samenhang en wisselwerking tussen de verschillende
beleidsterreinen zoals arbeidsmarkt, sociale zekerheid, klimaat, innovatiekracht,
ondernemingsklimaat, onderwijs, zorg, wonen en ruimtelijke ordening.
De Afdeling adviseert daarom om ten behoeve van de begrotingsvoorbereiding van 2026
een analytische verdieping te maken van de verschillende aanknopingspunten uit de
Miljoenennota en de daarin door dit kabinet gelegde accenten. Met de koppeling van
deze accenten aan de politieke doelen uit het hoofdlijnenakkoord kan een analyse worden
gegeven van de toekomstige sociaaleconomische structuur van Nederland.
Daarbij kan aangesloten worden bij de ontwikkeling van de kernset bredewelvaartsindicatoren
van de planbureaus. Op die manier kunnen integraal afwogen politieke prioriteiten
worden benoemd, met daaraan gekoppelde doelen, die vervolgens jaarlijks in de begrotingsstukken
kunnen worden gemonitord.
Het is daarbij overigens niet nodig om op alle indicatoren van brede welvaart te sturen.
De Afdeling adviseert in dit kader wel om (verschillende) bredewelvaartsindicatoren
te benutten om te kunnen sturen op langere termijn en de meerjarige trends.
2. Maak van het aanpakken van de structurele componenten van de arbeidsmarkttekorten
een prioriteit.
Vanwege het grote belang van arbeidsaanbod voor het huidige en toekomstige verdienvermogen
van Nederland, de omvang en de kwaliteit van de publieke dienstverlening en de slagkracht
van de overheid verdienen de structurele componenten van de tekorten op de arbeidsmarkt
in het bijzonder prioritaire aandacht van het kabinet.
Het kabinet besteedt in de Miljoenennota 2025 in verschillende passages aandacht aan
het thema van arbeidsmarktkrapte. Het eerste hoofdstuk van de Miljoenennota analyseert
terecht: «Op langere termijn blijft de arbeidsmarkt een belangrijke uitdaging voor de economische
groei». Zowel de private- als overheidssectoren worden geraakt door de krapte in het aanbod
van arbeidskrachten. De tekorten op de arbeidsmarkt bedreigen de economie en de welvaart
in brede zin, alsmede essentiële collectieve voorzieningen en dienstverlening, zoals
zorg, onderwijs, veiligheid en openbaar bestuur.
Het kabinet is zich ervan bewust dat de schaarste aan personeel een beperking legt
op het vergroten van de welvaart in brede zin in Nederland. De Miljoenennota stelt
dat werkgevers in het onderwijs, de gezondheidzorg en de bouwnijverheid het vaakst
aangeven last te hebben van de arbeidsmarktkrapte. Dit zijn sectoren die belangrijk
zijn voor het realiseren van de kabinetsdoelen zoals geformuleerd in de Miljoenennota
2025, in het bijzonder het versterken van de kenniseconomie en het bijbouwen van 100.000
woningen per jaar om het woningtekort terug te dringen.
Ook onderkent het kabinet dat voor een goed vestigingsklimaat voor nu en in de toekomst,
onder andere het oplossen van de congestie op het elektriciteitsnetwerk (netcongestie)
belangrijk is. Het oplossen van netcongestie is immers van belang voor het toekomstig
verdienvermogen en het halen van de klimaatdoelen.
Het kabinet kiest ervoor om de tekorten op de arbeidsmarkt te verlichten door onder
meer de belasting op arbeid en de marginale druk voor middengroepen te verlagen. Op
die manier wil het kabinet het arbeidsaanbod vergroten en het personeelstekort verminderen.
Door het werken van meer uren wordt de krapte verkleind, de collectieve materiële
welvaart verhoogd en zijn meer uren werk beschikbaar voor werk in de collectieve en
private sector.28
De Afdeling wijst daarbij wel op de bredere context van de keuze om wel of niet vol-
of deeltijd te werken. Individuen en huishoudens maken een afweging tussen de waardering
van arbeid, het gewenste inkomen, de wijze waarop zorgtaken worden vervuld (bijvoorbeeld
kinderen en mantelzorg) en de behoefte aan vrije tijd. Met andere woorden: beslissingen
over de hoeveelheid werken worden gebaseerd op hoeveel werk oplevert in relatie tot
andere taken en voorkeuren.29
De overheid kan niettemin wel beperkingen wegnemen die het werken van meer uren tegengaan.
Om het voornemen te realiseren om meer uren werken aantrekkelijker te maken is een
integrale visie nodig op hoe dit beleidsdoel bereikt kan worden. Dit betreft vooral
het belasting- toeslagen- en socialezekerheidsstelsel en de interactie daartussen,
de kinderopvang, schooltijden en verlofregelingen.30 Het huidige belasting- en toeslagenstelsel ontmoedigt het werken van meer uren.31
In het huidige belasting- en toeslagenstelsel is het voor mensen bovendien onvoldoende
duidelijk wat meer werken hen oplevert. In het Belastingplan 2025 wordt in dit kader
een eerste stap genomen door de koopkrachtverlichting voor middeninkomens niet via
een aanpassing van de inkomensafhankelijke heffingskortingen te laten lopen, maar
via een aanpassing van de tariefschijven.
Ook als beleid om het aanbod van arbeid te vergroten tot resultaten leidt, moet er
rekening mee worden gehouden dat niet alleen de ambities van het kabinet onder druk
komen te staan, maar ook de reguliere dienstverlening van zowel de Rijksoverheid als
de medeoverheden. Het personeelsaanbod in de sectoren openbaar bestuur, veiligheid,
zorg en welzijn is zeer krap.32 De grootste personeelstekorten bevinden zich in de aan de ICT gerelateerde beroepen,
naar welke deskundigheid ook bij de overheid grote vraag is. Daarnaast was één op
de vijf vacatures in gemeenten in 2021 moeilijk vervulbaar. Daarmee staat de gemeentelijke
dienstverlening onder druk.33
Deze arbeidsmarktproblematiek komt bovenop de reeds bestaande beperkingen voor diverse
uitvoeringsorganisaties. Al langere tijd wordt er geconstateerd dat de grenzen zijn
bereikt wat betreft de capaciteit van uitvoeringsorganisaties om aan de verwachtingen
te kunnen voldoen van burgers, bedrijven, maatschappelijke instellingen en politiek.34
Personeelstekorten zorgen niet alleen voor verminderde dienstverlening door de overheid
in het heden. Ze hebben ook consequenties voor de toekomst. Het huidige tekort aan
leraren wordt op dit moment geschat op gemiddeld 10%. Het tekort in dunbevolkte regio’s
en wijken met armoede en sociale achterstanden is vaak nog hoger.35 Dit tekort zorgt voor slechtere onderwijsprestaties en hoge werkdruk en ziekteverzuim
bij leraren. De krapte in het onderwijs draagt bij aan de daling van de onderwijskwaliteit
in Nederland. Dit is een bedreiging voor de productiviteitsontwikkeling van de Nederlandse
economie.36
Hetzelfde geldt voor de risico’s voor betrouwbare en betaalbare duurzame energievoorziening.
Voor het toekomstig verdienvermogen is het oplossen van de congestie op het elektriciteitsnetwerk
(netcongestie) belangrijk. Voldoende beschikbare hernieuwbare energiebronnen zijn
belangrijk voor bedrijven om te werken zonder CO2-uitstoot.37 Deze ambities worden bedreigd door de tekorten aan gekwalificeerd personeel. Juist
bij beroepen gekoppeld aan de overgang naar schonere energie blijkt het extra moeilijk
om aan personeel te komen.38
Tegen deze achtergrond onderschrijft de Afdeling het belang dat in de Miljoenennota
wordt gehecht aan maatregelen gericht op het vergroten van het arbeidsaanbod. Het
is belangrijk dat de beschikbare schaarse capaciteit doelmatig wordt ingezet. Het
is nu en in de toekomst nodig om mensen naar die beroepen te bewegen waar zij het
hardst nodig zijn. Daarbij hoeft het niet alleen te gaan om economisch rendement.
Het gaat ook om de invulling van belangrijke maatschappelijke opgaven. Dit is onder
meer van belang voor sectoren zorg, bouw, politie en veiligheid, defensie, onderwijs,
klimaat en kinderopvang.39 Dat betekent dat het niet alleen gaat om vergroting van het arbeidsaanbod, maar ook
dat aanbod en vraag goed op elkaar aansluiten. Verschillende aspecten spelen daarbij
een rol.
Het gaat bijvoorbeeld om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt.40 Wat is nodig om mensen voor te bereiden op de arbeidsmarkt van de toekomst? In hoeverre
dient het onderwijsaanbod vooral te worden gericht op die sectoren waarin krapte wordt
voorzien en laten leerlingen en studenten zich sturen in hun beroepskeuzes? Vooral
is ook van belang dat onderwijs niet alleen wordt gericht op de initiële opleidingen,
maar ook op herscholing en omscholing (leven lang ontwikkelen); het is noodzakelijk
dat voorzieningen daarvoor nu van de grond komen.41
Verder is voldoende arbeidsmobiliteit van belang voor een efficiënt functionerende
arbeidsmarkt. Arbeidsmobiliteit wordt beperkt door de omstandigheden op de arbeidsmarkt,
in het bijzonder het grote verschil tussen flexibele en vaste contracten. Het vaster
maken van flexcontracten brengt flex en vast wel dichter bij elkaar.42 Vaste contracten worden echter niet flexibeler; dat zet per saldo een sterkere rem
op de arbeidsmobiliteit.43 Ook andere factoren zijn belangrijk voor de arbeidsmobiliteit, zoals een goed functionerende
woningmarkt.44 Daarnaast wordt gewezen op de rol die de overheid zou kunnen spelen om arbeidsbehoeften
en -aanbod, alsmede (her)scholing beter op elkaar af te stemmen.
Hoe opportuun en noodzakelijk het ook is om maatregelen treffen om het arbeidsaanbod
te vergroten en de aansluiting tussen vraag en aanbod te verbeteren, de schaarste
aan mensen, middelen en ruimte noodzaakt tot het maken van ingrijpende keuzes over
de inzet van arbeid en het gebruik van de ruimte. Duidelijk is in dit verband dat
een kwalitatief hoogwaardige economie nodig is om voor iedereen in Nederland wonen,
zorg en onderwijs beschikbaar te houden en leefbaarheid te bevorderen.45 De overheid kan hierbij een belangrijke ondersteunende rol spelen, bijvoorbeeld in
het stimuleren van hoogproductieve economische activiteiten en het ontmoedigen van
laagproductieve of vervuilende activiteiten. Ook het migratiebeleid kan hierop gericht
zijn.46
Hier speelt ook het ruimtelijk beleid een belangrijke rol. De inzet op hoogrenderende
technische bedrijvigheid vergt een andere infrastructuur voor wonen, vervoer en leefomgeving
dan de inzet op bijvoorbeeld logistieke dienstverlening of productie van landbouwgoederen.
De woningmarkt heeft een belangrijke invloed op de arbeidsmobiliteit en daarmee op
de werking van de arbeidsmarkt en economie. Dat geldt ook voor de keuzes die worden
gemaakt met betrekking tot energie en klimaat. Schaarste aan ruimte, gecombineerd
met grote opgaven op het gebied van klimaat, energie, wonen, leefomgeving, vervoer,
water, etc. betekent dat keuzes gemaakt moeten worden over het gebruik van de ruimte
op basis van een samenhangende, heldere en breed gedragen visie.47 Een dergelijke visie is vooralsnog niet beschikbaar. Schaarste aan arbeidskrachten
en ruimte betekent dat keuzes over de inrichting van de fysieke ruimte grote gevolgen
hebben voor economie en arbeidsmarkt. Het is daarom zaak die aspecten bij een sociaaleconomische
structuuranalyse te betrekken.
Tot slot wijst de Afdeling erop dat met de uitvoering van (semi)-overheidstaken een
groot beslag wordt gelegd op de beschikbare capaciteit aan arbeid. Daarbij moet worden
bedacht dat de personeelstekorten zich sterk in de (semi)publieke sector zullen doen
voelen.48
Duidelijk is dat arbeidskrachten beschikbaar moeten zijn voor de uitvoering van essentiële
publieke taken als onderwijs, zorg, politie, etc. De inzet van arbeidskrachten voor
die doelen zal echter telkens moeten worden afgewogen tegen het belang van de beschikbaarheid
voor private economische activiteiten. Naarmate de schaarste toeneemt, zal deze afweging
indringender moeten zijn.
