Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 136 Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek houdende de verankering van eenheden van leeruitkomsten in die wet (Wet leeruitkomsten hoger onderwijs)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel verankert het experiment leeruitkomsten in de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW). Doel van deze verankering is het creëren
van meer ruimte voor persoonlijke leerroutes binnen de opleiding, waardoor beter tegemoet
kan worden gekomen aan de behoeften van studenten, onderwijsinstellingen en de arbeidsmarkt.
Een opleiding bestaat op grond van de wet uit een samenhangend geheel van «onderwijseenheden».
Een van tevoren vastgelegd geprogrammeerd onderwijsaanbod, dat alle studenten in principe
doorlopen. Dit wetsvoorstel regelt dat een opleiding ook kan bestaan uit een samenhangend
geheel van onderwijseenheden die «eenheden van leeruitkomsten» zijn. Eenheden van
leeruitkomsten kunnen, in tegenstelling tot andere onderwijseenheden, op een «leerwegonafhankelijke
wijze» worden ingevuld, zodat de student de ruimte heeft om zijn leerroute geheel
of gedeeltelijk op basis van eigen keuzes in te vullen. Het opleidingsbegrip blijft
daarentegen, als één van de pijlers van de WHW, onveranderd. Ook blijft de opleiding
gericht op het behalen van een diploma en blijft de instelling verplicht voor elke
opleiding ten minste één leerroute te faciliteren.
Op basis van het experiment leeruitkomsten hebben de aan het experiment deelnemende
instellingen de bevoegdheid om bij deeltijd en duale (associate degree-, bachelor-
en master-)opleidingen in een bepaalde mate af te wijken van de WHW. Dit wetsvoorstel
regelt dat de bevoegdheden uit het experiment die worden verankerd gaan gelden voor
alle deeltijd en duale opleidingen in het hoger onderwijs (hierna: ho), dus zowel
voor hbo- als wo-instellingen. Thans is niet voorzien in een uitbreiding van de mogelijkheid
om te werken met eenheden van leeruitkomsten naar voltijdopleidingen.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1 Aanleiding
2.1.1 Commissie Rinnooy Kan
Terwijl de urgentie voor een leven lang ontwikkelen groeide, liep de deelname van
volwassenen aan het hoger onderwijs tussen 2001 en 2014 juist terug. De commissie
Rinnooy Kan onderzocht dit probleem en adviseerde in 2014 te experimenteren met «leeruitkomsten».1 In plaats van een vast onderwijsprogramma zouden opleidingen alleen moeten vastleggen
welke resultaten studenten moeten realiseren. Door de resultaten los te koppelen van
de weg er naartoe, zouden opleiding beter kunnen aansluiten bij de kennis die studenten
al hebben en kon worden geprofiteerd van het leren op de werkplek. In 2016 is het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) daarom gestart met het
experiment «leeruitkomsten».2
2.1.2 Het experiment leeruitkomsten3
Aan het experiment leeruitkomsten, dat nog loopt tot en met juni 2022, nemen ongeveer
400 opleidingen deel van 21 hogescholen.4 Daarvan zijn 15 hogescholen bekostigd en 6 niet-bekostigd. De Nederlands-Vlaamse
Accreditatieorganisatie (hierna: NVAO) en de Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie) zijn vanaf het begin nauw betrokken geweest bij het experiment.
2.1.2.1 Doel en inhoud van het experiment
Het doel van het experiment leeruitkomsten is dat meer volwassen studenten ho-opleidingen
(deeltijd en duaal) volgen en er (daardoor) meer graden worden verleend.5 Om dit te bereiken is geprobeerd de toegankelijkheid van ho-opleidingen voor deze
doelgroep studenten te vergroten, door het mogelijk maken van flexibel onderwijs waarbij
de student meer regie heeft over de eigen leerroute en gebruik kan maken van de werkplek.
Om deze hogere mate van flexibiliteit te bereiken, is in het experiment de verplichting
voor instellingen losgelaten om te werken met «traditionele» onderwijseenheden. In
plaats daarvan kunnen opleidingen bestaan uit een samenhangend geheel van «eenheden
van leeruitkomsten», waarin wordt beschreven wat de student bij afronding van die
eenheid moet kennen en kunnen en hoe dat wordt beoordeeld. Over de invulling van het
leertraject van de student worden periodiek afspraken gemaakt, die worden vastgelegd
in een onderwijsovereenkomst.
Daarnaast is in het experiment de verplichting losgelaten om te verantwoorden dat
een studiepunt staat voor een gemiddelde studielast van 28 uur. In het experiment
is ruimte geboden een alternatieve grondslag te hanteren voor de vaststelling van
aantallen studiepunten per eenheid van leeruitkomsten. De achterliggende reden was
dat sturing op aantallen uren studielast zich niet goed leek te verhouden tot de sturing
op output in de vorm van leeruitkomsten.
2.1.2.2 Vinger-aan-de-polsgesprekken
De projectgroep flexibilisering, een samenwerking tussen het Ministerie van OCW, de
NVAO en de inspectie, heeft om het experiment te kunnen monitoren met elke deelnemende
instelling minimaal twee keer een «vinger-aan-de-polsgesprek» gevoerd. Op deze manier
konden inzichten worden opgedaan over de uitwerking van het leren met eenheden van
leeruitkomsten in de praktijk en vernam de projectgroep uit eerste hand tegen welke
obstakels instellingen, studenten en andere betrokkenen aanliepen. Deze inzichten
zijn meegenomen bij de uiteindelijke vormgeving van voorliggend wetsvoorstel.
2.1.3 Resultaten van het experiment leeruitkomsten
Het eerste doel van het experiment – een toename van het aantal studenten bij deeltijd-
en duale opleidingen – is ruimschoots behaald. In 2021 was, na vijf jaar experimenteren,
het aantal eerstejaars studenten ongeveer 50% hoger dan in 2015–2016.6 In de controlegroep (overige bekostigde deeltijd en duale hbo-opleidingen) bleef
het aantal ongeveer gelijk.
Belangrijker is echter misschien nog wel dat studenten, instellingen en werkgevers
positief zijn. Ze vinden dat de opleiding logischer is opgebouwd en beter aansluit
bij de beroepspraktijk.7 Bij veel (deelnemende) onderwijsinstellingen is het (deels) werken met eenheden van
leeruitkomsten een vast onderdeel geworden van de opleiding. De instellingen geven
dan ook aan niet terug te willen naar de situatie van voor het experiment.8 Ook de NVAO is positief.9
Aangezien de eindevaluatie van het experiment heeft plaatsgevonden in 2021, voor het
aflopen van het experiment leeruitkomsten, is het niet mogelijk geweest om over de
resultaten van alle evaluatiecriteria te beschikken.10 Desondanks geeft de informatie die na vijf jaar experimenteren wel voorhanden was
voldoende houvast om ook over deze criteria gedegen aannames te kunnen doen. Zo concluderen
de onderzoekers van ResearchNed dat de cijfers over studievoortgang en uitval van
het experiment niet afwijkend zijn.11 De toename van het aantal studenten zal daarom naar alle waarschijnlijkheid resulteren
in een groei van het aantal gediplomeerden.
Ook de (voorlopige) resultaten over de mate van effectiviteit van de tijdens het experiment
gehanteerde kaders ter borging van de onderwijskwaliteit geven een positief beeld.
In het derde jaar van aanbieden zijn de deelnemende opleidingen door NVAO-panels beoordeeld.
Hier is door de NVAO bewust voor gekozen, omdat op dat moment in de opleiding bij
deeltijd en duale varianten van vierjarige hbo-bacheloropleidingen – het merendeel
van de deelnemende opleidingen – voldoende kwaliteit gerealiseerd zou moeten zijn
om een oordeel te kunnen vormen, en er tegelijkertijd nog geen afgestudeerden waren
(snelle studenten met een maatwerkprogramma uitgezonderd). Indien nodig, was ingrijpen
dan nog mogelijk voordat de instelling diploma’s aan het eerste afstudeercohort zou
verstrekken.12
Naar aanleiding van deze beoordelingen hebben de NVAO-panels een reële inschatting
kunnen maken van het toekomstige, gerealiseerde eindniveau van afgestudeerden. Unaniem
hadden de panels vertrouwen in het te realiseren vereiste eindniveau. De panels gaven
in geen enkel beoordelingsrapport aanbevelingen gericht op versteviging van (de aanloop
naar) het te realiseren eindniveau.13 Bij accreditatiebeoordelingen waar het al wel mogelijk was om het gerealiseerde eindniveau
te beoordelen14, is in alle gevallen het gerealiseerde eindniveau als voldoende beoordeeld, zo bleek
uit nadere toelichting van de NVAO naar aanleiding van het advies. Dit beeld wordt
bevestigd door de inzichten die zijn opgedaan tijdens de «vinger-aan-de-polsgesprekken».
Ten slotte bleek gedurende het experiment leeruitkomsten dat veel studenten, zeker
in de beginfase van de opleiding, kiezen voor deelname aan het door de opleiding gefaciliteerde
programma. Naarmate zij verder zijn in de opleiding, zijn er meer studenten die gebruik
maken van de mogelijkheden tot het maken van keuzes en eigen invulling. In de praktijk
is veelal sprake van een «hybride model»: studenten nemen deel aan het ondersteunende
onderwijs dat door de opleiding wordt verzorgd en maken vooral bij het werkend leren
en bij de beroepsproducten waarmee men eenheden van leeruitkomsten aantoont gebruik
van de ruimte voor flexibele invulling. Dit wetsvoorstel maakt het aanbieden van tussenvormen
mogelijk, nu een eenheid van leeruitkomsten is gedefinieerd als een specifieke onderwijseenheid.
