Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Tjeerd de Groot, Boulakjar en Van Ginneken over de Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW) en het rapport ‘Een KRW-risicoanalyse voor de vergunningverlening voor de bouw- en infrasector’

Antwoord van Minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat) mede namens de Minister
voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (ontvangen 30 mei 2023).

Vraag 1

Kunt u garanderen dat de KRW-doelen worden gehaald?1

Antwoord 1

Voorop staat dat het van groot belang is dat de KRW-doelen bereikt worden. Een goede
waterkwaliteit en voldoende grondwater zijn noodzakelijke randvoorwaarden voor onder
andere de natuur, onze drinkwatervoorziening en onze brede welvaart. Bovendien geldt
dat waar deze doelen niet gehaald worden en evenmin een geldig beroep op de uitzonderingsgronden
van de KRW gedaan kan worden, Nederland niet aan haar Europese verplichtingen voor
de KRW voldoet. Daarom doen Rijk en regio’s er alles aan om in 2027 aan de KRW te
kunnen voldoen, onder meer via het KRW-impulsprogramma dat is aangekondigd in de brief2 van 11 april 2023. Garanties dat alle KRW-doelen gehaald worden kunnen echter niet
gegeven worden.

Zoals aangegeven in de brief van 11 april 2023 in reactie op de motie van het lid
Minhas c.s., is het geven van een gedetailleerd beeld van het totale KRW-doelbereik
complex, gezien het grote aantal doelen en waterlichamen: het gaat om 745 oppervlaktewaterlichamen
met per waterlichaam ca. 140 doelen voor o.a. stoffen, biologie en nutriënten, en
23 grondwaterlichamen met per waterlichaam ca. 12 doelen. Dit komt erop neer dat er
in Nederland op grond van de KRW in totaal meer dan 100.000 doelen zijn waarop we
kunnen worden afgerekend.

Met de uitvoering van de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–20273 en het in de brief van 11 april 2023 genoemde KRW-impulsprogramma, waarover u in
aanloop naar het Commissiedebat Water van 7 juni nader geïnformeerd zult worden, doen
Rijk en regio’s er alles aan om alle doelen in alle waterlichamen te bereiken. Tegelijk
zijn er stevige hobbels die nog genomen moeten worden. Zo is doelbereik mede afhankelijk
van een succesvolle transitie in het landelijk gebied en in de landbouw, kampen waterbeheerders
met de opkomst van invasieve soorten, en is er sprake van historische belasting met
persistente chemische stoffen en verontreiniging in beken en rivieren die vanuit bovenstroomse
landen afkomstig is. Het is dan ook de verwachting dat ook in 2027 in een aantal gevallen
de doelen nog niet behaald zullen zijn. Dit is in lijn met de verwachting van de Raad
voor de leefomgeving en infrastructuur, die in zijn advies van 11 mei4 concludeert dat met het huidige beleid de doelen nog buiten bereik zijn en die adviseert
om aanvullende maatregelen te nemen. Binnenkort ontvangt u de kabinetsreactie op dit
advies.

Waar de doelen niet bereikt worden, zal een beroep gedaan moeten worden op de uitzonderingsmogelijkheden
die de KRW biedt om aan de richtlijn te kunnen voldoen. De KRW stelt hieraan de nodige
randvoorwaarden, waaraan ook zal moeten worden voldaan.

Zoals toegelicht in de Kamerbrief voor het Wetgevingsoverleg Water van 21 november
2022, bereidt Nederland zich voor op de verantwoording die wordt opgenomen in de stroomgebiedbeheerplannen
in 20275.

Vraag 2

Wat is uw reactie op de onderzoeksconclusie dat de bouwsector jaarlijks € 17,5 miljard
schade zal ondervinden als de vergunningverlening wordt beperkt door het niet halen
van de KRW-doelen?

