Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Ceder over de toepassing van artikel 1F in het vreemdelingenbeleid

Antwoord van Staatssecretaris Van der Burg (Justitie en Veiligheid), mede namens de
Minister van Justitie en Veiligheid (ontvangen 28 augustus 2023). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 3325.

Vraag 1

In hoeveel gevallen zijn verblijfsvergunningen op grond van artikel 1F geweigerd waarin
tegelijk vaststaat dat terugkeer naar het land van herkomst niet kan omdat vastgesteld
is dat dit schending van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (EVRM) op zou leveren?

Antwoord 1

Sinds 1992 is in 321 gevallen een verblijfsvergunning op grond van artikel 1F van
het Vluchtelingenverdrag (Vlv) geweigerd en aangenomen dat terugkeer naar het land
van herkomst (tijdelijk) niet mogelijk is, omdat vastgesteld is dat dit een schending
van artikel 3 EVRM zou opleveren.

Dit betreft 241 gevallen vóór 2013 en 80 gevallen in 2013 of later.1

Vraag 2

In hoeveel van deze gevallen is tevens een inreisverbod opgelegd?

Antwoord 2

In 88 van deze gevallen is tevens een inreisverbod opgelegd. Dit betreft 32 gevallen
vóór 2013 en 56 gevallen in 2013 of later.

Vraag 3

Wat doet u in het geval de rechter in zaken als in vraag 2 bedoeld het inreisverbod
opheft omdat er geen sprake (meer) is van gevaar voor de Nederlandse openbare orde?

Antwoord 3

In de bijlage bij de door u gestelde vragen is een artikel2 getiteld «Hoop voor langdurig rechteloos verblijvende 1F’ers» opgenomen. In dit artikel
wordt het arrest3 van 2 mei 2018 in de gevoegde zaken C-331/16 en C-366/16, K. tegen Staatssecretaris
van Veiligheid en Justitie en H.F. tegen Belgische Staat besproken. Ik ga er daarom
van uit dat uw vraag in de context van dit arrest is gesteld.

Het is in principe niet aan de rechter om een inreisverbod op te heffen. De rechter
toetst of de besluitvorming van de IND voldoet aan de daaraan te stellen eisen (deze
eisen zijn onder andere te af te leiden uit eerdergenoemd arrest). Indien de rechter
van oordeel is dat het besluit gebreken vertoont en daarom voor vernietiging in aanmerking
komt, dient de IND opnieuw een besluit te nemen.

Het gaat in voornoemd arrest niet om de tegenwerping van artikel 1F Vlv an sich, maar over maatregelen gebaseerd op de openbare orde die als gevolg van de 1F-tegenwerping
worden genomen. Dergelijke maatregelen kunnen pas worden genomen wanneer na een beoordeling
van het individuele geval blijkt dat het persoonlijk gedrag van de vreemdeling een
actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang
van de samenleving vormt en wanneer die evenredig zijn gelet op de met de maatregelen
te dienen doelen.

Het Hof heeft in voornoemd arrest geoordeeld dat wanneer ten aanzien van een persoon
in het verleden een besluit tot uitsluiting van de vluchtelingenstatus krachtens artikel
1F van het Vluchtelingenverdrag is gegeven, op grond daarvan niet automatisch kan
worden geconstateerd dat de loutere aanwezigheid van die persoon op het grondgebied
een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang
van de samenleving vormt.

Het bestaan van een dergelijke bedreiging moet door de bevoegde instanties worden
vastgesteld op basis van het persoonlijke gedrag van de betrokken persoon, waarbij
rekening moet worden gehouden met de vaststellingen in het besluit tot uitsluiting
van de vluchtelingenstatus en met de daaraan ten grondslag liggende aspecten, in het
bijzonder de aard en de ernst van de aan de betrokkene verweten misdrijven of gedragingen,
de mate waarin hij persoonlijk betrokken was bij die misdrijven of gedragingen, het
eventuele bestaan van gronden voor uitsluiting van zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid
en het al dan niet bestaan van een strafrechtelijke veroordeling.

Bij die globale beoordeling moet ook in aanmerking worden genomen hoeveel tijd verstreken
is sinds het vermoede plegen van de misdrijven of handelingen en hoe de betrokkene
zich nadien heeft gedragen. Dit laatste dient met name om te beoordelen of blijkt
dat de betrokkene nog steeds een houding aanneemt die de in de artikelen 2 en 3 van
het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde fundamentele waarden aantast, waardoor
de gemoedsrust en de fysieke veiligheid van de bevolking zouden kunnen worden verstoord.
De enkele omstandigheid dat het vroegere gedrag van die betrokken persoon zich heeft
voorgedaan in de specifieke historische en maatschappelijke context van zijn land
van herkomst, die zich niet opnieuw zal voordoen in het gastland, staat aan die vaststelling
niet in de weg.