2.2 Nut en noodzaak van het wetsvoorstel
De samenleving en arbeidsmarkt veranderen snel. Vakspecifieke kennis en vaardigheden
ontwikkelen zich in rap tempo, werk laat zich steeds moeilijker indelen in vaste categorieën
en de vraag naar routinematig werk neemt af, terwijl de behoefte aan hoger opgeleiden
stijgt.15 Deze ontwikkelingen maken dat een groot beroep wordt gedaan op het vermogen van burgers
om in te spelen op deze veranderingen. Om hierin succesvol te kunnen zijn, zijn meer
regie op de eigen (leer)loopbaan en een flexibele, open leerhouding essentieel.16 Van instellingen vraagt dit dat zij kunnen variëren in de aanpak en inrichting van
opleidingen en rekening kunnen houden met de diversiteit in kenmerken, behoeften,
achtergrond en situaties van studenten.17 Door de ruimte te bieden om te werken met eenheden van leeruitkomsten, ontstaat meer
ruimte voor differentiatie in leerroutes. Hierdoor kan de opleiding de relevante kennis
en vaardigheden die de student al bezit erkennen en waarderen (validering) en meer
ruimte geven voor mogelijkheden om te leren op de werkplek. Dit leidt niet alleen
tot meer maatwerk, maar in sommige gevallen ook tot versnelling. Het wetsvoorstel
is daarom in het kader van krapte op de arbeidsmarkt extra urgent. Voor het versneld
(om)scholen naar (krapte)sectoren is flexibiliteit in de vorm van persoonlijke leerroutes
en validering van kennis en ervaring van groot belang. De ontwikkelingen in het kader
van de klimaat- en energietransitie illustreren hoe belangrijk het is dat opleidingen
sneller nieuwe kennis en vaardigheden kunnen integreren in het onderwijs, om zo studenten
beter voor te kunnen bereiden op de veranderende arbeidsmarkt.
Het experiment bevestigt daarnaast de verwachting dat flexibel hoger onderwijs, onderwijs
dat optimaal aansluit bij de leervragen en situatie van studenten en de behoefte van
de arbeidsmarkt, het hoger onderwijs aantrekkelijker maakt voor (jong)volwassenen
binnen een deeltijdse of duale opleiding.18
2.2.1 Flexibilisering van het onderwijs en een leven lang ontwikkelen
Met dit wetsvoorstel wordt voldaan aan een belangrijke ambitie in het kader van een
leven lang ontwikkelen (LLO) om het onderwijs flexibeler te maken en beter te laten
aansluiten op de behoeften van werkenden, werkzoekenden en werkgevers.19 Het wetsvoorstel faciliteert flexibilisering in de inrichting van (delen van) opleidingstrajecten
van studenten. Deze ruimte wordt thans voorzien voor deeltijdopleidingen en duale
opleidingen. Hiermee wordt eveneens invulling gegeven aan afspraken die in Europees
verband zijn gemaakt in het Bolognaproces over het faciliteren van studentgecentreerd
onderwijs en leren op basis van learning outcomes. Door op basis van learning outcomes variëteit en flexibiliteit in de inrichting van het onderwijs (modes of delivery) te realiseren, kan eenvoudiger worden aangesloten bij de uiteenlopende kenmerken,
behoeften en situaties van de diverse studentenpopulatie.20 Flexibilisering is daarbij het overkoepelende begrip, dat zowel van toepassing is
op de LLO-doelgroep (werkende en werkzoekende volwassenen) als op andere studenten
die deelnemen aan opleidingen in het hoger onderwijs. Voorliggend wetsvoorstel faciliteert
instellingen om alleen bij de inrichting van deeltijdopleidingen en duale opleidingen
keuzes te maken die aansluiten bij de uiteenlopende doelgroepen en de verschillende
contexten van studenten.
2.2.2 Uitbreiding naar het wo
Ondanks dat er in 2016 onvoldoende belangstelling was vanuit het wo om deel te nemen
aan het experiment leeruitkomsten, heeft de koepelorganisatie Universiteiten van Nederland
(hierna: UNL) in de internetconsultatie van dit wetsvoorstel aangegeven mogelijkheden
en kansen te zien voor het wo.21 Volgens UNL onderstrepen de universiteiten het belang en de urgentie van flexibel
hoger onderwijs. De belangstelling van de universiteiten is tevens toegenomen in het
verlengde van de flexibiliseringszone van het Versnellingsplan.22
Het verschil in oriëntatie tussen het hbo (professioneel) en het wo (academisch) zal
doorwerken in de aard en inhoud van de eenheden van leeruitkomsten die binnen opleidingen
zullen worden gehanteerd. Dit verschil heeft geen impact op de vraag of flexibel academisch
onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten in het wo mogelijk is of zou moeten
zijn. Instellingen hebben de ruimte (binnen hun professionele autonomie) om zelf afwegingen
en keuzes te maken over het al dan niet opnemen van eenheden van leeruitkomsten in
de opleiding en over de manier waarop en de mate waarin flexibel onderwijs op basis
van eenheden van leeruitkomsten mogelijk wordt gemaakt.
Ten overvloede dient te worden opgemerkt dat niet van elke student gevraagd wordt
om regie te nemen over zijn leertraject. Niet elk(e) (type) student is daartoe in
staat of heeft daar interesse in. Het is daarom geenszins de bedoeling dat wanneer
een opleiding op eenheden van leeruitkomsten is gebaseerd, en daarmee leerwegonafhankelijk
onderwijs aanbiedt, de student gevraagd wordt de regie (over) te nemen. Alleen de
student die dit daadwerkelijk wil en waarvan de instelling denkt dat de student daartoe
in staat is, zal – in nauw overleg met de studiebegeleider – invulling geven aan een
persoonlijke leerroute.
2.3 Uitgangspunten van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk voor instellingen om ervoor te kiezen deeltijd-
en duale opleidingen volledig of gedeeltelijk op te bouwen op basis van een samenhangend
geheel van eenheden van leeruitkomsten. Hierdoor kunnen deze opleidingen kiezen voor
een opbouw en inrichting die past bij de doelgroep, terwijl tegelijkertijd gewaarborgd
is dat de student altijd kan kiezen voor deelname aan het onderwijsprogramma van de
opleiding (de gefaciliteerde leerroute).
Het instellingsbestuur bepaalt binnen welke onderwijseenheden van opleiding gewerkt
wordt met flexibel onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten. Het is dus
geen recht van de student om alle onderwijseenheden van de opleiding leerwegonafhankelijk
in te vullen.
In de navolgende paragrafen zullen de uitgangspunten van het voorliggende wetsvoorstel
nader uiteen worden gezet.
2.3.1 Eenheden van leeruitkomsten en de gefaciliteerde leerroute
Flexibel onderwijs op basis van eenheden van leeruitkomsten maakt een variatie in
leeractiviteiten mogelijk, maar ontslaat de instelling niet van de verplichting onderwijs
te verzorgen en leeractiviteiten aan te bieden waar de student gebruik van kan maken.
Ook wanneer een opleiding bestaat uit eenheden van leeruitkomsten, is het instellingsbestuur
verplicht minimaal één leerroute te faciliteren (een eenzijdig geprogrammeerd leeraanbod
van de opleiding), waarvoor is uitgewerkt wat de beschikbare leeractiviteiten voor
studenten zijn. Indien de student geen gebruikmaakt van de beschikbare leeractiviteiten,
en kiest voor een eigen invulling van zijn leerroute, dan maakt hij hierover afspraken
die worden vastgelegd in een studieplan. De NVAO blijft daarbij de kwaliteit van de
opleiding als geheel toetsen.
2.3.1.1 Wat moet een opleiding minimaal beschrijven bij het werken met eenheden van
leeruitkomsten?
Een eenheid van leeruitkomsten is een uitwerking van een onderwijseenheid die door
een student op een leerwegonafhankelijke manier kan worden verworven en waarvan de
beheersing op een leerwegonafhankelijke manier kan worden aangetoond. Dit betekent
dat voor wat betreft de feitelijke vormgeving van de opleiding en kwaliteitsborging
een opleiding opgebouwd uit een samenhangend geheel van eenheden van leeruitkomsten
in beginsel aan dezelfde eisen moet voldoen als een opleiding opgebouwd uit onderwijseenheden
die geen eenheid van leeruitkomsten zijn.
Een opleiding bestaande uit een samenhangend geheel van eenheden van leeruitkomsten
beschrijft dus minimaal:
• Het geheel aan kennis, inzicht en vaardigheden (zoals bedoeld in onder andere artikel
7.3, tweede lid, van de WHW) die de student moet verwerven en aantonen om te voldoen
aan het beoogde eindniveau van de opleiding;
• Op opleidingsniveau of op het niveau van eenheden van leeruitkomsten:
○ op welke wijze de student gefaciliteerd wordt om de leeruitkomsten op een leerwegonafhankelijke
en studeerbare wijze te behalen. Dit omvat tevens het studieplan en de wijze van begeleiding
van de student;
○ de aangeboden leeractiviteiten waar de student uit kan kiezen bij het realiseren van
de leeruitkomsten van één of meerder eenheden van leeruitkomsten;
○ de gefaciliteerde leerroute (het onderwijsprogramma) waar de student ook voor kan
kiezen.
• Op het niveau van eenheden van leeruitkomsten:
○ Wat de kennis, het inzicht en de vaardigheden zijn (de leerinhoud) die de student
moet verwerven;
○ Hoe de leerwegonafhankelijke toets is vormgegeven en hoe de student de leeruitkomsten
op een leerwegonafhankelijke wijze kan aantonen.
2.3.1.2 Het formuleren van leeruitkomsten
Leeruitkomsten worden op uiteenlopende manieren geformuleerd, blijkt uit het experiment
leeruitkomsten. De volgende kwaliteitseisen zijn geformuleerd door de NVAO voorafgaand
aan het experiment leeruitkomsten ten behoeve van het accreditatiekader23, en zullen ook na de verankering van het experiment van toepassing zijn:
• Leerwegonafhankelijk: de leeruitkomsten moeten een variatie aan leeractiviteiten en
leerroutes mogelijk maken voor individuele studenten of groepen studenten.
• Representatief voor de leerresultaten van de opleiding.
• Herkenbaar voor het werkveld.
• Specifiek en meetbaar: de leeruitkomsten bieden een eenduidig beoordelingskader bij
leerwegonafhankelijke toetsing.
• Transparant: de relatie tussen leerresultaten, eenheden van leeruitkomsten, leeractiviteiten
en toetsing is duidelijk.
• Samenhangend: de leeruitkomsten vormen een samenhangende eenheid en zijn te onderscheiden
van andere (eenheden van) leeruitkomsten.
