Nota van wijziging : Nota van wijziging
35 646 Regels voor het inzichtelijk maken van buitenlandse donaties ontvangen door maatschappelijke organisaties en tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, de Handelsregisterwet 2007 en de Wet op de economische delicten in verband met het deponeren van de balans en de staat van baten en lasten door stichtingen (Wet transparantie maatschappelijke organisaties)
Nr. 7 NOTA VAN WIJZIGING
Ontvangen 4 mei 2023
Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
Het opschrift komt te luiden:
Regels voor het inzichtelijk maken van donaties ontvangen door maatschappelijke organisaties
en tot het tegengaan van ondermijning door maatschappelijke organisaties, alsmede
tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, de Handelsregisterwet 2007 en de Wet op
de economische delicten in verband met het deponeren van de balans en de staat van
baten en lasten door stichtingen (Wet transparantie en tegengaan ondermijning door
maatschappelijke organisaties)
B
In de considerans vervalt «vanuit het buitenland» en wordt na «desgevraagd inzichtelijk
maken om ongewenste beïnvloeding tegen te gaan» ingevoegd «, waar noodzakelijk in
te grijpen als de maatschappelijke organisatie activiteiten ontplooit die erop gericht
zijn de Nederlandse democratische rechtsstaat of het openbaar gezag te ondermijnen
of zulks klaarblijkelijk dreigen te ondermijnen».
C
In artikel 1 vervalt, onder vervanging van de puntkomma aan het slot van onderdeel
c door een punt, onderdeel d.
D
In de artikelen 2 en 3, eerste lid, vervalt telkens «afkomstig van buiten een lidstaat».
E
Aan artikel 3, vierde lid, wordt onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel
c door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:
d. het openbaar ministerie met het oog op een verzoek als bedoeld in artikel 4a.
F
In artikel 4, eerste lid, vervalt «afkomstig van buiten een lidstaat».
G
Na artikel 4 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 4a
1. Op verzoek van het openbaar ministerie kan de rechtbank een maatschappelijke organisatie
die activiteiten ontplooit die er op gericht zijn de Nederlandse democratische rechtsstaat
of het openbaar gezag te ondermijnen of klaarblijkelijk dreigen te ondermijnen een
bevel voor de duur van maximaal twee jaar opleggen tot het onthouden, staken en gestaakt
houden van bepaalde activiteiten, indien dit bevel noodzakelijk is om deze ondermijning
of de gevolgen ervan af te wenden. Ter naleving van dit bevel kan de rechtbank, op
verzoek van het openbaar ministerie, ten aanzien van de maatschappelijke organisatie:
a. een dwangsom opleggen die verbeurt bij het niet naleven van het bevel;
b. opschortingen bevelen van de bevoegdheid van de maatschappelijke organisatie om
over door de rechter aan te wijzen gelden of tegoeden op door haar aangehouden rekeningen
te beschikken behalve ten aanzien van betaling van een op grond van onderdeel a verbeurde
dwangsom, ten uitvoer te leggen overeenkomstig de regels van beslag onder derden op
grond van artikel 718 en verder van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering;
c. een verbod instellen tot het ontvangen van bepaalde donaties of bepaalde nader
gespecifieerde categorieën van donaties;
d. een plicht opleggen om periodiek alle of nader gespecificeerde categorieën van
ontvangen gelden aan het openbaar ministerie te melden; of
e. een plicht opleggen tot het aan het openbaar ministerie periodiek inzicht geven
in de volledige administratie en bijbehorende bescheiden.
2. Op verzoek van het openbaar ministerie kan de voorzieningenrechter van de rechtbank
waar het in het eerste lid bedoelde verzoek is of zal worden ingediend wanneer dit
noodzakelijk is voor het voorbereiden van dat verzoek, ten aanzien van de betreffende
maatschappelijke organisatie:
a. bevelen om periodiek alle of nader gespecificeerde categorieën van gelden aan het
openbaar ministerie te melden;
b. bevelen om inzicht te geven in de volledige administratie en bijbehorende bescheiden;
of
c. het bestuur bevelen om inlichtingen te verstrekken over bepaalde activiteiten van
de maatschappelijke organisatie.
3. Op verzoek van het openbaar ministerie kan de voorzieningenrechter van de rechtbank
waar het in het eerste lid bedoelde verzoek is of zal worden ingediend verlof tot
conservatoir beslag verlenen of goederen in gerechtelijke bewaring stellen overeenkomstig
titel vier van het derde Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering indien
gegronde vrees voor verduistering bestaat, met dien verstande dat artikel 705 van
dit Wetboek niet van toepassing is en voor de toepassing van artikel 700 van dit Wetboek
als eis in de hoofdzaak wordt aangemerkt: een verzoek als bedoeld in het eerste lid.
Deze maatregel duurt ten hoogste zes maanden. De voorzieningenrechter van de rechtbank
kan de maatregel op verzoek van het openbaar ministerie telkens met ten hoogste 6
maanden verlengen. Bestaat er geen gegronde vrees voor verduistering meer, dan vordert
het openbaar ministerie opheffing van het beslag of de bewaring.
4. Tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter tot het treffen van een in het tweede
of derde lid bedoelde maatregel staat geen voorziening open. De voorzieningenrechter
kan op verzoek van het openbaar ministerie of de maatschappelijke organisatie een
op grond van het tweede of derde lid getroffen maatregel opheffen indien de grond
voor verlening niet langer aanwezig is. De hiervoor bedoelde maatregelen eindigen
bij beslissing op het in het eerste lid bedoelde verzoek.
5. Bij niet-nakoming van de maatregelen, bedoeld in het eerste tot en met vierde lid,
is artikel 3, zesde lid, van overeenkomstige toepassing.
6. Bij een donatie ontvangen in strijd met het op grond van het eerste lid, onderdeel
c, opgelegde verbod, is de maatschappelijke organisatie gehouden de donatie op een
door het openbaar ministerie aangewezen derdenrekening te storten en daar tot het
verstrijken van het verbod te behouden.
7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld
voor de goede uitvoering en effectuering van de in leden 1 tot en met 3, alsmede het
zesde lid, opgenomen maatregelen.
H
In artikel 5 vervalt «die zijn woonplaats of, ingeval van een rechtspersoon, zijn
zetel buiten een lidstaat heeft,».
I
Na artikel 8 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 8a
In artikel 995 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering wordt na «Boek 2 van
het Burgerlijk Wetboek» ingevoegd «of de Wet transparantie en tegengaan ondermijning
door maatschappelijke organisaties».
J
Artikel 9 wordt als volgt gewijzigd:
In onderdeel 1 wordt na artikel 3, derde lid, ingevoegd: artikel 4a, eerste lid, onderdelen
d en e, alsmede het tweede lid, onderdelen a en b.
K
In artikel 13 wordt «Wet transparantie maatschappelijke organisaties» vervangen door
«Wet transparantie en tegengaan ondermijning door maatschappelijke organisaties».
Toelichting
Algemeen
1. Aanleiding, doel en strekking
Zoals ook in het coalitieakkoord van dit kabinet is benadrukt, kan een democratische
samenleving alleen functioneren als we een grens trekken als vrijheden van de ander
worden bedreigd, als iedereen meedoet in de samenleving en discriminatie wordt bestreden.
Voor homohaat, antisemitisme, moslimhaat, vrouwenhaat, (online) seksuele uitbuiting,
eerwraak, genitale verminking, kinderhuwelijken, gedwongen huwelijken, haatzaaien
en geweld tegen andersdenkenden en tegen minderheden is geen plaats in onze samenleving.1 Dergelijk gedrag moet krachtdadig worden tegengegaan en zoveel mogelijk worden voorkomen.
Het wetsvoorstel transparantie maatschappelijke organisaties (Wtmo) beoogt hieraan
bij te dragen. Met dat wetsvoorstel en de voorliggende nota van wijziging worden aan
het bestaande wettelijke kader handhavingsinstrumenten toegevoegd om organisaties
aan te kunnen pakken die activiteiten ontplooien die gericht zijn op (dreigende) ondermijning
van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag. In het coalitieakkoord is
dan ook aangekondigd dat de behandeling van de Wtmo zal worden voortgezet.
In het bijzonder kan het opleggen van een rechterlijk bevel tot het onthouden, staken
en gestaakt houden van bepaalde gedragingen (hierna ook stakingsbevel genoemd) bijdragen
aan het tegengaan van ondermijnende activiteiten door maatschappelijke organisaties.
Deze nota van wijziging voorziet in het toevoegen van dat instrument aan de Wtmo.
Aanvullend, om de naleving en handhaving van dit bevel te verzekeren, regelt deze
nota van wijziging dat door de rechter maatregelen kunnen worden opgelegd, zoals het
verbeuren van een dwangsom door een maatschappelijke organisatie bij overtreding van
het bevel en het bevriezen van bepaalde gelden en rekeningen. Daarmee wordt beoogd
de ondermijning of de gevolgen ervan zoveel mogelijk af te wenden of eventuele gevolgen
tegen te gaan. In de aanloop naar en ter voorbereiding op een verzoek door het openbaar
ministerie aan de rechter om een bevel op te leggen, kan het openbaar ministerie de
rechter verzoeken om maatregelen te treffen die strekken tot conservatoir beslag van
goederen, het verstrekken van inlichtingen, een meldplicht of het openleggen van de
boeken.