Arbeidsproductiviteit is daarbij een element in de afweging, maar kan vanwege het
algemeen belang van de uitvoering van overheidstaken niet het enige afwegingskader
zijn. Deze afweging heeft uiteindelijk een weerslag op de slagkracht van de overheid:
de overheid zal door schaarste niet alles kunnen. Keuzes zijn nodig om ervoor te zorgen
dat wat wordt beloofd, ook daadwerkelijk wordt waargemaakt. Voor het vertrouwen in
de overheid is dat noodzakelijk.
In dat licht onderschrijft de Afdeling de inzet van het kabinet in de Miljoenennota
om de budgettaire schaarste in samenhang te bezien met de schaarste in personeel en
de begroting in een realistischer kasritme te zetten. De onderuitputting van de laatste
jaren heeft bewezen dat de overheid qua uitvoeringkracht aan haar grenzen zit en dat
het tekort aan personeel een bedreiging vormt bij het uitvoeren van beleidsambities.49 Om te kunnen zorgen dat ambities ook daadwerkelijk worden waargemaakt is het maken
van keuzes belangrijk.50
Kortom, schaarste aan financiële middelen, arbeidskracht en ruimte betekent dat keuzes
moeten worden gemaakt over de inrichting van de Nederlandse economie, arbeidsmarkt
en capaciteit van de overheid. Een sociaaleconomische structuuranalyse kan helpen
om te komen tot integraal afgewogen keuzes en de juiste prioritering.
D. Septemberrapportage 2024
In de Septemberrapportage beoordeelt de Afdeling of de overheidsfinanciën, zoals gepresenteerd
in de Miljoenennota in het lopende jaar («in year») en in het komende jaar (ex-ante)
voldoen aan de Europese begrotingsregels. Daarnaast monitort de Afdeling de naleving
van de Europese begrotingsregels aangaande de begrotingshorizon op de middellange
termijn zoals opgenomen in het budgettair-structureel plan van het kabinet.51 Ook beoordeelt de Afdeling in de Septemberrapportage of wordt voldaan aan de nationale
begrotingsregels.
1. Europese begrotingstoetsing
a. Hervorming Stabiliteits- en Groeipact
De Europese begrotingsregels zijn vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
Het SGP heeft, als onderdeel van de Economische en Monetaire Unie (EMU), als wezenlijk
doel de houdbaarheid van overheidsfinanciën, ook op de langere termijn, te waarborgen.
Economische groei van en convergentie in de eurozone is het andere wezenlijke doel.
Het SGP bestaat uit verschillende intergouvernementele verdragen, verordeningen en
richtlijnen.52
In mei 2024 is de hervorming van het SGP afgerond en sindsdien is het nieuwe Europese
begrotingsraamwerk van kracht.53 Verordening 1466/97 aangaande de preventieve arm is komen te vervallen en vervangen
door Verordening 2024/1263, Verordening 1467/97 aangaande de correctieve arm is gewijzigd
door Verordening 2024/1264. Ook Richtlijn 2011/85 met voorschriften voor de begrotingskaders
van en het begrotingstoezicht op lidstaten is gewijzigd door Richtlijn 2024/1265.
Het nieuwe raamwerk moet beter dan voorheen rekening kunnen houden met de heterogeniteit
in begrotingsposities, de hoogte van de staatsschuld, (toekomstige) economische uitdagingen
en andere kwetsbaarheden van de lidstaten. Tegelijkertijd moet het nieuwe raamwerk
helpen om de uitdagingen van de Unie op de middellange en lange termijn aan te pakken,
zoals het verwezenlijken van een eerlijke digitale en groene transitie, het waarborgen
van energiezekerheid, het ondersteunen van strategische autonomie, demografische veranderingen,
en moet het sociale en economische veerkracht en duurzame convergentie versterken.54
Het nieuwe begrotingsraamwerk behoudt een aantal oude regels, maar introduceert ook
nieuwe regels. De eisen die gesteld worden aan de referentiewaarden voor het begrotingstekort
(EMU-saldo van maximaal –3% bbp) en de overheidsschuld (EMU-schuld van maximaal 60%
bbp) uit Protocol nr. 12 bij de EU-Verdragen blijven in het nieuwe raamwerk ongewijzigd.
Bij overschrijding van (één van de) referentiewaarden kan de Commissie op grond van
verordening 2024/1264 (correctieve arm) een onderzoek naar een buitensporig tekort
starten. Daarna kan de Raad een aanbeveling doen om de buitensporige tekorten of schulden
te corrigeren. Het doel van verordening 2024/1263 (preventieve arm) is om te voorkomen
dat lidstaten worden geconfronteerd met te hoge tekorten door een veilige marge te
hanteren ten opzichte van de 3%-tekortnorm, zodat lidstaten begrotingsruimte hebben
om stabiliserend begrotingsbeleid te kunnen voeren.
De normen uit de oude preventieve arm, bestaande uit een middellangetermijndoelstelling
(MTO) voor het structureel saldo en een uitgavenregel, zijn vervallen in het nieuwe
begrotingsraamwerk en vervangen door een landspecifieke indicator, het zogenoemde
uitgavenpad. Het uitgavenpad wordt vertaald naar de maximale jaarlijkse groei van
de netto primaire uitgaven voor lidstaten, rekening houdend met de geraamde begrotingstekorten
en de hoogte van de staatsschuld op de middellange termijn (zie box 1).
Ook de rapportageverplichtingen zijn gewijzigd in het nieuwe Europese begrotingsraamwerk.
Elke lidstaat dient elke vier tot zeven jaar een nationaal budgettair-structureel
plan voor de middellange termijn in. Dit plan wordt gezien als de hoeksteen van het
nieuwe raamwerk. Het uitgavenpad, in termen van netto primaire uitgaven, dient opgenomen
te zijn in dit plan. Ook dient dit plan hervormingen en investeringen te bevatten
die bijdragen aan een duurzame en geleidelijke schuldreductie en duurzame en inclusieve
economische groei in lidstaten.
Aan het einde van de periode van vier of zeven jaar waarvoor het plan geldt, de zogenoemde
budgettaire aanpassingsperiode, dient de overheidsschuld op een geloofwaardig dalend
pad te zijn of op prudente niveaus onder de 60% bbp op de middellange termijn, op
basis van verschillende scenario’s. Ook moet het begrotingstekort onder de 3% bbp
worden gebracht aan het einde van de aanpassingsperiode en dat blijven op de middellange
termijn.55
Box 1: Wijzigingen in de begrotingsnormen van de preventieve arm
Het doel van de preventieve arm is om te voorkomen dat lidstaten worden geconfronteerd
met buitensporige tekorten door een veilige marge te hanteren ten opzichte van de
3%-tekortnorm. In het nieuwe begrotingsraamwerk staat één indicator centraal, namelijk
een landspecifiek uitgavenpad uitgedrukt in netto primaire uitgaven. Dat zorgt voor
versimpeling en meer transparantie.
Het totaal aan uitgaven van een lidstaat wordt uitgedrukt in termen van netto primaire
uitgaven. Dit zijn de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor de rente-uitgaven,
tijdelijke en eenmalige uitgaven, uitgaven die worden bekostigd met inkomsten uit
EU-fondsen en nationale cofinanciering voor EU-programma’s, conjuncturele werkloosheidsuitgaven
en eventuele maatregelen die zorgen voor hogere inkomsten.
Door de uitgaven te corrigeren voor rente-uitgaven kunnen lidstaten voornamelijk sturen
op uitgaven waar zij direct invloed op kunnen uitoefenen. Door hiervoor te corrigeren
worden kosten weggelaten die geen of weinig invloed hebben op de structurele begrotingspositie
van de lidstaat. Daarnaast wordt door de uitgaven te corrigeren voor cyclische werkloosheidsuitgaven
ruimte geboden om deze mee te laten bewegen met de stand van de economie, dat helpt
om trendmatig begrotingsbeleid te voeren.
Het landspecifieke uitgavenpad schrijft een maximale jaarlijkse groei van de netto
primaire uitgaven voor. Dat zal worden afgeleid van het structureel primair saldo
aan het einde van de aanpassingsperiode. Het structureel primair saldo is het reguliere
EMU-saldo gecorrigeerd voor de stand van de economie en rentelasten (dat wil zeggen
het structureel saldo gecorrigeerd voor rentelasten). In de norm voor het structureel
primair saldo wordt teruggerekend welke begrotingsaanpassing er door een lidstaat
nodig is om de overheidsschuld op een geloofwaardig dalend pad of op prudente niveaus
onder de 60% bbp op de middellange termijn te brengen of houden, en om het begrotingstekort
op de middellange termijn onder de 3% bbp te brengen of houden.
Hiervoor maakt de Commissie gebruik van een schuldhoudbaarheidsanalyse. Daarin worden
verschillende scenario’s van onder meer uiteenlopende rentetarieven, bbp-groei en
vergrijzingslasten meegewogen. Op deze manier toetst de Commissie hoe de overheidsschuld
en het begrotingstekort zich in diverse (meevallende en tegenvallende) situaties kunnen
ontwikkelen, gedurende een periode van tien jaar na de aanpassingsperiode. De Commissie
toetst daarnaast of de kans voldoende laag is dat de schuld binnen vijf jaar na uitvoering
van het plan alsnog stijgt. Ook moet de schuld binnen een bepaalde bandbreedte blijven
onder een set aan mogelijke economische schokken.
De maximale nominale groei van de netto gefinancierde primaire uitgaven van een lidstaat
wordt bepaald door de (jaarlijkse) potentiële bbp-groei plus de inflatie minus de
vereiste aanpassing in het structureel primair saldo ten opzichte van de primaire
uitgaven uitgedrukt in percentages van het bbp. Het structureel primair saldo is geen
sturingsvariabele op zich, maar vormt het uitgangspunt voor de berekening van het
landspecifieke uitgavenpad. Voor de handhaving en jaarlijkse monitoring zal de Commissie
toetsen aan de overschrijdingen van het uitgavenpad, niet aan de overschrijdingen
van het structureel primair saldo.
Het budgettair-structureel plan is in het nieuwe raamwerk de meerjarenbegroting in
het kader van het Europees Semester. In het geval van een nieuw aangetreden kabinet
kan een lidstaat een herzien plan indienen voor een nieuwe periode van vier of vijf
jaar, afhankelijk van de normale zittingsperiode van een kabinet. Het nieuwe plan
dient daarbij te blijven voldoen aan de budgettaire aanpassingsinspanning.56
Als lidstaten zich committeren aan een relevante set hervormingen en investeringen
kan de budgettaire aanpassingsperiode verlengd worden van vier naar zeven jaar. Dit
betekent dat lidstaten langer de tijd krijgen hun staatsschuld geloofwaardig te laten
dalen of op prudent niveau te houden en hun begrotingstekort onder de referentiewaarde
te brengen of te houden.
In ruil daarvoor moeten zij aantonen dat de hervormingen en investeringen bijdragen
aan een duurzame en geleidelijke schuldreductie en duurzame en inclusieve groei. Ook
moeten de hervormingen en investeringen bijdragen aan de gemeenschappelijke prioriteiten
van de Europese Unie en in lijn zijn met de landspecifieke aanbevelingen uit het Europees
Semester.
b. Relevante context
De herziene Europese begrotingsregels zijn per mei 2024 in werking getreden. De eerste
budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn van lidstaten moeten echter
pas in het najaar van 2024 worden ingediend bij de Europese Commissie. Daarom is 2024
een overgangsjaar van het oude naar het nieuwe begrotingsraamwerk. In dit overgangsjaar
komt ook een einde aan de flexibiliteit binnen het SGP die tot begin dit jaar is geboden.
Sinds dit jaar is de algemene ontsnappingsclausule gedeactiveerd. Deze algemene ontsnappingsclausule
werd door de Europese Commissie in 2020 geactiveerd vanwege de Covid-19 crisis om
lidstaten maximale ruimte binnen het SGP te bieden om een extra begrotingsinspanning
te kunnen leveren. Dit betekende dat lidstaten die zich in de oude preventieve arm
van het SGP bevonden, waaronder Nederland, mochten afwijken van geldende normen onder
het oude SGP zoals het pad richting de middellangetermijndoelstelling voor het structureel
saldo (MTO), mits dit de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de middellange
termijn niet in gevaar zou brengen.
De Europese Commissie achtte het echter niet gepast om voor dit jaar geheel terug
te keren naar de begrotingsregels onder het oude raamwerk omdat de hervorming van
het Europese begrotingsraamwerk nog niet afgerond was. Ook was er sprake van aanhoudende
onzekerheid in de macro-economische vooruitzichten.57 In plaats daarvan is lidstaten gevraagd om vooruitlopend op het nieuwe begrotingsraamwerk
in hun Stabiliteitsprogramma58 te verantwoorden hoe het begrotingstekort onder de 3%-tekortnorm en de 60%-schuldnorm
blijft op de middellange termijn, of naar deze grens toe beweegt.59 Verder dient het begrotingsbeleid van de lidstaten gericht te zijn op het waarborgen
van schuldhoudbaarheid op de middellange termijn en op het, op duurzame wijze, verhogen
van de potentiële groei.