• Duurzaam: de leeruitkomsten zijn op zo’n manier geformuleerd dat ze een aantal jaren
gehanteerd kunnen worden.
2.3.1.3 Voorbeelden varianten
De mogelijkheid tot het werken met eenheden van leeruitkomsten heeft binnen het experiment
geleid tot verschillende uitwerkingen of varianten. Om een duidelijker beeld te geven
van wat het werken met eenheden van leeruitkomsten voor een opleiding kan betekenen,
worden hier drie varianten benoemd.
• «Module» variant: Deze variant biedt de student veel houvast en studenten geven indien zij dat willen,
in beperkte mate zelf vorm aan een leerroute. Opleidingen die hiervoor kiezen werken
vaak met grote eenheden van leeruitkomsten, bestaande uit bijvoorbeeld modules van
30 studiepunten. Per eenheid beschrijft de opleiding inzichtelijk de gefaciliteerde
leerroute en (leerwegonafhankelijke) toets. De leerroute omvat het geheel aan onderwijsactiviteiten
dat de opleiding aanbiedt en dat de student volgt om de leeruitkomsten te behalen.
Deze variant gaat grotendeels uit van een klassiek onderwijsprogramma. Indien een
student op leerwegonafhankelijke wijze (gedeeltelijke) invulling wil geven, vaak op
de eigen werkplek, aan de eenheid van leeruitkomsten, worden hierover afspraken gemaakt
met een begeleider en vastgelegd in een studieplan. Dit geldt overigens voor alle
varianten.
• «Catalogus» variant: Deze variant biedt de studenten die dat willen houvast, terwijl het ook de studenten
faciliteert die een eigen leerroute vorm willen geven. Het catalogusmodel is een uitwerking
op instellingsniveau. Wanneer meerdere opleidingen in deeltijd of duaal geformuleerd
zijn op basis van eenheden van leeruitkomsten, ontstaat er een groot aantal keuzemogelijkheden
voor studenten uit aangeboden leeractiviteiten. De student heeft ruimte om te kiezen
uit wat er instellingsbreed aangeboden wordt. Dit maakt meer interdisciplinaire routes
mogelijk en verlicht tegelijkertijd de organisatiedruk per opleiding. Hiervoor is
een integraal onderwijsmodel, een goede (digitale) catalogus en studentvolgsysteem,
goede inhoudelijke begeleiding van studenten en opleidingsoverstijgende samenwerking
en afstemming van belang.
• «Open» variant: In deze variant kunnen studenten keuzes maken uit aangeboden leeractiviteiten en
is er ruimte voor een eigen invulling van (delen van) het leertraject van de student.
Er is in ieder geval één gefaciliteerde leerroute (opleidingsprogramma) vastgelegd
waar de student gebruik van kan maken. Goede ondersteuning en begeleiding zijn uiteraard
essentieel als studenten veel vrijheid hebben om een eigen leerroute vorm te geven.
Het studieplan neemt in deze variant een centrale plaats in. Opleidingen die hiervoor
kiezen beschrijven op opleidingsniveau welke leeractiviteiten worden aangeboden en
met welke begeleiding studenten ondersteund worden om te werken aan het realiseren
van de eenheden van leeruitkomsten. Authentieke beroepsopdrachten op de eigen werkplek
of in een door de opleiding gefaciliteerde, professionele leeromgeving vormen veelal
het uitgangspunt voor het aantonen van eenheden van leeruitkomsten. Door te werken
aan authentieke vraagstukken (relevant voor de beroepspraktijk en/of maatschappelijk
relevent) kan de student een of meerdere leeruitkomsten behalen. De student kiest
zelf aan welke vraagstukken hij of zij wil werken, onder de voorwaarde dat de aan
te tonen leeruitkomsten gerealiseerd kunnen worden. Dit zorgt voor variatie in leerroutes
van studenten. Waar nodig volgt de student onderwijs van andere opleidingen als het
vraagstuk daarom vraagt. De opleiding begeleidt de student intensief in deze variant
en legt alle afspraken vast in een studieplan dat regelmatig gemonitord en geëvalueerd
wordt. Deze variant lijkt vooral aantrekkelijk voor de doelgroep werkenden met een
voor de opleiding relevante werkomgeving.
2.3.1.4 Studielast
Dit wetsvoorstel verandert niets aan de studielast van opleidingen. De studielast
van een hbo-bacheloropleiding blijft 240 studiepunten, met een nominale duur van vier
jaar en de studielast van een wo-bachelor blijft 180 studiepunten, met een nominale
studieduur van drie jaar.
In Nederland wordt een gemiddelde studielast van 28 uren studie per studiepunt gehanteerd
(de studiebelastingsurennorm), conform artikel 7.4 van de WHW. Dit is een gemiddelde;
de werkelijke tijd die een student nodig heeft om een onderwijseenheid te beheersen,
kan variëren. Dit geldt ook voor eenheden van leeruitkomsten. De variatie in aantallen
uren studielast die een student daadwerkelijk zal besteden, neemt mogelijk toe wanneer
er gewerkt wordt met eenheden van leeruitkomsten en persoonlijke leerpaden.
Tijdens het experiment is gebleken dat de outputgerichte aard van eenheden van leeruitkomsten
geen belemmering vormt voor het berekenen van de studielast op basis van aantallen
uren. De meeste deelnemende instellingen blijken de geraamde aantallen uren studielast
nog steeds als belangrijkste basis te gebruiken voor de koppeling van aantallen studiepunten
aan een eenheid van leeruitkomsten, ondanks de in het experiment geboden ruimte om
een andere grondslag dan uren te gebruiken voor de vaststelling van aantallen studiepunten.
Het voornemen is om in de evaluatie van dit wetsvoorstel de koppeling tussen uren
en studielast expliciet te onderzoeken. Indien mogelijke alternatieve grondslagen
voor het bepalen van de studielast zich aandienen die beter zouden passen bij het
studeren met eenheden van leeruitkomsten, zal ook dit in de evaluatie nader worden
bekeken.
2.3.2 Het studieplan
Indien de student een of meerdere eenheden van leeruitkomsten volgt en gebruik wil
maken van de mogelijkheid eigen keuzes te maken bij de invulling van deze eenheid
of eenheden, stelt het instellingsbestuur in overleg met de betreffende student een
studieplan vast. Het studieplan vervult bij het werken met flexibel onderwijs op basis
van eenheden van leeruitkomsten een cruciale rol. Het functioneert als een belangrijke
waarborg ten behoeve de kwaliteit van de opleiding en de zorgplicht van de instelling.
Het instellingsbestuur voert met de student een startgesprek om tot een studieadvies
te komen voor een persoonlijke leerroute. Dit vormt de basis van het studieplan. In
het studieplan worden afspraken vastgelegd over de invulling van (delen van) de opleiding,
de keuzes die de student maakt uit de aangeboden leeractiviteiten, de leeractiviteiten
die de student (indien van toepassing) uitvoert in de eigen (werk)omgeving en de wijze
waarop de student begeleid en beoordeeld wordt. In periodieke gesprekken tussen (in
de praktijk) de docent en de student worden deze afspraken aangevuld en zo nodig herzien.
De afspraken worden in het studieplan vastgelegd per 30 studiepunten, of per eenheid
van leeruitkomsten indien de betreffende eenheid groter is dan 30 studiepunten. In
de praktijk zal dit betekenen dat de docent en student ongeveer twee keer per studiejaar
gesprekken voeren over de keuzes die de student wil maken en de afspraken over leeractiviteiten,
begeleiding en beoordeling vastleggen. De ervaring in het experiment leeruitkomsten
is dat deze frequentie voldoende is om de student voldoende richting en houvast te
bieden, en om ervoor te zorgen dat het studieplan blijft aansluiten bij de (veranderende)
situatie en behoeften van de student. Het studieplan moet dan ook worden gezien als
een groeidocument, dat tussentijds aangepast en aangevuld kan worden.
Het studieplan is vormvrij, maar dient wel te voldoen aan een aantal wettelijke minimumvereisten.
Deze vereisten hebben betrekking op: i) de wijze waarop de student de kennis, het
inzicht en de vaardigheden van een eenheid van leeruitkomsten voornemens is te gaan
verwerven, ii) de begeleiding die de student daarbij zal ontvangen, en iii) de wijze
waarop de beheersing van de leeruitkomst(en) zal worden aangetoond en beoordeeld (de
toetsing). In de artikelsgewijze toelichting bij het nieuwe artikel 7.14a WHW zullen
deze minimumvereisten nader uiteengezet worden. Ten behoeve van de overzichtelijkheid
zal in het algemene deel van de toelichting slechts worden ingegaan op de begeleiding
van de student (zie paragraaf 2.3.3).
Om de wijze waarop en de termijn waarbinnen het studieplan dient te worden vastgesteld
voor de student inzichtelijk te maken, wordt in artikel 7.13 WHW de verplichting voor
het instellingsbestuur opgenomen deze informatie op te nemen in de onderwijs- en examenregeling
(hierna: OER).
Gezien de cruciale rol van het studieplan, maar ook vanwege de toename in regeldruk
die deze verplichting mogelijk met zich zou kunnen brengen, zal de werkwijze met het
studieplan deel uitmaken van de evaluatie van dit wetsvoorstel.
2.3.3 Begeleiding
Werken met eenheden van leeruitkomsten faciliteert persoonlijke leerroutes voor studenten.
Een persoonlijke leerroute biedt ruimte voor meer regie en eigen keuzes van studenten,
en meer mogelijkheden om wat studenten al kennen en kunnen te waarderen en te erkennen.
Dit biedt mogelijkheden tot verrijking, verbreding, verdieping of versnelling van
de leerroute van de student. Goede studiebegeleiding en mogelijkheden tot (deel)validatie
zijn hierbij de belangrijkste instrumenten van de opleiding om studenten hierin te
ondersteunen.
Het recht van studenten op studiebegeleiding is geregeld in artikel 7.34, eerste lid,
onder e, van de WHW. Dit wetsvoorstel heeft niet de intentie deze bepaling te wijzigen,
maar aangezien studiebegeleiding met dit wetsvoorstel nog belangrijker wordt, wordt
in deze toelichting ingegaan op welke studiebegeleiding bij een opleiding gebaseerd
op eenheden van leeruitkomsten in ieder geval als passend moet worden beschouwd.