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moeten de bevoegde instanties van het gastland
voorts de bescherming van het betrokken fundamentele belang van de samenleving afwegen
tegen het belang van de betrokken persoon met betrekking tot de uitoefening van zijn
recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven.

Naar aanleiding van voornoemd arrest en de Afdelingsuitspraak van 16 december 20204 daarover heeft de IND een informatiebericht opgesteld, dat per 22 april 2021 is geactualiseerd.5 In dit informatiebericht worden de consequenties voor de uitvoering en de wijze van
toetsing van de actuele bedreiging voor de openbare orde en de evenredigheidsbeoordeling
uiteengezet.

Vraag 4

Kan in dergelijke gevallen overgegaan worden tot vervolging van het 1F-feit in Nederland?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat het strafrecht en het vreemdelingenrecht
wezenlijk verschillende rechtsgebieden zijn. Zo kan er op zeer goede gronden sprake
zijn van (zeer) sterke aanwijzingen – ernstige redenen – in de zin van artikel 1F
Vlv, terwijl strafrechtelijk onderzoek en vervolging toch is uitgesloten of onhaalbaar
is. Indien het openbaar ministerie daartoe voldoende aanknopingspunten ziet zal uiteraard
een (oriënterend) strafrechtelijk onderzoek worden ingesteld stellen en waar mogelijk
en opportuun tot vervolging worden overgegaan.

Vraag 5

Wanneer in dergelijke gevallen seponering of vrijspraak volgt of indien er niet tot
vervolging overgegaan kan worden, zou de persoon in kwestie volgens u dan alsnog een
verblijfsvergunning dienen te krijgen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

In zijn algemeenheid kan hierover het volgende worden gezegd.

Artikel 1F Vlv bepaalt – kort gezegd – dat personen niet in aanmerking komen voor
de bescherming die het Vluchtelingenverdrag biedt wanneer er ernstige

redenen zijn om te veronderstellen dat zij zich schuldig hebben gemaakt aan een misdrijf
tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf, een misdrijf tegen de menselijkheid, een ernstig
niet-politiek misdrijf buiten het land van toevlucht, dan wel handelingen die in strijd
zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties. Ook vanuit de EU
bestaat de verplichting voor Lidstaten om te

voorkomen dat zij een veilige haven zijn voor oorlogsmisdadigers.6

De IND werpt een vreemdeling artikel 1F Vlv tegen als er ernstige redenen zijn om
te veronderstellen dat hij of zij weet heeft gehad van de in artikel 1F Vlv genoemde
misdrijven en daar persoonlijk (mede)verantwoordelijk voor kan worden gehouden: de
zogenoemde knowing and personal participation. Binnen het bestuursrecht geldt voor de toepassing van 1F dat er ernstige redenen
moeten zijn om aan te nemen dat een vreemdeling een internationaal misdrijf heeft
gepleegd.

Anders dan in het strafrecht is dus niet vereist dat wettig en overtuigend bewezenwordt geacht dat betrokkene zich aan bepaalde gedragingen schuldig heeft gemaakt.
Een strafrechtelijke vervolging of veroordeling (of het ontbreken daarvan) staat dan
ook los van de mogelijkheid artikel 1F Vlv tegen te werpen. Artikel 1F Vlv gaat niet
om strafrecht (vergelding), maar om het bestuursrecht.

Gelet op het voorgaande maakt een eventuele seponering of vrijspraak of indien er
niet tot vervolging overgegaan kan worden ten aanzien van de gedragingen waarmee betrokkene
in het kader van de tegenwerping van artikel 1F Vlv in verband wordt gebracht, niet
dat (automatisch) aan betrokkene een verblijfsvergunning zou moeten worden verleend.
Noch betekent het zonder meer dat artikel 1F Vlv niet (langer) kan worden tegengeworpen.

Overigens bestaat los hiervan op grond van het beleid in paragraaf C2/7.10.2.6 van
de Vreemdelingencirculaire 2000 de mogelijkheid een tijdelijke verblijfsvergunning
te verlenen.7 Dit kan wanneer kort gezegd artikel 3 EVRM zich duurzaam verzet tegen uitzetting
naar het land van herkomst van de 1F-er én het onthouden van een verblijfsvergunning
aan die vreemdeling disproportioneel wordt geacht. Dit beleid kent een zeer hoge drempel.
Dit is bewust, omdat personen met een 1F-tegenwerping in beginsel geen recht hebben
op rechtmatig verblijf in Nederland en een vertrekplicht hebben. Dit is, gezien de
ernst van de misdrijven, de kern van het 1F-beleid.