Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Leijten en Erkens over het bericht 'Inspectie: burgers onvoldoende beschermd tegen geluidsoverlast windmolens'

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat), mede namens
de Minister voor Klimaat en Energie (ontvangen 29 november 2022). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 641.

Vraag 1

Kunt u verklaren hoe het kan dat op basis van een Wet open overheid-verzoek wordt
geantwoord dat de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheidstoets (HUF)
er in 2009 niet was, terwijl die er wel bleek te zijn? Hoe reflecteert u op deze informatiehuishouding?1

Antwoord 1

Bij het betreffende Woo-verzoek is aangegeven dat alle opgevraagde documenten al betrokken
zijn geweest bij een eerder relatief recent besluit (19-08-2021) op grond van de Wet
openbaarheid van bestuur (Wob). Voor dat besluit was een omvangrijke zoekactie gedaan
met behulp van zoektermen in de archieven van het toenmalige Ministerie van VROM en
zijn de aangetroffen documenten deels openbaar gemaakt middels een Wob-besluit. Omdat
de Woo alleen toeziet op informatie die nog niet openbaar is, is vanwege die eerdere
omvangrijke inventarisatie aangenomen dat een nieuwe zoekslag niet meer informatie
zou opleveren dan bij het eerdere Wob-besluit reeds openbaar gemaakt is. En op reeds
openbare informatie is de Woo niet van toepassing. Na een Woo-verzoek specifiek gericht
op de HUF-toets is deze wel aangetroffen en bij een Woo-besluit betrokken en openbaar
gemaakt. Ik vind het erg vervelend om te constateren dat bij de eerdere zoekactie
de HUF-toets helaas niet is aangetroffen.

Vraag 2

Staat u achter de opvatting van destijds dat in deze HUF-rapportage persoonlijke beleidsopvattingen
staan en waardoor het niet met de Kamer gedeeld kon worden? Kunt u uw antwoord toelichten?

Antwoord 2

De rapportage HUF-beoordeling «wijziging milieuregels windturbines» is in 2009 op
grond van de Wob opgevraagd. Van de rapportage zijn toen de eerste twee paragrafen
vrijgegeven. De rest van de rapportage is gelakt, omdat het persoonlijke beleidsopvattingen
bevatte die op grond van de Wob niet openbaar moesten worden gemaakt. Dit besluit
heeft destijds bij de rechter stand gehouden2.

Vraag 3

Deelt u de mening dat de HUF-toets onderdeel is van de besluitvorming en op die grond
behoort te worden gedeeld, zeker bij navraag, met de volksvertegenwoordiging? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 3

Conform de nieuwe instructie onder de Woo is hier opnieuw een beoordeling in gemaakt
en is de HUF-toets inclusief persoonlijke beleidsopvattingen alsnog openbaar gemaakt
in niet tot personen herleidbare vorm3.

Vraag 4

Deelt u de mening dat een advies van een verantwoordelijke inspectie die waarschuwt
dat bewoners onvoldoende beschermd zijn door een geluidsnorm op basis van een jaargemiddelde,
onderdeel moet zijn van de informatie die de Kamer krijgt? Op welke manier heeft u
gehoor gegeven aan dit advies en op welke manier heeft u het beleid hierop aangepast?

Antwoord 4

De HUF-beoordeling geeft als belangrijk punt van zorg aan dat de normering op basis
van een jaargemiddeld geluidniveau niet goed handhaafbaar zou zijn. In de nota van
toelichting bij de wijziging milieuregels windturbines4 (paragraaf 12.3 en 13) is aangegeven dat mede naar aanleiding van het advies van
de inspectie het punt van de handhaafbaarheid bij de opstelling van de regeling veel
aandacht heeft gekregen. Besloten is het reken- en meetvoorschrift op dat punt verder
aan te scherpen en te verduidelijken. Eventuele handhaving richt zich niet op het
meten van het jaargemiddelde geluidniveau op de gevel van de woning, maar op het controleren
van het geluidvermogen (geluidproductie zoals gemeten bij de windmolen zelf, bij verschillende
windomstandigheden). Daarmee kunnen in het geval van klachten de opgaven van het geluidvermogen
van de fabrikant relatief eenvoudig gecontroleerd worden. Met dit geluidvermogen (en
andere gegevens zoals afstand tot de woning, bodemeigenschappen en de lokaal te verwachten
windsnelheden en windrichting over het jaar heen) kan het jaargemiddelde gevelniveau
bij normaal gebruik worden bepaald, wat vervolgens aan de normstelling kan worden
getoetst. Hiermee kan tussentijds worden gehandhaafd, dus niet pas achteraf via de
draaigegevens van de windmolen, omdat de handhaving is gericht op controle van het
geluidvermogen van de windmolen zelf.