Opleidingen die (deels) bestaan uit eenheden van leeruitkomsten vragen van docenten
een actieve, coachende rol. Nog meer dan nu zullen zij ontwikkelingsgericht en waarderend
met studenten in dialoog moeten gaan over wat de student inhoudelijk wil, wat hij
al kan en kent (validering) en welke keuzes de student wil maken ten aanzien van eigen
invulling van de leerroute. De docent dient daarom inhoudelijk deskundig te zijn en
op de hoogte van de keuzemogelijkheden die de student heeft. Indien een werkgever
betrokken is, dan is het belangrijk dat, indien mogelijk, de docent vanuit de opleiding
de werkgever kent (en waar mogelijk ook (regelmatig) bezoekt).
Bij dergelijk flexibel onderwijs kan de student voor een groot aantal keuzes komen
te staan. Dat is een verrijking, maar veel keuze hebben kan ook lastig zijn. Houvast,
duidelijkheid over aangeboden leeractiviteiten die benut kunnen worden en goede begeleiding
zijn dan extra belangrijk. Het maken van heldere afspraken, regelmatig overleg over
de voortgang en het evalueren van de resultaten zijn hier onderdeel van. Het studieplan
speelt hierbij een belangrijke rol en biedt de student en docent houvast om afspraken
over invulling van de leerroute vast te leggen, bij te houden en te evalueren. Het
invullen en vastleggen van een studieplan is verplicht indien de student ervoor kiest
een (eenheid van) leeruitkomst(en) via een zelfgekozen route in te vullen. Als de
student binnen eenheden van leeruitkomsten kiest voor de gefaciliteerde leerroute
is het studieplan niet verplicht, maar kan het wel gebruikt worden als instrument
om de student te ondersteunen en de kwaliteit van de studiebegeleiding te bevorderen.
Het is aan de opleiding om de werkwijze en intensiteit van de studiebegeleiding en
het gebruik van het studieplan goed vorm te geven, in te bedden in de opleiding en
af te stemmen op de behoefte van de student. De opleiding heeft hierbij een zorgplicht
voor studenten en een communicatieplicht om inzichtelijk te maken en uit te leggen
hoe de student ondersteund en begeleid wordt bij het werken met eenheden van leeruitkomsten.
2.3.4 Het valideren van kennis en vaardigheden
Het werken met eenheden van leeruitkomsten maakt (deel)validering van elders verworven
kennis en vaardigheden mogelijk. Valideren gaat zowel over het waarderen als het erkennen
van (elders verworven) kennis en ervaring. Valideren is waarderen in de zin dat het
studenten motiveert als er erkenning is voor wat zij al kennen en kunnen. Dit is met
name voor volwassen en werkende studenten aantrekkelijk en draagt door de vereenvoudigde
mogelijkheid van het erkennen van elders verworven kennis en vaardigheden bij aan
een leven lang ontwikkelen; om- of bijscholing zal eerder plaatsvinden als werkenden
een opleiding versneld kunnen doorlopen. Validering is daarmee naast een formeel instrument
ook een ontwikkelingsgericht instrument en omvat naast procedures vooral taal. Het
gaat om de dialoog tussen docent en student. Goede begeleiding, heldere afspraken
en procedures zijn hier de basis voor.
Valideren is daarnaast het erkennen van (elders verworven) opgedane kennis, inzicht
of vaardigheden. Bij het werken met leeruitkomsten zijn hier twee wegen voor: via
de bestaande vrijstellingsprocedure onder de verantwoordelijkheid van de examencommissie
(als bedoeld in artikel 7.12, eerste lid, onder d, WHW) of via een beoordeling door
een examinator op een leerwegonafhankelijke toets (een tentamen in de zin van de WHW
zoals bedoeld in artikel 7.3, derde lid, van de WHW) waarmee de student een eenheid
(of een gedeelte hiervan) van leeruitkomsten aantoont (als bedoeld in artikel 7.12c,
eerste lid, van de WHW). Valideren is daarmee een continu proces dat zowel voorafgaand24 als tijdens de opleiding plaatsvindt. Het is aan de opleiding om dit proces goed
in te richten en te organiseren en studenten hier helder over te informeren. Idealiter
moet het voor studenten mogelijk zijn om voor(afgaand aan) elke eenheid van leeruitkomsten
(deel)validering aan te vragen. Dit kan organisatorisch uitdagend zijn voor de opleiding,
maar levert de opleiding en student ook veel op. Naast organisatorische aspecten vraagt
(deel)validering met betrekking tot beoordelen ook om aanvullende expertise van examinatoren
en de examencommissie. Denk aan goed opgeleide beoordelaars en kalibratiesessies:
sessies waarin examinatoren onderling resultaten vergelijken en bespreken voor een
hogere betrouwbaarheid. De opleiding doet er goed aan dit een plek te geven in de
reguliere deskundigheidsbevordering.
2.3.4.1 Rol examencommissie
Aan de bevoegdheden van de examencommissie wordt met dit wetsvoorstel niets gewijzigd.
De examencommissie heeft tot taak het waarborgen van de kwaliteit van tentamens en
examens (artikel 7.12b, eerste lid, onder a, van de WHW). Dit geldt ook voor de tentaminering
van eenheden van leeruitkomsten. De examencommissie heeft
een nadrukkelijke, proactieve rol om erop toe te zien dat examinatoren voldoen aan
de vereiste kwalificaties om de leeruitkomsten op eenduidige wijze te toetsen en beoordelen
en hanteert adequate methoden om te borgen dat de beoordeling van de realisatie van
leeruitkomsten door individuele studenten op verantwoorde en adequate wijze wordt
uitgevoerd. Daarnaast blijft de bevoegdheid van de examencommissie bestaan om richtlijnen
vast te stellen en aanwijzingen te geven (artikel 7.12b, eerste lid, onder b, van
de WHW). Afspraken die in het studieplan worden gemaakt over de beoordeling zijn een
nadere uitwerkingen van wat in de OER is vastgelegd over de tentaminering. Vanuit
de rol en bevoegdheid van de examencommissie als borger van de kwaliteit van de toetsing,
kan de examencommissie ook voor het maken van die nadere afspraken in het studieplan
richtlijnen opstellen. Het lijkt dan ook wenselijk dat de examencommissie dergelijke
richtlijnen met betrekking tot het werken met eenheden van leeruitkomsten vaststelt,
om deze rol waar te kunnen maken.
2.3.5 De propedeutische fase
Instellingen die deelnemen aan het experiment hebben aangegeven dat de propedeutische
fase zich niet goed verhoudt tot flexibiliteit. Dit punt komt ook naar voren in de
eindevaluatie van het experiment. Dit wetsvoorstel regelt daarom dat het instellingsbestuur
van een hbo-bacheloropleiding die volledig bestaat uit een samenhangend geheel van
eenheden van leeruitkomsten ervoor kan kiezen om geen propedeutische fase in te stellen.
Deze «kan-bepaling» bestond al in de WHW voor wo-bacheloropleidingen.
Een opleiding die volledig bestaat uit een samenhangend geheel van eenheden van leeruitkomsten
zal in de praktijk geen vooraf vastgelegde volgtijdelijkheid kennen. Studenten zullen
vrijer zijn in de volgorde waarin opleidingsonderdelen worden behaald. Een eerste
jaar kan er dus inhoudelijk anders uitzien voor studenten van dezelfde opleiding.
Dit kan een reden zijn om geen propedeutische fase in te stellen.
Het instellingsbestuur heeft de keuze om wel of geen propedeutische fase in te stellen
voor deeltijdopleidingen of duale opleidingen die bestaan uit een volledig samenhangend
geheel van eenheden van leeruitkomsten. Het instellingsbestuur kan ervoor kiezen om
onderscheid te maken per inrichting, dus bijvoorbeeld geen propedeutische fase in
de deeltijdvariant, maar wel voor duaal. De mogelijkheid tot het toepassen van de
«kan-bepaling» vergroot de flexibiliteit van de leerroute binnen de opleiding. Het
is de verantwoordelijkheid van de instelling en de opleiding zelf om die afweging
goed te maken.
Indien de opleiding de propedeutische fase blijft hanteren, dan dient vastgelegd te
worden in de OER uit welke onderwijseenheden of eenheden van leeruitkomsten de propedeutische
fase is opgebouwd en dus op basis waarvan het propedeutisch getuigschrift wordt afgegeven.
2.3.6 Kwaliteitsborging
De voorgestelde flexibilisering van opleidingen in het hoger onderwijs maken het borgen
van de kwaliteit van opleidingen mogelijk complexer. Om deze reden wordt in deze paragraaf
dieper ingegaan op een aantal waarborgen (bestaand en als aanvulling op) die ervoor
moeten zorgen dat een diploma behaald voor een opleiding bestaand uit een samenhangend
geheel van leeruitkomsten, dezelfde waarde heeft als een diploma behaald voor een
opleiding opgebouwd uit onderwijseenheden die geen eenheden van leeruitkomsten zijn.25 Op de rol van de examencommissie bij de kwaliteitsborging is reeds ingegaan in paragraaf
2.3.4.1.
Ten overvloede dient hier te worden vermeld dat de bestaande bepalingen die gericht
zijn op het waarborgen van de kwaliteit van opleidingen integraal en onverminderd
van toepassing blijven. Onderstaande waarborgen maken hier deel van uit.
De OER
De OER speelt een belangrijke rol bij de kwaliteitsborging van de opleiding en daarmee
ook voor de waarde van het diploma. In de OER wordt bij het werken met eenheden van
leeruitkomsten naast de eenheid van leeruitkomsten en de wijze van toetsing van een
eenheid van leeruitkomsten, ook het aanbod van leeractiviteiten vastgelegd waar de
student uit kan kiezen. Daarnaast wordt ook altijd tenminste één gefaciliteerde leerroute
(onderwijsprogramma) vastgelegd. De OER vormt bij flexibel onderwijs op basis van
leeruitkomsten een algemeen kader waarbinnen ruimte is voor afspraken die gemaakt
worden ten behoeve van een studieplan. Het studieplan is dus geen instrument waarmee
kan of mag worden afgeweken van de OER.
