Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave

blz.

Inleiding

1

Verschil met kabinetsbeleid

2

Noodzaak tot overheidsinterventie

3

Omschrijving cliëntengroep

4

Hoofdlijnen wetswijziging

5

Uitvoeringsaspecten

5

Financiële gevolgen

6

Consultatie en advies

6

Overgangsrecht

6

I. ALGEMEEN

Inleiding

In de jaren tachtig was het nog normaal dat ouderen zich, lang voordat ze ernstig
hulpbehoevend werden, inschreven voor een aanleunwoning bij een verzorgingshuis. Dat
was meestal in de eigen wijk, of daar waar familie al verbleef, of het was een huis
waar al eerder goede ervaringen mee waren opgedaan. Ouderen gingen in een aanleunwoning
wonen als ze wat slechter ter been of een beetje hulpbehoevend werden. Zolang het
nog ging, ging men naar de bingo of de kaartclub in het aangrenzende verzorgingshuis
of at er mee in het restaurant. Als ze wat gingen mankeren, was de aanleunwoning daar
allang op aangepast en professionele hulp was oproepbaar. Ging het niet meer zelfstandig,
bijvoorbeeld omdat iemand begon te dementeren, slechtziend, slechthorend, of slecht
ter been werd en veel verzorging nodig had, dan werd er een plekje in het aangrenzende
verzorgingshuis geregeld, zodat er altijd iemand beschikbaar was om een oogje in het
zeil te houden en verzorging te geven. We hadden toen bijna 150.000 verzorgingshuisplekken.1 Als het niet meer ging, bijvoorbeeld vanwege gevorderde dementie en een grote behoefte
aan verpleging door bedlegerigheid, was er de verpleegverdieping voor intensieve zorg.
Het was een mooie en geleidelijke overgang. Ouderen werden ’s ochtends gewassen, aangekleed,
haren gekamd en zaten keurig met gebit in te wachten op visite. Op deze manier konden
hoogbejaarde echtparen bij elkaar blijven wonen. Soms jarenlang in dezelfde kamer,
soms de één in het verzorgingshuis en de ander op de verpleegafdeling. In het verzorgingshuis
was altijd iemand present die goed was opgeleid en er werd wat gemaakt van de dag
met leuke activiteiten. Natuurlijk kun je ook kritiek hebben op die tijd, maar je
kon in ieder geval met een gerust hart oud wonen.

Deze opzet van de ouderenzorg is in de afgelopen jaren steeds verder afgebroken terwijl
de groep alleroudsten steeds groter wordt. De begeleiding werd afgeschaft (Balkenende IV).2 De huishoudelijke zorg werd overgeheveld naar gemeenten en er werd flink op gekort
(Wmo). De thuishulp die nog even in de koelkast keek of er bedorven spulletjes in
stonden werd afgeschaft (HH3). De financiering van de verzorgingshuizen werd gestopt
(Rutte II).3 De thuiszorg werd overgeheveld naar de Zorgverzekeringswet en kampt met budgetplafonds,
personeelstekorten en cliëntenstops.4

Verschil met kabinetsbeleid

Indieners willen de afbraak van de ouderenzorg keren en de vergissing van het sluiten
van de verzorgingshuizen herstellen. Ze beogen met deze initiatiefwet de grondslag
voor intramurale zorg te verbreden met het vroegere verzorgingshuis. Hierbij gaat
het hen specifiek om de verzorgingshuizen en niet om «iets-tussen-thuis-en-verpleeghuis».
Hierin verschilt het doel van de indieners nadrukkelijk van het huidige kabinetsbeleid.