Ondermijning is te definiëren als het verrichten van stelselmatige, doelbewuste en
in vele gevallen heimelijke activiteiten die door de nagestreefde doelen, de gebruikte
middelen of ressorterende effecten de democratische rechtsstaat, de bijbehorende instituties
en onderlinge samenhang tussen burgers verzwakken, destabiliseren, ondergraven of
saboteren.2 Daarvan is bijvoorbeeld sprake bij duurzame aantasting van de democratische vrijheden,
de introductie van een parallel rechtssysteem naast of buiten de democratische rechtsstaat
bijvoorbeeld op basis van religieuze wetgeving, de aantasting van de bescherming van
de rechten en vrijheden van anderen, de obstructie of onrechtmatige beïnvloeding van
vrije verkiezingen, de bedreiging van volksvertegenwoordigers en de (voorgenomen of
gepropageerde) omverwerping/afschaffing van onze rechtsstaat.3
Met deze nota van wijziging, waarmee de Wtmo wordt gewijzigd, wordt tevens gehandeld
naar aanleiding van de motie Becker c.s. waarin de regering wordt opgeroepen om spoedig
te voorzien in handhavingsinstrumenten om geldstromen te kunnen bevriezen, een verbod
op ontvangst van geldmiddelen in te stellen of deze verbeurd te verklaren wanneer
sprake is van (dreigende) ondermijning van onze democratische waarden, fundamentele
vrijheden of mensenrechten.4 Doel van deze aanvulling is de effectieve aanpak van maatschappelijke organisaties
die onze democratische rechtsstaat of het openbaar gezag ondermijnen. De voornoemde
motie is ingediend naar aanleiding van de bevindingen van de Parlementaire ondervragingscommissie
die onderzoek heeft gedaan naar ongewenste beïnvloeding uit onvrije landen (POCOB).5 Uit het eindverslag van de POCOB blijkt dat momenteel sprake is van ongewenste beïnvloeding
van in Nederland actieve maatschappelijke organisaties, al dan niet via statelijke
actoren. Volgens de POCOB is hiervan sprake doordat financiers vooral organisaties
financieren die hetzelfde gedachtegoed hebben waardoor de boodschap wordt versterkt
en geprofessionaliseerd of invloed uitoefenen via zeggenschap, door bijvoorbeeld benoeming
van bestuursleden of door overname van een instelling. Financiering, al dan niet vanuit
het buitenland, van instellingen (religieus, maatschappelijk of anderszins) is niet
a priori onwenselijk of illegaal en is niet strafbaar. Het ingewikkelde aan ongewenste
(buitenlandse) financiering is dat de ongewenstheid ervan pas achteraf is vast te
stellen. Er kan een probleem ontstaan als (buitenlandse) financiering gepaard gaat
met beïnvloeding (door vreemde mogendheden) die bijdraagt aan problematisch (antidemocratisch
en onverdraagzaam) gedrag dat haaks staat op de uitgangspunten van de Nederlandse
democratische rechtsstaat en de waarden die in Nederland worden gekoesterd. In dit
verband is sprake van ongewenste (buitenlandse) financiering. Tevens is in opdracht
van het Wetenschappelijk Onderzoeks-en Documentatiecentrum van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid (WODC) onderzoek gedaan naar financiering van religieuze instellingen
in Nederland. Een van de resultaten van dat onderzoek is dat weinig kan worden gezegd
over (directe) beïnvloeding, wegens beperkingen in het onderzoek. De onderzoekers
wijten dit aan het onderwerp, methodologische beperkingen en externe factoren.6 Tegelijk geven de onderzoekers wel aan dat er de nodige vragen worden opgeroepen
in verband met mogelijk anti-integratieve, ondemocratische of discriminatoire invloed
op een bevolkingsgroep bij financieringsstromen uit bepaalde landen aan instellingen
die door sommige onderzoeken als politiek-salafistisch worden aangemerkt.7 Dit laatste wordt bevestigd in onder meer het in februari 2021 uitgebrachte dreigingsbeeld
van de NCTV/AIVD, waaruit blijkt dat via financiering, al dan niet via statelijke
actoren, ongewenste beïnvloeding van maatschappelijke organisaties voor komt.8
Zoals aangegeven in de kabinetsreactie op het eindverslag van de POCOB, kan deze ongewenste
beïnvloeding leiden tot een disproportionele en onwenselijke impact op de Nederlandse
samenleving. Denk daarbij aan activiteiten als het propageren van haat jegens andersdenkenden,
het doen afkeren van groepen van onze democratie of het aanzetten tot geweld en extremisme,
waarbij het strafrecht niet in alle gevallen voldoende soelaas biedt. Voorbeelden
uit het eindverslag van de POCOB waarmee dergelijke beïnvloeding wordt verwezenlijkt,
zijn het uitzenden en betalen van predikers, het uitgeven van literatuur, lesmethoden
en wervingsmateriaal en het verspreiden van invloed via sociale media. Het gaat om
een veelheid aan gedragingen die verschillend van aard kunnen zijn, zowel religieus
als niet-religieus en van extreemlinks tot extreemrechts. Zekerheidshalve wenst het
kabinet te benadrukken dat er geen voornemen is om specifiek organisaties met een
bepaalde achtergrond aan te kunnen pakken. De voorgestelde wijziging biedt een algemeen
instrument gericht tegen iedere organisatie, ongeacht achtergrond, die activiteiten ontplooit die gericht zijn op
(dreigende) ondermijning van de democratische rechtsstaat.
Daar waar ondermijnende activiteiten haaks staan op de in onze democratische rechtsstaat
gefundeerde waarden, zoals de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting
en de gelijke behandeling van eenieder, zoals geborgd in onze Grondwet, moeten ze
krachtdadig worden tegengegaan. In dit voorstel wordt gekozen voor een aanpak van
activiteiten die bepaalde maatschappelijke organisaties kunnen ontplooien en die de
democratische rechtsstaat ondermijnen of klaarblijkelijk dreigen te ondermijnen. Met
andere woorden: een organisatie- en gedragsgerichte benadering. Om ondermijning van
onze democratische rechtsstaat tegen te kunnen gaan, wordt de aanpak gericht op de
financiële middelen van een maatschappelijke organisatie.
In de kabinetsreactie op het eindverslag van de POCOB is dit zo ook aangekondigd:
«Daar bovenop onderzoekt het kabinet de mogelijkheid om zo nodig geldstromen (tijdelijk)
te kunnen stilleggen of verbeurd te verklaren wanneer [....] de openbare orde wordt
bedreigd, variërend van aantasting van het openbaar gezag en de lokale of nationale
veiligheid, tot het uitlokken of bevorderen van geweld en het creëren van een klimaat
van angst en intimidatie. [...] Dit betreft mede het bevriezen van bepaalde ontvangen
financiële middelen van een organisatie die aanstichter is [...] of een verbod op
het ontvangen van zulke middelen. Het kabinet overweegt bovendien de mogelijkheid
om in ernstige gevallen bepaalde financiële middelen verbeurd te laten verklaren.»9 Dit heeft als positief effect dat ook ongewenste beïnvloeding via (buitenlandse)
financiering kan worden tegengegaan.
Daarbij zij benadrukt dat deze nota van wijziging voorziet in uitzonderlijke maatregelen
voor uitzonderlijke gevallen. Een enkele wetsovertreding rechtvaardigt op zichzelf
nog niet de inzet van het instrumentarium dat bij deze nota van wijziging is voorzien.
In voorkomende gevallen kan tegen incidentele wetsovertredingen opgetreden worden
via bijvoorbeeld het strafrecht. Er kan bovendien geen sprake kan zijn van de inzet
van maatregelen tegen organisaties die zich, zoals passend binnen onze democratische
rechtsstaat, uitspreken tegen bepaalde activiteiten van anderen, tegen het regeringsbeleid
of in het kader van maatschappelijk activisme. Denk aan demonstraties tegen coronamaatregelen,
actievoeren en het voeren van rechtszaken vanwege de klimaatopwarming, het propageren
van mensenrechten of, als species daarvan, het opkomen tegen racisme en discriminatie.
In de Nederlandse samenleving is ruimte voor een grote diversiteit van beschouwingen,
opvattingen, waardepatronen en leefstijlen. Dit betekent dat mensen de vrijheid hebben
hun eigen keuzes te maken binnen de kaders van de democratische rechtsstaat. De grondwettelijke
vrijheid van godsdienst- en levensovertuiging maakt dat er bijvoorbeeld ook plaats
is voor geloofs- en levensovertuigingen die een fundamentalistisch karakter hebben.
Deze vrijheid vindt echter haar begrenzing daar waar deze raakt aan de grondwettelijke
rechten en vrijheden van anderen.10
Er is thans geen wettelijk instrument beschikbaar om effectief (de (financiële middelen
van) maatschappelijke organisaties aan te pakken die met hun door donaties of anderszins
gefinancierde activiteiten de democratische rechtsstaat ondermijnen of dit klaarblijkelijk
dreigen te doen. In de annex bij haar reactie van 28 augustus 2020 op de aanvraag
om voorlichting en het advies over de ontwerp-WMTO heeft de Afdeling advisering van
de Raad van State aangegeven dat er de nodige civielrechtelijke, bestuursrechtelijke,
strafrechtelijke en diplomatieke mogelijkheden zijn om ondermijning van de democratische
rechtsstaat – ook langs financiële weg- aan te pakken. Uit dat overzicht blijkt echter
ook dat deze bestaande regelingen versnipperd zijn en samenhang ontberen.11 De thans voorgestelde wijziging van het wetsvoorstel Wtmo voorziet in een horizontale
en intrinsiek samenhangende regeling van de financiële aanpak van maatschappelijke
organisaties die de rechtsstaat ondermijnen of klaarblijkelijk dreigen te ondermijnen
en vormt daarmee een waardevolle aanvulling op het bestaande wettelijke instrumentarium.
De bij deze nota van wijziging voorgestelde maatregelen vormen in feite de nog ontbrekende
tussenschakel tussen de in het wetsvoorstel transparantie maatschappelijke organisaties
opgenomen mogelijkheden om donaties inzichtelijk te maken en de bevoegdheid van de
rechter om in extremis op grond van artikel 2:20 BW een organisatie waarvan het doel
of de werkzaamheden in strijd zijn met de openbare orde verboden te verklaren. Deze
mogelijkheden zijn complementair aan reeds bestaande mogelijkheden om bijvoorbeeld
via het strafrecht op te treden.12 De verbodenverklaring en de thans voorgestelde maatregelen kunnen, al naar gelang
de individuele feitelijke context en de ernst van de situatie, zowel opeenvolgend
als zelfstandig worden ingezet, waarbij in beide gevallen geldt dat zij functioneel
zijn voor de bescherming van de openbare orde en de democratische rechtsstaat. Dat
blijkt ook uit de samenhangende bespreking en presentatie ervan in de kabinetsreactie
op het POCOB-verslag.13
Tot slot voorziet deze nota van wijziging in uitbreiding van de reikwijdte van de
regeling naar alle door de maatschappelijke organisatie ontvangen donaties uit binnen-
en buitenland (in plaats van uitsluitend vanuit landen van buiten de EU/EER). Daarmee
wordt het wetsvoorstel op drie manieren verbeterd. In de eerste plaats kan ondermijning
van de Nederlandse democratische rechtsstaat niet alleen voortvloeien uit ongewenste
buitenlandse, maar ook uit binnenlandse beïnvloeding door middel van financiering.
Denk aan het geval van een criminele organisatie die met drugsgelden bepaalde ambtsdragers
of functionarissen omkoopt. Ook dergelijk gedrag kan ondermijnend werken voor de rechtsstaat.
De verruiming van de reikwijdte voorkomt tevens ook bepaalde «u-bochtconstructies»
om een donatie van buiten de EU via een EU-land te laten lopen om onder de regeling
uit te komen. Met de uitbreiding naar alle donaties, zowel van binnen als van buiten
de EU/EER, wordt geen direct of indirect onderscheid meer gemaakt naar de herkomst
van donaties. Zo wordt ook voorkomen dat donaties van buiten de EU/EER onbedoeld bij
voorbaat als «verdacht» worden aangemerkt, hetgeen kan bijdragen aan vermindering
van mogelijke stigmatisering van buitenlandse donaties. Tot slot zorgt deze wijziging
ook voor een vermindering van de lasten voor maatschappelijke organisaties die een
informatieverzoek van het openbaar ministerie (OM) of de burgemeester krijgen om hun
ontvangen donaties inzichtelijk te maken. Zij hoeven straks hun donaties niet meer
uit te splitsen naar ontvangen donaties van binnen en buiten de EU.14
Deze verruimde reikwijdte komt voorts tegemoet aan de verschillende vragen en zorgen
die ook de Tweede Kamer in zijn verslag bij het wetsvoorstel transparantie maatschappelijke
organisaties naar voren heeft gebracht.15 Niet de herkomst van de gelden staat centraal, maar het ondermijnend handelen van
de ontvangende maatschappelijke organisatie met behulp van die gelden.