Ondanks dat sprake is van een overgangsjaar, heeft de Commissie de Raad aanbevolen
om in het voorjaar van 2024 buitensporigtekortprocedures te openen op basis van een
overschrijding van de 3%-tekortnorm. Dit omdat de 3% tekortnorm ongewijzigd is gebleven
in het nieuwe raamwerk.60 In juni 2024 heeft de Europese Commissie haar onderzoek naar de aanwezigheid van
buitensporige tekorten in lidstaten gepubliceerd.61 Op basis van begrotingsresultaten over 2023 en de verwachtingen uit de voorjaarsraming
heeft de Commissie aan de Raad voorgesteld bij zeven lidstaten buitensporige tekorten
vast te stellen.62 Als onderdeel van het herfstpakket in het najaar van 2024 van het Europees Semester
zal de Commissie de Raad aanbevelen om de buitensporige tekorten te reduceren, waarbij
aansluiting gezocht wordt bij het uitgavenpad zoals opgenomen in de budgettair-structurele
plannen van de betreffende lidstaten.
Verder zijn de landspecifieke aanbevelingen van de Raad uit 2024 voor Nederland relevant.63 Nederland is aanbevolen om het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn
tijdig in te dienen. In overeenstemming met de vereisten van het hervormde begrotingsraamwerk
dient Nederland de groei van de nettouitgaven in 2025 te beperken tot een percentage
dat verenigbaar is met de doelstelling om het begrotingstekort onder de referentiewaarde
van 3% bbp te houden.
Ook wordt Nederland opgeroepen om de belastingheffing op de verschillende soorten
inkomsten uit vermogen meer op één lijn te brengen, de fiscale voordelen te beperken
die schuldgefinancierd woningbezit bevorderen, de fiscale bevoordeling van belastinguitstel
en -vermindering door aanmerkelijkbelanghouders te beperken, belemmeringen voor de
bouw van nieuwe woningen weg te nemen, en zorg te dragen voor betaalbare en beschikbare
woningen op de particuliere huurmarkt. Ook moet de verwachte stijging aan vergrijzingskosten
aangepakt worden door het stelsel van langdurige zorg kosteneffectiever te maken.
Omdat het Europees Semester het proces is waarin de EU-lidstaten hun economische,
arbeidsmarkt- en begrotingsbeleid coördineren, brengt de Commissie ook bredere landspecifieke
aanbevelingen uit. Nederland is aanbevolen om maatregelen te nemen om het gebruik
van flexibele of tijdelijke arbeidscontracten te ontmoedigen, structurele en sectorspecifieke
arbeidsmarkttekorten aan te pakken en de basisvaardigheden te verbeteren, onder meer
door lerarentekorten aan te pakken en kansarme scholen ondersteuning te bieden. Daarnaast
is Nederland aanbevolen om de randvoorwaarden te verbeteren voor investeringen in
het elektriciteitsnet, de inzet van hernieuwbare energiebronnen te versnellen en het
concurrentievermogen te beteren en verdere inspanningen te leveren voor duurzame landbouw.
In het kader van het toezicht op de macro-economische onevenwichtigheden en het bevorderen
van inclusieve en duurzame economische groei concludeert de Commissie, net als voorgaande
jaren, dat er een macro-economische onevenwichtigheid in Nederland bestaat die verband
houdt met de hoge private schulden.
c. Opstellen budgettair-structureel plan voor de middellange termijn
Het nieuwe begrotingsraamwerk heeft een landspecifieker uitgangspunt. Bij opstelling
van het budgettair-structureel plan wordt niet alleen rekening gehouden met landspecifieke
omstandigheden in het uitgavenpad, maar is de budgettaire uitgangspositie van de lidstaat
evenzeer van belang: deze bepaalt de vereisten waar het plan aan moet voldoen.
Ten behoeve van het opstellen van het budgettair-structureel plan door lidstaten heeft
de Commissie in juni 2024 lidstaten voorzien van een referentiepad of, op aanvraag,
technische informatie. Indien voorafgaand aan het opstellen van het plan de overheidsschuld
hoger is dan 60% bbp of indien het begrotingstekort hoger is dan 3% bbp, legt de Commissie
de betrokken lidstaat een referentiepad voor de netto-uitgaven op. Omdat Nederland
voorafgaand aan het opstellen van het plan voldoet aan de referentiewaarden van de
correctieve arm krijgt Nederland geen referentiepad mee van de Commissie.64
Wel heeft het kabinet ervoor gekozen om technische informatie op te vragen bij de
Commissie. Deze technische informatie geeft inzicht in de begrotingsinspanning die
nodig is om ervoor te zorgen dat het begrotingstekort onder de referentiewaarde van
3% bbp en de overheidsschuld onder de referentiewaarde van 60% bbp blijft op de middellange
termijn.65 Lidstaten dienen de technische informatie op te nemen in hun plan. Deze technische
informatie bevat een doel voor structureel primair saldo (zie box 1). Aan het einde
van het budgettair-structureel plan is dit doel voor het structureel primair saldo
nodig om ervoor te zorgen dat het tekort onder de referentiewaarde van 3% bbp en de
overheidsschuld onder de referentiewaarde van 60% bbp blijft op de middellange termijn.66
De Commissie stelt in de technische informatie op basis van haar lenteraming dat Nederland
in de aanpassingsperiode zou moeten toe bewegen naar een structureel primair saldo
van 0,1% bbp in 2028 om onder de referentiewaarden voor het nominale tekort en de
schuld op middellange termijn te blijven of op een prudent niveau te houden.67
Ten opzichte van het door de Commissie geraamde structureel primair saldo van –0,6%
bbp in 2024 veronderstelt dit een begrotingsaanpassing van 0,7% bbp tot 2028.68 Uitgangspunt bij de berekening van het doel voor het structureel primair saldo is
dat de verwachte vergrijzingskosten in de jaren daarna zonder aanvullend beleid in
voldoende mate kunnen worden geabsorbeerd. Daarnaast dient de begrotingsaanpassing
lineair en minstens proportioneel te zijn gedurende de aanpassingsperiode.
Bij het opstellen van het budgettair-structureel plan dient rekening gehouden te worden
met de technische informatie. Indien het budgettair-structureel plan een hoger uitgavenpad
presenteert dan de technische informatie, of indien de onderliggende aannames gunstiger
zijn dan de gemeenschappelijke aannames, moeten lidstaten een gedetailleerde beschrijving
geven van de onderliggende macro-economische aannames van het uitgavenpad.69
Hoewel het budgettair-structureel plan hervormingen en investeringen bevat, heeft
het kabinet geen additionele hervormingen en investeringen opgevoerd om een verlenging
aan te kunnen vragen van de aanpassingsperiode van het plan van maximaal drie jaar.
Het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn van het kabinet zal daarom
een tijdspad van vier jaar beslaan.
d. Toetsing voor de jaren 2024, 2025 en de middellange termijn
Toetsing aan de normen uit de correctieve arm De normen uit de correctieve arm stellen
eisen aan de (jaarlijkse) referentiewaarden voor het begrotingstekort (EMU-saldo van
maximaal 3% bbp) en de overheidsschuld (EMU-schuld van maximaal 60% bbp). Op basis
van de raming van het CPB blijkt dat Nederland zowel in 2024, als naar verwachting
in 2025 voldoet aan de vereisten van de correctieve arm (zie tabel 1).
Tabel 1: Gegevens voor de collectieve arm 2023–2025
2023
2024
2025
ex-post
In year
Ex-ante
Tekortcriterium (% bbp)
Maximaal feitelijk EMU-saldo
– 3,0
– 3,0
– 3,0
EMU-saldo feitelijk
– 0,4
– 1,8
– 2,5
w.v. EMU-saldo decentrale overheden
0,0
0,0
– 0,1
Structureel EMU-saldo
– 1,0
– 0,9
– 1,8
Schuldcriterium (% BBP)
Maximale EMU-schuld
60,0
60,0
60,0
EMU-schuld
45,1
45,1
46,7
Bron: CPB (Macro-Economische Verkenning 2025)
In het nieuwe raamwerk geldt het uitgavenpad als enige sturingsvariabele voor de naleving
van de Europese begrotingsregels. Desalniettemin blijft het relevant om te toetsen
aan de normen uit de correctieve arm omdat een overschrijding van de referentiewaarden
van de 3%-tekortnorm en 60%-schuldcriterium de basis zijn voor het eventueel openen
van een buitensporigtekortprocedure, of het mogelijk opleggen van een corrigerend
uitgavenpad door de Raad op aanbevelen van de Commissie.
In de ramingen houdt Nederland met een EMU-saldo van –1,8% bbp in 2024 voldoende afstand
tot deze referentiewaarde om aan de vereisten van de correctieve arm te voldoen. In
de raming loopt het feitelijk EMU-saldo op tot –2,5% bbp in 2025. Hoewel Nederland
daarmee nog onder de referentiewaarde van –3% bbp blijft, ligt het EMU-saldo wel dicht
tegen de referentiewaarde aan. In alle ramingsjaren houdt Nederland wel ruim voldoende
afstand tot het schuldcriterium.
In het voorjaar van 2025 onderzoekt de Commissie opnieuw of er in het voorgaande jaar
(ex-post) op basis van de begrotingsrealisaties is voldaan aan de referentiewaarden,
of dat er in dat jaar (in-year) sprake is van een geplande overschrijding van de referentiewaarden.
Op basis van dat onderzoek zal de Commissie weer een aanbeveling aan de Raad doen
over het openen van een buitensporig tekort, of het opleggen van een corrigerend uitgavenpad.
Toetsing aan de normen uit de preventieve arm
Het doel van de preventieve arm, in zowel het oude als nieuwe raamwerk, is om te voorkomen
dat lidstaten worden geconfronteerd met te hoge tekorten. Om dit te bewerkstelligen
zit in de nieuwe sturingsvariabele van het raamwerk (uitgavenpad) een buffer ten opzichte
van de normen voor het maximale begrotingstekort (3% bbp) en maximale overheidsschuld
(60% bbp) ingebouwd, zodat lidstaten stabiliserend begrotingsbeleid kunnen voeren.70 Sturing op het uitgavenpad dient ervoor te zorgen dat de geraamde schuld en tekort
op de middellange termijn onder deze referentiewaarden blijven, op basis van verschillende
scenario’s, zodat houdbare overheidsfinanciën worden geborgd.
In deze Septemberrapportage toetst de Afdeling voor het eerst aan de nieuwe Europese
begrotingsregels. Het doel van de toetsing is om te beoordelen of het uitgavenpad
zoals opgenomen in het budgettair-structureel plan ervoor zorgt dat de overheidsschuld
uiterlijk aan het einde van de aanpassingsperiode op een plausibel neerwaarts pad
zit of op de middellange termijn op een prudent niveau onder de 60% bbp blijft, en
het begrotingstekort op de middellange termijn onder de 3% bbp wordt gebracht of blijft.
Omdat het kabinet heeft gekozen voor een tijdshorizon van vier jaar voor het plan
wordt met de middellange termijn een periode van tien jaar na de aanpassingsperiode
bedoeld.
De doelstelling voor het structureel primair saldo is van belang voor de begrotingstoetsing.
Op basis van berekeningen van de Europese Commissie dient Nederland te bewegen naar
een beoogd structureel primair begrotingssaldo van 0,1% bbp in 2028.71 De raming van het CPB in het budgettair-structureel plan laat zien dat Nederland
in 2028 een geraamd structureel primair saldo heeft van –0,8% bbp.72 Het structureel primair saldo van het CPB is gebaseerd op de MEV-raming. De budgettaire
effecten van de augustusbesluitvorming zoals gepresenteerd in de Miljoenennota 2025
zijn in deze cijfers verwerkt.
Tabel 2 geeft op basis van deze cijfers de berekening voor de omvang van de begrotingsaanpassing:
Tabel 2: doelstelling en raming structureel primair saldo
Procenten bbp
A
Commissieberekening van het doel voor het structureel primair saldo voor Nederland
in 2028
0,1%
B
Geraamd structureel primair saldo in 2028 o.b.v. CPB-raming1
– 0,8
C
Verschil doel voor structureel primair saldo (EC) en geraamd structureel primair saldo
(CPB) (A-B)
0,9%
D
Jaarlijkse begrotingsaanpassing (C/4)
0,23%
X Noot
1
Ministerie van Financiën (2024). Budgettair-structureel plan voor de middellange termijn
2024
Op basis van deze berekening van het structureel primair saldo zou Nederland, om een
plan in te dienen dat voldoet aan de eisen van de verordening, een begrotingsaanpassing
moeten realiseren die neerkomt op een verbetering van het structureel primair saldo
van 0,9% bbp in 2028.