NVAO-protocol Beoordeling bestaande experimenten leeruitkomsten
Tijdens het experiment leeruitkomsten hebben instellingen en visitatiepanels gebruikgemaakt
van het NVAO-protocol Beoordeling bestaande experimenten leeruitkomsten.26 In dit protocol zijn bij de reguliere kwaliteitsstandaarden aanvullende aandachtspunten
opgenomen voor de opleiding en het visitatiepanel, op grond waarvan wordt beoordeeld
of de opleiding aan de kwaliteitsstandaarden voldoet. Het protocol is dus een nadere
operationalisering van het bestaande accreditatiekader. Er wordt bijvoorbeeld specifiek
beoordeeld of docenten aantoonbaar competent zijn om studenten te begeleiden bij bijvoorbeeld
de keuze voor en vormgeving van leeractiviteiten; hoe docenten tot een eenduidige
interpretatie van leeruitkomsten komen; en of de opleiding een gestructureerde praktijk
heeft van kwaliteitsborging van opleidingstrajecten van individuele studenten en versterking
ervan door tussentijdse evaluatie en verbetering. In het kader van examinering wordt
ook beoordeeld of de examencommissie een adequate methode hanteert om te borgen dat
leeruitkomsten door individuele studenten worden gerealiseerd, en of examinatoren
voldoen aan de vereiste kwalificaties om de leeruitkomsten op een eenduidige wijze
te toetsen en te beoordelen (zie ook paragraaf 2.3.4.1).
De regering zal de NVAO verzoeken om bij de accreditatie van opleidingen die (deels
of geheel) worden aangeboden op basis van eenheden van leeruitkomsten een protocol
op te stellen en te hanteren overeenkomstig het protocol dat is gehanteerd bij uitvoering
van het experiment.
2.3.7 Medezeggenschap
Aan de bestaande rechten van de medezeggenschap wordt op grond van dit wetsvoorstel
een adviesrecht voor de opleidingscommissie toegevoegd ten aanzien van het gebruik
van het studieplan binnen de opleiding.27 De faculteitsraad bij universiteiten, dan wel de medezeggenschapsraad bij hogescholen
heeft instemmingsrecht op dit onderdeel.28
2.3.8 Rechtsbescherming
Met dit wetsvoorstel wordt een nieuw instrument geïntroduceerd in de WHW dat de verhouding
tussen de student en de instelling regelt, namelijk het studieplan. Wanneer een instelling
ervoor heeft gekozen om te werken met eenheden van leeruitkomsten, is zij gehouden
een studieplan vast te stellen. Het studieplan komt tot stand in goed overleg tussen
student en instelling. In het studieplan is de wijze waarop invulling wordt gegeven
aan de eenheid van leeruitkomsten opgenomen, de wijze van begeleiding en de wijze
van beoordeling. Het is uiteindelijk het instellingsbestuur dat het studieplan vaststelt
en daarmee toestemming geeft voor de beoogde wijze van invulling van de eenheid van
leeruitkomsten en daarmee samenhangende begeleiding en beoordeling. Indien een student
zich niet kan vinden in de inhoud van het studieplan, kan deze het ontstane geschil
op grond van artikel 7.63a WHW voorleggen aan de geschillenadviescommissie. Wanneer
hetgeen in het studieplan is vastgelegd omtrent de beoordeling van de beheersing van
de leeruitkomsten niet wordt nagekomen, dan kan de student dit in een beroep tegen
de beoordelingsbeslissing aan de orde stellen bij het college van beroep voor de examens.29 Dit geldt eveneens wanneer het een beslissing van de examencommissie betreft.
Wanneer hetgeen in het studieplan is vastgelegd omtrent de begeleiding niet wordt
nagekomen, dan kan de student – indien dit ook van invloed is geweest op de uiteindelijke
onderwijsprestatie en dus de beoordeling – dit aan de orde stellen in een beroepszaak
tegen de beoordelingsbeslissing. Mocht die weg niet openstaan, dan is kan de student
– net zoals in de huidige situatie – het geschil voorleggen aan de civiele rechter,
omdat de begeleidingsafspraken een specifieke invulling zijn van de zorgplicht van
instellingen.
Hierbij zij nog opgemerkt dat rechtsbescherming op zichzelf natuurlijk het sluitstuk
is. Het verdient in alle gevallen de voorkeur dat student en instelling met elkaar
in gesprek gaan en blijven over de invulling van het studieplan en waar dit volgens
een van de partijen niet goed gaat gezamenlijk wordt gezocht naar een oplossing.
2.4 Verankering experiment «accreditatie onvolledige opleidingen»
Met dit wetsvoorstel wordt ook een tweede experiment van de pilots «flexibilisering
hoger onderwijs» verankerd, te weten het experiment «accreditatie onvolledige opleidingen».
Het in 2016 gestarte experiment loopt tot en met 30 juni 2022. Het doel van het experiment
is te onderzoeken of het verlenen van accreditatie of een toets nieuwe opleiding voor
deeltijdse of duale opleidingen die deelnemen aan het experiment leeruitkomsten, waarvan
het onderwijsaanbod is beperkt tot de afsluitende fase van de opleiding, en waarvan
de studielast van de onderwijseenheden waarvoor onderwijs wordt verzorgd minder bedraagt
dan 240 studiepunten («onvolledige» opleidingen), leidt tot een groter aanbod niet-bekostigde
deeltijdse en duale bacheloropleidingen, een hogere deelname aan die opleidingen in
het hoger beroepsonderwijs en tot het verlenen van meer graden. Voor de verankering
van dit experiment zijn geen verdere wijzigingen nodig in aanvulling op hetgeen in
dit wetsvoorstel wordt geregeld, aangezien dit wetsvoorstel de in de huidige wetgeving
bestaande beperkingen voor de accreditatie van «onvolledige» opleidingen opheft. Dit
betreft de wijziging van de verplichting om een propedeutische fase in te stellen
in het hbo en de introductie van eenheden van leeruitkomsten in de wet.
Als gevolg van de voorgestelde wijzigingen van de WHW, is het rechtspersonen voor
hoger onderwijs (hierna: niet-bekostigde instellingen) toegestaan om niet voor de
volledige omvang van het aantal studiepunten van een deeltijd- of duale opleiding
onderwijs te verzorgen, mits het onderwijs dat wel wordt verzorgd leidt tot realisatie
van de leerresultaten van de opleiding en dus gericht is op het behalen van een diploma.
Voorwaarde is dat de niet-bekostigde instelling voor de onderwijseenheden waarvoor
geen onderwijs wordt verzorgd, wel de leeruitkomsten heeft vastgelegd en gebruikmaakt
van een toelatingsonderzoek waarin studenten de beheersing van de betreffende leeruitkomsten
aantonen. Op grond van de huidige wet is het niet-bekostigde instellingen al toegestaan
om studenten te selecteren en om aanvullende toelatingseisen te hanteren. Dat geldt
niet voor bekostigde opleidingen; met het oog op de toegankelijkheid van het onderwijs
zijn bekostigde instellingen verplicht om studenten die voldoen aan de toelatingseisen
toe te laten en onderwijs te verzorgen met betrekking tot alle onderwijseenheden van
de opleiding.Bekostigde opleidingen mogen flexibele en verkorte trajecten verzorgen
van die opleiding, maar moeten te allen tijde ook een «volledige» opleiding kunnen
aanbieden aan instromende studenten die niet voor een verkort traject in aanmerking
komen. Deze flexibele of verkorte opleidingen, zoals de «kopopleiding» (studenten
volgen binnen de hbo-lerarenopleiding een eenjarig programma waarbij zij een tweedegraads
bevoegdheid als leraar kunnen behalen) zijn daarom altijd onderdeel van een «volledige» opleiding en zijn geen aparte «onvolledige» opleiding. De mogelijkheid
tot het verzorgen van «onvolledige» opleidingen en accreditatie van die «onvolledige»
opleidingen heeft dus alleen betrekking op niet-bekostigde instellingen en op niet-bekostigde
opleidingen, deeltijd of duaal, van bekostigde instellingen.
De evaluatiecriteria die in het experiment accreditatie onvolledige opleidingen zijn
opgenomen, zijn:
• de mate waarin het verlenen van accreditatie of de toets nieuwe opleiding voor deeltijdse
of duale opleidingen in het hoger beroepsonderwijs verzorgd door rechtspersonen voor
hoger onderwijs tot een groter privaat aanbod en een hogere deelname aan deze opleidingen
leidt en tot het verlenen van meer graden; en
• de mate van effectiviteit van de kaders voor accreditatie of toets nieuwe opleiding
die ten behoeve van het experiment accreditatie onvolledige opleidingen zijn gehanteerd.
Daarnaast is bepaald dat bij de evaluatie in ieder geval onderzoek wordt gedaan naar
de kwaliteit van de toelating van aspirant-studenten, van het verzorgde onderwijsaanbod
en van het gerealiseerde eindniveau.
Aan het experiment accreditatie onvolledige opleidingen neemt één niet-bekostigde
instelling deel met 16 opleidingen. Het experiment heeft niet geleid tot een groei
van het aanbod van dergelijke «onvolledige» opleidingen en het experiment heeft daardoor
ook geen grote impact gehad op het aantal deelnemers en het aantal verleende graden.
De NVAO heeft op basis van de accreditatiebeoordeling van de 16 deelnemende opleidingen
geconstateerd dat de kaders voor accreditatie effectief hanteerbaar zijn voor de beoordeling
van de kwaliteit van de betreffende onvolledige opleidingen. De toelating, het verzorgde
onderwijsaanbod en het gerealiseerde eindniveau van deze opleidingen voldoen aan de
kwaliteitseisen en de 16 opleidingen zijn alle geaccrediteerd. Het structureel mogelijk
maken van het verzorgen en accrediteren van dergelijke onvolledige opleidingen is
vanuit het oogpunt van kwaliteitsborging derhalve verantwoord. Daarnaast is het voortbestaan
van de betreffende 16 opleidingen maatschappelijk relevant. Het gaat om lerarenopleidingen
waar ruim 500 studenten aan deelnemen. Gezien de grote tekorten aan leraren acht de
regering het niet wenselijk om «onvolledige» lerarenopleidingen te sluiten als daar
geen directe noodzaak toe is vanuit het oogpunt van kwaliteit of organiseerbaarheid.