Antwoord 2

De zorg die schuilgaat achter het rapport, namelijk dat er wederom projecten risico’s
lopen door een ontoereikende milieutoestand, wordt gedeeld. Projecten kunnen namelijk
in beginsel inderdaad geen doorgang vinden als ze in strijd komen met de KRW-doelstellingen
(zoals de Kamer ook is gemeld in de brief van 16 november 20216). Dit betekent dat bij projecten met een (te grote) negatieve impact op de waterkwaliteit
of grondwaterkwantiteit maatregelen moeten worden genomen, of dat die projecten niet
in de voorgenomen vorm kunnen plaatsvinden. De conclusie uit het rapport over de omvang
van dit probleem wordt echter niet gedeeld.

Uit de KRW volgt dat projecten er niet toe mogen leiden dat de toestand van een waterlichaam
achteruitgaat, of dat het tijdig bereiken van een goede toestand in gevaar kan komen.
Anders dan het rapport stelt, introduceert de Omgevingswet op dit punt geen strenger
toetsingskader. Ook onder de Waterwet vindt al een directe toets plaats aan de doelen
van de KRW7. Dit is ook verplicht op grond van de KRW zelf8.

Deze verplichte toets bij projecten is nader uitgelegd in enkele arresten van het
Hof van Justitie van de Europese Unie. Het achteruitgangsverbod is strenger als de
relevante parameters van het waterlichaam waarin het effect optreedt al in een slechte
toestand verkeren. Hoe dit precies uitpakt voor een project is sterk afhankelijk van
de invloed die een project heeft op het waterlichaam: welke parameter wordt door het
project geraakt, in welke mate, en in welke toestand verkeert die parameter in het
desbetreffende waterlichaam?

De conclusie van het genoemde rapport is gebaseerd op een analyse van drie verschillende
activiteiten die in de bouwsector plaatsvinden, de mogelijke risico’s die die activiteiten
lopen om in strijd te komen met de KRW-doelstellingen en de potentieel daarmee gepaard
gaande financiële gevolgen. Het rapport gaat in op de volgende activiteiten: gebruik
van waterstaatswerken, grondwateronttrekkingen en lozingen van saneringswater.

Wat betreft het gebruikmaken van waterstaatswerken stelt het rapport dat 86% van de
waterbouwprojecten een risico loopt, enkel omdat aangenomen wordt dat in 86% van de
waterlichamen de biologische doelen niet bereikt zullen zijn. Een dergelijk evenredig
verband bestaat echter niet. Zo volgt niet uit het rapport dat alle waterbouwprojecten
ook in die 86% van de waterlichamen plaatsvinden, en bovendien staat dat ook niet
gelijk aan het risico dat die projecten lopen. Een project kan ook risico lopen in
een waterlichaam waar de doelen wel gehaald worden; ook daar mag immers geen achteruitgang
plaatsvinden.

Andersom geldt dat een project in een waterlichaam waar de doelen niet gehaald worden,
op zichzelf nog niet dat doelbereik verder in gevaar hoeft te brengen; dat ligt er
volledig aan of het project überhaupt invloed heeft op de betreffende kwaliteitselementen
die niet in een goede toestand verkeren en hoe groot die invloed dan is. Dergelijke
conclusies kunnen op dit moment dan ook niet getrokken worden.

Daarnaast is van belang dat waterbouwprojecten op grond van de geldende wet- en regelgeving
al jarenlang worden getoetst aan de KRW-doelen. Er zijn thans geen voorbeelden bekend
van projecten die om deze reden geen doorgang konden vinden. Het ligt dan ook niet
in de lijn der verwachting dat het aantal projecten dat wel een risico loopt, veel
groter zou worden na 2027.