Indien Nederland een plan opstelt in lijn met de eisen die in het nieuwe raamwerk
worden gesteld voor het tekort en de schuld op de middellange termijn, betekent dit
een forse begrotingsinspanning, te bereiken in een periode van vier jaar. Indien niet
aan deze begrotingsinspanning wordt voldaan, blijft er een verschil van 0,9% bbp tussen
het doel en het geraamde structureel primair saldo. Daarmee is het niet waarschijnlijk
dat het tekort onder de referentiewaarde van 3% bbp en de overheidsschuld onder de
referentiewaarde van 60% bbp blijft op de middellange termijn.
Uit het doel voor het structureel primair saldo van de Commissie volgt een norm voor
de groei van de netto primair gefinancierde uitgaven om het doel te bereiken aan het
einde van de aanpassingsperiode. De Commissie beveelt een netto primaire uitgavengroei
van jaarlijks gemiddeld 3,2% aan over de jaren 2025 tot en met 2028.73 De raming van het CPB laat zien dat de netto primaire uitgaven met gemiddeld 4,2%
groeien over de jaren 2025 tot en met 2028. De uitgavengroei komt daarmee hoger uit
dan wordt aanbevolen door de Commissie om het doel voor het structureel primair saldo
aan het einde van de aanpassingsperiode te bereiken.
Tabel 3: Gegevens voor de Europese begrotingsregels
2024
2025
2026
2027
2028
Uitgavenpad
Norm netto primaire gefinancierde uitgavengroei (in %)1
3,2
3,2
3,2
3,2
Groei van de netto primaire uitgaven per jaar (in %)2
6,9
6,8
3,5
2,1
4,3
Bron: CPB (Budgettair-Structureel Plan voor de middellange termijn 2024)
X Noot
1
Op basis van de aanbeveling en berekeningen van de Europese Commissie. Deze berekeningen
gaan uit van de veronderstelling van ongewijzigd beleid.
X Noot
2
Dit zijn de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor rente-uitgaven, tijdelijke
en eenmalige uitgaven, eventuele discretionaire inkomstenmaatregelen, uitgaven die
worden bekostigd met inkomsten uit EU-fondsen en nationale cofinanciering voor EU-programma’s,
conjuncturele werkeloosheidsuitgaven en eventuele maatregelen die zorgen voor hogere
inkomsten.
Het nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn bevat een hoger
netto-uitgavenpad dan wordt aanbevolen in de door de Commissie verstrekte technische
informatie. Door een groei van de uitgaven, bij een gelijkblijvende collectieve lastenquote,
is er sprake van jaarlijkse begrotingstekorten en een toename van de staatsschuld
op middellange termijn.74
Ten behoeve van het opstellen van het budgettair-structureel plan heeft het CPB de
ramingshorizon van de overheidsschuld en begrotingssaldo verlengd naar de middellange
termijn. In het budgettair-structureel plan is een tekort- en schuldprojectie opgenomen
tot 2038. Deze projecties laten zien dat het budgettair-structureel plan er niet voor
zorgt dat de overheidsschuld op de middellange termijn op een prudent niveau onder
de 60% blijft en het begrotingstekort op de middellange termijn onder de 3% bbp blijft.
Het begrotingstekort schiet in 2026 met 3,4% bbp door de referentiewaarde heen. Vanaf
2029 blijft het begrotingstekort hoger dan de 3%-tekortnorm. De toename van het begrotingstekort
komt door een stijging in de uitgaven voor zorg en sociale zekerheid, onder andere
door vergrijzing, een stijging van de rente-, asiel-, en defensie-uitgaven en verminderde
geraamde onderuitputting.75
Door de oplopende tekorten neemt ook de overheidsschuld in de CPB-raming toe. Met
een geraamde schuld van 60,5% bbp in 2033 en een verdere oploop van de schuld tot
70,7% bbp in 2038 zal de overheidsschuld niet meer voldoen aan de referentiewaarde
voor de overheidsschuld van maximaal 60% bbp. Hiermee voldoet het budgettair-structureel
plan voor de middellange termijn niet aan de vereiste van de verordening om de referentiewaarden
voor het begrotingstekort en de overheidsschuld op de middellange termijn te respecteren.
Conclusie
De bevindingen brengen de Afdeling tot de volgende beoordeling:
I. Op basis van de geraamde EMU-schuld en het EMU-saldo concludeert de Afdeling dat de
overheidsfinanciën in 2024 en 2025 naar verwachting voldoen aan de Europese begrotingsregels.
II. Op basis van de raming van het CPB concludeert de Afdeling dat de Nederlandse overheidsfinanciën
naar verwachting op de middellange termijn de referentiewaarden voor het maximale
begrotingstekort (3% bbp) en maximale overheidsschuld (60% bbp) overschrijden. Het
uitgavenpad in het budgettair-structureel plan voldoet daarmee niet aan de vereisten
van het Stabiliteit- en Groeipact (SGP).
Eén van de wezenlijke doelen van het SGP is het waarborgen van de houdbaarheid van
de overheidsfinanciën op de middellange termijn; sturing via het netto-uitgavenpad
dient dit te bewerkstelligen.
Houdbaarheid van overheidsfinanciën, ook op de middellange termijn, is niet alleen
van belang in het Europese raamwerk. Ook in het Nederlandse begrotingsbeleid speelt
de houdbaarheid van de overheidsfinanciën een rol, om te voorkomen dat rekeningen
worden doorgeschoven. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën op (middel)lange termijn
is dus een belangrijke factor in de begrotingstoetsing. Hiervoor is zowel de financiële
houdbaarheid (welke uitkomsten voor de overheidsschuld zijn toelaatbaar) als de intergenerationele
houdbaarheid (verdeling van financiële lasten over generaties) van belang.76
Hoewel het kabinet stappen wil zetten om de overheidsfinanciën te beheersen, is het
voorgenomen beleid niet voldoende om de overheidsfinanciën op de middellange termijn
binnen de Europese en nationale grenzen te houden. Bovendien is het de vraag of het
kabinet de geplande besparingen ook daadwerkelijk gaat realiseren. Zo komt het CPB
bij de beoordeling van de maatregelen tot een andere budgettaire inschatting dan het
Ministerie van Financiën: maatregelen die niet eenzijdig door de Rijksoverheid af
te dwingen zijn, leveren volgens het CPB geen besparing op.77 Ook hanteert het CPB maximumbedragen voor generieke kortingen op bijvoorbeeld het
ambtenarenapparaat, omdat in het verleden is gebleken dat deze lastig te realiseren
zijn.
Het begrotingstekort is op de middellange termijn (vanaf 2029) in alle ramingsjaren
tot 2038 hoger dan 3% bbp. De overheidsschuld ligt op de middellange termijn (vanaf
2033) hoger dan 60% bbp tot 2038. De 17e Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde daarom een koerscorrectie voor de komende
kabinetsperiode, om het jaarlijkse begrotingstekort te verkleinen. De Studiegroep
adviseerde een opgave van structureel circa € 17 mld. vanaf 2028, die volgt uit een
correctie naar een jaarlijks EMU-saldo van circa –2% bbp en een structureel saldo
van circa –1,6% bbp.78
Het verschil tussen het doel voor het structureel primair saldo van 0,1% bbp in 2028
van de Europese Commissie en het geraamde structureel primair saldo van –0,8% bbp
van het CPB betekent een verbetering van 0,9% bbp in 2028 om het tekort en de schuld
op de middellange termijn op prudente niveaus te houden.
Nederland zal, om een uitgavenpad in te dienen dat voldoet aan de vereisten van de
Europese begrotingsregels, een begrotingsinspanning moeten leveren. Dat is aanvullend
op de maatregelen gepresenteerd in deze Miljoenennota. Om te kunnen voldoen aan de
Europese begrotingsregels en ruimte te houden voor het voeren van trendmatig begrotingsbeleid
dienen de overheidsfinanciën structureel te worden verbeterd ten opzichte van het
huidige niveau. Deze begrotingsruimte kan zowel worden gevonden in hogere belastingen
als lagere uitgaven (zie ook paragraaf D2.1).
Bij invulling van deze budgettaire opgave zijn lessen uit vorige perioden met een
budgettaire opgave relevant. Zo zat Nederland tussen 2009 en 2014 in de correctieve
arm van het Europese begrotingsraamwerk vanwege overschrijding van de tekortnorm van
3% bbp. Daardoor waren in een korte tijdspanne zeer ingrijpende budgettaire maatregelen
nodig. In de aanpak van de begrotingstekorten is destijds de nadruk gelegd op beheersing
van de overheidsfinanciën door middel van omvangrijke ad-hoc bezuinigingen. De overheidsfinanciën
zijn door de forse bezuinigingen weliswaar verbeterd, maar dit ging ten koste van
de basisprincipes macro-economische stabilisatie en efficiënte allocatie.79
Voor het te voeren begrotingsbeleid en de invulling van de budgettaire opgave zijn
politieke keuzes nodig, die niet alleen zijn gericht op de korte termijn, maar ook
oog hebben voor de langere termijn. Hierbij zijn de opgaven en hervormingen op de
lange termijn die bijdragen aan een sterke economische structuur van belang (zie ook
paragraaf C.). Zo kunnen bijvoorbeeld hervormingen op het terrein van de arbeids-
en woningmarkt helpen om onevenwichtigheden te bestrijden.
In het nieuwe raamwerk zorgen de budgettair-structurele plannen voor het samenvloeien
van het begrotingsbeleid, de structurele hervormingen en investeringen van elke lidstaat.
Het onderstreept het belang dat het begrotingsbeleid en het sociaaleconomische beleid
in elkaars verlengde liggen.
In dat licht stelt de Afdeling de vraag in hoeverre de opgevoerde hervormingen en
investeringen in het budgettair-structureel plan van het kabinet voldoende de toekomstige
structurele uitdagingen adresseren.80 Structurele hervormingen zijn van belang voor het toekomstbestendig houden van Nederland.81 Ook hier zijn lessen uit het verleden relevant: een gecombineerde strategie van een
budgettaire doelstelling en structurele hervormingen gericht op een betere werking
van de economie heeft de Nederlandse overheidsfinanciën in de jaren ’80 van de vorige
eeuw op orde gebracht. Toen is vanaf 1987 de werkgelegenheid gaan groeien en is later
de staatsschuld gaan dalen.82
Vanwege de doorgaans lange overgangstermijnen werken structurele hervormingen maar
geleidelijk door en zijn dus een kwestie van de lange adem. Van een goed gekozen pakket
van structurele hervormingen, dat leidt tot een beter functionerende arbeids- en woningmarkt
en hogere productiviteitsgroei wordt Nederland op termijn beter. Hiervoor zijn verschillende
aanbevelingen gedaan in rapporten zoals bouwstenen voor een beter belastingstelsel,
zogenoemde Interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) en de Brede Maatschappelijke
Heroverwegingen (BMH’s). Deze hervormingen zijn van belang voor het betaalbaar houden
van overheidsvoorzieningen voor toekomstige generaties.
Ook is het belangrijk om te kijken naar de financiële uitdagingen voor toekomstige
generaties op het gebied van zorg, vergrijzing en klimaat.83 Het handhaven van voldoende marge in het begrotingssaldo respectievelijk het bereiken
van een hoger groeipad blijven ook daarom van belang. Een dergelijk budgettair beleid
vraagt om een langetermijnvisie, die zich uitstrekt tot voorbij het einde van een
kabinetsperiode.
e. Vervolgproces budgettair-structureel plan voor de middellange termijn
Het kabinet is voornemens om uiterlijk 15 oktober 2024 het budgettair-structureel
plan naar de Europese Commissie te verzenden.84 De beoordeling van de Europese Commissie van het plan volgt binnen zes weken na indiening
door de lidstaat. Vervolgens doet de Commissie in het najaar voor alle lidstaten aanbevelingen
aan de Raad voor het vaststellen van de uitgavenpaden van lidstaten, naar verwachting
tijdens de Ecofinraad in december 2024 of januari 2025.85
Bij de beoordeling van een nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange
termijn onderzoekt de Commissie voor elke lidstaat of het netto-uitgavenpad voldoet
aan de vereisten dat de overheidsschuld uiterlijk aan het einde van de aanpassingsperiode
een plausibele neerwaartse trend gaat of blijft vertonen, dan wel op een prudent niveau
onder 60% van het bbp blijft, en het overheidstekort op middellange termijn onder
3% van het bbp wordt gebracht of blijft.
Indien de Raad, rekening houdend met de beoordeling van de Commissie, van oordeel
is dat een nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn niet
voldoet aan de vereisten voor de preventieve arm beveelt hij, op aanbeveling van de
Commissie, de betrokken lidstaat aan een herzien nationaal budgettair-structureel
plan voor de middellange termijn in te dienen.