Gelet op het feit dat de NVAO aangeeft dat zij de kwaliteit van deze opleidingen goed
kan beoordelen, ziet de regering ook geen directe risico’s van de het structureel
verankeren van de mogelijkheid tot accreditatie van dergelijke onvolledige opleidingen.
Met dit wetsvoorstel wordt het voor niet-bekostigde instellingen mogelijk nieuwe opleidingen
in deeltijd of duaal te starten die in het experiment aangeduid werden als «onvolledig».
Bij het aanvragen van goedkeuring voor toetreding als rechtspersoon voor hoger onderwijs
tot het stelsel, moet nog altijd worden voldaan aan de volledigecycluseis, als bedoeld
in artikel 5.3, eerste lid, onder d, van de WHW. Deze «eis» houdt in dat het volledige
curriculum van de opleiding waarop de aanvraag betrekking heeft moet zijn verzorgd
en er afgestudeerden moeten zijn, zodat het gerealiseerde eindniveau kan worden beoordeeld.
Deze eis blijft onverkort van toepassing, maar er kan als gevolg van dit wetsvoorstel
op een nieuwe manier aan worden voldaan. Indien een aanvrager tot het stelsel wenst
toe te treden op basis van een nieuwe opleiding die voor een deel bestaat uit onderwijseenheden
die worden ingevuld met eenheden van leeruitkomsten, zal bij het vaststellen of deze
aan de volledigecycluseis voldoet, worden beoordeeld of de betreffende eenheden van
leeruitkomsten zijn vastgelegd en beschreven, en of gebruik gemaakt is van toelatingsonderzoeken
waarin studenten de beheersing van de betreffende leeruitkomsten hebben aangetoond.
Indien het instellingsbestuur voor een opleiding gebaseerd op een samenhangend geheel
van eenheden van leeruitkomsten een propedeutische fase heeft ingesteld, is het instellingsbestuur
gehouden de gehele opleiding aan te bieden. Accreditatie van een in het experiment
genoemde «onvolledige» opleiding is dientengevolge slechts mogelijk indien geen propedeutische
fase is ingesteld.
3. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)
3.1 Gevolgen voor de student
3.1.1 Gevolgen voor het doenvermogen
Dit wetsvoorstel heeft als doel (volwassen) studenten en hogeronderwijsinstellingen
meer vrijheid (de mogelijkheid om een eigen leerroute te volgen) en keuzemogelijkheden
(de student krijgt meer regie op de invulling van de eigen leerroute door samen met
de opleiding te bepalen via welke leeractiviteiten en met welke beroepsproducten de
leeruitkomsten behaald en aangetoond kunnen worden) te bieden. Meer vrijheid en keuzeruimte
kan echter ook tot een hogere mentale belasting leiden.30 Deze mentale belasting is voor studenten het hoogst bij aanvang van de studie, wanneer
alles nieuw is en het voeren van meer regie op de eigen leerroute nog geleerd moet
worden.
Om te voorkomen dat deze omstandigheden een negatief effect hebben op het welzijn
van de student of op de mate waarin de student succesvol zijn opleiding doorloopt,
is het van belang dat studenten tijdig en duidelijk worden geïnformeerd over hoe de
opleiding is opgebouwd en op welke wijze zij ondersteund worden in het werken met
leeruitkomsten. Het belang van goede communicatie is ook uit de eindevaluatie van
het experiment naar voren gekomen.31 De wettelijk verplichte studiekeuzecheck kan hierbij helpen.
Het tegenovergestelde is ook voorstelbaar. Dit wetsvoorstel kan in de praktijk voor
studenten ook tot een afname leiden van mentale belasting, omdat studeren op basis
van leeruitkomsten het mogelijk maakt om leerroutes beter af te stemmen op de specifieke
situatie, kenmerken en behoeften van de student. Uit het experiment is gebleken dat
meer invloed op de eigen leerroute kan leiden tot een hogere betrokkenheid en motivatie
onder studenten en daarmee een lagere mentale belasting. Goede begeleiding vanuit
de opleiding is hierbij van groot belang.
Daarnaast kan het valideren, in de zin van waarderen en erkennen, van wat iemand al
kent en kan een sleutelrol vervullen. Dit maakt het voor studenten die al langere
tijd geen opleiding meer hebben genoten aantrekkelijker om weer te gaan studeren.
Dit geldt juist voor werkende studenten die willen omscholen, een gezin hebben, mantelzorger
zijn etc. Dit wetsvoorstel maakt het voor hen eenvoudiger om relevante kennis, inzicht
en vaardigheden die zij beheersen en kunnen aantonen in te zetten in de opleiding,
en zo de opleiding te versnellen. Het studeren op basis van leeruitkomsten is daarmee
voor deze studenten een zeer efficiënte manier van studeren – zij richten zich alleen
op de leeruitkomsten die zij nog niet beheersen.
3.1.2 Gevolgen voor gendergelijkheid en sociale gelijkheid
Dit wetsvoorstel heeft mogelijk positieve gevolgen op de gendergelijkheid. Voor specifieke
groepen mensen, zoals jonge, alleenstaande ouders, mensen met een migratieachtergrond
en mensen die mantelzorgen kan tevens een positief effect worden verwacht.32
Zoals eerder toegelicht draagt dit wetsvoorstel bij aan een meer flexibel hoger onderwijs
in het kader van een leven lang ontwikkelen. Een grotere flexibiliteit van het onderwijs
zorgt voor meer ruimte om naast de studie andere taken te doen, zoals werk of zorg
voor naasten. Hiermee groeit de toegankelijkheid voor studenten die naast hun studie
andere belangrijke taken hebben. Daarnaast is het voorstelbaar dat het met dit wetsvoorstel
makkelijker wordt voor studenten met een (eerste generatie) migratieachtergrond om
eerder opgedane ervaring en kennis (uit bijvoorbeeld een eerdere (afgeronde) opleiding)
te laten valideren.
3.1.3 Gevolgen voor omscholing (gericht op de kraptesectoren)
Dit wetsvoorstel heeft mogelijk positieve gevolgen voor switchers op de arbeidsmarkt die vrijwillig of noodgedwongen een overstap maken naar een baan
in een andere sector. Met dit wetsvoorstel krijgen studenten namelijk meer ruimte
om resultaten van (werk)ervaring te verzilveren via validering in de vorm van vrijstellingen
of leerwegonafhankelijke toetsing. Dit kan tot een aanzienlijke versnelling in opleidingsduur
leiden. Met name voor switchers of zij-instromers is dit van belang, omdat deze groepen het doorgaans financieel
niet kunnen opbrengen om te lang zonder werk en inkomen te zitten. Dit maakt switchen
momenteel onaantrekkelijk, terwijl er maatschappelijk gezien juist grote behoefte
bestaat aan flexibele omscholingsroutes, met name voor structurele kraptesectoren
als de zorg, het onderwijs, de techniek en de IT.
3.2 Gevolgen voor de instelling
Zowel bekostigde als niet-bekostigde instellingen voor hoger onderwijs kunnen gebruikmaken
van de ruimte in dit wetsvoorstel om onderwijseenheden in de vorm van eenheden van
leeruitkomsten te hanteren en het onderwijs gericht op het realiseren van die leeruitkomsten
flexibel in te richten. Als een instelling daarvoor kiest, heeft dat tot gevolg dat
de opleiding (of opleidingsvariant) geheel of gedeeltelijk geformuleerd moet worden
in eenheden van leeruitkomsten. Voor een opleiding betekent dit werken vanuit een
andere onderwijsvisie, waarvoor nieuwe of aanvullende expertise nodig is. Los van
het formuleren van leeruitkomsten gaat het daarbij om zaken als het werken met studieplannen,
het vormgeven van validering bij de start van en gedurende de opleiding, het ontwikkelen
van leerwegonafhankelijke toetsen, het inzetten op nieuwe vormen van studiebegeleiding
en een (digitaal) organisatiemodel ontwikkelen om leerroutes van studenten goed te
volgen en gefaciliteerde leeractiviteiten uitvoerbaar te maken. Dit is een aanzienlijke
veranderopgave voor een opleiding dan wel voor de instelling als geheel. De ervaring
in het experiment leeruitkomsten is dat het nieuwe onderwijsmodel gefaseerd (per collegejaar)
wordt ontwikkeld en ingevoerd. De verwachting is dat dit ook het geval zal zijn bij
verbreding van het onderwijsconcept met eenheden van leeruitkomsten naar andere deeltijd-
en duale opleidingen binnen een instelling. Er zullen dus waarschijnlijk enkele jaren
voorbij gaan, voordat de instelling voor een (aanzienlijk) deel bestaat uit eenheden
van leeruitkomsten. De instelling heeft daarom voldoende ruimte en tijd om verantwoorde
keuzes te maken in de wijze waarop zij invulling geven aan de onderwijsvernieuwing
en de veranderopgave die daarbij hoort. Op deze manier zou ook bijvoorbeeld de werkdruk
voor docenten beheersbaar moeten blijven.
Tegelijkertijd ontstaan er interessante mogelijkheden indien er instellingsbreed wordt
gekozen voor gemeenschappelijke kaders voor flexibel onderwijs gebaseerd op leeruitkomsten.
Gemeenschappelijke uitgangspunten in vorm en organisatie faciliteren opleidingsoverstijgende,
multidisciplinaire leerroutes, versnellen de innovatie van het onderwijsaanbod als
geheel en bieden tegelijkertijd studenten een veel groter aantal keuzemogelijkheden
om een eigen leerroute vorm te geven op basis van alle beschikbare leeractiviteiten.
Het kan bovendien de regeldruk per opleiding verlagen, omdat opleidingen zich meer
kunnen toeleggen op inhoudelijke specialisatie en voor meer generieke leeruitkomsten
afspraken kunnen maken met andere opleidingen. Studenten blijven ingeschreven bij
de opleiding en werken toe naar een diploma, maar krijgen veel meer mogelijkheden
om hun leerroute inhoudelijk vorm te geven met beschikbare leeractiviteiten van andere
opleidingen.