Het rapport concludeert daarnaast dat 10% van de woningbouwprojecten bij het onttrekken
van grondwater een risico loopt om niet vergund te worden. Waar het gaat om permanente
onttrekkingen (onttrekkingen tijdens de gebruiksfase van woonwijken en met nieuwe
woningen samenhangende aanvullende drinkwaterwinningen) kan het inderdaad zo zijn
dat dit in bepaalde gevallen leidt tot een overexploitatie van een grondwaterlichaam,
of tot een toename van reeds bestaande grondwatertekorten. Dit is een gevolg van het
feit dat er geen oneindige grondwatervoorraad bestaat. Of het inderdaad om 10% van
de woningbouwopgave gaat is echter niet uit het rapport af te leiden.9 Ook hier geldt dat de daadwerkelijke risico’s zeer casus-specifiek zullen zijn. Via
de wettelijk verplichte watertoets adviseren waterbeheerders al jarenlang op de totstandkoming
van ruimtelijke plannen. Dergelijk hoge cijfers zijn tot nu toe niet gebleken. Zoals
is aangegeven in de brief van 25 november 202210 over water en bodem als sturend principe in de ruimtelijke ordening, wordt in het
kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied met alle betrokkenen gewerkt aan
een robuust grondwatersysteem waarbinnen zoveel mogelijk functies gefaciliteerd worden.
De beschikbare grondwatervoorraad zal dan ook een van de sturende elementen zijn binnen
de ruimtelijke inrichting om zo te zorgen dat de benodigde grondwateronttrekkingen
plaatsvinden op plaatsen waar dat verantwoord is.

Waar het rapport verwijst naar het in oppervlaktewaterlichamen lozen van water afkomstig
van bodemsaneringen, die bijvoorbeeld regelmatig voorkomen bij woningbouwprojecten,
zullen zich inderdaad risico’s kunnen voordoen. Ook hier geldt echter dat het antwoord
op de vraag of deze lozingen in strijd komen met de KRW-doelstellingen zeer casus-specifiek
zal zijn. Zie bijvoorbeeld de recente uitspraak11 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin werd geoordeeld
dat in dat concrete geval geen probleem bestond voor de lozing van saneringswater
met daarin KRW-relevante stoffen. Ook wanneer in het ontvangende oppervlaktewater
de geldende KRW-norm reeds wordt overschreden, betekent dat nog niet dat geen enkele
lozing van die stof meer mogelijk is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak12 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de lozing van PFOS.
De generieke conclusie van het rapport dat in dergelijke gevallen 100% risico bestaat
op het niet kunnen doorgaan van dergelijke lozingen, wordt op basis van de huidige
jurisprudentie dan ook niet gedeeld.

Ten slotte is het niet zo dat het rapport stelt dat de bouwsector jaarlijks € 17,5
miljard schade zal ondervinden. Het rapport stelt dat het gaat om een potentieel gemiste
omzet van € 12,8 miljard voor woningbouw en € 4,8 miljard voor infrastructuur. Deze
bedragen zijn gebaseerd op de hierboven genoemde risico-inschatting voor vergunningverlening.
Los van het feit dat die risico-inschatting niet gedeeld wordt (zie hierboven), is
het niet zo dat die risico’s zich ook zeker zullen voordoen en de genoemde omzet dus
inderdaad wordt misgelopen. In gevallen waarin deze risico’s zich inderdaad voordoen,
kunnen die mogelijk nog gemitigeerd worden door andere locatiekeuzes. Waar ook dat
niet lukt biedt de KRW – onder randvoorwaarden – nog een uitzonderingsmogelijkheid
voor projecten van hoger openbaar belang.

Vraag 3, 4, 5 en 6

In hoeverre denkt u de woningbouwambities waar te kunnen maken als de KRW-doelen niet
worden gehaald?

In hoeverre denkt u de infrastructuurambities waar te kunnen maken als de KRW-doelen
niet worden gehaald?

Kunt u garanderen dat de infrastructuur die essentieel is voor de hoogwaterveiligheid
van Nederland (keringen, dijken, dammen) kan worden blijven gebouwd en onderhouden,
ook als de KRW-doelen niet worden gehaald?

Kunt u garanderen dat de infrastructuur die essentieel is voor de verduurzaming van
de mobiliteit (OV- en spoorverbindingen en binnenvaartroutes) kan worden blijven gebouwd
en onderhouden, ook als de KRW-doelen niet worden gehaald?