Indien de Raad van oordeel is dat het herziene nationale budgettair-structurele plan
voor de middellange termijn van een lidstaat ook niet voldoet aan de vereisten van
de preventieve arm, moet de Raad in de regel het oorspronkelijke referentiepad aanbevelen
dat eerder door de Commissie als netto-uitgavenpad was toegezonden.
In de Nederlandse situatie is geen sprake van een ex-ante overschrijding van de referentiewaarden
en dus geen sprake van een aanbevolen referentiepad van de Commissie.86 Het is echter niet uit te sluiten dat de Raad, in navolging van de beoordeling van
de Commissie, een naar haar oordeel wel passend nettouitgavenpad aanbeveelt.87 Een dergelijk uitgavenpad is niet bindend, er kan gemotiveerd van afgeweken worden.
Indien het nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn een hoger
netto-uitgavenpad bevat dan de door de Commissie aanbevolen technische informatie,
dient een lidstaat deugdelijke en datagestuurde economische argumenten in het plan
op te voeren die het verschil verklaren. Als een lidstaat gebruik maakt van macro-economische
aannames in de raming voor de overheidsschuld op de middellange termijn, die afwijken
van de aannames van de Commissie moeten de verschillen ook toegelicht en gemotiveerd
worden.
Een gemotiveerde verklaring voor een hoger netto-uitgavenpad, afwijking van de technische
informatie, en afwijkingen van en de macro-economische aannames onderliggend aan het uitgavenpad opgevoerd in het budgettair-structureel
plan spelen een belangrijke rol tijdens het opstellen, indienen en goedkeuren van
het budgettair-structureel plan. Nederland zal nu en in de toekomst voldoende in staat
moeten zijn om, indien nodig, gemotiveerd af te kunnen wijken van de aannames van
de Europese Commissie. Dit wordt des te meer van belang in het geval de budgettaire
uitgangspositie van Nederland verslechtert en de vereisten voor het budgettair-structureel
plan strenger worden.88
D.2 Nationale begrotingstoetsing
1. Inleiding
Bij de start van een nieuw kabinet worden de financiële afspraken uit een regeerdocument
vastgelegd in een Startnota.89 In de Startnota wordt het normatieve kader voor het begrotingsbeleid vastgesteld
(de in een vierjarige cyclus vast te stellen begrotingsnormen en het uitgaven- en
inkomstenkader) en worden afspraken gemaakt over het begrotingsbeleid zelf (de begrotingsregels
die bepalen hoe, binnen de kaders, politieke keuzes worden gemaakt over de inkomsten
en uitgaven).90
De Startnota is dit jaar onderdeel van de Miljoenennota 2025.91 Met de publicatie van de Startnota krijgt het parlement de mogelijkheid om te reflecteren
op het gekozen normatieve kader en de begrotingsregels voor de komende kabinetsperiode.
De Afdeling heeft vanuit haar rol als onafhankelijk begrotingstoezichthouder de taak
om periodiek te beoordelen of de regering de begrotingsregels naleeft.
Begrotingsproces
Het kabinet benadrukt in de Startnota het belang van een stabiel en voorspelbaar begrotings-
en besluitvormingsproces met duidelijke begrotingsregels. Het kabinet is van plan
vast te houden aan het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. In augustus volgt,
mede op basis de nieuwe macro-economische cijfers van het CPB en actuele informatie
over mee- en tegenvallers, besluitvorming over koopkracht en afronding van de lastenbesluitvorming.
Vanwege de formatie is het begrotings- en besluitvormingsproces dit jaar begrijpelijkerwijs
anders verlopen dan geformuleerd in de Startnota. De voorjaarsnota, met een beperkte
set aan maatregelen, is door het demissionaire kabinet opgesteld. Het hoofdlijnenakkoord
voor het nieuwe kabinet, met een doorrekening van het CPB, volgde half mei als een
aparte stap.
Het kabinet-Schoof ging op 5 juli van start en is direct begonnen met de voorbereiding
van de Augustusbesluitvorming. Deze was nu een combinatie van uitgaven- en lastenmaatregelen
die bij de hoofdbesluitvorming horen, aanvullende koopkrachtmaatregelen en uitwerking
van het hoofdlijnenakkoord. Deze besluitvorming is op 30 augustus afgerond.
Nationale begrotingsregels
Aansluitend op de aanbevelingen van de Studiegroep Begrotingsruimte is gekozen voor
één uitgavenplafond. De deelkaders voor Zorg, Sociale zekerheid en Investeringen zijn
afgeschaft. Daarnaast wordt in een aparte bijlage een toelichting gegeven op de ontwikkeling
van de uitgaven van de drie investeringsfondsen: het Mobiliteitsfonds, het Deltafonds
en het Defensiematerieelfonds.
Elke Minister is verantwoordelijk voor een deel van het netto uitgavenplafond. Als
Ministers nieuwe prioriteiten willen stellen en daarvoor meer geld willen uitgeven,
moeten ze hiervoor geld vrijmaken door voor andere doelstellingen minder geld uit
te geven. Per saldo meevallende uitgaven mogen pas gebruikt worden voor nieuw beleid
of aanpassing van beleid na besluitvorming in de ministerraad.
Alle uitgaven binnen de Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg die meetellen voor
het EMU-saldo vallen onder het uitgavenplafond tenzij expliciet een uitzondering wordt
gemaakt. Uitgaven die zijn uitgezonderd van het uitgavenplafond zijn onder andere
de uitgaven van de diverse investeringsfondsen, de uitgaven voor Oekraïne, rentelasten
en mutaties in de werkloosheids- en bijstandsuitgaven die niet het gevolg zijn van
beleidsmatige keuzes.
Het uitgavenplafond zorgt voor beheersing van de uitgaven onder dat plafond. Daarnaast
zorgt het voor stabilisatie van de economie door conjunctuurgevoelige uitgaven, rente
uitgaven en grote incidentele uitgaven buiten het plafond te plaatsen.
Als nieuw beleid van een Minister doorwerkt in de uitgaven van andere Ministers, zal
de beleidsinitiërende Minister zorgdragen voor het organiseren van de benodigde dekking.
Indien een beroep wordt gedaan op medeoverheden bevat het nieuwe beleidsvoorstel een
motivering hoe de medeoverheden hiertoe in staat worden gesteld, inclusief een voorstel
voor de dekking van financiële gevolgen voor medeoverheden. Deze regel over doorwerking
van nieuw beleid van een Minister geldt echter niet voor fiscale regelingen (belastinguitgaven).
Voor de begroting van de departementen wordt een eindejaarsmarge gehanteerd: middelen
kunnen van het huidige naar het volgende jaar worden doorgeschoven met een maximum
van 1% van het begrotingstotaal.
Het uitgavenplafond wordt aan het begin van de kabinetsperiode vastgesteld in lopende
prijzen. De hoogte van het plafond wordt gedurende de kabinetsperiode aangepast met
de raming van de loon- en prijsontwikkeling door het CPB. In het voorjaar volgen die
uit het Centraal Economisch Plan (CEP) en in augustus uit de Macro Economische Verkenning
(MEV).
Het kabinet stelt dat het oormerken van inkomsten en uitgaven onwenselijk is, omdat
dit een goede afweging verstoort tussen de verschillende beleidsdoelstellingen en
hun kosten. In de begrotingsregels van het kabinet wordt dit niet nader toegelicht.
Ook wordt geen toelichting gegeven op mogelijke uitzonderingen op deze regel.92
Het kabinet wil de overheidsfinanciën beheersen en geen rekeningen naar de toekomst
door schuiven. Het kabinet wil voorkomen dat volgende generaties te maken krijgen
met een te hoge schuld of dat zij gedwongen worden om hun collectieve voorzieningen
te versoberen of hun belastingen te verhogen vanwege uitgaven die de huidige generatie
doet. Dit is een belangrijk uitgangspunt bij het bepalen van het uitgavenplafond en
het inkomstenkader aan het begin van de kabinetsperiode.
Het kabinet heeft ook een meevallerformule als de raming van het feitelijke EMU-saldo
langjarig beter is dan –1% bbp. In een dergelijke situatie zal 50% van die ruimte
worden gebruikt voor lastenverlichting en 50% voor schuldaflossing. De begrotingsregels
van het kabinet geven geen nadere toelichting op de precieze betekenis van langjarig:
om hoeveel jaren gaat het hier? Gelet op de huidige budgettaire situatie zal deze
meevallerformule komende kabinetsperiode overigens waarschijnlijk niet worden gebruikt.
Het kabinet heeft zich gecommitteerd aan maatregelen die het tekort moeten dempen
tot onder de 3% bbp. Dit kan betekenen dat wordt bezuinigd op uitgaven zonder dat
hiervoor extra ruimte ontstaat voor andere uitgaven. Ook kan het betekenen dat eventueel
lastenverzwarende maatregelen worden genomen die dan niet in het inkomstenkader mogen
worden gecompenseerd met een lastenverlaging.
Het inkomstenkader heeft betrekking op het totaal van de beleidsmatige aanpassingen
van de belastingen en premies. Als het kabinet bijvoorbeeld een belasting wil verlagen,
dan moet een andere belasting omhoog om te voorkomen dat de totale inkomsten dalen.
Als het kabinet een belasting wil verhogen geldt het omgekeerde. Op deze manier is
sprake van een beheerste ontwikkeling van de inkomsten gedurende de kabinetsperiode.
Alle niet-beleidsmatige fluctuaties van belastingen en premies zijn niet relevant
voor het inkomstenkader. Deze leiden daarom direct tot fluctuaties in het EMU-saldo.
Dit zorgt voor stabilisatie aan de inkomstenkant.
Op het moment dat inkomstenmaatregelen in wetgeving worden omgezet, worden de budgettaire
effecten van de maatregelen herijkt op basis van de meest recente economische inzichten.
Het verschil tussen de herijkte raming en de oorspronkelijke raming dient gecompenseerd
te worden binnen het inkomstenkader.
Augustusbesluitvorming
De augustusbesluitvorming bestaat uit een uitgebreid pakket aan maatregelen (zie tabel).
Cumulatief over de periode 2024–2029 gaat het om een ex ante verbetering van het EMU-saldo
met € 9 mld.; gemiddeld per jaar gaat het om een verbetering van € 1,5 mld.
Tabel Augustusbesluitvorming
2024
2025
2026
2027
2028
2029
Hoofdlijnenbesluitvorming
8.517
– 1.939
2.105
535
844
913
Tegenvaller toeslagen
284
1008
684
343
Dekking toeslagen: eindejaarsmarge 2024 & prijsbijstelling 2025
– 1.650
– 400
– 250
Tegenvaller Box 3
6.385
1.695
1.751
Dekking box 3: koopkrachtenvelop HA, hogere AWF- en AOF-premie, geen verlaging box
3 HA
– 1.775
– 980
– 180
– 180
Teruggave winstbelasting Söndervermogen
1.053
6
6
6
6
6
Tegenvaller motorrijtuigenbelasting
42
96
165
228
248
Versoberen tariefkorting motorrijtuigenbelasting
– 159
– 182
– 262
– 218
Mee- en tegenvaller EU-afdrachten
679
– 707
1.273
1.167
1.142
1.162
Mee- en tegenvaller overige uitgaven
116
– 558
– 166
– 184
– 90
– 105
Aanvullende besluitvorming
– 703
772
1.461
1.688
1.906
2.037
wv. Defensie kasschuif 2025
– 500
170
171
160
wv. Defensie aanvulling 2% bbp
761
674
534
565
Koopkrachtpakket
– 3.938
– 4.830
– 5.462
– 5.839
– 6.000
wv. Aanpassen algemene heffingskorting
1.096
1.099
1.041
897
897
wv. Aanpassen tarieven inkomstenbelasting
– 4.450
– 4.966
– 5.437
– 5.673
– 5.819
Totaal
7.814
– 5.105
– 1.264
– 3.239
– 3.089
– 305
Belangrijk onderdeel van de augustusbesluitvorming was dekking te vinden voor twee
grote tegenvallers: € 2,3 miljard voor extra schadevergoeding aan toeslagenouders
en € 9,8 miljard compensatie voor box 3 door de uitspraak van de Hoge Raad. De tegenvaller
bij de toeslagen is gedekt door twee generieke kortingen op de rijksuitgaven: de eindejaarsmarge
2024, die vooral neerslaat bij begrotingsfondsen met veel onderuitputting, en de prijsbijstelling
voor 2025.