3.3 Gevolgen voor accreditatiebeoordelingen en de toets nieuwe opleiding
De NVAO heeft een advies uitgebracht over de verankering van de kaders van het experiment
leeruitkomsten in de WHW. In dat advies is aangegeven dat de bestaande beoordelingskaders
voor de accreditatie geen aanpassing behoeven. De ervaring met accreditatiebeoordelingen
heeft uitgewezen dat de bestaande kaders ook toepasbaar zijn op onderwijs op basis
van leeruitkomsten.
Het werken met onderwijseenheden in de vorm van eenheden van leeruitkomsten, waarbij
de student de mogelijkheid heeft om geheel of gedeeltelijk eigen keuzes te maken bij
de invulling van diens leerroute, heeft uiteraard wel impact op de wijze waarop het
onderwijsprogramma inzichtelijk moet worden gemaakt ten behoeve van de accreditatiebeoordeling.
Voor onderwijseenheden in de vorm van eenheden van leeruitkomsten geldt dat de instelling
in de OER per onderwijseenheid de leeruitkomsten en de wijze van beoordeling van die
leeruitkomsten vastlegt en daarnaast de werkwijze beschrijft die wordt gehanteerd
om in samenwerking met de student het studieplan vast te stellen. Hierbij wordt aangegeven
uit welke onderdelen het studieplan in ieder geval moet bestaan, wat de rol en verantwoordelijkheid
is van de docent in de coachende rol en op welke wijze de (interne) kwaliteitsborging
van studieplannen wordt vormgegeven. Het gaat erom dat op basis van het geheel inzichtelijk
wordt gemaakt dat en hoe de realisatie van de eindresultaten van de opleiding qua
inhoud en niveau gewaarborgd is.
Flexibel onderwijs op basis van leeruitkomsten maakt een variatie in leeractiviteiten
van studenten mogelijk, maar ontslaat de instelling niet van de verplichting leeractiviteiten
te verzorgen waar de student gebruik van kan maken, zoals uiteengezet in paragraaf
2.3.1. De instelling moet dus inzichtelijk maken waar dat leeraanbod uit bestaat (op
opleidingsniveau of op niveau van de eenheid van leeruitkomsten), hoe studenten hieruit
keuzes kunnen maken en wat de relatie is tussen het leeraanbod en de leeruitkomsten.
Op die manier moet helder en navolgbaar inzichtelijk worden gemaakt hoe de opleiding
feitelijk is vormgegeven en hoe de realisatie van de kern van de kennis, het inzicht
en de vaardigheden van de opleiding is gewaarborgd in de leeruitkomsten, de kwaliteitsborging
rond studieplannen en het aangeboden onderwijs.
Uiteraard geldt bij onderwijs op basis van leeruitkomsten net als bij «reguliere»
onderwijseenheden dat ook informatie over de kwaliteitsborging bij tentaminering en
de rol van de examencommissie opgenomen moet worden in de OER. Aan de bevoegdheden
van de examencommissie wordt met dit wetsvoorstel niets gewijzigd, de rol en verantwoordelijkheden
van examencommissies bij het waarborgen van de kwaliteit van tentamens geldt ook voor
de tentaminering in de eenheden van leeruitkomsten. Daarnaast blijft de bevoegdheid
van de examencommissie bestaan om richtlijnen vast te stellen en aanwijzingen te geven
(zie ook paragraaf 2.3.6).
Ook geldt dat bij onderwijseenheden in de vorm van eenheden van leeruitkomsten inzichtelijk
moet worden gemaakt hoe de relevantie van de leeruitkomsten gewaarborgd is door afstemming
met externe stakeholders en wat de relatie is tussen de eenheden van leeruitkomsten
en beoogde eindresultaten van de opleiding, zodat opbouw, samenhang en dekking inzichtelijk
wordt gemaakt.
3.4 Gevolgen voor de regeldruk
Er is breed draagvlak onder instellingen voor dit wetsvoorstel, blijkens de positieve
eindevaluatie van ResearchNed33 en een inventarisatie onder instellingen voor hoger onderwijs. Nut en noodzaak worden
breed onderschreven34, alsook de meerwaarde die dit wetsvoorstel heeft voor flexibel hoger onderwijs en
een leven lang ontwikkelen. Tegelijkertijd is het aannemelijk dat de regeldruk voor
instellingen met dit wetsvoorstel toeneemt, indien zij ervoor kiezen om binnen een
opleiding met eenheden van leeruitkomsten te gaan werken.
Uit de vinger-aan-de-polsgesprekken35 en de eindevaluatie van ResearchNed komt het volgende beeld naar voren over de toename
van structurele regeldruk bij het werken met eenheden van leeruitkomsten:
• Startgesprek en advies: het instellingsbestuur voert met alle studenten een startgesprek
om tot een studieadvies te komen voor een persoonlijke leerroute. Dit is een voorwaarde
voor effectief studeren, goede begeleiding en inhoudelijk maatwerk. Voor opleidingen
betekent dit een tijdsinvestering van één uur per docent en een administratieve last
van een half uur per student om het startgesprek administratief te verwerken en een
(digitaal) programma en rooster op maat op te stellen.
• Validering (optioneel)36: in de regel blijkt gemiddeld zo’n 25% van de studenten voor validering van eerder
verworven kennis, inzicht of vaardigheden in aanmerking te komen. Valideren door de
instelling betekent een gemiddelde tijdsinvestering van vier uur per examinator voor
de begeleiding en toetsing en een tijdsinvestering van een half uur per student om
alles te documenteren. Studenten investeren ook substantieel in tijd, maar maken dit
goed via toegekende vrijstellingen.
• Studieplan37: met elke student wordt een studieplan opgesteld dat regelmatig wordt aangevuld,
geactualiseerd en bijgesteld. De docent heeft overleg met de student over de voortgang
van het studieplan en past het studieplan hierop aan. Dit betekent zowel een gemiddelde
inhoudelijke lastenverzwaring van twee uur per jaar per student en één uur administratieve
lastenverzwaring voor het verwerken en aanpassen van het studieplan.
Ook voor studenten kost het tijd om een startgesprek voor te bereiden, een portfolio
ter validatie samen te stellen en tot een studieplan te komen. Met name voor het valideren
van eerder verworven kennis, inzicht of vaardigheden ligt het voor de hand dat een
student tussen vier en veertig uur extra kwijt is. Dit moet, na validering, echter
leiden tot een verkorting van de leerroute en daarmee tot tijdwinst. De verwachting
is dus dat die investering in termen van tijd ruimschoots wordt terugverdiend.
Om te komen tot de totale regeldrukkosten die met dit wetsvoorstel gepaard gaan, worden
een aantal aannames gedaan:
• Het aantal bekostigde hbo deeltijd- en duale studenten in Nederland bedraagt ongeveer
60.000.38 Op basis van de positieve evaluatie van het experiment is de prognose dat 50% van
alle bekostigde deeltijd- en duale opleidingsvarianten associate degree, bachelor
en master zal kiezen voor leeruitkomsten in de komende 5 tot 10 jaar. Dit betekent
een volume van 30.000 studenten.
• Voor universitaire opleidingen bestaan er geen gegevens waarop een prognose is af
te geven, daar zij geen onderdeel vormen van het experiment. De prognose voor universitaire
bachelor-en masteropleidingen is dat in de eerste jaren een marginaal aantal opleidingen
kiest voor het werken met leeruitkomsten. Het aandeel deeltijd- en duale studies is
beperkt in het wo. Om die reden hanteren we een totaal volume van 8.000 studenten
voor universitaire bachelor- en masteropleidingen die kiezen voor leeruitkomsten.
• Wat betreft de niet-bekostigde instellingen zijn er geen verifieerbare cijfers over
deelnemende studenten. Om die reden wordt er geen prognose afgegeven voor deze instellingen
en zijn zij buiten de scope van deze berekening gehouden.
• In de berekening van de regeldrukkosten is uitgegaan van structurele kosten en activiteiten.
Eenmalige kosten zoals de noodzaak tot aanschaf van een nieuw studentvolgsysteem en
andere informatiesystemen die meer maatwerk en flexibiliteit bieden zijn buiten de
scope gehouden van de regeldrukkosten. Deze investeringen worden op instellingsniveau
gemaakt en zijn inherent aan de ontwikkeling richting meer flexibel hoger onderwijs.
Investeringen zijn daardoor niet één op één toe te schrijven aan het werken met leeruitkomsten.
Zie voor een verdere onderbouwing paragraaf 6.
• Ontwikkelkosten voor een specifieke opleiding, zoals deskundigheidsbevordering van
docenten of het opstellen van leeruitkomsten, kunnen vergoed worden vanuit de reguliere
innovatie- en scholingsbudgetten die onderdeel zijn van de lump sum. Wel worden instellingen
geadviseerd om aan opleidingsoverstijgende deskundigheidsbevordering te doen en zo
meer synergie en harmonisatie tussen opleidingen die werken met leeruitkomsten te
realiseren. Werken met leeruitkomsten vergt een nieuwe rol van docenten en examinatoren.
Daarvoor dient de basiskwalificatie onderwijs (BKO) en basiskwalificatie didactische
bekwaamheid (BDB) voor nieuwe docenten te worden aangepast en zittende docenten dienen
te worden bijgeschoold. In het verlengde hiervan kan ook de deskundigheidsbevordering
van de examencommissie worden meegenomen. Aanpassingen in het opleidingsprogramma
van de verschillende basiskwalificaties kunnen op instellingsniveau worden opgepakt.
Voor wat betreft het volgen van de programma’s door docenten, kan het scholingsbudget
van de opleiding worden aangesproken.
• De inhoudelijke of administratieve kosten voor studenten die met dit wetsvoorstel
gepaard gaan, zijn niet meegenomen in de berekening van de regeldrukkosten.