Antwoord 3, 4, 5 en 6

Hoewel er geen garanties zijn hoe een rechter na 2027 precies projecten zal toetsen
aan de KRW-doelstellingen, is er op basis van de huidige jurisprudentie geen aanleiding
om te veronderstellen dat het al dan niet doorgang kunnen vinden van projecten samenhangt
met het wel of niet halen van de KRW-doelen in 2027. Zoals is aangegeven in het antwoord
op vraag 2, mogen projecten ook op dit moment al geen achteruitgang van de toestand
veroorzaken of in de weg staan aan het bereiken van de KRW-doelen. Ook het wel voldoen
aan de KRW-doelen in 2027 maakt niet dat projecten dan achteruitgang van de toestand
mogen bewerkstelligen.

Zoals toegelicht bij de beantwoording van vraag 2, is er op dit moment geen reden
om aan te nemen dat er een generiek probleem zal ontstaan voor het doorgang kunnen
vinden van projecten (zoals voor woningbouw of infrastructuur voor energie, mobiliteit
en waterveiligheid). Dit is namelijk sterk afhankelijk van onder andere het type project,
de mate waarin – en welke – parameters voor de waterkwaliteit hierdoor beïnvloed worden,
en de toestand van deze parameters in het waterlichaam dat door het project wordt
beïnvloed.

In de Woondeals hebben de gemeenten aangegeven welke locaties zij geschikt achten
voor woningbouw en in welke hoeveelheden. Hierbij is door de gemeenten al gekeken
naar de randvoorwaarden voor woningbouw. Mochten er projecten zijn waar het voldoen
aan de KRW-doelen op gespannen voet staat met de woningbouwopgave, dan kan er aan
de versnellingstafels worden gezocht naar een oplossing.

Waar alsnog problemen zouden optreden bij individuele (maatschappelijk essentiële)
projecten, kan worden bezien of gebruik kan worden gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid
die de KRW biedt voor projecten van hoger openbaar belang die in strijd komen met
de ecologische doelen voor oppervlaktewater en de goede kwantitatieve toestand voor
grondwaterlichamen. Het KRW-impulsprogramma zal hier ook aandacht aan besteden. Projecten
in het kader van bijvoorbeeld de waterveiligheid, waarnaar het rapport verwijst, zouden
mogelijk onder deze uitzonderingsmogelijkheid geschaard kunnen worden en daarmee doorgang
kunnen vinden, mochten ze al in strijd komen met de KRW-doelstellingen. Doorgang van
dergelijke projecten is nodig om ervoor te zorgen dat in 2050 alle primaire keringen
voldoen aan de norm, zoals vastgelegd in de Waterwet.

Tevens is het relevant te melden dat het Nederlandse waterbeheer te maken heeft met
andere (Europese) verplichtingen en vereisten. Zo heeft Nederland bijvoorbeeld ook
de vereisten ten aanzien van de vaarwegen die zijn opgenomen in de Verordening inzake
het trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-T) na te leven, evenals de afspraken die zijn
gemaakt in de Centrale Commissie voor de Rijnvaart. Indien het gelijktijdig naleven
van de verschillende verplichtingen en vereisten niet zonder meer mogelijk is en de
uitzonderingsgrond geen soelaas biedt, zal hierover het gesprek worden gevoerd met
de Europese Commissie.

In het rapport waarnaar de vraag verwijst, wordt erop gewezen dat bij lozingen van
saneringswater vaak KRW-relevante stoffen vrijkomen waarvoor de normen in het ontvangende
oppervlaktewater al overschreden worden. In dat geval is een dergelijke lozing nog
maar zeer beperkt mogelijk. Het KRW-impulsprogramma, waarbij alles op alles wordt
gezet om te kunnen voldoen aan de KRW in 2027, zal hier naar verwachting maar beperkt
soelaas kunnen bieden. Zelfs het bereiken van een goede toestand, wat zeer lastig
zal zijn voor de persistente, alomtegenwoordige stoffen waarop ook in het rapport
wordt gewezen, maakt nog niet dat dergelijke lozingen vervolgens weer een achteruitgang
van de toestand mogen bewerkstelligen. Het gaat hier veeleer om een ander probleem,
namelijk dat dergelijke projecten – waarbij slechts sprake is van het verplaatsen
van reeds bestaande verontreiniging – in de systematiek van de KRW ook op de KRW-doelen
worden afgerekend, net zo streng als dat gebeurt bij nieuwe verontreinigingsbronnen
voor het watersysteem. De vraag is of een dergelijk strenge systematiek terecht is
voor dit type activiteiten. Hierover wordt het gesprek gevoerd met de Europese Commissie
en andere lidstaten.