Het OM zal de enige instantie zijn die bevoegd is een verzoek bij de rechter te doen.
Er is hier geen rol voor toezichthouders of inspecties weggelegd. De bij deze nota
van wijziging voorziene nieuwe bevoegdheid van het OM is niet van toepassing op organisaties
waarop de Wet financiering politieke partijen van toepassing is (zie artikel 11 lid,
eerste lid Wtmo). De achterliggende gedachte bij die Wet financiering politieke partijen
is dat politieke partijen door hun centrale en vertegenwoordigende rol in ons democratisch
bestel een bijzondere positie hebben, waarvoor een eigen juridisch kader moet gelden,
te weten – voor zover hier van belang – de Wet financiering politieke partijen en
de door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangekondigde Wet
op de politieke partijen (Wpp).16 In het algemeen geldt dat de maatregelen in deze nota van wijziging complementair
van aard zijn op het bestaande instrumentarium. Dat betekent dat geen afbreuk wordt
gedaan aan bestaande bevoegdheden en mogelijkheden om in te grijpen op grond van sectorspecifieke
wetgeving. Denk bijvoorbeeld aan de mogelijkheden die Onderwijsinspectie heeft om
in te grijpen op grond van artikel 9 van de Wet op het Onderwijstoezicht.
Voor wat betreft de afbakening met het strafrecht, geldt dat de voorgestelde maatregelen,
zoals hiervoor vermeld, eveneens complementair van aard zijn, door te voorzien in
bepaalde maatregelen om activiteiten te doen beëindigen die als (klaarblijkelijk dreigend)
ondermijnend aan de democratische rechtsstaat kunnen worden aangemerkt. Het is goed
voorstelbaar dat van dergelijke activiteiten blijkt doordat er eerder een strafrechtelijke
veroordeling is uitgesproken voor bepaalde delicten die de openbare orde of de nationale
veiligheid raken (denk aan een veroordeling voor terrorisme), bijvoorbeeld ten aanzien
van verschillende leden van een maatschappelijke organisatie en wanneer blijkt dat
hun gedrag werd gefaciliteerd door de organisatie. Bij de toepassing van artikel 2:20
BW is dit in de praktijk een werkbare toepassing gebleken17. Van inzet van de voorliggende maatregelen kan eveneens sprake zijn indien er nog
niet sprake is van strafbaar, maar wel van apert onrechtmatig gedrag dat tevens als
ondermijnend aan de democratische rechtsstaat is aan te merken. Voor individuen die
strafbare feiten plegen en die aangesloten zijn of actief zijn bij een maatschappelijke
organisatie geldt uiteraard dat alleen inzet van het strafrechtelijk instrumentarium
passend is. Heeft een maatschappelijke organisatie zelf – vermoedelijk – strafbare
feiten gepleegd, dan zal het afhangen van de omstandigheden of het wenselijk is om
tot strafvervolging over te gaan dan wel het voorliggende instrumentarium in te zetten.
Inzet van zowel het strafrecht als het voorliggende instrumentarium ten aanzien van
de maatschappelijke organisatie is op zichzelf niet uitgesloten, omdat de voorliggende
maatregel niet bestraffend van aard is. Tegelijk zal voorkomen moeten worden dat de
voorliggende maatregelen, gecombineerd met het strafrecht, onevenredig uitpakken voor
de organisatie. Dit is gewaarborgd doordat de rechter de vrijheid heeft om bij het
strafrechtelijk dan wel voorliggende traject alle omstandigheden, dus ook de inzet
van het strafrecht of de voorliggende maatregelen, mee te wegen. Genoemde maatregelen
komen dus niet in plaats van het strafrecht en evenmin is beoogd om de in het strafrecht
geboden waarborgen te passeren. Het is uiteindelijk aan het openbaar ministerie om
te beoordelen of en in hoeverre en strafrechtelijk traject of een traject op grond
van artikel 4a Wtmo wordt ingezet.
2. Verhouding met de grondrechten en het Europese vrij verkeer van kapitaal
Verhouding met het EVRM
De voorgestelde regeling kan leiden tot een inperking, in de vorm van regulering,
van het recht van eigendom. Dit zal in het bijzonder aan de orde kunnen zijn bij de
bij het bevel tot het onthouden, staken en gestaakt houden van bepaalde gedragingen
opgelegde bijkomende maatregelen, zoals het verbeuren van een dwangsom of beperking
van toegang tot bepaalde gelden en rekeningen. Zoals de Afdeling advisering van de
Raad van State heeft opgemerkt in haar advies en voorlichting van 28 augustus 2020,
moet een inperking van het recht van eigendom voldoen aan artikel 1 Eerste Protocol
bij het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
(EVRM) (en ook artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
(EU-Handvest)).18 Daarbij geldt: de beperking moet een legitiem belang dienen, bij wet zijn voorzien
en er moet sprake zijn van een redelijk evenwicht tussen het nagestreefde belang en
de belangen van de betrokkene(n) (evenredigheid). Ook andere rechten die in de Grondwet,
het EVRM en het EU-Handvest zijn geborgd, zoals de vrijheid van vereniging (art. 8
Grondwet, art. 11 EVRM, art. 12 EU-Handvest), de vrijheid van vergadering (art. 9
Grondwet, art. 11 EVRM, art. 12 EU-Handvest), de vrijheid van meningsuiting (art. 7
Grondwet, art. 10 EVRM, art. 11 EU-Handvest) of de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
(art. 6 Grondwet, art. 9 EVRM, art. 10 EU-Handvest) kunnen mogelijk worden geraakt.
De voorgestelde maatregel tot het onthouden, staken en gestaakt houden van bepaalde
gedragingen heeft immers tot doel om ervoor te zorgen dat de maatschappelijke organisatie
zijn activiteiten aanpast of geen doorgang laat vinden. Dit kan betekenen dat bepaalde
activiteiten, zoals lezingen of bijeenkomsten van leden van de maatschappelijke organisatie,
geen doorgang kunnen vinden. Ook is denkbaar dat de activiteiten die als ondermijnend
worden beoordeeld, bestaan uit bepaalde uitingen, bijvoorbeeld uitingen waarmee bepaalde
bevolkingsgroepen worden verketterd of gemarginaliseerd. De voorgestelde maatregel
kan hiermee direct of indirect leiden tot een beperking van deze uitingsvrijheid.
Ook bij deze rechten geldt dat deze niet absoluut zijn, maar mogen worden ingeperkt,
mits deze inperking een legitiem doel dient, is voorzien bij wet, en noodzakelijk
is in een democratische samenleving (evenredigheidstoets).19
i. Legitiem belang
De democratische rechtsstaat is het fundament van onze samenleving.20 Met het voorgestelde artikel 4a wordt bij uitstek een legitiem en wezenlijk belang
gediend, namelijk voorkoming en tegengaan van ondermijning van de democratische rechtsstaat
en het openbaar gezag. Zoals toegelicht in het wetsvoorstel tot verankering van een
algemene bepaling in de Grondwet dat Nederland een democratische rechtsstaat is, gaat
het bij een democratische rechtsstaat om democratie, gebondenheid van de overheid
aan het recht en om uitoefening van grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting
en het kiesrecht.21 Dit sluit aan bij bijvoorbeeld het rapport van de Venetië Commissie uit 2011 over
de rechtsstaat, waarin is aangegeven dat elementen als gebondenheid aan het recht,
het vrije verkiezingsproces, de rechtszekerheid, het verbod op willekeur, de toegang
tot de rechter, respect voor grondrechten en non-discriminatie essentiële onderdelen
zijn van de rechtsstaat.22 Ondermijning van de democratische rechtsstaat is te definiëren als het verrichten
van stelselmatige, doelbewuste en in veel gevallen heimelijke activiteiten die door
de nagestreefde doelen, de gebruikte middelen of ressorterende effecten de democratische
rechtsstaat, de bijbehorende instituties en onderlinge samenhang tussen burgers verzwakken,
destabiliseren, ondergraven of saboteren.23 In paragraaf 1 van deze toelichting is nader omschreven op welke wijze ondermijning
in Nederland plaatsvindt. Dergelijke ondermijning tegengaan is een (legitiem) belang
van openbare orde, zoals bedoeld in de Grondwet en het EVRM en eveneens en belang
van nationale veiligheid in de zin van het EVRM.24
ii. Voorzien bij wet
De inperking van de eerdergenoemde rechten moet een wettelijke basis kennen. Deze
basis – artikel 4a – en de daarin opgenomen norm zijn voorzienbaar en kenbaar, zoals
vereist door de Grondwet en het EVRM. Concreet moet de norm passen binnen de democratische
rechtsstaat en zijn voorzien van waarborgen die beschermen tegen willekeur vanuit
de overheid, aldus het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).25 Gekozen is voor een open norm, juist omdat ondermijning zich in vele vormen kan voordoen.
Onder het EVRM is een open norm toegestaan: zoals ook het EHRM heeft onderkend, is
er een zekere noodzaak om in wetgeving rigiditeit te vermijden en flexibiliteit te
behouden. De verdere invulling kan zo nodig in de jurisprudentie worden gegeven.26 Daarbij kan ook reeds ontwikkelde rechtspraak in het kader van toepassing van artikel 2:20
BW een rol spelen. Daar is immers «ontwrichting van de democratische rechtsstaat»
– een zwaardere vorm van ondermijning van de democratische rechtsstaat – als norm
opgenomen. De gekozen norm verwijst naar de democratische rechtsstaat of het openbaar
gezag en is als zodanig zonder meer passend. Conform de eis van voorzienbaarheid is
in het artikelsgewijze gedeelte van deze toelichting een nadere toelichting opgenomen
van de normstelling in het voorgestelde art. 4a. Daarbij wordt er ook op ingegaan
wat de verschillende elementen van de norm betekenen, wanneer er is voldaan aan de
norm en wat de gevolgen zijn van schending van de norm. Zo nodig kan deze norm in
de rechtspraak nader worden ingekleurd. Op basis hiervan kan de maatschappelijke organisatie
zijn gedrag zo nodig aanpassen. Daarmee is een norm gegeven die een wettelijke basis
kent en voldoende voorzienbaar is.
iii. Evenredigheid
Verder stellen Grondwet en EVRM als eis dat een inperking van grondrechten niet verder
mag gaan dan noodzakelijk in een democratische samenleving (eis van proportionaliteit
of evenredigheid). Dat wil zeggen dat het ingezette middel (in dit geval de mogelijkheid
om een stakingsbevel met eventueel bijkomende maatregelen uit te spreken) geschikt
moet zijn om het doel te bereiken, dat er geen minder ingrijpende maatregelen voorhanden
zijn en dat het middel, zoals hierboven al vermeld, niet verder gaat dan nodig in
een democratische samenleving.