Een verzorgingshuis is gedefinieerd als een gezamenlijk huis met een woonkamer, een
keuken en een tuin. Bewoners komen er wonen als ze gemiddeld ver in de tachtig zijn,
beginnend dementerend en meestal slechthorend, slecht ter been en slechtziend. Ze
hebben in het huis een eigen woon/slaapkamer met douche en toilet, maar delen de voordeur,
brievenbus en bel, gemeenschappelijke ruimtes om bij elkaar te komen en voorzieningen
zoals water en elektriciteit. Er zijn altijd verzorgers aanwezig die helpen met dagelijkse
dingen zoals wassen, aankleden, haren kammen en naar het toilet gaan. Verpleegkundigen
organiseren zaken zoals het delen van medicatie, wondverzorging en stomazorg. Er wordt
gekookt en wat gemaakt van de dag. Iemand heeft de leiding en er is administratieve
ondersteuning. Een verzorgingshuis biedt kwetsbare ouderen bescherming en veiligheid,
maar ze hebben nog niet 24-uurs toezicht en verpleegzorg in de nabijheid nodig zoals
in het verpleeghuis.

Nieuwe woonzorginitiatieven die vallen onder de definitie «iets-tussen-thuis-en-verpleeghuis»
zijn daarentegen zelfstandige woonunits met een eigen voordeur, brievenbus en bel,
en eigen voorzieningen zoals water en elektriciteit. De thuishulp en thuiszorgverpleegkundige
komen op afspraak en de deur moet voor hen worden opengedaan. Soms zijn deze woonunits
dicht bij elkaar gebouwd, en soms geclusterd in één gebouw. Er is geen nachtzorg.

Indieners vinden dit ontoereikend voor de huidige demografische ontwikkelingen. Het
aantal dementerenden gaat nog verdubbelen naar bijna een half miljoen in 2040. Bij
het vorderen van dementie, gaat de regie over het eigen leven en het zelfstandig kunnen
wonen stukje-bij-beetje verloren.5 Als onze alleroudsten eenmaal slechthorend, slechtziend, slecht ter been en beginnend
dementerend zijn, is het dan niet tijd om te gaan wonen in een gezamenlijk huis met
aanwezige verzorgers waar ondersteuning is bij dagelijkse dingen? Indieners vinden
het geen fijn idee dat deze hoogbejaarden elke dag met hun rollator boodschappen moeten
gaan doen bij supermarkten en in winkelcentra. Ze raken de grip op het leven eerder
kwijt dan dat ze een beschermde en veilige woonplek hebben, en daarin voorzien bij
uitstek de verzorgingshuizen.

Noodzaak tot overheidsinterventie

Ouderen komen gemiddeld voor het eerst in aanraking met ouderenzorg als ze 82 jaar
oud zijn in de vorm van iemand die thuis komt helpen schoonmaken (Wmo). In de jaren
daarna volgt begeleiding en thuiszorg en pas heel veel later het verpleeghuis. Omdat
de verzorgingshuizen er niet meer zijn is er een groot gat «tussen-thuis-en-het-verpleeghuis»
ontstaan.6 Daarenboven is er een enorme wachtlijst ontstaan van zo’n 22.000 hoogbejaarden die
wachten op een plek in één van de 121.000 operationele verpleeghuisplekken die in
de helft van de gevallen vergeven worden aan iemand met een nóg hogere urgentie.7, 8, 9

De ingrijpende consequenties van het verdwijnen van de verzorgingshuizen worden meer
en meer duidelijk. Schrijnend zijn de verhalen van bezorgde familie en politieagenten
die er de handen vol aan hebben wanneer een dementerende op straat rond doolt, soms
zelfs naakt.10 Maar ook steeds vaker worden er verwaarloosde ouderen, vaak onderkoeld, binnengebracht
op de spoedeisendehulppost.11 Er zijn ouderen die thuis niet meer veilig zijn en soms zelfs aan de deur slachtoffer
worden van babbeltrucs.12 Ouderen die worden mishandeld of uitgebuit omdat er geen toezicht meer is.13 Meer ouderen vallen en overlijden door deze val.14 Ziekenhuizen hebben operatiestops, soms ook omdat kwetsbare ouderen bedden bezet
houden.15 Vroeger konden ze tijdelijk worden opgevangen in een verzorgingshuis, nu is er slechts
een beperkt aantal bedden die men eerstelijnsverblijf noemt.16 Bovendien drukt de zorg voor ouderen die in het gat tussen thuis en het verpleeghuis
zijn gevallen zwaar op de zorgbegroting. ActiZ becijferde bijvoorbeeld in 2018 dat
de kosten voor onnodige ziekenhuisopnames zo’n 1,4 miljard euro per jaar bedragen.17