Vraag 7

Erkent u dat het niet halen van de KRW-doelen grote gevolgen zal hebben, waaronder
financiële schade in de bouwsector, maar ook het verlies van banen en maatschappelijke
onrust bij een aanhoudend woningtekort en het niet verder kunnen verduurzamen van
de mobiliteit?

Antwoord 7

Zie het antwoord op vraag 2 t/m 6. Daarin is onder meer aangegeven dat op basis van
de huidige jurisprudentie de gevolgen voor individuele projecten niet direct samenhangen
met het in 2027 in elk waterlichaam in Nederland behalen van de goede toestand. Ook
op dit moment mogen alleen projecten doorgang vinden die niet leiden tot achteruitgang
van de toestand van een waterlichaam en die het bereiken van een goede toestand niet
in gevaar brengen. Bovendien is in dat antwoord aangegeven waarom de geschetste omvang
van de problematiek niet gedeeld wordt. Voor de volledigheid, dit laat onverlet dat
we alles op alles moeten zetten om aan de KRW te voldoen en nadelige maatschappelijke
gevolgen te voorkomen. Zie ook het antwoord op vraag 8 en 9.

Vraag 8

In hoeverre acht u deze gevolgen zwaarwegender dan de inspanningen die moeten worden
verricht om de KRW-doelen te halen?

Antwoord 8

De geschetste gevolgen worden niet volledig gedeeld, zie het antwoord op de voorgaande
vragen. Daarin is toegelicht dat er mogelijk gevolgen kunnen zijn voor de doorgang
van individuele projecten, maar dat dit op basis van de huidige jurisprudentie niet
direct samenhangt met het behalen van de doelen. Desalniettemin moeten we alles op
alles zetten om deze doelen wel te behalen. Hieraan werken we onder meer met de uitvoering
van de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027 en de verdere uitwerking van het Nationaal
Programma Landelijk Gebied. Ook het KRW-impulsprogramma dat Rijk en regio gezamenlijk
starten richt zich op het leveren van de maximale inzet om te kunnen voldoen aan de
KRW in 2027.13Dit is zowel nodig vanuit het belang van een goede waterkwaliteit in Nederland (het
beschikken over schoon en gezond water voor mens en natuur), als het voorkomen van
een ingebrekestelling vanuit Europa vanwege het niet voldoen aan de KRW.

Vraag 9

Kunt u toezeggen om, in het belang van onze natuur en onze drinkwatervoorziening,
de KRW-doelen nooit of te nimmer af te zwakken en alles op alles te zetten om deze
doelen te halen?

Antwoord 9

Nederland heeft zich gecommitteerd aan de KRW-doelen en de inzet van het kabinet is
om deze te halen. Een goede waterkwaliteit en voldoende grondwater zijn noodzakelijke
randvoorwaarden voor onder andere de natuur, onze drinkwatervoorziening en onze brede
welvaart. Met het KRW-impulsprogramma wordt, samen met de waterpartners, alles op
alles gezet om aan die doelen te voldoen. Waar deze doelen echter onevenredig zouden
doorwerken naar activiteiten in de leefomgeving die geen daadwerkelijke belasting
introduceren, of indien de naleving van andere verplichtingen in het geding dreigt
te komen, wordt gesproken met de Europese Commissie om hiervoor een oplossing te vinden.

Vraag 10

Kunt u deze vragen beantwoorden voor het commissiedebat Water op 7 juni 2023?

Antwoord 10

Ja.