Een ander punt van zorg betreft de bescherming tegen nachtelijke (piek)hinder, die
niet goed geborgd zou zijn met een jaargemiddelde norm. Om de bescherming tegen nachtelijk
geluid te waarborgen, is als reactie op de zorgen gekozen voor een aanvullende norm
voor de nacht. Verder is verduidelijkt dat cumulatie van geluid van meerdere windturbines
is meegenomen in de regelgeving, aangezien de norm geldt voor het gecombineerde geluid
van alle windturbines op een windpark.

Vraag 5

Is te achterhalen hoe er destijds landelijke geluidsnormen voor windmolens zijn opgesteld,
zonder dat er acht geslagen is op de adviezen van de inspecties in de HUF-toets? Hoe
reflecteert u op deze besluitvorming?

Antwoord 5

Ik deel de mening niet dat er geen acht is geslagen op de adviezen van de inspectie.
Zoals uit het antwoord op vraag 4 blijkt, zijn naar aanleiding van de adviezen verbeteringen
aangebracht. Bij de totstandkoming van de landelijke geluidregels was er op basis
van destijds beschikbaar onderzoek naar hinderlijkheid van geluid van windmolens een
goed beeld van de hinder die mensen ervaren bij een bepaald, over langere tijd berekend
geluidniveau op de gevel van hun woning. Hierbij is geconstateerd dat de kans op hinder
bij de gekozen grenswaarde goed vergelijkbaar is met hetgeen bij de normering voor
wegverkeer, railverkeer en industrielawaai als maximaal toelaatbaar wordt beschouwd.
Deze bescherming werd als toereikend gezien.

Vraag 6

Erkent u dat de bezwaren van bewoners en de schade aan hun gezondheid als gevolg van
geluidshinder voorspeld worden in de HUF-toets en dat de bezwaren en gezondheidsschade
voorkomen hadden kunnen worden als de toets serieus was genomen? Kunt u uw antwoord
toelichten?

Antwoord 6

Nee. Het advies van de Inspectie betreft vooral de zorg over de handhaafbaarheid van
een jaargemiddelde norm en niet de hoogte van de norm zelf. Naar aanleiding van het
advies is het reken- en meetvoorschrift verder aangescherpt en verduidelijkt en is
een aanvullende norm voor nachtelijk geluid opgenomen, zie de antwoorden op vraag
4 en 5. Uit een overzichtsstudie van het RIVM blijkt dat geluid van windmolens kan
leiden tot hinder en mogelijk ook slaapverstoring, maar geen direct verband laat zien
met andere gezondheidseffecten. De geluidsnormering biedt een mate van bescherming
tegen ernstige hinder die op basis van de best beschikbare wetenschappelijke informatie
toereikend werd geacht. Net als voor andere geluidbronnen geldt dat hiermee niet helemaal
te voorkomen is dat mensen hinder van geluid ondervinden, omdat ook een afweging plaatsvindt
met andere belangen, zoals duurzame energievoorziening.

Vraag 7

Vindt u dat er voldoende inhoudelijk is omgegaan met de bezwaren van bewoners en dat
er naar behoren getoetst kon worden of de windmolens voldoen aan de geluidsnormen?
Vindt u het niet op zijn minst opmerkelijk om geluid op basis van een «jaargemiddelde»
te meten, omdat dit geen recht doet aan piek-hinder?

