Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Maatoug over "Reactie op brief LOSR over samenloop regelingen en effect op toeslagen"

Antwoord van Minister Schouten (Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen), mede namens
de Staatssecretarissen van Financiën (ontvangen 20 maart 2023). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 1511.

Vraag 1

Wat vindt u ervan dat het tot de Centrale Raad van Beroep heeft moeten komen voor
een doorbraak in dit dossier, terwijl al sinds 2016 wordt gezocht naar een oplossing?1

Antwoord 1

Dat vinden wij geen goede zaak, niet voor de mensen die het betreft, en niet voor
de overheid waar zij van afhankelijk zijn voor hun bestaanszekerheid. Deze groep mensen
met een inkomen op het sociaal minimum loopt een bedrag aan toeslagen2 mis – geld dat zij hard nodig hebben. Dit is een onbedoeld gevolg van overheidsbeleid,
waarvoor de overheid in zeven jaar niet tot een passende oplossing is gekomen. Wij
vinden het daarom pijnlijk dat mensen tot aan de hoogste rechter hebben moeten procederen
om hiervoor compensatie te krijgen. Daarnaast kunnen de complexiteit, benodigde inspanning
en de terugvorderingen waarmee de betrokkenen zijn geconfronteerd het bredere vertrouwen
in en het gebruik van inkomensondersteunende regelingen aantasten. Het kabinet wil
niet-gebruik juist terugdringen, om de zekerheid van een voldoende en voorspelbaar
inkomen te bevorderen.

Om al deze redenen vinden ook wij een oplossing dringend nodig. Zoals is gemeld in
de brief van 13 december jl. aan uw Kamer, onderzoeken wij hoe uitvoering te geven
aan de uitspraak van de rechter en de mensen die het betreft te compenseren voor het
bedrag aan toeslagen dat zij mislopen.3 De complexiteit en de vergaande nadelen waar voorgaande kabinetten tegenaan liepen
in de zoektocht naar een passende oplossing, zijn onverminderd groot (zie vraag 2).
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) kiest in zijn uitspraak voor een oplossing waarmee
misgelopen toeslagen worden gecompenseerd via algemene bijstand en, voor bepaalde
jaren, met terugwerkende kracht. Naar aanleiding van de CRvB-uitspraak kijken de Ministeries
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Financiën nogmaals naar mogelijkheden voor
compensatie voor deze huishoudens. Dit ligt zowel in het compenseren van in het verleden
misgelopen toeslagen als het voorkomen dat de bijstandsaanvulling – die deze huishoudens
tot de netto-bijstandsnorm voor paren brengt – leidt tot het mislopen van toeslagen
in het lopende jaar. Er komt een oplossing om huishoudens te compenseren als zij toeslag
mislopen doordat zij een aanvullende bijstandsuitkering krijgen. Wij onderzoeken of
dit het beste kan via onbelaste algemene bijstand of onbelaste bijzondere bijstand.
Daarbij willen we dit verlies aan toeslagen zoveel mogelijk voorkomen. Daarvoor worden
de mogelijkheden onderzocht waarmee de bijstandsaanvulling die deze mensen krijgen
niet langer meetelt voor hun toetsingsinkomen van toeslagen in het lopende jaar. Huidig
beeld is dat dit aanpassing vergt van de huidige wet- en regelgeving. Voor compensatie
voor misgelopen toeslagenbedragen in eerdere jaren dan het lopende jaar onderzoeken
beide ministeries het verlenen van een compensatie via de bijstand die ook niet meetelt
voor het toetsingsinkomen van het huishouden (en daarmee geen gevolgen heeft voor
de ontvangen toeslagen in het lopende jaar). Samen met de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid zullen wij uw Kamer voor het zomerreces van 2023 infomeren over
de vorderingen.

Vraag 2

Waarom duurt het zo lang om met een oplossing te komen, terwijl was toegezegd de Kamer
hier voor eind 2020 over te informeren?

Antwoord 2

Door de hoge complexiteit van het probleem, die veroorzaakt wordt door de samenloop
van verschillende uitkeringen en de fiscaliteit, is een passende oplossing tot nu
toe uitgebleven.