Het opleggen van een bevel tot het onthouden, staken en gestaakt houden van bepaalde
ondermijnende gedragingen, waar nodig af te dwingen met bijkomende maatregelen, is
een geschikt middel om de ondermijning geheel of gedeeltelijk af te wenden, dan wel
om de reeds ontstane gevolgen tegen te gaan, doordat de maatschappelijke organisatie
gedwongen wordt de ondermijnende activiteiten te staken.
Voor de proportionaliteit is relevant dat de maatschappelijke organisatie blijft voortbestaan.
Alleen bepaalde gedragingen zijn niet langer toegestaan; een (de facto) verbod op
alle activiteiten kan niet worden uitgesproken – daarvoor is de gang van het inmiddels
aangescherpte artikel 2:20 BW aangewezen. Het bevel moet gericht zijn op bepaalde,
specifieke, activiteiten.27 Doel hiervan is afwending van (het gevaar van) ondermijning (en de daarmee samenhangende
gevolgen). Ter versterking van de naleving en de handhaving wordt het mogelijk gemaakt
dat de rechter een dwangsom, beperkingen in de toegang tot gelden en rekeningen, een
verbod op het ontvangen van donaties, openlegging van de administratie en een meldplicht
voor het ontvangen van bepaalde gelden oplegt aan de maatschappelijke organisatie.
In vergelijking met het geheel verboden verklaren en ontbinden van een organisatie
of het verbeurd verklaren van gelden, gaat het onderhavige middel beduidend minder
ver. In zoverre biedt het voorgestelde middel een veelal minder ingrijpend alternatief
dan volledige ontbinding en verbodenverklaring.28 Er is ook geen minder vergaand middel voorhanden om effectief (gelden van) maatschappelijke
organisaties aan te pakken die activiteiten ontplooien die de democratische rechtsstaat
ondermijnen. Reeds bestaande mogelijkheden, zoals de ontneming van goederen via het
strafrecht of de ontbinding en verbodenverklaring via artikel 2:20 BW, gaan even ver
of verder.
Het bevel tot het onthouden, staken en gestaakt houden van bepaalde gedragingen met
eventueel bijkomende maatregelen gaat niet verder dan noodzakelijk in een democratische
samenleving. Hiervoor is reeds ingegaan op het belang om ondermijning van de democratische
rechtsstaat tegen te gaan. Gelet op de ernst van het gedrag – vast te stellen door
de onafhankelijke rechter – afgewogen tegen de activiteiten – die door de rechter
als ondermijnend aan de democratische rechtsstaat worden beoordeeld –, is deze inperking
op de grondrechten, mede gelet op het navolgende, gerechtvaardigd.
Voor de proportionaliteit is van belang dat de rechter het bevel formuleert tot het
onthouden, staken en gestaakt houden van bepaalde gedragingen. De duur is voorts gemaximeerd
tot twee jaar. De rechter kan bij de te bepalen reikwijdte, duur en bijkomende maatregelen
rekening houden met de ernst en aard van de gedragingen en de mogelijke inperkingen
die het bevel op de verschillende grondrechten kan hebben. Datzelfde geldt voor het
bevelen van de aanvullende maatregelen, zoals de dwangsom en de beperking in toegang
tot gelden en rekeningen. Voorts is voorzien in effectieve rechtsbescherming, doordat
de maatschappelijke organisatie de mogelijkheid heeft voorlopige maatregelen te laten
wijzigen of opheffen bij de voorzieningenrechter. Verder kan de maatschappelijke organisatie
hoger beroep en cassatieberoep instellen tegen de uitspraak tot het stakingsbevel
en eventuele bijkomende maatregelen. Daarmee wordt tevens voldaan aan artikelen 13
EVRM en artikel 47 EU-Handvest waarin is opgenomen dat eenieder die meent dat zijn
rechten zijn geschonden, het recht heeft op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een
nationale instantie, ofwel op een effectieve rechtsbescherming.
Ten slotte wordt specifiek ten aanzien van de verhouding tussen kerk en staat nog
opgemerkt dat met genoemde bevoegdheid de overheid zich niet mengt in de interne organisatiestructuur
van levensbeschouwelijke en religieuze gemeenschappen (beginsel van scheiding van
kerk en staat).29 De voorgestelde maatregel richt zich immers niet op de organisatiestructuur van de
religieuze organisatie of het belijden van religie of levensbeschouwing, maar op het
beëindigen van bepaalde activiteiten die de democratische rechtsstaat (klaarblijkelijk
dreigen te) ondermijnen. Evenmin leidt de voorgestelde maatregel tot discriminatie
van bepaalde godsdiensten of van bepaalde maatschappelijke, etnische, godsdienstige
of levensbeschouwelijke groepen in de Nederlandse samenleving, nu de voorgestelde
maatregel van toepassing is op alle maatschappelijke organisaties, ongeacht inrichting
of levensbeschouwelijke, maatschappelijke of religieuze signatuur.
Tot slot zij opgemerkt dat het EVRM en het EU-Handvest regeringen een substantiële
beleidsruimte laten voor optreden in het belang van dwingende en vitale belangen,
zoals de voorkoming van (dreigende) ondermijning van de democratische rechtsstaat
of het openbaar gezag. Die beleidsruimte mag niet willekeurig of discriminatoir worden
benut. Het voorgestelde artikel 4a beperkt zich nadrukkelijk tot ernstige inbreuken,
namelijk een (klaarblijkelijk dreigende) ondermijning, voorziet in een corresponderende
bewijslast voor het OM, laat het nadrukkelijk aan de rechter om een stakingsbevel
met eventueel bijkomende maatregelen op te leggen, en laat de betrokken maatschappelijke
organisatie(s), evenals nu, met de eventueel betrokken (feitelijke) bestuurders, onverkort
de mogelijkheid van hoger beroep, van cassatie alsmede, na uitputting van de nationale
rechtsmiddelen, van beroep op het EHRM. Gelet op deze waarborgen acht de regering
de grondrechtsconformiteit van het voorgestelde instrument geborgd.
Verhouding met het Europese vrij verkeer van kapitaal
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van
18 november 2021 wordt tot slot ingegaan op de verhouding van de in dit voorstel opgenomen
maatregelen, met inbegrip van de uitbreiding van de verplichting om inzicht te bieden
in donaties, met de in het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
opgenomen bepalingen over het vrije verkeer, in het bijzonder het vrij verkeer van
kapitaal.
In artikel 63 VWEU is een verbod neergelegd op beperkingen in het vrij verkeer van
kapitaal. Zowel discriminerende maatregelen als niet-discriminerende maatregelen die
wel een belemmerend effect hebben zijn verboden. Op grond van artikel 65, lid 1, sub
b VWEU hebben lidstaten het recht om alle nodige maatregelen te nemen om overtredingen
van de nationale wetten en voorschriften tegen te gaan met betrekking tot belastingontduiking,
controle op financiële instellingen, statistische doeleinden en de openbare orde en
veiligheid.30 De maatregelen moeten, zoals bij de andere vrijheden, geschikt en proportioneel zijn
voor het doel dat ze dienen.31 Daarbij komt dat maatregelen ook toegestaan kunnen worden op grond van de «rule of
reason», zgn. algemene belangen van dwingende aard, zoals de minimum toevoer van energiebronnen,
de continuïteit van overheidsdiensten en bescherming van de nationale veiligheid.
Genoemde algemene belangen van dwingende aard rechtvaardigen een beperking van het
vrije kapitaalverkeer.32
Zoals aangegeven in de inleiding is het doel van de in artikel 4a opgenomen maatregelen
in om organisaties aan te kunnen pakken die activiteiten ontplooien die gericht zijn
op (dreigende) ondermijning van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag.
Bescherming van de democratische rechtsstaat is een algemeen belang van dwingende
aard, gelet op de te beschermen kernwaarden die ook in artikel 2 van het EU-verdrag
zijn opgenomen. De middelen gaan niet verder dan noodzakelijk en zijn geschikt het
doel te bereiken. Voor de onderbouwing hiervan, wordt verwezen naar hetgeen hiervoor
is opgemerkt ten aanzien van de verenigbaarheid met de grondrechten, in het bijzonder
onder (i) legitiem belang, (ii) voorzien bij wet en (iii) evenredigheid.
De verplichting voor organisaties om inzage te bieden in hun donaties is door het
Hof van Justitie al eerder aangemerkt als legitiem belang, gelet op de belangrijke
positie die maatschappelijke organisaties in de samenleving hebben (Hof van Justitie
EU 18 juni 2020, C-78/18, r.o. 79).33 Ook hiervoor geldt dat de verplichting niet verder gaat dan noodzakelijk, het middel
geschikt is en proportioneel. Hiervoor wordt in eerste instantie verwezen naar hetgeen
in de memorie van toelichting is opgemerkt, op pagina’s 9–10. In aanvulling hierop
wordt ten aanzien van de uitbreiding naar donaties vanuit zowel binnen-en buitenland
wordt opgemerkt dat dit noodzakelijk is, vanwege de verbeterde effectiviteit van de
regeling. Zoals de Afdeling advisering van de Raad van State heeft onderkend in haar
advies wordt hiermee voorkomen dat de regeling kan worden omzeild, bijvoorbeeld door
eerst een donatie vanuit een derde land naar een tussenpersoon in Nederland of in
een ander EU-land te doen, en vervolgens naar de uiteindelijke ontvanger. Met andere
woorden: u-bochtconstructies die de effectiviteit van het wetsvoorstel zouden kunnen
ondermijnen wordt hiermee de pas afgesneden.
3. Financiële gevolgen en nalevingskosten
Door deze nota van wijziging krijgt het openbaar ministerie een nieuwe civielrechtelijke
taak, namelijk om maatregelen te treffen jegens organisaties die de democratische
rechtsstaat of het openbaar gezag (dreigen te) ondermijnen. Deze taak sluit aan bij
bestaande civielrechtelijke taken om toe te zien op naleving van de regels door maatschappelijke
organisaties, zoals stichtingen of verenigingen.34 De verwachting is dat de in artikel 4a voorgestelde taken tot hooguit enkele zaken
op jaarbasis zullen leiden. Daarom zijn er nu geen financiële gevolgen te verwachten,
zo blijkt ook uit de reactie van het openbaar ministerie en de Raad voor de rechtspraak.
Ook overigens zijn er geen financiële gevolgen te verwachten, aldus het Adviescollege
Toetsing regeldruk. Nalevingskosten zijn kosten die burgers en bedrijven maken in
het kader van naleving van wettelijke (informatie)verplichtingen. Daarvan is in casu geen sprake.
4. Consultatie
Er zijn via internetconsultatie.nl in totaal 160 reacties ontvangen, waarvan 67 openbare.