% thuiswonende mensen met SEH-bezoek, ziekenhuisopname of eerstelijnsverblijf

% SEH

% Opname in het ziekenhuis

% Eerstelijnsverblijf

2017

30

24

4

2018

30

23

4

2019

30

23

4

2020

27

20

4

Bron: Vektis. Circa 27% van de thuiswonende mensen met dementie is op de spoedeisende
hulp geweest, 20% is opgenomen in het ziekenhuis en 4% maakte gebruik van eerstelijnsverblijf.

De toekomst baart de indieners zorgen. Steeds meer ouderen worden hulpbehoevend. Het
aantal dementerenden zal naar verwachting tussen 2015 en 2040 gaan verdubbelen en
steeds meer mensen zullen Parkinson of een beroerte krijgen.18 Iedereen zal willen helpen, maar de zorgvraag zal meer worden dan familie, kinderen
of buren aankunnen. Nu al telt Nederland zo’n 5 miljoen mantelzorgers, waarvan bijna
een half miljoen aangeven overbelast te zijn door hun zorgtaken. We kunnen de zorg
en onze mantelzorgers nu niet laten vallen.19

Daarnaast zijn er zorginhoudelijke argumenten die pleiten voor de terugkeer van de
verzorgingshuizen. Het geeft bijvoorbeeld een beter behapbare mix aan zwaarte van
bewoners voor zorgmedewerkers die nu vaak afhaken omdat het werk de laatste jaren
veel zwaarder geworden is.20, 21 Bovendien kan het schaarse verplegende personeel veel efficiënter ingezet worden
in verpleeghuis of verzorgingshuis in plaats van in een geclusterde setting van zelfstandige
woningen, omdat daar zorg in de nabijheid niet de klok rond aanwezig is, laat staan
in een situatie van versnipperd wonen in een wijk en de enorme tekorten die nu al
zijn voorzien in de thuiszorg.22, 23 Ook de inzet van ondersteunende apparatuur zoals een tillift, is veel efficiënter
te benutten als ouderen samenleven onder één dak.

Omschrijving van de cliëntengroep

Bij de invoering van de zorgzwaartefinanciering in 2009 werd het cliëntprofiel van
iemand met een indicatie zorgzwaartepakket VV2 omschreven als iemand die niet meer
zelfstandig kan wonen. Het gaat dan om iemand die vanwege somatische, cognitieve en/of
psychosociale problematiek dagelijks behoefte heeft aan begeleiding en verzorging
in een beschutte woonomgeving. De cliënten hebben behoefte aan hulp bij verzorgingstaken
zoals wassen en aankleden, toezicht en stimulatie bij eten en drinken, hulp bij mobiliteit,
toezicht en stimulatie bij verplaatsen buitenshuis. De zorgverlening is op afspraak
en direct oproepbaar of voortdurend in de nabijheid te leveren, ook in de nacht.

Het cliëntprofiel van iemand met een indicatie zorgzwaartepakket VV3 werd omschreven
als iemand die vanwege omvangrijke somatische problematiek behoefte heeft aan begeleiding
en intensive verzorging in een beschutte woonomgeving. De cliënten hebben in de regel
hulp nodig bij deelname aan het maatschappelijke leven en bij verzorging zoals wassen,
aankleden, tanden poetsen en toiletgang. Bij het huishoudelijke leven is sprake van
overname van zorg, er is sprake van verlies van regie. Cliënten kunnen een kwetsbare
gezondheid hebben vanwege een chronische ziekte die voortdurende verpleegkundige aandacht
vereist. Zorgverlening is voortdurend in de nabijheid te leveren, ook in de nacht.24

Hoofdlijnen wetswijziging

Met deze initiatiefwet wordt voorgesteld de Wet langdurige zorg te verbreden, zodat
de verzorgingshuizen en de beschutte woonomgeving (voormalige zorgzwaartepakketten
VV2 en VV3) er weer binnen vallen, zoals tijdens de AWBZ.25

Artikel 3.2.1, eerste lid van de Wet langdurige zorg wordt als volgt gewijzigd:

1. Er wordt een lid (lid 7) toegevoegd, dat specificeert dat verzekerden recht hebben
op dagelijkse begeleiding en verzorging in een beschutte woonomgeving, afgestemd op
diens behoeften vanwege somatische, cognitieve en/of psychosociale problematiek.