Nadat de problematiek eind 20164 voor het eerst onder de aandacht werd gebracht door de Nationale ombudsman (NO) hebben
in 20175, 20206 en 20217, 8 opeenvolgende kabinetten mogelijke oplossingsrichtingen in beeld gebracht die erop
waren gericht te zorgen dat huishoudens met een netto-inkomen op het sociaal minimum
altijd het maximale bedrag aan de voor hen relevante toeslagen ontvangen. Uw Kamer
is daarover geïnformeerd. De verkenning die in 2020 is toegezegd in de beantwoording
van Kamervragen is in 2021 ingevuld met de fiches bij de reactie op de motie Lodders/Van
Weyenberg. De oplossingsrichtingen zijn intensief onderzocht en gewogen, maar steeds
bleek er geen oplossingsrichting te vinden zonder vergaande nadelen:

– Een verhoging van de aanvulling vanuit de Toeslagenwet of vanuit de bijstand verhoogt
in beginsel het toetsingsinkomen van het huishouden en zou er nog steeds toe (kunnen)
leiden dat het betreffende huishouden niet de maximale toeslag krijgt;

– Een verhoging van de inkomensgrens waarboven toeslagen afbouwen zou zeer grote financiële
consequenties hebben, omdat dit tot gevolgen leidt bij een veel grotere groep huishoudens
dan de groep huishoudens waarop de NO wees;

– De afbouw van de fiscale overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting (AHK) aanpassen,
zodat dit overeenkomt met de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting in de
bijstandssystematiek, zou – doordat deze maatregel een brede groep huishoudens zou
treffen – ook gevolgen hebben voor de mate waarin het loont om als niet-werkende partner
te gaan werken en zo de economische zelfstandigheid van deze groep raken. De maatregel
zou ook kostbaar zijn, zeker nu de afbouw per 1 januari 2023 volledig is;

– De dubbele algemene heffingskorting in de bijstandssystematiek versneld afbouwen,
zodat dit overeenkomt met de afbouw fiscale overdraagbaarheid van de AHK, leidt tot
forse negatieve inkomenseffecten voor alle ontvangers van een bijstandsuitkering of
een uitkering die gerelateerd is aan de bijstand;

– Een tegemoetkoming via UWV, een ambtshalve toekenning van het maximale toeslagbedrag
door Dienst Toeslagen of een individuele toetsing door Dienst Toeslagen (of een maximale
toeslag passend is bij huishoudsituatie), worden door de uitvoering zeer complex tot
onuitvoerbaar geacht;

– Een onbelaste aanvulling van gemeenten via bijzondere bijstand, in plaats van een
belaste aanvulling via reguliere bijstand, sluit niet goed aan bij de bestaande wet-
en regelgeving. Daarin kan via de bijzondere bijstand een onbelaste vergoeding voor
gemaakte kosten worden verstrekt, terwijl in het voorliggende vraagstuk in het lopende
toeslagjaar feitelijk sprake is van een inkomensderving (iemand ontvangt minder toeslagen
dan verwacht). Een aanvulling tot de netto-bijstandsnorm voor paren via de bijzondere
bijstand vergt derhalve aanpassing van wet- en regelgeving.

– De CRvB heeft bepaald dat de gemeente (Arnhem) het bedrag van de eventuele brutering
van de via de bijstand verstrekte aanvulling voor haar rekening moet nemen, zodat
het toetsingsinkomen van de ontvanger gelijk blijft. Naar aanleiding van de CRvB-uitspraak
worden de mogelijkheden nogmaals tegen het licht gehouden – ook de mogelijkheden om
een bijstandsaanvulling te verstrekken die niet meetelt voor het toetsingsinkomen
van de ontvanger. Er komt een oplossing om huishoudens te compenseren als zij toeslag
mislopen doordat zij een aanvullende bijstandsuitkering krijgen. Wij onderzoeken of
dit het beste kan via onbelaste algemene bijstand of onbelaste bijzondere bijstand.
Huidig beeld is dat dit aanpassing vergt van de huidige wet- en regelgeving. Wij zetten
alles op alles om tot een oplossing voor deze huishoudens te komen. Samen met de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zullen wij Uw Kamer voor het zomerreces van 2023
infomeren over de vorderingen.

Vraag 3

Kunnen gemeenten die nu met vergelijkbare gevallen te maken krijgen op basis van deze
uitspraak mensen compenseren via de bijzondere bijstand? Gaat u gemeenten hier actief
over informeren?