De overige reacties zijn op aangeven van de indiener niet-openbaar. Daarnaast zijn
per brief en e-mail een aantal reacties ontvangen. Waar het koepels en instellingen
betreft, zijn deze afkomstig van een breed spectrum uit de samenleving. Zo zijn reacties
ontvangen van de Stichting Moskee Annour, Samenwerking Moskeeën Limburg, Nida, de
Moskee El Mouhsinin, de Marokkaanse Vereniging Masjid el-feth, het Islamitisch Centrum
Imam Malik, Milli Görüs Noord Nederland, Price Waterhouse Coopers, de Koninklijke
Nederlandse Redding Maatschappij, de Samenwerkende Brancheorganisaties Filantropie,
het Wereld Natuur Fonds, Natuurmonumenten, Greenpeace Nederland, het Nederlandse Rode
Kruis, het Nederlands Comité Unicef, de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders,
de Stichting Steunfonds Laatste Wil, de Nederlandse Vereniging voor Autisme, Cordaid
en de Vereniging Nederlandse Organisaties Vrijwilligerswerk.35
Het overgrote deel van de reacties komt vanuit organisaties met een islamitische achtergrond
en uit de filantropiesector. Het zijn in aantallen relatief veel reacties, maar de
meeste zijn op hoofdlijnen gelijkluidend. Reacties zijn doorgaans constructief, in
bepaalde gevallen met kritische noten en verbetersuggesties. Gelet op de hoeveelheid
reacties, wordt volstaan met een bespreking op hoofdlijnen. Daarbij zijn de reacties
die betrekking hebben op het al bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel transparantie
maatschappelijke organisaties buiten beschouwing gelaten, omdat over dat wetsvoorstel
nu niet geconsulteerd is en er al een parlementaire dialoog plaatsvindt.
Breed wordt onderschreven dat de bestrijding, langs financiële weg, van antidemocratisch
gedrag van maatschappelijke organisaties een legitieme beleidsdoelstelling vormt.36 Als positief wordt onder meer beoordeeld de organisatiegerichte aanpak, waarbij het
gedrag van de organisatie centraal staat en niet – waaraan in eerste instantie langere
tijd is gedacht – de herkomst van de donaties. De opzet dat het openbaar ministerie
uitsluitend via de rechter maatregelen kan doen opleggen, wordt als belangrijke rechtsstatelijke
waarborg beschouwd.37 Verder wordt als positief beoordeeld dat het voorstel op maatschappelijke organisaties
in algemene zin ziet, en niet uitsluitend op religieuze verbanden. Het kabinet ziet
in deze opmerkingen steun voor de gemaakte fundamentele keuzes in deze nota van wijziging.
Er is ook kritiek en er worden suggesties gedaan om het voorstel te verbeteren. Allereerst
zou de probleemanalyse te zeer leunen op de uitkomsten van het eindverslag van de
POCOB, dat uitsluitend betrekking had op islamitische organisaties. Geopperd wordt
om iedere verwijzing naar de POCOB achterwege te laten.38 Het kabinet gaat hierin niet mee. Hoewel het eindverslag van de POCOB op zichzelf
al aanleiding geeft tot actie, getuige ook de beleidsreactie van het kabinet hierop,
sluit de verwijzing naar (de probleemanalyse die ten grondslag ligt aan) het eindverslag
van de POCOB niet uit dat er sprake is van een breder probleem en risico, dat verder
gaat dan alleen organisaties op basis van een godsdienstige grondslag. De probleemanalyse
in paragraaf 1 van de toelichting op de nota van wijziging is in die zin aangevuld
met uitkomsten van onderzoek naar financiering van religieuze organisaties en recente
dreigingsbeelden van de NCTV/AIVD.39 Dit komt ook tegemoet aan opmerkingen die vragen om nader in te gaan op de noodzaak
van het voorstel.40 Verder wordt gesuggereerd om de reikwijdte van het voorstel naar politieke partijen
uit te breiden. Dit wordt niet gevolgd, omdat er voor politieke partijen via de Wet
financiering politieke partijen en de aangekondigde Wet op de politieke partijen al
een bijzonder regime is voorzien.
Voorts is aandacht gevraagd voor het mogelijk stigmatiserend effect van het indienen
van het verzoek van het OM bij de rechter. Daarom moet informatie-uitwisseling tussen
bijvoorbeeld burgemeester en OM zorgvuldig gebeuren. Dit laatste wordt onderschreven;
in de toelichting bij het betreffende artikel wordt dit nog eens benadrukt en wordt
verwezen naar de normen die de Awb op dat terrein stelt.41 Naar aanleiding van vragen om verduidelijking van de norm «ondermijning van de Nederlandse
democratische rechtsstaat» is de artikelsgewijze toelichting nader geconcretiseerd.
In een aantal reacties kwam ook het voorstel naar voren om artikel 4a te vereenvoudigen,
door de vervallenverklaring als uitgangspunt te nemen, de uitvoerbaar bij voorraad
verklaring te schrappen, en dit artikel systematisch bij artikel 2:20 BW onder te
brengen. In eerste instantie zijn deze suggesties overgenomen, met uitzondering van
het laatste wetstechnische punt.42 In de opzet van artikel 4a zoals voorgelegd aan de Raad van State was de vervallenverklaring
van eigendom als centrale maatregel opgenomen. Naar aanleiding van het advies van
de Raad van State is deze vervallenverklaring evenwel vervangen door de mogelijkheid
van het opleggen van een bevel door de rechter aan een organisatie om zich te onthouden
van bepaalde gedragingen of deze te staken of gestaakt te houden. Dit bevel kan worden
versterkt met bijkomende maatregelen. Het voorgestelde artikel 4a is niet overgeheveld
naar artikel 2:20 BW, maar blijft het deel uitmaken van de Wet transparantie maatschappelijke
organisaties, gelet op de inhoudelijke samenhang en om te benadrukken dat het er met
deze maatregel niet om gaat te komen tot een verboden verklaring van organisaties
maar het voorkomen dat met goederen van organisatie ondermijnende activiteiten worden
ontplooid.
Uit een aantal reacties, met name die vanuit de filantropiesector, kwam naar voren
dat de uitbreiding van de reikwijdte van de Wtmo tot alle donaties, in plaats van
donaties van uitsluitend van buiten de Europese Economische Ruimte een zware aanpassing
werd gevonden, en dat duidelijk moet zijn wanneer deze gegevens kunnen worden opgevraagd.43 Reden voor de aanpassing van de reikwijdte is het voorkomen van omzeiling van de
regeling, door bijvoorbeeld donaties van buiten de EU via binnen de EU gevestigde
tussenpersonen te laten lopen, waardoor de Wtmo niet meer van toepassing zou zijn
en in feite intransparantie wordt bevorderd. Daarbij komt dat het uitsluiten van donaties
van binnen de EU als onbedoeld effect kan hebben dat de andere donaties mogelijk bij
voorbaat als «verdacht» worden gezien. Dat is uitdrukkelijk niet de bedoeling. De
toelichting is op dit punt aangevuld. Verder kunnen pas gegevens worden opgevraagd
in het kader van de openbare orde of in het algemeen belang. Dit is in de Wtmo geborgd
en nader toegelicht (vgl. artikel 3 en 4 Wtmo).
Vanuit het OM is gevraagd welke rechtbank relatief bevoegd is voor een verzoek. Dit
betreft de rechtbank die op grond van artikel 995 van het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering (hierna ook: Rv) wordt aangewezen, te weten de rechtbank van de vestigingsplaats
van de organisatie. Dit is nu geëxpliciteerd in onderdeel I. De Raad voor de rechtspraak
heeft aangegeven geen zwaarwegende bezwaren te hebben tegen het voorstel. Voorts heeft
de Raad technisch commentaar gegeven, naar aanleiding waarvan de artikelsgewijze toelichting
is aangepast. Vanuit de Adviescommissie voor Burgerlijk Procesrecht is naar voren
gebracht – in aansluiting op hetgeen de Raad voor de rechtspraak heeft aangegeven –
dat de maatregel van bevriezing in het burgerlijk procesrecht thans niet goed past,
want niet strekt tot afgifte van een goed of voldoening van een vordering. Aan deze
opmerking was in eerste instantie tegemoetgekomen door de aanpassing van artikel 4a,
waarin de vervallenverklaring centraal staat en in aanloop hiernaar conservatoir beslag
kan worden gevraagd. Naar aanleiding van de wijzigingen in reactie op het advies van
de Raad van State is de bevriezing als aanvullende maatregel nu vormgegeven als een
opschorting om over bepaalde gelden of tegoeden te beschikken, waarbij voor de tenuitvoerlegging
nu gebruik wordt gemaakt van de regeling van beslag onder derden.
5. Evaluatie en monitoring
Zoals in de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer is toegezegd,
zal de Wtmo na vijf jaar als geheel worden geëvalueerd. Daarin zal ook het instrumentarium
dat door middel van deze nota van wijziging wordt geïntroduceerd worden betrokken.
In de tussentijd zal met organisaties, burgemeesters, veiligheidsdiensten en het openbaar
ministerie worden gesproken over de ervaringen met deze wet, met inbegrip van het
in deze nota van wijziging opgenomen instrumentarium.
Artikelsgewijs
Onderdelen A, B en K
De wijziging in de considerans, het opschrift en de citeertitel brengen deze in overeenstemming
met de door de nota van wijziging verruimde reikwijdte en doelstelling van de Wtmo.
Onderdelen C, D, F en H
Deze onderdelen voorzien in verruiming van de reikwijdte van de Wtmo naar donaties
zowel van binnen als van buiten de EU/EER. Zoals aangegeven, wordt de effectiviteit
van de wet hiermee sterk verbeterd. Dit betekent voor maatschappelijke organisaties
dat zij desgevraagd door de burgemeester of het openbaar ministerie een overzicht
moeten kunnen geven van alle ontvangen giften, zowel uit binnen- als uit het buitenland.
Daarnaast wordt het door wijziging van de reikwijdte van artikel 5 verboden om in
opdracht van een ander donaties te doen, zonder de maatschappelijke organisatie de
benodigde gegevens te verstrekken over de herkomst van de donatie en de persoon van
de donateur.
Onderdeel E
Dit onderdeel maakt het mogelijk voor de burgemeester om informatie te delen met het
openbaar ministerie, met het oog op het verzoeken van de in artikel 4a bedoelde maatregelen
door het openbaar ministerie bij de rechter. Het is goed voorstelbaar dat de burgemeester
over relevante informatie beschikt. Wanneer sprake is van een verstoring van de openbare
orde, kan dat aanleiding zijn voor de burgemeester om inzicht te vragen in de donaties
van de betrokken maatschappelijke organisatie. Uit dit overzicht zou bijvoorbeeld
kunnen blijken van bepaalde substantiële geldstromen door voor de burgemeester onbekende
partijen. Deze informatie zou de burgemeester met het openbaar ministerie kunnen delen.44 Het is vervolgens aan het openbaar ministerie om te bepalen of, en, zo ja, welke,
vervolgactie wordt ondernomen. Een vervolgactie zou een verzoek bij de rechter kunnen
zijn om maatregelen te treffen op grond van art. 4a. Via artikel 3 lid 7 Wtmo kunnen
ook de aldaar genoemde andere organisaties informatie met het OM delen met het oog
op het doen van een verzoek ex artikel 4a. In de formulering van de bepaling zit ook
een beperking: gegevens mogen op grond van deze wet niet worden gedeeld voor andere
doeleinden. Vanzelf spreekt dat van deze bevoegdheid tot informatiedeling zorgvuldig
gebruik moet worden gemaakt. Dat volgt ook uit de wet.45 Onderdeel van deze zorgvuldigheid kan zijn het vooraf, dat wil zeggen voor deling
van de informatie met het openbaar ministerie, valideren en verifiëren van de informatie.