Box 3 is deels gefinancierd door een combinatie aan maatregelen, zoals het inzetten
van de koopkrachtenvelop uit het Hoofdlijnenakkoord, het niet verlagen van het box
3 tarief en door verhoging van de AWF- en AOF-premie. Dit laat zien dat in de augustusbesluitvorming
tegenvallers bij de uitgaven meestal zijn gedekt aan de uitgavenkant en tegenvallers
bij de inkomsten aan de inkomstenkant. Dit sluit aan bij het principe van de scheiding
van uitgaven en inkomsten.
Andere budgettair grote maatregelen in de augustusbesluitvorming zijn de verhoging
van de tarieven van de inkomstenbelastingen en extra geld voor Defensie om te voldoen
aan de NAVO-norm van 2% bbp.
2. Reflecties nationale begrotingsbeleid
Hiervoor is het bijzondere karakter van deze Miljoenennota geschetst. In de Miljoenennota
is de Startnota opgenomen en worden de begrotingsregels, het uitgavenplafond en het
inkomstenkader voor de komende kabinetsperiode beschreven. Gelet op deze bijzondere
omstandigheden richt de Afdeling zich nu niet op de toetsing van de begroting aan
de nationale begrotingsregels, maar reflecteert zij op de gekozen kaders voor de begroting
in deze kabinetsperiode. Zij gaat eerst in op het gekozen normatieve begrotingsbeleid
en de begrotingsregels en komt tot enkele aanbevelingen. Vervolgens gaat zij nader
in op enkele aspecten van het gekozen uitgavenkader en van het inkomstenkader.
I. Begrotingsanker in relatie tot de Europese begrotingsregels
Advies: maak bij de Voorjaarsnota duidelijk op welk(e) anker(s) voor het begrotingssaldo
zal worden gestuurd en hoe sturing hierop zal worden vormgegeven.
De Afdeling heeft in opeenvolgende adviezen geadviseerd het begrotingsbeleid transparant
vast te stellen, door het benoemen van budgettaire ankers voor het begrotingsbeleid.
Duidelijk geformuleerde ankers dwingen tot het maken van integrale afwegingen over
het heffen van belastingen en het uitgeven van collectieve middelen, waarmee besluiten
democratisch kunnen worden verantwoord.
In dat licht merkt de Afdeling op dat wel sprake is van een duidelijk begrotingsanker
voor het begrotingssaldo in het hoofdlijnenakkoord, maar dat deze duidelijkheid in
de begrotingsstukken ontbreekt. Volgens het hoofdlijnenakkoord wordt er gestuurd op
«een meerjarig EMU-saldo gedurende de kabinetsperiode van maximaal –2,8% bbp». De
ontwerpbegroting voor de Europese Commissie gebruikt een andere formulering: «Het
nieuwe kabinet heeft zich in het Hoofdlijnenakkoord gecommitteerd aan maatregelen
die het tekort moeten dempen tot onder de –3% bbp.» En in de Startnota en in het overzicht
met de nieuwe begrotingsregels wordt geen enkel begrotingsanker genoemd. Vanwege deze
discrepantie is het onduidelijk welke visie door het kabinet als uitgangspunt voor
de overheidsfinanciën wordt genomen.
De Afdeling adviseert met het oog op zowel de Nederlandse als Europese begrotingsregels,
om bij Voorjaarsnota duidelijk te maken op welk(e) anker(s) voor het begrotingssaldo
zal worden gestuurd en hoe sturing hierop zal worden vormgegeven. Daarbij merkt zij
over de keuze voor een begrotingsanker nog het volgende op.
Advies: Voorkom dat het kabinet met de keuze voor een begrotingsanker structureel
«op de vluchtstrook» rijdt. Om te kunnen voldoen aan de Europese begrotingsregels
en ruimte te houden voor trendmatig begrotingsbeleid dient het nationale begrotingsbeleid
strakkere grenzen aan te houden dan die voortvloeien uit de Europese begrotingsafspraken.
Het kabinet stelt in de Miljoenennota wederom trendmatig begrotingsbeleid te voeren.
Trendmatig begrotingsbeleid impliceert dat fluctuaties in de inkomsten als gevolg
van conjuncturele ontwikkelingen in beginsel niet tot een aanpassing van beleid leiden.
Dit zorgt voor automatische stabilisatie in de begrotingssystematiek: de inkomstenkant
van de begroting beweegt mee met de conjunctuur zodat de economische conjunctuurbeweging
automatisch wordt gedempt. In principe worden het uitgavenplafond en het inkomstenkader
gedurende de kabinetsperiode niet aangepast, waarmee de kaders beleidsmatige bovengrenzen
stellen aan de overheidsfinanciën.
In de Startnota zijn de budgettaire kaders vastgesteld. Uitgangspunt daarbij is dat
de overheidsfinanciën binnen de grenzen blijven van wat het kabinet aanvaardbaar acht.
Om dit te bekrachtigen heeft het kabinet besloten dat voor aanvullende uitgaven of
lastenverlichting bovenop de afspraken uit het hoofdlijnenakkoord geen budgettaire
ruimte is. Wanneer aanvullende uitgaven of lastenverlichting noodzakelijk zijn, dan
moet hiervoor ruimte worden gevonden binnen de bestaande begroting door andere uitgaven
te verlagen of lasten te compenseren.
De keuze voor vaststelling van de hoogte van de begrotingskaders aan de uitgaven-
en lastenkant en het wel of niet doorvertalen naar een kwantitatief begrotingsanker
aan het begin van een kabinetsperiode is, met andere woorden, een politieke keuze.
Er dient echter wel rekening gehouden te worden met de verhouding tot de Europese
begrotingsregels.
In de raming van het CPB loopt het begrotingstekort dit jaar op tot 1,8% bbp en loopt
het volgend verder op tot 2,5% bbp.93 In de Voorjaarsrapportage 2023 constateerde de Afdeling dat het kabinet dicht langs
de vangrail stuurde met een begrotingstekort op de middellange termijn van rond de
3% bbp, de afgesproken grens voor het maximale begrotingstekort binnen de Europese
begrotingsregels vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact.94
Zoals hiervoor opgemerkt, is nog onduidelijk of, en zo ja, welk begrotingsanker het
kabinet kiest en welke marge het daarbij hanteert ten opzichte van de 3%-tekortnorm.
Een marge ten opzichte van de 3%-tekortnorm is van belang want bij economische tegenspoed
schiet Nederland, door de grote gevoeligheid van het Nederlandse begrotingssaldo voor
de economische ontwikkeling, relatief snel door de 3%-tekortnorm.95
De Afdeling adviseert om een ruime marge ten opzichte van de 3%-tekortnorm te hanteren
om te voorkomen dat er procyclisch begrotingsbeleid moet worden gevoerd om aan de
Europese begrotingsregels te voldoen. Procyclisch begrotingsbeleid kan mogelijk grote
economische en maatschappelijke gevolgen hebben. In een dergelijke situatie kan ook
de tijd, kwaliteit en het democratische proces van besluitvorming onder druk komen
te staan. Dit kan de efficiënte allocatie van publieke middelen sterk verminderen
en kan ten koste gaan van andere belangrijke beleidsdoelstellingen (zie box procyclisch
begrotingsbeleid).
Om te kunnen voldoen aan de Europese begrotingsregels en ruimte te houden voor het
voeren van trendmatig begrotingsbeleid dient het nationale begrotingsbeleid strakkere
grenzen aan te houden dan die voortvloeien uit de Europese begrotingsafspraken.96 Ervaringen uit het verleden illustreren dat de Europese eisen voor het begrotingstekort
en de ontwikkeling van de staatsschuld snel overschreden kunnen worden.
Procyclisch beleid en Europese begrotingsregels
Procyclisch beleid kan in een laagconjunctuur betekenen dat belangrijke investeringen,
zoals in woningen en infrastructuur, worden uitgesteld of dat op sociaal beleid wordt
bezuinigd. In een laagconjunctuur zijn de prijzen lager en is er een overschot aan
capaciteit op de arbeidsmarkt, de bouwsector en andere markten. Uitstel van investeringen
betekent dat deze niet kunnen profiteren van de lagere prijzen en het overschot aan
capaciteit op arbeidsmarkt en de bouwsector. Daarentegen leidt anticyclisch beleid
in een laag conjunctuur, bijvoorbeeld door juist tijdelijk de investeringen te verhogen,
tot macro-economische stabilisatie en voordelen bij het op tijd en tegen lage prijzen
realiseren van investeringsprojecten.
Procyclisch beleid in een hoogconjunctuur kan betekenen dat de publieke en private
sector sterker moeten concurreren om schaars personeel, dat de personeelstekorten
in de publieke en private sector toenemen en dat dit leidt tot inflatie, stijging
van reële lonen en relatieve prijzen van bouwmaterialen en andere goederen. Schaarste
aan voldoende geschikt personeel en bouwmaterialen tijdens een hoogconjunctuur kan
ook voor vertraging in bouw van woningen, en aanleg van infrastructuur zorgen. Het
kan ook de omvang en kwaliteit van de publieke en private dienstverlening aantasten.
De hogere prijzen kunnen ook extra druk geven op de overheidsfinanciën. Daarentegen
leidt anticyclisch beleid in een hoogconjunctuur, bijvoorbeeld door uitstel van enkele
grote investeringen of door de vraag naar extra overheidspersoneel te beperken tot
enkele sectoren, tot macroeconomische stabilisatie en lagere prijzen en lonen.
Een analyse van het CPB laat zien dat de Europese begrotingsregels in 2004 en 2005
en in 2012 en 2013 hebben bijgedragen aan procyclisch begrotingsbeleid (CPB, 2016,
Opties voor begrotingsbeleid, CPB Policy Brief). In 2004 en 2005 is extra bezuinigd
in reactie op de (vermeende) overschrijding van de Europese tekortnorm van 3% bbp.
In 2012 en 2013 is via aanvullende pakketten bezuinigd om de buitengewoontekortprocedure
te beëindigen (Begrotingsakkoord 2013 en het Regeerakkoord Rutte-II). Het stimuleringspakket
in 2009, onderdeel van het Aanvullend Beleidsakkoord, was juist anticyclisch en kreeg
een steuntje in de rug door de Europese afspraken over expansief begrotingsbeleid
in reactie op het uitbreken van de kredietcrisis. Een andere analyse van het CPB (Bos,
F. en W. Vermeulen, 2019, Financiering rijk maakte gemeente-investering procyclischer, ESB) laat
zien dat de gemeente-investeringen procyclisch zijn geweest: door de wijze van financiering
van het Gemeentefonds zijn deze in 2009 en latere jaren, een periode van laag conjunctuur,
fors gedaald.
Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de ruimte om nieuwe schokken op te vangen aanzienlijk
kleiner is dan bij start van het vorige kabinet. Ook zijn er enkele nieuwe risicofactoren
voor de te verwachten economische groei en de ontwikkeling van de uitgaven (zie ook
onderdeel C van deze rapportage). Dit impliceert dat het raadzaam is om in het begrotingsbeleid
een ruime marge te hanteren ten aanzien van de Europese eisen voor het begrotingstekort
en de overheidsschuld.97 Als er niet wordt gekozen voor voldoende marge ten opzichte van de 3%-tekortnorm
voldoet dit niet aan de Europese afspraken die moeten voorkomen dat een lidstaat geconfronteerd
wordt met te hoge begrotingstekorten. Nederland heeft van de Europese Commissie de
aanbeveling gekregen om een begrotingsinspanning te leveren om ervoor te zorgen dat
de overheidsfinanciën op de middellange termijn houdbaar blijven. (zie D.1. Europese
begrotingstoetsing).
De Afdeling onderschrijft de opmerking van het kabinet in de Miljoenennota: «Voldoen aan Europese normen betekent dat Nederland zonder sturing vanuit Brussel zelf
gaat over de beslissingen die raken aan de overheidsfinanciën, waarmee ad hoc ingrepen
worden voorkomen». Voldoende afstand ten opzichte van de 3%-tekortnorm is niet alleen van belang omdat
het «moet» van Europa, maar draagt ook bij aan stabiel nationaal begrotingsbeleid.
Het is daarom verstandig om beleid te voeren met het oog op de uitdagingen op lange
termijn en hiervoor structurele oplossingen te zoeken.98 Het kabinet noemt, in lijn met het advies van de Afdeling bij de Voorjaarsnota 2024,
in de Miljoenennota de Europese begrotingsafspraken de vangrail van het begrotingsbeleid.
Dit beeld is geëigend om de dilemma’s te schetsen. De vangrail is bedoeld om ongevallen
te beperken, maar niet om het verkeer te ordenen. Daarom hoort bij een vangrail een
vluchtstrook die niet mag worden overschreden, tenzij in geval van nood.