Antwoord 7

Het is niet vreemd om geluid te meten op basis van een jaargemiddelde. Dit gebeurt
ook voor veel andere geluidbronnen zoals weg- en railverkeer. Deze jaargemiddelde
geluidmaten worden door de WHO en de Europese richtlijn voor omgevingsgeluid ook aangeraden
om verwachte hinder en slaapverstoring te bepalen. Door een jaargemiddelde norm wordt
niet alleen het maximale geluidniveau, maar ook het aantal keer dat deze «piekhinder»
kan optreden sterk beperkt. Dit komt doordat de hoogste geluidniveaus in sterke mate
bijdragen aan het gemiddelde, zeker gedurende de nacht omdat het geluid dan extra
zwaar wordt meegewogen. Bij windmolens is geen sprake van kortstondig luid piekgeluid
zoals dat soms bij industriegeluid kan voorkomen.

Er zijn meerdere momenten waarop getoetst kan worden of de windmolens voldoen aan
de wettelijke geluidsnormen. Voorafgaand aan de plaatsing moet worden getoetst of
de berekende jaargemiddelde geluidbelasting op de gevel van woningen voldoet aan de
norm. Bij bestaande windparken moet de eigenaar van de windmolen op basis van jaarlijkse
draaigegevens aan kunnen tonen dat wordt voldaan aan de geluidsnormen. Daarnaast kan
bij klachten via metingen worden gecheckt of het geluidvermogen (geluidniveau bij
de windmolen zelf) overeenkomt met het vooraf ingeschatte geluidvermogen. Op deze
manier kan dus ook tussentijds gehandhaafd worden.

Vraag 8

Op welke manier waarborgt u dat de nieuwe norm voldoende handhaafbaar is zonder afhankelijk
te zijn van informatie van de exploitant?

Antwoord 8

Zoals blijkt uit het antwoord op vraag 7 en ook op vraag 4, is handhaving niet afhankelijk
van de informatie van de exploitant, maar is ook tussentijdse controle mogelijk via
meting van het geluidvermogen. In de praktijk zien we dat sommige bevoegd gezagen
aangeven problemen te ervaren met de handhaving omdat zij van mening zijn dat deze
alleen na afloop van het jaar kan plaatsvinden. Daarom kijken we hier met aandacht
naar bij het opstellen van nieuwe normering.

Vraag 9

Wilt u borgen dat bij nieuwe afstandsnormen en geluidsnormen niet opnieuw met gemiddelden
gewerkt zal worden, waardoor schadelijke effecten worden weggepoetst? Kunt u uw antwoord
toelichten?

Antwoord 9

Het hanteren van een jaargemiddelde geluidsnorm betekent niet dat schadelijke effecten
worden weggepoetst, aangezien in de middeling de maximale geluidniveaus zwaar meewegen.
Zoals bij het antwoord op vraag 7 aangegeven, beperkt dit in sterke mate het maximale
geluidniveau, evenals het aantal keer dat dit kan optreden. In de lopende plan-milieueffectrapportage
(plan-mer) voor het vaststellen van nieuwe algemene milieuregels voor windturbines
wordt hier opnieuw aandacht aan besteed. Ik kan echter niet op de uitkomsten vooruitlopen.

Vraag 10

Bent u bereid om op basis van nieuw gestelde normen de al bestaande windmolenparken,
en al vergunde projecten, opnieuw te toetsen aan dat beleid en indien nodig compenserende
maatregelen te nemen, dan wel bedrijven te vragen dit te doen, om bewoners in hun
zorgen tegemoet te komen?

Antwoord 10

Indien er op grond van de bevindingen in de plan-mer aanleiding is om de normering
aan te passen, zal ik bekijken wat nodig is om bewoners rond bestaande windparken
en al vergunde projecten tegemoet te komen. Daarbij moet ook rekening worden gehouden
met de eerder gemaakte keuzes en rechtszekerheid van de exploitant.

Vraag 11

Hoe kijkt u naar de conclusie van het onderzoek van Arcadis, gedaan in opdracht van
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, dat de Nederlandse geluidsnormen
lager zijn dan in de vergeleken landen? Op welke manier gaat u de andere conclusies
uit het rapport wegen in het opstellen van de nieuwe normen (Kamerstuk 33 612, nr. 80)?