Om de verkregen informatie te kunnen waarderen en valideren, kan de burgemeester de
gegevens delen met de overheidsinstanties genoemd in artikel 3 lid 7 Wtmo. Uiteindelijk
is het aan de rechter om onvolledig of onjuist geachte informatie buiten beschouwing
te laten en te oordelen of het openbaar ministerie al dan niet in haar bewijslast
is geslaagd.
Onderdeel G
Dit onderdeel voegt een nieuw artikel 4a toe. Artikel 4a bevat de centrale norm en
de (voorlopige) maatregelen die het openbaar ministerie de rechter kan verzoeken als
een maatschappelijke organisatie activiteiten ontplooit die er op gericht zijn de
Nederlandse democratische rechtsstaat of het openbaar gezag te ondermijnen of klaarblijkelijk
dreigen te ondermijnen. De maatregel die kan worden verzocht betreft het opleggen
van een bevel door de rechter aan een maatschappelijke organisatie om zich van bepaalde
activiteiten te onthouden, of deze te staken en gestaakt te houden. Met een dergelijk
bevel wordt beoogd de vastgestelde ondermijning (of klaarblijkelijke dreiging daarvan)
of de daaruit voortvloeiende gevolgen af te wenden. Leedtoevoeging wordt met het opleggen
van de maatregel niet beoogd. Daarmee is de maatregel niet bestraffend van aard. Ondersteunend
aan dan wel vooruitlopend op dit verzoek zijn een aantal andere maatregelen mogelijk.
Dit betreft een bevel tot melding van bepaalde geldstromen, een bevel tot het openleggen
van de boeken of het bevriezen van bepaalde goederen door middel van conservatoir
beslag. De duur van de maatregel – en eventuele aanvullende maatregelen – is beperkt
tot maximaal twee jaar, ter borging van de proportionaliteit.
Eerste lid
Het eerste lid bevat de maatstaf waaraan de rechter toetst, alvorens het bevel kan
worden uitgesproken. Er moet sprake zijn van activiteiten die er op zijn gericht de
Nederlandse democratische rechtsstaat of het openbaar gezag te ondermijnen of klaarblijkelijk
dreigen te ondermijnen. De notie «de Nederlandse democratische rechtsstaat» is ontleend
aan het voorstel voor een nieuwe algemene bepaling in de Grondwet, dat op 5 juli 2022
in tweede lezing is aangenomen door de Eerste Kamer.46 Zoals in die context is toegelicht, gaat het om democratie, gebondenheid van de overheid
aan het recht, maar ook om uitoefening van grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting
en het kiesrecht.47 Zoals ook volgt uit het rapport van de Venetië Commissie uit 2011 over de rechtsstaat,
zijn elementen als gebondenheid aan het recht, het vrije verkiezingsproces, rechtszekerheid,
verbod op willekeur, toegang tot de rechter, respect voor grondrechten en non-discriminatie
essentieel onderdeel van de rechtsstaat.48
Zoals de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies op de voorliggende
nota van wijziging heeft benadrukt, is het wenselijk om nadere invulling te geven
aan het criterium «ondermijning van de democratische rechtsstaat». Dit is tot op zekere
hoogte mogelijk, omdat ondermijning in verschillende vormen voorkomt. Ondermijning
is te definiëren als stelselmatige, doelbewuste en in veel gevallen heimelijke activiteiten
die door de nagestreefde doelen, de gebruikte middelen of de ressorterende effecten
de democratische rechtsstaat, de bijbehorende instituties en de onderlinge samenhang
tussen burgers verzwakken, destabiliseren, ondergraven of saboteren.49
Voor de toepassing van dit artikel – en uitgaande van de hiervoor gegeven beschrijvingen
van ondermijning en rechtsstaat – wordt uitgegaan van de volgende vormen van ondermijning
van de Nederlandse democratische rechtsstaat en het openbaar gezag, namelijk het doelbewust
en stelselmatig verzwakken of ondergraven van (1) wezenlijke organen voor het functioneren
van de rechtsstaat (2) of (het uitoefenen) van fundamentele vrijheden.
Het gaat bij (1) ondermijning van wezenlijke organen voor het functioneren van de
rechtsstaat onder meer om het doelbewust en structureel verzwakken of verstoren van
het parlement, de rechtspraak, de regering, de gemeenteraad, het college van burgemeester
en wethouders. Door de toevoeging van het openbaar gezag valt ook bijvoorbeeld de
politie hieronder. Ondermijning hiervan omvat mede infiltratie en ernstige vormen
van intimidatie en corruptie alsmede de bedreiging van ambtsdragers.50 Voor verdere voorbeelden van ondermijning van het openbaar gezag, kan men ook denken
aan de in titel VIII van het Wetboek van Strafrecht opgenomen misdrijven tegen het
openbare gezag, zoals ambtelijke omkoping, (artikel 177 Sr) en geweld tegen gezagsdragers
(zie artikelen 181, 182 Sr). Verder kan worden gedacht aan het opzetten van een parallel
rechtssysteem naast of buiten de democratische rechtsstaat op basis van bijvoorbeeld
religieus recht, obstructie of onrechtmatige beïnvloeding van vrije verkiezingen.
In het meest extreme geval kan het in deze categorie gaan om het aantasten van de
samenleving en de rechtsstaat aan de hand van eigen normen, waarden, regels en wetten
die haaks staan op de uitgangspunten van onze open democratische rechtsstaat of om
het streven naar omverwerping van de democratische rechtsstaat.
Onder ondermijning van (2) (de uitoefening van) fundamentele vrijheden moet worden
begrepen het doelbewust en structureel verzwakken of ondergraven van fundamentele
vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel terrein of op andere terreinen
van het maatschappelijk leven (zie bijvoorbeeld artikel 90quater en 429quater Sr).
Deze vrijheden zijn onder meer in het EVRM en de Grondwet opgenomen, zoals de vrijheid
van meningsuiting, de persvrijheid of het verbod op discriminatie. Men kan denken
aan het structureel en doelbewust discrimineren van bepaalde groepen, zoals bepaalde
minderheden of bijvoorbeeld activiteiten die stelselmatig en doelbewust de gelijkheid
van man en vrouw ondergraven. Ook het structureel en doelbewust bedreigen van journalisten
of journalistieke organisaties of bepaalde media kan hieronder vallen.
Bij ernstige vormen van ondermijning kan worden gesproken van ontwrichting van de
democratische rechtsstaat.51 In dat geval kan een verderstrekkende maatregel, namelijk een verzoek tot verboden
verklaring op grond van artikel 2:20 BW, worden overwogen.
De term «activiteiten» moet ruim worden opgevat en omvat elke activiteit die direct
of indirect door een maatschappelijke organisatie wordt ontplooid. Er moet ook een
zekere mate van intentie zijn om deze ondermijning te verwezenlijken, zo blijkt uit
de termen «die er op zijn gericht». Concreet kan het gaan om het houden van lezingen
en activistische toespraken aan leden van een vereniging waarbij leden worden opgehitst
om de democratie af te schaffen, het financieren van evenementen waarbij discriminatie
van bepaalde groepen wordt gepropageerd, of het uitbrengen van tijdschriften of nieuwsbrieven
of pamfletten waarin bepaalde minderheidsgroepen worden verketterd of weggezet. Het
kan ook gaan om strafbare feiten, zoals drugs- en wapenhandel. Wanneer tevens sprake
is van strafbare feiten kan jegens het individu worden opgetreden dat zich schuldig
maakt aan zulke activiteiten. Wanneer sprake is van een bepaalde regelmaat of structuur
binnen een organisatie om dergelijke activiteiten te verrichten of wanneer er feitelijk
een cultuur van wetteloosheid heerst, kan sprake zijn van ondermijning van de democratische
rechtsstaat en kan de verantwoordelijke maatschappelijke organisatie worden aangepakt.52 Ook kan worden ingegrepen bij (dreigende) ondermijning via bijvoorbeeld statelijke
actoren. In dit verband wordt ook verwezen naar de verschillende manieren waarop bepaalde
actoren te werk gaan, bijvoorbeeld door inzet van trollen op internet en via nieuwsberichten
op sociale media.53 Indien kan worden vastgesteld dat dergelijke ondermijning vanuit het buitenland wordt
gestuurd via een in Nederland actieve maatschappelijke organisatie, kan met het thans
voorgestelde instrumentarium jegens de organisatie worden ingegrepen.
Aan de hiervoor geformuleerde maatstaf zal niet snel voldaan zijn. Het moet gaan om
activiteiten van de organisatie die tot een werkelijke aantasting van de rechtsstaat
of het openbaar gezag leiden of kunnen leiden. Naar aard of gevolgen gaat het bovendien
om ernstige gedragingen. Daarbij zal sprake zijn van een bepaalde structuur of regelmaat.
Deze activiteiten, die mede kunnen voortvloeien uit uitoefening van grondrechten door
de betreffende maatschappelijke organisatie of de leden daarvan, moeten bovendien
gericht of mede gericht zijn tegen de kernwaarden van onze democratische rechtsstaat,
zoals onder meer opgenomen in onze Grondwet. Denk hierbij aan de gelijke behandeling
van eenieder, de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting, maar ook
de in de Grondwet gewaarborgde vrije verkiezingen. Het doel om de staatsinrichting
van Nederland langs democratische weg te wijzigen is niet in strijd met de beginselen
van de democratische rechtsstaat.
In de rechtspraak met betrekking tot art. 2:20 BW is een aantal malen een verbodenverklaring
uitgesproken wegens strijd met de openbare orde. In menig geval zou dat tevens ondermijnend
zijn geweest in de zin van het nu voorgestelde art. 4a, bijvoorbeeld wanneer sprake
is van het creëren van een cultuur van wetteloosheid. In die zin kan de jurisprudentie
van artikel 2:20 BW ook steun bieden voor toepassing van het voorliggende instrument.