Om prudent begrotingsbeleid te kunnen voeren dient een anker gekozen te worden dat
zorgt voor voldoende begrotingsruimte. Daarmee kan de automatische stabilisatiefunctie
van de begroting zijn werk doen. Onvoldoende marge ten opzichte van de 3%-tekortnorm
betekent dat het kabinet ervoor kiest om structureel op de vluchtstrook te rijden,
terwijl trendmatig begrotingsbeleid veronderstelt dat men zoveel mogelijk binnen de
grenzen van de rijstrook blijft.
II. Transparantie van begrotingsinformatie
Advies: draag zorg voor het transparant presenteren van de begrotingsinformatie en
een heldere toelichting op de ontwikkelingen van de uitgaven die voorheen onder de
deelplafonds «Sociale Zekerheid», «Zorg» en «Investeringen» vielen. Dit komt het parlementair
budgetrecht ten goede.
Het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte om te werken met één uitgavenkader
is overgenomen in de Startnota. Het uitgavenkader werd voorheen onderverdeeld in vier
deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale Zekerheid, Zorg en Investeringen. De uitlegbaarheid
van de werking van het kader en de deelplafonds is de afgelopen jaren onder druk komen
te staan omdat regelmatig het uitgavenkader is gecorrigeerd, in plaats van dat er
binnen de begroting dekking plaatsvond.
Uiteindelijk is het totaalplafond (het uitgavenkader voor de gehele kabinetsperiode)
het leidende sturingsinstrument. Met het afschaffen van de deelplafonds worden er
administratieve lasten verlicht. Het kabinet stelt dat in de budgettaire nota’s zoals
gebruikelijk de horizontale ontwikkeling van de uitgaven, waaronder VWS en SZW, gepresenteerd
worden.
Met de keuze voor één uitgavenplafond kunnen er geen plafondtoetsen meer uitgevoerd
worden. Bij deze toetsing wordt gekeken of het verwachte uitgavenniveau van een deelplafond
binnen de grenzen blijft van het vooraf afgesproken uitgavenplafond voor de jaren
van de kabinetsperiode. De Afdeling voerde ook een dergelijke toets uit in het kader
van het onafhankelijk begrotingstoezicht. De plafondtoetsen toonden de meerjarige
uitgavenontwikkeling van de uitgaven in verhouding tot het uitgavenplafond (over-/of
onderschrijdingen). Deze plafondtoetsen vergrootte de inzichtelijkheid, ook voor het
parlement.
Van de deelplafonds zelf ging weinig disciplinerende werking uit, maar de plafondtoetsing
gaf wel de mogelijkheid om te ontwikkeling van de uitgaven in relatie tot het totaalplafond
te volgen. Dit vergrootte de inzichtelijkheid en de mogelijkheid om op de uitgaven
te sturen. Om de uitgavenontwikkeling van Zorg en Sociale Zekerheid in relatie tot
het totaalplafond goed te kunnen blijven monitoren adviseert de Afdeling om in het
geval van significante ontwikkelingen in de uitgaven hierop een toelichting te geven
in de budgettaire nota’s. Dit komt het inzicht en het parlementair budgetrecht ten
goede.
III. Financiële verhoudingen medeoverheden
Advies: zorg voor stabiele en toereikende financiële middelen voor medeoverheden waarbij
er een balans wordt uitgewerkt tussen ambities, taken, middelen (financieel en juridisch)
en uitvoering (onder andere uitvoeringskracht en uitvoerbaarheid).
In de Voorjaarsnota 2023 heeft het toenmalige kabinet de nieuwe hoofdlijnen van de
financieringssystematiek vanaf 2026 voor gemeenten en provincies geschetst.99 Dan wordt afgestapt van de koppeling van de groei aan de rijksuitgaven (trap-op trap-af-systematiek)
en worden het Gemeente- en Provinciefonds geïndexeerd op basis van de ontwikkeling
van het nominale bbp. Deze systematiek kent een sterkere koppeling met de brede uitgavenontwikkeling
van medeoverheden dan de vorige systematiek. De Afdeling heeft zich eerder positief
uitgelaten over de overstap naar een nieuwe meerjarensystematiek voor de financiën
van medeoverheden. Naar verwachting brengt de nieuwe systematiek meer stabiliteit,
rust en duidelijkheid voor gemeenten en provincies.
Het huidige kabinet komt aan de wens van gemeentes tegemoet om specifieke uitkeringen
over te hevelen naar het Gemeente- en Provinciefonds. Dit geeft gemeentes meer zeggenschap
over hun eigen uitgaven en vermindert bovendien de administratieve lasten. Specifieke
uitkeringen gaan namelijk gepaard met bestuurslasten voor beheer, controle en verantwoording.
Zeker in het geval van relatief kleine bedragen rijst de vraag of de kosten van verantwoording
en controle opwegen tegen de maatschappelijke baten.
Bij de overheveling van de specifieke uitkeringen is echter ook een generieke efficiëntiekorting
van 10% op specifieke uitkeringen vanaf 2026 budgettair ingeboekt in de departementale
begrotingen. Hoewel er relatieve duidelijkheid is op welke middelen gemeenten en provincies
kunnen rekenen, krijgen de gemeenten en provincies de komende periode te maken met
enkele overgangsjaren in de systematiek van normering naar indexatie.100 De generieke korting op de specifieke uitkering komt bovenop de mogelijke onrust
die de overgangsjaren met zich meebrengen101 De nieuwe systematiek beoogt meer stabiliteit, rust en duidelijkheid voor de financiën
van de medeoverheden te bereiken. Hiervoor is niet alleen van belang dat de systematiek,
maar ook het budgettaire niveau voor medeoverheden toereikend is. Pas dan draagt een
betere financiële systematiek ook bij aan betere interbestuurlijke verhoudingen.
IV. Aandachtspunten bij het uitgavenkader
1. Structurele scheiding inkomsten en uitgaven
Conform de Wet Hof heeft het kabinet besloten de Nederlandse traditie van trendmatig
begrotingsbeleid voort te zetten. Dit trendmatig begrotingsbeleid betekent onder meer
een scheiding van inkomsten en uitgaven en een uitgavenkader en inkomstenkader dat
aan het begin van de kabinetsperiode wordt vastgesteld. Automatische stabilisatie
wordt aan de uitgavenkant behaald door alleen conjunctuurgevoelige uitgaven en autonome
ontwikkelingen buiten het kader te plaatsen. De inkomsten bewegen mee met de economie.
Tegenvallers worden conform de regels budgetdiscipline in eerste instantie opgevangen
binnen de eigen begroting van het departement. Meevallers kunnen worden ingezet ter
dekking van tegenvallers of voor saldoverbetering.
Het kabinet maakt echter een uitzondering voor meevallers in de Zorgverzekeringswet:
deze mag geheel of deels worden ingezet voor lastenverlichting via een verlaging van
de zorgpremies. Bij een tegenvaller in de zorg geldt het omgekeerde en dient de tegenvaller
wel ingepast te worden binnen het uitgavenkader.
De uitzondering voor meevallers in de Zorgverzekeringswet staat haaks op de basisprincipes
van trendmatig begrotingsbeleid en schendt de begrotingsregel over scheiding van uitgaven
en inkomsten. De Zorgverzekeringswet gaat ook om grote bedragen; in 2024 was dit € 64
mld., ruim 6% bbp. Dit betekent dat procentueel beperkte meevallers in de Zorgverzekeringswet
tot aanzienlijke tussentijdse lastenverlichting kunnen leiden, ook als er elders in
het zorgdomein overschrijdingen zijn. Het betekent ook dat dergelijke meevallers niet
worden benut voor het vergroten van de afstand tot de Europese tekort norm van 3%
bbp en voor verbetering van de overheidsfinanciën op middellange termijn.
2. Kwaliteit van de overheidsuitgaven
Een hoge kwaliteit van de overheidsuitgaven is essentieel voor de effectieve en doelmatige
inzet van publieke middelen. De Comptabiliteitswet 2016 vereist in artikel 3.1 een
ex-ante toelichting in voorstellen, voornemens en toezeggingen op de beleidsdoelstellingen,
doeltreffendheid, doelmatigheid, de inzet van verschillende beleidsinstrumenten, de
financiële gevolgen voor het Rijk, en – waar mogelijk – voor maatschappelijke sectoren.
Doorgaans reflecteert de Afdeling daarom in haar begrotingsrapportages op de onderbouwing
van de keuzes in de budgettaire nota’s. Dit dient ter ondersteuning van het budgetrecht
van beide Kamers.
De Afdeling constateerde in de Voorjaarsrapportage 2023 dat het kabinet ongemotiveerde
en ongerichte bezuinigingen inzette voor dekking, terwijl het kabinet kan beschikken
over een groot aantal rapportages en onderzoeken met doordachte beleidsopties en -alternatieven,
die kunnen helpen om tot integraal afgewogen keuzes en prioritering te komen. Zo is
bij de Voorjaarsnota 2023 aanvullend bezuinigd door onder meer het inhouden van een
deel van de middelen voor de loon- en prijsbijstelling en zijn meevallers en incidentele
onderuitputting ingezet voor dekking.
Sinds 2008 is voor grote investeringen van de Rijksoverheid in het kader van het Meerjarenprogramma
Infrastructuur, Ruimte en Transport een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA)
verplicht. In een MKBA wordt niet alleen naar de kosten van aanleg en onderhoud van
infrastructuur gekeken, maar ook naar de baten en andere kosten van infrastructuur
en ondersteunt daarmee een meer integrale afweging. Komende jaren zullen door de Rijksoverheid
grote investeringen in energie-infrastructuur worden gedaan. De Studiegroep Begrotingsruimte
adviseert dat bij de budgettaire behandeling van deze investeringen ook een MKBA beschikbaar
is. De Afdeling onderschrijft dit advies.
Voor een hoge kwaliteit van de overheidsfinanciën is een goede samenwerking tussen
Rijk en medeoverheden essentieel. Bij de grote opgaven voor woningbouw, infrastructuur
en bereikbaarheid kiest het nieuwe kabinet terecht voor een gebiedsgerichte aanpak.
Dit is essentieel voor doeltreffendheid en doelmatigheid en draagvlak bij regio’s.
Het vraagt om medeoverheden en specifieke regio’s te betrekken bij de analyse en besluitvorming
over deze grote opgaven. Hiervoor moeten regionale investeringsagenda’s worden opgesteld
die aansluiten op nationale investeringsagenda’s.
Er is echter een regionale tussenlaag ontstaan met verschillende regio-indelingen
voor verschillende doelen. Zo worden voor de Regionale Energie Strategie (RES), 30
RES-regio’s gebruikt en voor arbeidsmarktbeleid 35 regio’s. Afstemming tussen regionaal
energiebeleid en regionaal arbeidsmarktbeleid wordt hierdoor bemoeilijkt. Ook kunnen
de effecten van regionaal energie- en arbeidsmarktbeleid op een regio niet meer goed
worden bepaald. Het opstellen van regionale investeringsagenda’s vraagt dus ook om
bezinning op de schaal van de regio.
E. Reactie van het kabinet
Het kabinet dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
hartelijk voor haar oordeel over de ontwikkeling van de overheidsfinanciën en in hoeverre
deze ontwikkeling voldoet aan de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en
de nationale begrotingsafspraken. De Afdeling geeft in de jaarlijkse Septemberrapportage
diverse waardevolle adviezen aan het kabinet. Eveneens dankt het kabinet de Afdeling
voor de waardering die wordt uitgesproken voor de analyses in de Miljoenennota 2025
ten aanzien van onder meer de arbeidsproductiviteit, de schaarstes op verschillende
terreinen, de arbeidsmarktkrapte en de overheidsfinanciën.
Hierbij reageert het kabinet puntsgewijs op de aanbevelingen en opmerkingen van de
Afdeling zoals beschreven in de Septemberrapportage: D.1. Europese begrotingstoetsing,
D.2 Nationale begrotingstoetsing. De bredere adviezen ten aanzien van een sociaaleconomische
structuuranalyse vanuit het perspectief van brede welvaart en het aanpakken van de
structurele componenten van de arbeidsmarkttekorten worden behandeld in het nader
rapport, dat tegelijkertijd met de Miljoenennota 2025 naar het parlement is verstuurd.
E.1 Europese begrotingstoetsing
In de Septemberrapportage toetst de Afdeling of de begroting voldoet aan de Europese
begrotingsregels zoals vastgelegd in het herziene Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
De Afdeling kijkt hierbij naar cijfers uit het budgettair-structureel plan voor de
middellange termijn (hierna: het plan), waarin de CPB-ramingen voor de overheidsfinanciën
zijn verwerkt. Het tekort komt volgens het CPB in 2024 uit op 1,8% bbp en op 2,5%
bbp in 2025. Het CPB raamt de EMU-schuld op 45,0% bbp in 2024 en 46,7% bbp in 2025.