Antwoord 3

Het Ministerie van SZW onderzoekt samen met het Ministerie van Financiën de oplossingsrichting
waarin een bijstandsaanvulling door de gemeente betaald kan worden, terwijl het toetsingsinkomen
van het huishouden ongewijzigd blijft. Dit zou ertoe leiden dat huishoudens die zonder
de bijstandsaanvulling de maximale toeslag zouden ontvangen, dit met de bijstandsaanvulling
(tot de netto-bijstandsnorm) zo blijft. Zoals is toegezegd in de brief aan uw Kamer
van 13 december jl., zullen wij, samen met de Minister van SZW, uw Kamer voor het
zomerreces hierover informeren. Op korte termijn informeert SZW via het Gemeentenieuws
hoe gemeenten in het verleden misgelopen toeslagbedragen aan deze huishoudens kunnen
compenseren. Gemeenten worden geadviseerd om hun inwoners in vergelijkbare gevallen
voorlopig eenmalig via de bijzondere bijstand te compenseren voor de in het verleden
misgelopen toeslagen. Een dergelijke eenmalige compensatie vormt namelijk geen inkomen
voor de inkomstenbelasting, waardoor deze niet meetelt voor het toetsingsinkomen van
het huishouden en niet leidt tot gevolgen voor de toeslagen die het huishouden dit
jaar ontvangt.

Vraag 4

Klopt het dat dit speelt voor zo’n 5.000 huishoudens in Nederland? Heeft de overheid
(Belastingdienst of gemeenten) deze huishoudens in beeld en kunnen zij actief geïnformeerd
worden dat ze bij hun gemeente terecht kunnen voor compensatie via de bijzondere bijstand?

Antwoord 4

Het exacte aantal huishoudens is niet bekend. Wij houden rekening met een aantal in
de orde van grootte van 5.000 huishoudens, gebaseerd op een analyse van de Belastingdienst
uit 20199 waarin een inschatting wordt gemaakt voor het jaar 2023. De Belastingdienst schatte
in dat in 2023 circa 5.700 huishoudens te maken zouden hebben met deze afbouw van
de algemene heffingskorting voor de minstverdienende partner, daarnaast aanvullende
bijstand ontvangen, hierdoor een lager toeslagbedrag beschikt krijgen en dientengevolge
minder te besteden hebben. Dit is een maximum waarin geen rekening is gehouden met
de vermogenstoets in de Participatiewet.10 De Belastingdienst gaat deze analyse actualiseren.

Door de verschillende afbouwpaden van de fiscale overdraagbaarheid van de algemene
heffingskorting en van de dubbele algemene heffingskorting in de bijstandssystematiek,
verschilt de omvang van de groep getroffen huishoudens en het bedrag aan toeslagen
dat zij mislopen per jaar. Het verschil in afbouwpaden is in 2023 maximaal en neemt
in de jaren daarna af totdat de dubbele algemene heffingskorting in de bijstandssystematiek
is afgebouwd (volgens de huidig wet- en regelgeving is dit in 2035). Het aantal huishoudens
en het misgelopen toeslagenbedrag zijn zodoende in 2023 maximaal en nemen -uitgaande
van het huidige afbouwtempo van de dubbele AHK in de bijstandssystematiek – af naar
0 in 2035. Daarnaast kan het ieder jaar om andere huishoudens gaan, doordat uitkeringsposities
van huishoudens kunnen veranderen.

De overheid heeft de betrokken huishoudens niet allemaal in beeld en kan hen daarom
niet allemaal actief informeren. Als onderdeel van het onderzoek naar de oplossingsrichtingen
wordt samen met gemeenten en uitvoeringsorganisaties gekeken in hoeverre deze huishoudens
in beeld te brengen zijn en actief benaderd kunnen worden.

Vraag 5

Zijn er nog meer situaties waarbij de samenloop van sociale zekerheidsregelingen en
fiscale regelingen er toe leidt dat mensen onder het bestaansminimum komen? Zo ja
kunt u deze beschrijven?

Antwoord 5

Er zijn meer situaties waarin het niet-gelijk lopen van de afbouwpaden van de fiscale
overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting (AHK) en van de dubbele algemene
heffingskorting in de bijstandssystematiek ertoe kan leiden dat alleenverdieners minder
toeslag ontvangen dan een bijstandspaar met hetzelfde netto-inkomen.