Het stakingsbevel moet noodzakelijk zijn om deze ondermijning geheel of gedeeltelijk
af te wenden, dan wel om de reeds ontstane gevolgen tegen te gaan. Dat is een belangrijk
aspect van de proportionaliteit van de regeling, zoals ook vereist door het EVRM.54 De activiteiten die niet meer zijn toegestaan, moeten voldoende specifiek en beperkt
zijn omschreven. Een bevel dat het houden van alle lezingen van een vereniging voor
haar leden verbiedt, is bijvoorbeeld te generiek. Een bevel dat ertoe strekt om bepaalde
teksten van de website van een vereniging af te halen die oproepen om bepaalde gezagsdragers
lastig te vallen er af te laten, is wel voldoende specifiek. Een verbod op alle activiteiten
van een organisatie of op de kernactiviteiten van een organisatie is niet mogelijk;
daarvoor zal de route van artikel 2:20 BW tot het verboden verklaren van een organisatie
gevolgd moeten worden. Het door het openbaar ministerie te verzoeken stakingsbevel
en de eventuele aanvullende maatregelen moeten ook effectief zijn, in die zin dat
deze de ondermijning ook in voldoende mate kunnen afwenden. De rechtvaardiging hiervoor
ligt reeds in het tegengaan van (de gevolgen van) het gedrag van de maatschappelijke
organisatie dat onze rechtsstaat of het openbaar gezag ondermijnt. Het is vervolgens
aan de rechter om dit te toetsen. Daarbij zal de rechter toetsen of inderdaad sprake
is van (een klaarblijkelijk dreigende) ondermijning van de democratische rechtsstaat,
onder meer aan de hand van de ernst en aard van de gedragingen en de aard en ernst
van de gevolgen voor de rechtsstaat of het openbaar gezag. Vervolgens beoordeelt de
rechter of het openbaar ministerie in redelijkheid het betreffende bevel en eventuele
andere maatregelen heeft kunnen verzoeken of dit noodzakelijk is en in verhouding
staat tot de beweerde ondermijning (toets van de proportionaliteit). In het kader
van de proportionaliteit kan de rechter ook rekening houden met aanvullende maatregelen
die zijn gevraagd. Indien als aanvullende maatregel bijvoorbeeld om bevriezing van
alle rekeningen en gelden is gevraagd en de rechter vindt dit te ver gaan, dan kan
deze bevriezing worden beperkt tot bijvoorbeeld de gelden op de bankrekening. Datzelfde
geldt voor de hoogte van de verzochte dwangsom. Deze kan zo nodig worden gematigd.
Deze maatregel, de bijkomende maatregelen, alsmede de in de volgende leden opgenomen
maatregelen, worden bij de burgerlijke rechter verzocht. Dit betekent tevens dat het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van toepassing is. Door de term «verzoek»
wordt aangesloten bij de verzoekprocedure. Dit sluit aan bij de civiele taak van het
openbaar ministerie, zoals onder meer opgenomen in artikelen 2:20 BW, 2:297 BW en
2:301 BW. Inherent hieraan is dat het openbaar ministerie niet via de weg van artikel 12
Wetboek van Strafvordering tot optreden kan worden gedwongen.
Bijkomende maatregelen
In de onderdelen a tot en met e zijn bijkomende maatregelen opgenomen die de rechter
op verzoek van het openbaar ministerie kan opleggen. De maatregelen dienen ter versterking
van de naleving van het stakingsbevel. De duur van de bijkomende maatregelen is niet
langer dan het hoofdbevel, dus ten hoogste twee jaar. Deze periode is een extra eis
ter waarborging van de proportionaliteit. In het kader van de verdere waarborging
van de proportionaliteit kan de rechter, al dan niet op verzoek van het openbaar ministerie,
besluiten tot een kortere duur van de maatregelen. Na deze periode zal de maatregel
aflopen. Zo nodig kan het openbaar ministerie, wanneer aan de gestelde voorwaarden
is voldaan en de ondermijning van de democratische rechtsstaat niet is geweken, een
nieuwe maatregel verzoeken. Is sprake van recidive of blijken maatregelen onvoldoende
effectief dan kan een verzoek worden overwogen tot ontbinding en verbodenverklaring
op grond van artikel 2:20 BW, wanneer aan de geldende voorwaarden wordt voldaan.
Het is niet de bedoeling dat automatisch «alle» maatregelen telkens worden verzocht.
Welke maatregel passend is of welke maatregelen passend zijn, zal afhangen van de
omstandigheden. Daarin zal in de eerste plaats het openbaar ministerie een afweging
moeten maken bij het verzoeken om het opleggen van maatregelen. En uiteindelijk is
de beoordeling van de geschiktheid en proportionaliteit van de maatregel(en) ter beoordeling
van de rechter. Per bijkomende maatregel zal moeten worden onderbouwd waarom het opleggen
daarvan noodzakelijk en evenredig is. De rechter kan deze onderbouwing in zijn overweging
betrekken en toetsen.
(a) Dwangsom
In onderdeel a is de dwangsom opgenomen. Dit kan zowel een dwangsom ineens als een
dwangsom per overtreding van het bevel betreffen. Het betreft de dwangsom als bedoeld
in artikel 611a Rv. Overtreedt de organisatie het bevel, dan wordt van rechtswege
de opgelegde dwangsom verbeurd aan de Staat. Daarmee wordt voorzien in een financiële
prikkel voor de organisatie om het stakingsbevel na te leven. Er kan pas een dwangsom
worden verbeurd, nadat de rechter een verbod heeft uitgesproken. Dit verbod heeft
toekomstige werking. Er kan dus niet «met terugwerkende kracht» een dwangsom worden
verbeurd. Zoals volgt uit het eerste lid, is de duur maximaal twee jaar vanaf het
moment van uitspraak. Wordt een dwangsom opgelegd in combinatie met een «bevriezing»
en verbeurt de organisatie de dwangsom, dan kan de dwangsom worden verhaald op de
bevroren tegoeden. Dit is geëxpliciteerd in onderdeel b.
(b) Opschorting van de bevoegdheid om over gelden of rekeningen te beschikken (bevriezing)
Onderdeel b bevat de bevoegdheid voor de rechter om de bevoegdheid van de maatschappelijke
organisatie om over gelden of rekeningen te beschikken op te schorten («bevriezing»).
De rekeningen kunnen zowel betaal-, spaar- als beleggingsrekeningen betreffen. Daarmee
is een belangrijke prikkel gegeven om ondermijning van de maatschappelijke organisatie
tegen te gaan. Gekozen is voor het begrip «gelden» om naast donaties ook andere inkomsten,
zoals ledencontributies, beleggingen en dergelijke, te bestrijken. Het begrip is ruim
opgezet, en omvat zowel giraal als chartaal geld en ook «alternatieve» geldvormen
zoals cryptocurrency. Vorderingen of bijvoorbeeld een recht op subsidie vallen hier
niet onder; hetgeen hieruit wordt betaald aan de organisatie wel. Nadat deze maatregel
is uitgesproken door de rechter, zal deze ten uitvoer worden gelegd via de gerechtsdeurwaarder.
Deze kan vervolgens bij de organisatie en bij derden de nodige handelingen verrichten
om te zorgen dat het bevel wordt uitgevoerd. Denk aan het (laten) bevriezen van een
bankrekening bij een bank, zodat de organisatie hier (tijdelijk) niet meer over kan
beschikken. Verduidelijkt is welke procedure geldt voor tenuitvoerlegging. Dat zijn
de regels van beslag op gelden onder derden volgens artikel 718 van het Wetboek van
Burgerlijke Rechtsvordering.
(c) een verbod van maximaal twee jaar tot het ontvangen van bepaalde donaties of bepaalde
nader gespecifieerde categorieën van donaties
Met dit verbod kunnen bepaalde donaties worden afgesneden die het ondermijnend gedrag
van de maatschappelijke organisatie faciliteren. De maatregel is ontleend aan een
vergelijkbare bepaling in het Franse recht, die een bevoegdheid kent om donaties van
een bepaalde hoogte te doen weigeren wegens een reële, acute en voldoende ernstige
dreiging tegen de fundamentele belangen van de samenleving.55 Het opleggen van zo’n verbod kan een noodzakelijke maatregel zijn, wanneer uit het
verzoek van het openbaar ministerie blijkt dat het ondermijnende gedrag van de organisatie
vooral wordt gefinancierd door donaties of dat juist door ongewenste beïnvloeding
van donateurs bepaald ondermijnend gedrag wordt veroorzaakt.56 De bijkomende maatregel biedt dan een minder ingrijpend alternatief dan het onder
b genoemde bevriezen van bepaalde geldmiddelen. Tevens wordt met het verbod op donaties
aangesloten bij de overige artikelen van de Wtmo, waarbij het verkrijgen van transparantie
bij donaties centraal staat. Bij «categorieën donaties» kan onder meer worden gedacht
aan anonieme donaties. Het opgelegde verbod legt – voor de toekomst – een verplichting
op de maatschappelijke organisatie om donaties die onder het verbod vallen, onverwijld
af te wijzen. Wordt toch gestort of is een donatie in contanten gegeven, dan zullen
de donaties op een aparte derdenrekening moeten worden gestort en mogen deze niet
worden aangewend tot na het verstrijken van het verbod. Daarin voorziet het zesde
lid. De duur van het verbod is beperkt door de duur van de hoofdmaatregel, namelijk
maximaal twee jaar.
(d) Plicht om periodiek alle of nader gespecificeerde categorieën van gelden te melden
(meldplicht)
Onderdeel d betreft het bevel om periodiek alle of nader genoemde gelden actief aan
het openbaar ministerie te melden. Doel is om de maatschappelijke organisatie een
actieve meldplicht op te leggen, zodat het openbaar ministerie een beter beeld kan
krijgen van de verschillende geldstromen en of er aanleiding is om tot indiening van
een verzoek tot het geven van een stakingsbevel over te gaan. Dit zal ook een preventief
effect kunnen hebben: wanneer de maatschappelijke organisatie weet dat zij donaties
moet melden, zal zij geneigd zijn haar gedrag aan te passen.
(e) Plicht tot het (periodiek) inzicht geven in de volledige administratie en bijbehorende
bescheiden
Dit bevel komt overeen met de in artikel 4 lid 2 van de Wtmo opgenomen bevoegdheid
en geeft de mogelijkheid voor het openbaar ministerie om de boeken te laten openleggen
om aldus meer inzicht te krijgen in de wijze waarop de maatschappelijke organisatie
opereert. Deze bevoegdheid bestaat naast de in artikel 843a van het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering (Rv) genoemde bevoegdheid tot inzage en kan op dezelfde wijze worden
geëffectueerd.
Tweede lid
In het tweede lid zijn voorlopige maatregelen opgenomen die het openbaar ministerie
voorafgaand of hangende het verzoek om het uitspreken van een stakingsbevel met eventueel
bijkomende maatregelen kan verzoeken. Deze maatregelen verlopen op grond van het vierde
lid automatisch bij beslissing op het hoofdverzoek, bedoeld in het eerste lid. Het
is voorts denkbaar dat het openbaar ministerie zal afzien van het indienen van een
verzoek. In dat geval ligt het in de rede dat het openbaar ministerie een verzoek
tot opheffen van de maatregelen zal indienen.
Dit lid bevat drie maatregelen die er op zijn gericht nader onderzoek te doen, informatie
te vergaren of te valideren. Dit kan in voorkomende gevallen het verzoek tot het opleggen
van een stakingsbevel en bijkomende maatregelen ondersteunen.
a. bevelen om periodiek alle of nader gespecificeerde categorieën van gelden aan het
openbaar ministerie te melden;
Dit bevel komt overeen met de in het eerste lid opgenomen bijkomende maatregel.
b. bevelen om inzicht te geven in de volledige administratie en bijbehorende bescheiden.