Op basis hiervan concludeert de Afdeling dat zowel het tekort als de schuld onder
de referentiewaarden van de correctieve arm blijven (respectievelijk 3% bbp en 60%
bbp). Het CPB raamt dat het tekort en de schuld op de middellange termijn Europese
referentiewaarden zullen overschrijden. De Afdeling concludeert op basis hiervan dat
de netto primaire uitgavengroei102, de belangrijkste indicator in het nieuwe SGP, in het plan niet voldoet aan de vereisten
uit het SGP voor de preventieve arm.
Het kabinet onderschrijft de beoordeling van de Afdeling over de naleving van de Europese
begrotingsregels. Het kabinet heeft een eerste stap gezet om de uitgaven van de overheid
structureel te beperken. Hierdoor blijven de overheidsfinanciën gedurende de kabinetsperiode,
op een incidentele tegenvaller in 2026 na103, onder de Europese referentiewaarden. Op de langere termijn zullen de overheidsfinanciën
echter verslechteren, met name door toenemende vergrijzingslasten en stijgende rente-uitgaven.
Het kabinet erkent dat op basis van de meest actuele inschattingen voor Nederland
een aanvullende begrotingsopgave volgt om te voldoen aan de preventieve arm van de
Europese begrotingsregels. Zolang de Nederlandse overheidsfinanciën binnen de Europese
referentiewaarden blijven, kan de Commissie echter geen handhavingsmaatregelen opleggen.
Ten aanzien van de structurele hervormingen en toekomstige budgettaire en economische
uitdagingen maakt het kabinet een begin met het beheersen van de uitgaven, en stelt
het kabinet dat ruimte voor ondernemerschap en bedrijven cruciaal is als het gaat
om toekomstige productiviteitsgroei. Wel erkent het kabinet dat de vergrijzing ook
in de toekomst de Rijksoverheid voor budgettaire keuzes kan stellen. Ten aanzien van
investeringen werkt het kabinet als onderdeel van terugkeer naar begrotingsdiscipline
aan een meer realistische begroting. De afgelopen jaren hebben aangetoond dat geld
alleen niet altijd voldoende is om beleidsdoelstellingen te realiseren. Om te werken
naar een meer realistische begroting zijn door middel van kasschuiven budgetten in
een meer realistisch bestedingsritme geplaatst.
E.2 Nationale begrotingstoetsing
I. Begrotingsanker in relatie tot de Europese begrotingsregels
De Afdeling geeft een aantal aanbevelingen als reflectie op het nationale begrotingsbeleid,
namelijk (i) maak bij de Voorjaarsnota (VJN) duidelijk op welk anker voor de middellang
termijn zal worden gestuurd en hoe sturing hierop zal worden vormgegeven. De Afdeling
stelt daarbij dat het hoofdlijnenakkoord een duidelijk anker bevat, maar dat dit niet
duidelijk terugkomt in de budgettaire stukken. (ii) Kies strakkere grenzen dan die
voortvloeien uit de Europese begrotingsregels om meer ruimte te houden voor trendmatig
begrotingsbeleid.
Het kabinet dankt de Afdeling voor het benadrukken van het belang van de Europese
begrotingsregels en om de referentiewaarden niet te overschrijden. Het kabinet acht
dat er ten aanzien van de schuldquote in de kabinetsperiode geen indicatie is dat
de 60%-norm zal worden overschreden; de schuldquote blijft volgens het CPB in 2028
nog onder de 50% bbp. Ook de geraamde tekorten van het CPB van 1,8% bbp in 2024 en
2,5% bbp in 2025 geven naar inschatting van het kabinet enige afstand tot de 3%-norm.
Tegelijkertijd erkent het kabinet dat de schuldquote naar verwachting na de kabinetsperiode
zal oplopen vanwege de geraamde begrotingstekorten, die, onder meer als gevolg van
vergrijzing, in de komende jaren verder zullen oplopen. Daarom maakt dit kabinet ook
een eerste stap in het structureel beperken van de uitgaven.
Het kabinet heeft als begrotingsanker afgesproken om de Europese begrotingsnormen
als leidraad te houden. Het benoemde anker van de Afdeling in het hoofdlijnenakkoord
heeft geleid tot de budgettaire kaders zoals getoond in de Miljoenennota 2025; deze
inkomsten- en uitgavenkaders zijn de rest van de kabinetsperiode leidend. Eveneens
acht het kabinet deze kaders passend bij het trendmatig begrotingsbeleid. Wel erkent
het kabinet dat er weinig marge is tot de Europese normen. Op het moment dat die normen
in zicht komen, zal er spanning ontstaan tussen het trendmatig begrotingsbeleid enerzijds
en de Europese grenswaarden anderzijds. In de Wet Hof is geformuleerd dat we trendmatig
begrotingsbeleid voeren, mét in achtneming van de Europese normen. Daarom zal het
kabinet ook bij dreigende overschrijding van de Europese normen kijken naar eventuele
additionele beleidsmaatregelen.
II en III. Transparantie van begrotingsinformatie en financiële verhoudingen medeoverheden
De Afdeling adviseert daarnaast om in het Voorjaar samen met het parlement de ingeslagen
weg naar een nieuw en verbeterd begrotingsproces te bewandelen. Eveneens adviseert
de Afdeling zorg te dragen voor het transparant presenteren van de begrotingsinformatie
van de ontwikkeling van de uitgaven die voorheen vielen onder de deelplafonds «Sociale
Zekerheid, «Zorg» en «Investeringen. Tot slot wordt geadviseerd om te zorgen voor
stabiele toereikende financiële middelen voor medeoverheden.
Het kabinet is voornemens om in het voorjaar te streven naar een tijdig en geordend
besluitvormingsproces, conform de ingeslagen weg zoals beschreven in de Kamerbrief
begrotingsproces (Rijksoverheid, 2023). Dit betreft een meerjarige VJN, het tijdig
aanbieden van de VJN aan de Raad van State, en daarmee ook betere aansluiting bij
het Europese semester. In de hoofdlijnenbrief (te verschijnen) zal het kabinet ook
nader ingaan op het verbeteren, moderniseren en vereenvoudigen van het begrotings-
en verantwoordingsproces.
Ten aanzien van de transparantie van de begrotingsinformatie aangaande de sociale
zekerheid en zorg sluit het kabinet aan bij het advies van de Afdeling om deze informatie
inzichtelijk te blijven maken, conform de aanbevelingen van de 17e Studiegroep Begrotingsruimte (SBR). In de Miljoenennota 2025 staat dan ook de kadertoets
en toelichting opgenomen in hoofdstuk 2. Daarnaast is ook de horizontale ontwikkeling
per begroting opgenomen. Hierin is de uitgavenontwikkeling zorg en sociale zekerheid
apart zichtbaar om zodoende inzicht te blijven bieden in het verloop van de uitgaven.
Ten behoeve van het inzicht in de investeringen is in bijlage 19 van de Miljoenennota
een monitor investeringsfondsen opgenomen. Nadere informatie wordt voorts toegelicht
in de betreffende departementale begrotingen en de bijlagen bij de Miljoenennota met
betrekking tot de verticale- en horizontale ontwikkeling van de Rijksuitgaven. Wat
betreft de bekostiging van medeoverheden staat het kabinet voor een stabiele financiering.
In de Voorjaarsnota 2024 is, in samenspraak met de VNG en IPO, besloten om de bbp-systematiek
vervroegd in te voeren vanaf 2024 in combinatie met het schrappen van de opschalingskorting.
Aanvullend daarop heeft het kabinet bij deze Miljoenennota de reservering voor de
aanvullende indexatie Wmo overgeheveld naar het accres en worden specifieke uitkeringen
(SPUK’s) overgeheveld naar het Gemeente- en Provinciefonds, waarvan de korting is
verwerkt op de departementale begrotingen. Het kabinet staat voor een juiste balans
tussen ambities, taken en middelen. Dit is echter geen exacte wetenschap en is daarmee
blijvend onderwerp van gesprek. Zo worden de beleidsterreinen infrastructuur, natuur
en openbaar vervoer in samenspraak met de koepels verder uitgewerkt.
IV. Aandachtspunten bij het uitgavenkader
De Afdeling merkt de volgende aandachtspunten op bij het uitgavenkader: (i) de behandeling
van mee- en tegenvallers in de Zorgverzekeringswet zoals beschreven in het hoofdlijnenakkoord,
(ii) kwaliteit van de overheidsfinanciën. En voorts adviseert de Afdeling onder de
laatste noemer een onderzoek naar congruente regio’s in de stedelijke provincies (iii) en
onderschrijft de Afdeling het advies van de SBR om bij de budgettaire behandeling
van investeringsbeslissingen een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) beschikbaar
te hebben. De Afdeling plaatst kanttekeningen bij de keuze die het kabinet heeft gemaakt
over de behandeling van per saldo meevallers in de Zorgverzekeringswet. Deze leiden
in de huidige financiële afspraken direct tot lagere zorgpremies en zijn dus niet
beschikbaar om tegenvallers op andere begrotingen te dekken.
Bij een tegenvaller in de zorg geldt het omgekeerde en dient de tegenvaller wel ingepast
te worden binnen het uitgavenkader. Het kabinet erkent dat een juiste systematiek
aangaande het behandelen van mee- en tegenvallers in de zorguitgaven een complexe
is; zo adviseerden de 16e en 17e SBR in dezen niet eenduidig.104 Dit kabinet heeft gekozen voor een balans: meevallers binnen de Zorgverzekeringswet
kunnen worden gebruikt voor tegenvallers elders binnen de zorguitgaven. Dit is consistent
met de uitgavensystematiek bij andere begrotingen. Per saldo meevallers binnen de
gehele zorg komen ten goede van lastenverlichting voor burgers en bedrijven in de
vorm van lagere zorgpremies, waarmee de premies daadwerkelijk aansluiten bij het benodigde
niveau. Tegenvallers worden conform de principes van uitgavenkaders wel ingepast binnen
de kaders, wat bijdraagt aan de begrotingsdiscipline.
Tot slot stuur ik het advies voor een onderzoek naar congruente regio’s in de stedelijke
provincies bij dezen door naar de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en onderschrijft het kabinet de waarde van MKBA’s bij het maken van investeringsbeslissingen.
V. Aandachtspunten bij het inkomstenkader
De Afdeling merkt ten aanzien van belastingmaatregelen en eventuele neveneffecten
op dat het belangrijk is om te kijken naar het vereenvoudigen van het belastingstelsel
en het vergroten van budgettaire beheersbaarheid. Dit geldt ook voor het afschaffen
van het verlaagd btw-tarief op logiesverstrekking en culturele goederen vanaf 2026,
waarbij volgens de Afdeling dient te worden gekeken naar de neveneffecten.
De belangrijkste uitkomst van de evaluatie van het verlaagde btw-tarief is dat het
deels doeltreffend, maar in het algemeen géén doelmatig instrument is om de beoogde
doelen te bereiken. Het verlaagde btw-tarief is geen doelmatig instrument voor het
integrale doel om de fiscale druk op minder draagkrachtigen te verminderen. Specifiek
bij de verlaagde tarieven voor culturele goederen en diensten en logies kon niet worden
vastgesteld of deze doelmatig zijn voor de specifieke doelen om de consumptie van
bemoeigoederen te vergroten, de sectoren te ondersteunen en meer werkgelegenheid te
creëren.105 Daarnaast zijn beide fiscale regelingen budgettair zeer omvangrijk. Om deze redenen
kiest het kabinet voor het afschaffen van deze regelingen. Het kabinet deelt de zorg
om neveneffecten van deze maatregelen op specifieke sectoren en huishoudens. Het kabinet
kijkt dan ook of bepaalde groepen op een doelmatige manier geholpen kunnen worden.
Scholen in het primair, voortgezet en, tot op zekere hoogte, het mbo-onderwijs onderwijs
kopen leermiddelen voor hun leerlingen in, en worden gecompenseerd via de overheidsbijdrage.
Studenten in het hoger onderwijs kopen hun leermiddelen individueel aan. Het ligt
daarom minder voor de hand om deze studenten te compenseren via de onderwijsinstelling.
Het kabinet neemt de aanbeveling van de Afdeling ter harte om te blijven kijken naar
overheids(gefinancierde)sectoren die gevolgen ondervinden van het afschaffen van deze
fiscale regelingen, en zal zo nodig beleid voorbereiden om ongewenste effecten op
een doelmatige manier tegen te gaan. Anderzijds kan dit wel leiden tot een saldoverslechtering,
wat weer op gespannen voet staat met het saldopad, zoals besproken bij onderdeel D1.
Het kabinet zal hier zoeken naar een evenwicht.
De Minister van Financiën,
E. Heinen
De Afdeling heeft in de reactie van de regering geen aanleiding gezien om haar beoordeling
aan te passen.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ondertekenaars
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State