In de CRvB-uitspraak betrof het een huishouden met een aanvulling op basis van de
Toeslagenwet dat een verdere bijstandsaanvulling ontvangt. De groep huishoudens is
met circa 2.900 huishoudens de grootste groep uit het onderzoek van de Belastingdienst
uit 201910. De Belastingdienst constateerde dat er daarnaast circa 2.800 huishoudens zijn die
een aanvulling vanuit de bijstand kregen op een andere inkomstenbron of combinatie
van bronnen. Het gaat om inkomsten uit: loon onder de bijstandsnorm (400 huishoudens),
bijstand (200), bijstand en Toeslagenwet (500), of overige uitkeringen (1.500 huishoudens).
Daarnaast zijn er 100 huishoudens met andere inkomsten dan loon of een uitkering.

Het bedrag aan misgelopen toeslagen door de bijstandsaanvulling verschilt per huishouden.
Dit komt ten eerste doordat niet elk huishouden zowel huur- als zorgtoeslag ontvangt.12 Ten tweede doordat het maximale bedrag aan toeslag waarop het huishouden recht heeft
verschilt, bijvoorbeeld door verschillen in de hoogte van de huur. En ten derde doordat
een deel van de huishoudens enkel door de bijstandsaanvulling toeslagen misloopt (zonder
de bijstandsaanvulling zouden zij het maximale toeslagbedrag ontvangen) en bij een
deel niet (daar is het toetsingsinkomen zonder bijstandsaanvulling al dermate hoog
dat er geen recht is op het maximale toeslagbedrag).

Buiten de groep huishoudens met een bijstandsaanvulling die in het onderzoek van de
Belastingdienst naar voren komt, is er bij een bredere groep alleenverdieners sprake
van een netto-inkomen gelijk aan of hoger dan dat van een (echt)paar met een bijstandsuitkering,
maar met een lager toeslagbedrag (in gelijke omstandigheden). Dit is een uitwerking
van het niet-gelijk lopen van de afbouwpaden van de AHK bij de fiscale overdraagbaarheid
en bij de bijstandssystematiek. Deze groep huishoudens zit netto op de netto-bijstandsnorm
voor paren (en krijgt dus geen bijstandsaanvulling), maar ontvangt (anders dan een
bijstandspaar) niet het maximale toeslagbedrag door een hoog toetsingsinkomen. Het
kan ook voorkomen dat huishoudens met een inkomen hoger dan de netto-bijstandsnorm
en een hoog toetsingsinkomen, inclusief toeslagen minder te besteden hebben dan een
bijstandspaar. Het bestaan van deze groep huishoudens is in beeld. Momenteel kijken
we hiernaar en in de beantwoording van Kamervragen van de leden Omtzigt c.s.13 zullen we nader op deze groep ingaan.

Vraag 6

Vindt u ook dat het sociaal minimum altijd moet gelden, ongeacht of er sprake is van
een ongunstige samenloop van regelingen? Vindt u ook dat dit uitgangspunt altijd prevaleert
boven andere uitgangspunten zoals «werken moet lonen»?

Antwoord 6

Het sociaal minimum moet gelden, behoudens in gevallen van bij de wet bepaalde uitzonderingen.
Deze uitzonderingen betreffen mensen in een schuldsituatie en daardoor te maken kunnen
krijgen met de beslagvrije voet, en mensen die te maken hebben met een verlaging van
hun uitkering, vanwege schending van de aan de uitkering verbonden verplichtingen.
De beslagvrije voet kent daarbij een minimale ondergrens van 95% van het door betrokkene
ontvangen inkomen. Deze ondergrens van 95% geldt bij een inkomen op het sociaal minimum.

Om de bestaanszekerheid van mensen te versterken, zetten wij alles op alles om tot
een oplossing te komen voor huishoudens met een bijstandsaanvulling die, door verschillen
in afbouwpaden van de algemene heffingskorting in de fiscaliteit en bijstandssystematiek,
toeslagen mislopen.

Vraag 7

Kunt u de antwoorden op deze vragen meenemen in de informatie die u hierover gaat
geven aan de Kamer?

Antwoord 7

Ja.