Dit bevel komt grotendeels overeen met de in het eerste lid opgenomen bevoegdheid,
met dien verstande dat dit bevel voorziet in een eenmalige inzage in de administratie
en de bijbehorende bescheiden.
c. bevelen om inlichtingen te verstrekken over bepaalde activiteiten van de maatschappelijke
organisatie.
Dit bevel is ontleend aan artikel 2:297 BW en geeft het openbaar ministerie de mogelijkheid
om de rechter te verzoeken om de maatschappelijke organisatie te bevelen inlichtingen
te verschaffen over de activiteiten van de organisatie. Dit kan bijdragen aan de onderbouwing
van een verzoek tot het doen staken van bepaalde activiteiten, met zo nodig bijkomende
maatregelen. Als bijkomende waarborg is hiervoor een bevel van de voorzieningenrechter
vereist. Volgens rechtspraak van de Hoge Raad kan informatie gevorderd worden, zowel
afhankelijk van de wil van de betrokkene, als onafhankelijk van de wil van de betrokkene,
voor procedures anders dan voor beboeting of bestraffing (HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640).
Gaat het om informatie of materiaal dat wilsafhankelijk is (bijvoorbeeld: informatie
die mondeling verstrekt moet worden), dan kan deze informatie niet worden gebruikt
voor een eventuele strafrechtelijke procedure.
Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat deze mogelijkheid om het vragen om inlichtingen
in aanvulling komt op de bevoegdheid van het openbaar ministerie om op grond van de
Wtmo en op grond van artikel 2:297 BW inlichtingen en informatie te verzoeken. Laatstgenoemde
bevoegdheden worden dus niet ingeperkt.
Derde lid
Verlof tot conservatoir beslag verlenen
In het derde lid is het verlenen van een verlof tot conservatoir beslag opgenomen.
Afhankelijk van het soort goed (soort zaak, vermogensrecht) is de afdeling van het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering inzake conservatoir beslag van toepassing.
Wederrechtelijke onttrekking van goederen aan gelegd beslag (of bewaring) is op grond
van artikel 198 Sr strafbaar gesteld.
Doel is dat de maatschappelijke organisatie tijdelijk niet over deze goederen kan
beschikken of deze kan gebruiken, vooruitlopend op de beoordeling van het in het eerste
lid bedoelde bevel, wanneer de gegronde vrees bestaat dat deze gelden worden verduisterd.
Gekozen is voor de term «goederen» om te voorkomen dat aan de maatregel kan worden
ontkomen door donaties aan te wenden voor bijvoorbeeld het onderhouden van een website
met ondermijnende inhoud of de aanschaf van een auto, onroerende of andere zaken.
De term «goederen» kan ook een bedrag in geld omvatten. Met een verzoek tot het leggen
van conservatoir beslag kan via een snelle procedure bij de voorzieningenrechter verlof
worden gekregen om beslag te leggen. Naar aanleiding van het advies van de Raad van
State is verduidelijkt dat een gegronde vrees voor verduistering moet bestaan, alvorens
het verlof tot het verlenen van een beslag kan worden verleend. Dit is dezelfde maatstaf
die in artikel 711 Rv is opgenomen.
De rechter verleent het verlof zonder een wederpartij te horen. Hoger beroep tegen
een verlof van de voorzieningenrechter tot het leggen van conservatoir beslag is niet
mogelijk. De gerechtsdeurwaarder legt het beslag op de goederen waarvoor het beslagverlof
is verleend. Het openbaar ministerie kan tegelijk met het beslagverlof ook vragen
om inbewaringneming van de in beslag te nemen goederen (art. 853 e.v. Rv). Inbewaringneming
zorgt ervoor dat deze goederen daadwerkelijk buiten de macht van de maatschappelijke
organisatie komen. Conservatoir beslag is een bewarende maatregel. De bedoeling is
dat de goederen van de maatschappelijke organisatie niet worden weggesluisd terwijl
de rechter nog moet beslissen in de hoofdprocedure. De hoofdprocedure is in dit geval
de procedure over het stakingsbevel met eventueel bijkomende maatregelen, bedoeld
in het eerste lid.
Als conservatoir beslag wordt gelegd voordat de hoofdprocedure aanhangig is, moet
de hoofdprocedure volgens artikel 700 Rv binnen acht dagen alsnog aanhangig worden
gemaakt. De rechter kan een langere termijn bepalen als dit nodig is. Het ligt in
dit geval voor de hand dat het openbaar ministerie meer tijd nodig heeft om de artikel 4a
lid 1-procedure voor te bereiden. Het openbaar ministerie kan daarom de rechter vragen
om een langere termijn voor het instellen van de hoofdprocedure. Gelet op het feit
dat het gaat om optreden tegen een vermeende (klaarblijkelijk ernstige) ondermijning
van onze democratische rechtsstaat of het openbaar gezag, ligt het alleszins in de
rede dat de rechter het openbaar ministerie een ruimere termijn zal gunnen.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is de duur van het bevel in beginsel
beperkt tot zes maanden, met de mogelijkheid tot verlenging. Het openbaar ministerie
moet om opheffing van het beslag of de bewaring vragen, wanneer niet langer aan de
grond is voldaan. Met andere woorden: indien er geen grond meer is om te vrezen voor
verduistering, moet opheffing van het beslag volgen. Ook indien de beslaglegging te
lang zal duren en de gevolgen voor de organisatie disproportioneel zijn, kan dit reden
zijn voor opheffing van het beslag.
Spreekt de rechter een bevriezingsbevel uit, dan gaat het conservatoir beslag van
rechtswege over in een executoriaal beslag (tot beslag op door de rechter aan te wijzen
gelden of tegoeden op door haar aangehouden rekeningen te beschikken («bevriezing»).
Vierde lid
Het vierde lid verduidelijkt allereerst dat de maatregelen eindigen bij beslissing
op het in het eerste lid bedoelde verzoek, tenzij de rechter anders beslist.
De voorzieningenrechter kan voor de uitspraak in de hoofdzaak op verzoek van het openbaar
ministerie of de betrokken maatschappelijke organisatie de aanvankelijk gelaste maatregelen
geheel of gedeeltelijk op te heffen. Daarmee is tevens voorzien in effectieve rechtsbescherming
voor de betrokken maatschappelijke organisatie. Hoger beroep en cassatie tegen de
uitspraak van de voorzieningenrechter is uitgesloten. In voorkomende gevallen, bijvoorbeeld
bij gewijzigde omstandigheden, kan de maatschappelijke organisatie zich opnieuw tot
de voorzieningenrechter wenden.
Vijfde lid
Het vijfde lid voorziet in overeenkomstige toepassing verklaring van artikel 3 lid 6.
Dit houdt concreet in dat bij niet-naleving van de maatregelen een civielrechtelijk
bestuursverbod kan worden verzocht.
Zesde lid
Deze bepaling voorziet in een nadere uitvoering van het verbod om bepaalde donaties
te ontvangen. Indien ondanks het verbod donaties worden ontvangen, rust er een verplichting
op de maatschappelijke organisatie om deze gelden op een door het openbaar ministerie
aan te wijzen derdenrekening te storten en daar te houden, zoals een rekening van
een notaris, advocaat of deurwaarder. Dat er sprake is van ontvangst van donaties
kan bijvoorbeeld blijken uit de meldplicht of het periodiek openleggen van de boeken,
op grond van artikel 4a, lid 1, onderdelen d respectievelijk e. Pas na het verstrijken
van het verbod zal de maatschappelijke organisatie weer over deze gelden mogen beschikken.
Zevende lid
Deze mogelijkheid voorziet er in om waar nodig nadere regels te stellen ten behoeve
van de goede uitvoering en effectuering van de in deze nota van wijziging in de leden 1
tot en met 3, alsmede lid 6, voorgestelde maatregelen. Het gaat dan om voorschriften
van meer administratieve aard en – indien nodig – uitwerking van de details van de
regeling. Ook is denkbaar dat voorschriften worden vastgesteld waarvan te voorzien
is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld. Bepalingen – zoals
leden 4 en 5 – die voorzien in rechtsbescherming en waarborgen voor de betrokken maatschappelijke
organisaties kunnen vanzelfsprekend niet worden ingeperkt bij algemene maatregel van
bestuur. Doel is om – waar nodig – relatief snel te kunnen inspelen op bijvoorbeeld
situaties waarin blijkt dat het mogelijk is een bepaalde maatregel te omzeilen of
indien blijkt dat er onduidelijkheid is over de precieze uitvoering van een maatregel.
Zo kan geworden gedacht aan nadere invulling van de wijze waarop de «bevriezing» van
het eerste lid, onderdeel a, wordt geëffectueerd. Denk bijvoorbeeld aan de situatie
dat in de praktijk nodig is om een bepaald formulier vast te stellen waarlangs de
bevriezing plaatsvindt, omdat dit banken sneller in staat stelt de bevriezing te effectueren.
Het is dan goed voorstelbaar dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zo’n
formulier wordt vastgesteld. Ook bij het instellen van het verbod op bepaalde donaties
kan het ingevolgde het eerste en zesde lid nodig zijn om enkele formaliteiten bij
algemene maatregel van bestuur te voorzien. Denk aan de nadere uitwerking van de procedure
over op welke wijze de maatschappelijke organisatie geld naar de derdenrekening moet
overmaken, wanneer tegelijk een bevriezing loopt.
Onderdeel I
Deze bepaling expliciteert dat artikel 995 Rv van toepassing is op de verzoeken die
het openbaar ministerie op grond van deze wet bij de rechter kan indienen. Dit betreft
de in artikel 4a opgenomen maatregelen, maar bijvoorbeeld ook de op grond van 4 lid 2
Wtmo bestaande mogelijkheid tot het doen van een verzoek tot een bevel bij de rechter
op grond van artikel 2:297 BW om de boeken open te leggen. Gevolg is dat de rechter
van de woonplaats van de maatschappelijke organisatie tegen wie het verzoek zich richt,
bevoegd is van het verzoek kennis te nemen. Dit sluit aan bij de regeling van relatieve
bevoegdheid die geldt in verzoekprocedures jegens rechtspersonen op grond van Boek
2 van het Burgerlijk Wetboek. Daarmee wordt tevens duidelijk gemaakt dat bij een combinatie
van verzoeken (bijvoorbeeld tot het uitspreken van een stakingsbevel en ontbinding
en verbodenverklaring op grond van artikel 2:20 BW) dezelfde bevoegdheidsregeling
geldt.
Onderdeel J
Dit onderdeel voegt een strafbaarstelling van overtreding van artikel 4a eerste lid,
onderdelen d en e, alsmede het tweede lid, onderdelen a en b toe aan de Wet op de
economische delicten (WED). Dit betekent dat bestuursleden die zich niet houden aan
de door de rechter opgelegde actieve meldplicht inzake bepaalde transacties, strafbaar
zijn op grond van de WED. Ditzelfde geldt voor de niet-naleving van de maatregel om
inzage te bieden in de boeken.
De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.