2. Er wordt een lid (lid 8) toegevoegd dat definieert dat onder «beschutte woonomgeving»
een instelling wordt verstaan met duurzaam verblijf en zorgverlening die zowel op
afspraak als direct oproepbaar en voortdurend in de nabijheid aanwezig is, ook in
de nacht, in zelfstandige woonruimtes waarbij sprake is van een gedeelde voordeur
en nutsvoorzieningen.

Uitvoeringsaspecten

In december 2012 waren er nog bijna 80.000 verzorgingshuisplekken.26 De financiering van nieuwe zorgzwaartepakket VV1–3 en een deel van VV4 werd gestopt
per 1 januari 2013 en 2014.27 Via een sterfhuisconstructie liep het aantal verzorgingshuisplekken (VV1–3) terug
naar 750 in juli 2021.28 De verzorgingshuisplekken maakten vaak plaats voor nieuwbouw van verpleeghuisplekken.
Ze werden ook vaak omgevormd naar zelfstandige geclusterde woonvormen. Het opleveren
van nieuwe verzorgingshuisplekken zal na aanvaarding van het initiatiefwetsvoorstel
enige jaren de tijd vergen. Dezelfde ingroeitijd is terug te vinden in de doorrekening
van het Centraal Planbureau.

Financiële gevolgen

Het Centraal Planbureau becijfert in Zorgkeuzes in Kaart het herintroduceren van de
zorgzwaartepakketten VV2 en VV3 als toegang tot Intramurale Ouderenzorg op 600 miljoen
euro. Tegenover de extra uitgave van 2,6 miljard euro staan besparingen op met name
de eigen bijdrage in de Wlz van 380 miljoen euro, een besparing op de thuishulp/Wmo
van 720 miljoen euro en een besparing op de thuiszorg/Zvw van 770 miljoen euro.29 Hierin zijn nog niet andere kostenbesparingen meegenomen zoals een vermindering van
onnodige ziekenhuisopnames zoals door ActiZ becijferd en een vermindering van E33-meldingen
bij de politie daar waar het mensen met dementie betreft.

Consultatie en advies

Indieners zullen vertegenwoordigers van belanghebbenden consulteren en hun adviezen
meenemen in het vervolgtraject van deze initiatiefwet. Te denken valt aan: de Patiëntenfederatie,
Alzheimer Nederland, de Hersenstichting, Movisie, NZa, ActiZ, V&VN, NU»91, Buurtzorg
Nederland, VNG, DSW, Aedes.

Overgangsrecht

Omdat het een verbreding van de grondslag voor het verblijf in een Wlz-instelling
betreft in plaats van een versmalling is een overgangsrecht niet aan de orde.

II. ARTIKELSGEWIJS

Met artikel I van onderhavig wetsvoorstel wordt voorgesteld artikel 3.2.1 van de Wet
langdurige zorg aan te vullen met twee leden, waarvan het nieuw voorgestelde zevende
lid regelt dat verzekerden die een andere zorgvraag – vanwege somatische, cognitieve
of psychosociale problematiek – hebben dan de thans reeds in artikel 3.2.1 vervatte
doelgroepen, recht hebben op dagelijkse begeleiding en verzorging in een beschutte
woonomgeving. Het nieuw voorgestelde achtste lid definieert «beschutte woonomgeving»
als een instelling met duurzaam verblijf en zorgverlening die zowel op afspraak als
direct oproepbaar en voortdurend in de nabijheid aanwezig is, ook in de nacht, in zelfstandige woonruimtes waarbij sprake
is van een gedeelde voordeur en gezamenlijke leefruimtes nutsvoorzieningen.

Agema
Pouw-Verweij