Antwoord 11

Uit het onderzoek blijkt dat de Nederlandse geluidsnormen niet sterk afwijken van
die in omringende landen: er zijn landen met een strengere normering, maar ook landen
die ongeveer even streng zijn. De conclusies van het onderzoek naar de effecten van
afstandsnormen worden meegenomen in de plan-mer procedure. Zoals al aangegeven kan
ik op de uitkomsten hiervan niet vooruitlopen.

Vraag 12

Wat heeft de onduidelijke en ondeugdelijke bescherming van omwonenden van windparken
volgens u gedaan met het draagvlak van wind-op-land? Deelt u de mening dat strenge
en duidelijke normen het draagvlak voor wind-op-land kunnen vergroten?

Antwoord 12

Ik deel de mening niet dat de bescherming tot nu toe onduidelijk of ondeugdelijk is
geweest. In de normering is destijds gekozen voor voldoende bescherming op grond van
de best beschikbare wetenschappelijke informatie. De mate van bescherming tegen hinder
is in lijn met de bescherming tegen hinder door andere geluidbronnen. Een duidelijke
en goed onderbouwde normering is uiteraard van belang voor zowel de bescherming van
omwonenden als het draagvlak voor windenergie op land. Bij het stellen van normen
moeten we rekening houden met verschillende belangen. Enerzijds zullen deze voldoende
bescherming moeten bieden tegen hinder en anderzijds moeten we ook de duurzame energiedoelstellingen
halen die binnen Europa zijn afgesproken. In de zoektocht naar de meest geschikte
locaties wordt gekeken waar windmolens de minste hinder opleveren, al zullen er altijd
situaties blijven waarin omwonenden overlast hebben.

Vraag 13

Vindt u het ook pijnlijk dat er nu haast lijkt te zijn om windmolenparken op basis
van de oude normen te vergunnen, nu blijkt dat deze normen onvoldoende rekening houden
met de belasting voor omwonenden? Lopen deze projecten risico nu helder is dat de
HUF-toets uit 2009 is genegeerd in de besluitvorming?

Antwoord 13

Deze constatering deel ik niet. De landelijke milieunormen kunnen, als gevolg van
de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtsspraak van de Raad van State van 30 juni
2021, niet meer worden toegepast voor nieuwe windparken. Uit de jurisprudentie is
niet gebleken dat onvoldoende rekening is gehouden met de belasting voor omwonenden,
alleen dat bij het opstellen van de regelgeving niet de juiste (plan-mer) procedure
is gevolgd. Decentrale overheden kunnen, op basis van een lokale milieubeoordeling,
lokale milieunormen vaststellen en vergunningen afgeven. Dit gebeurt volgens een zorgvuldig
proces.

Vraag 14

Met welke partijen spreekt u bij het opstellen van de nieuwe normen? Op welke manier
worden private belangen en zorgen van bewoners gewogen bij het opstellen van de nieuwe
normen?

Antwoord 14

Er wordt momenteel gewerkt aan de plan-milieueffectrapportage (plan-mer) voor het
vaststellen van nieuwe algemene milieuregels voor windturbines. De nieuwe algemene
milieuregels voor windturbineparken worden opgesteld met toepassing van de reguliere
AMvB-procedure. Er zal inspraak mogelijk zijn voor een ieder op zowel het milieueffectrapport
als de concept-AMvB via de internetconsultatie. Uitgaande van deze procedure met brede
participatie, (internet)consultatie, toetsen, advies van de Commissie m.e.r., voorhang
en advies van de Raad van State wordt verwacht dat de nieuwe regels eind 2023 in werking
kunnen treden.

Vraag 15

Deelt u de mening dat er nu gekozen moet worden, vanuit het voorzorgsprincipe, voor
strengere normen die in de toekomst niet wederom ter discussie gesteld zullen worden?

Antwoord 15

Op basis van de plan-mer kan een zorgvuldige afweging gemaakt worden over het beschermingsniveau
voor de relevante milieuaspecten. Inhoudelijk kan ik hier niet op vooruit lopen.