Op basis van deze aannames is de standaard methodiek berekening regeldrukkosten toegepast.39 Dit betreft de regeldrukkosten op jaarbasis:
Handeling
Inhoudelijke nalevingskosten
Administratieve lasten
Intake en advies
€ 2.500.000,00
€ 1.250.000,00
Validering
€ 2.500.000,00
€ 312.500,00
Studieplan
€ 5.000.000,00
€ 2.500.000,00
Totaal
€ 10.000.000,00
€ 4.062.500,00
Advies ATR
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft de gevolgen van dit wetsvoorstel
voor de regeldruk beoordeeld. Het ATR heeft in zijn beoordeling aangegeven dat nut
en noodzaak van het wetsvoorstel onvoldoende helder zijn. Dit is in lijn met overige
feedback ontvangen tijdens de internetconsultatie en heeft geleid tot herziening van
de memorie van toelichting. Nut en noodzaak van het wetsvoorstel zijn daarbij meer
nauwgezet onderbouwd.
Het ATR adviseert daarnaast de verplichtingen rond het studieplan aan te passen, om
de regeldruk te verlagen. Het borgen van een goede begeleiding van studenten weegt
hier echter zwaar. Om die reden wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld een studieplan
per 30 studiepunten vast te stellen.
Het ATR adviseert nader in te gaan op de invloed van dit wetsvoorstel op het onderwijsbestel.
Directe effecten van dit wetsvoorstel op het onderwijsbestel zijn moeilijk te voorspellen.
Echter zal flexibilisering invloed hebben op het onderwijsbestel, bijvoorbeeld door
de invoering van het studieplan, de begeleiding en het valideren. De mogelijke toename
van de regeldruk voor de instellingen zal worden meegenomen in de evaluatie van het
wetsvoorstel. Tot slot zijn er op basis van de opmerkingen van het ATR over de berekening
van de gevolgen van de regeldruk diverse aanpassingen gedaan aan deze berekening.
4. Uitvoering
DUO geeft in de uitvoeringstoets aan dat aan het wetsvoorstel zeer beperkte uitvoeringsconsequenties
zijn verbonden.
DUO heeft de uitvoeringstoets tevens uitgezet bij de inspectie en de Accountantsdienst
Rijk (hierna: ADR). De ADR heeft geen opmerkingen met betrekking tot de financiële
rechtmatigheid van het wetsvoorstel. De opmerkingen van de inspectie worden besproken
in paragraaf 5 van deze toelichting.
De NVAO heeft aangegeven dat het wetsvoorstel in de huidige vorm uitvoerbaar is, onder
de voorwaarde dat bepaalde delen worden aangepast in het wetsvoorstel of in de memorie
van toelichting. De NVAO gaat daarbij in op het ontbreken van de definitie van de
term onderwijseenheden, het begrip «geprogrammeerd leeraanbod», en de risico’s bij
het erkennen van «onvolledige opleidingen». Aan deze voorwaarden is (deels) tegemoet
gekomen door een uitgebreide uitleg op te nemen in de artikelsgewijze toelichting
bij de wijziging van artikel 1.1 van de WHW, het begrip «gefaciliteerde leerroute»
te verduidelijken (zie o.a. paragraaf 2.3.1), en door een uitgebreidere toelichting
op te nemen bij de verankering van het experiment «accreditatie onvolledige opleidingen»
in het algemene deel van deze toelichting (zie paragraaf 2.4).
De gevolgen voor de instellingen worden nader uiteengezet in de paragrafen 3.2 en
3.4.
5. Toezicht en handhaving
Naar aanleiding van de uitvoeringstoets door DUO en de inspectie is een aantal wijzigingen
doorgevoerd ten opzichte van het wetsvoorstel zoals dat was geformuleerd ten tijde
van de consultatiefase. De inspectie heeft in de uitvoeringstoets aangegeven dat diverse
begrippen dienen te zijn uitgewerkt om de nalevingstaak goed uit te kunnen voeren.
Thema’s die de inspectie belangrijk vindt zijn de zorgplicht voor studenten, zoals
voorlichting en begeleiding, het gebruik van het studieplan in de praktijk, de studielast
en de validering.
Het NVAO-accreditatiekader verandert niet ten gevolge van de wettelijke verankering
van het experiment. De NVAO verwacht ook geen aanpassingen door de wettelijke verankering.40
6. Financiële gevolgen
Het werken met leeruitkomsten brengt veranderkosten met zich. Er is bijvoorbeeld meer
persoonlijke begeleiding nodig, meer toetstijd en vaak minder klassikaal onderwijs.
Om het werken met leeruitkomsten te stimuleren is voor het experiment leeruitkomsten
€ 31 miljoen subsidie verleend. De instellingen hebben 50% co-financiering ingezet.
In totaal is er dus sprake (geweest) van ongeveer € 60 miljoen. Er doen ongeveer 400
opleidingen mee met het experiment. Dat komt neer op ongeveer € 150.000 per opleiding.
De kosten die deze veranderingen binnen een opleiding vergen, zijn vergelijkbaar met
wat te verwachten is bij vernieuwing van een opleiding en wat instellingen financieren
uit de rijksbijdrage.
Instellingen die deelnemen aan het experiment geven aan aanvang- en ontwikkelkosten
te hebben. Die kosten zijn echter niet zozeer op opleidingsniveau als wel op instellingsniveau.
Het gaat bijvoorbeeld om de aanschaf van betere studentvolgsystemen of onderwijs-logistieke
systemen die de student centraal stellen in plaats van het cohort en zo meer flexibiliteit
bieden. Echter, de ontwikkeling naar en aanschaf van dit type informatiesystemen past
in de bredere beweging die instellingen maken in het kader van flexibilisering. Deze
aanvangskosten kunnen niet direct en volledig toegeschreven worden aan het werken
met leeruitkomsten. De instellingen dragen deze innovatiekosten zelf voor een deel
bijvoorbeeld via de gemeenschappelijke investeringen in SURF en het Versnellingsplan.
Het Ministerie van OCW draagt hier ook aan bij, dus voor een deel zijn deze kosten
indirect gedekt.
Bovendien is het aannemelijk dat instellingen, net als in het experiment, niet met
één opleiding starten met leeruitkomsten maar met een cluster, zoals alle opleidingen
in deeltijd. Een groot voordeel van het werken met leeruitkomsten is dat het opleidingsoverstijgende
of multidisciplinaire leerroutes faciliteert. Door met meerdere opleidingen tegelijkertijd
te starten met leeruitkomsten, worden de keuzemogelijkheden voor studenten vergroot
en kunnen opleidingen tegelijkertijd de ontwikkelkosten spreiden en ontstaat er meer
ruimte voor specialisatie inhoudelijk (niet elke opleiding hoeft alles meer zelf aan
te bieden). Er is bovendien sprake van een leereffect, wat de ontwikkeltijd voor nieuwe
opleidingen die besluiten mee te doen binnen de instellingen aanzienlijk verkort.
Uit het onderzoek van ResearchNed blijkt voorts dat eenmaal opgestart, het bekostigde
opleidingen veelal lukt om het flexibele concept te organiseren binnen de bestaande
financiële kaders (overheidsbekostiging).41 In de lumpsumbekostiging van de instelling is namelijk voorzien in dit type innovatiekosten.
Het werken met leeruitkomsten is een keuze van een instelling, geen verplichting.
Deze keuze is tijdelijk gestimuleerd met een subsidie voor de veranderopgave in het
experiment. Het werken met leeruitkomsten kan bijdragen aan het aantrekkelijk maken
van omscholing (naar kraptesectoren). Er is bijvoorbeeld OCW-beleid (in ontwikkeling)
gericht op (zij-instroom in) de krapte sectoren onderwijs, techniek en zorg. De middelen
die daaruit voortvloeien kunnen ook voor de (door)ontwikkeling van leeruitkomsten
worden ingezet door onderwijsinstellingen.
Het werken met leeruitkomsten is te beschouwen als een van de mogelijke onderwijsconcepten
die een opleiding hanteert. Voorbeelden van andere onderwijsconcepten zijn probleemgestuurd
onderwijs, kleinschalig en intensief onderwijs. Het werken met leeruitkomsten is daarbij
geen bovenmatig duur onderwijsconcept, zoals wel het geval is bij kleinschalig en
intensief onderwijs waar dan ook extra collegegeld voor geheven kan worden. Het werken
met leeruitkomsten zal geheel binnen de bestaande financiële kaders (bekostiging,
collegegeld, studiefinanciering voor duale opleidingen) plaatsvinden. Voor een student
verandert er financieel gezien nauwelijks iets. De student schrijft zich nog steeds
in voor een opleiding en een studiejaar. De duur en intensiteit van het studiepad
kunnen wel meer gaan variëren tussen studenten waardoor het aannemelijk is dat sommige
studenten er korter of juist langer over gaan doen. Het begrip «nominaal studeren»
zal opnieuw tegen het licht gehouden moeten worden en in dat verlengde misschien ook
de bekostiging en de studiefinanciering. Na vijf jaar experimenteren is het echter
nog te vroeg voor conclusies hieromtrent. Het Ministerie van OCW neemt dit als onderdeel
mee in de evaluatie en monitoring over vijf jaar.
Doeltreffendheid
In paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting is toegelicht wat de doelstellingen
van dit wetsvoorstel zijn. In paragraaf 2.3 is de wijze waarop dit wetsvoorstel naar
verwachting gaat bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen toegelicht. Het
experiment heeft aangetoond (zoals in paragraaf 2.1 toegelicht) dat het werken met
leeruitkomsten significant kan bijdragen aan het bevorderen van de deelname aan het
hoger onderwijs.
7. Advies en consultatie
7.1 Advies
Het Ministerie van OCW, de NVAO en de inspectie hebben vanaf de start van het experiment
op verschillende manieren de implementatie van het experiment gemonitord en feedback
opgehaald bij deelnemende instellingen. Voor alle deelnemende instellingen zijn gemiddeld
zesmaal per jaar gezamenlijke landelijke thema- en uitwisselingsbijeenkomsten georganiseerd,
waar informatie wordt gedeeld tussen de instellingen onderling, maar waar ook feedback
wordt gegeven door instellingen in het kader van de uitvoering en wettelijke verankering
van het experiment. Daarnaast zijn er gedurende de looptijd van het experiment ten
minste twee vinger-aan-de-polsgesprekken gehouden met iedere deelnemende instelling.
Ook zijn er verdiepende gesprekken gevoerd waarvoor zowel deelnemende als niet-deelnemende
instellingen (hbo en wo) uitgenodigd zijn.
In deze zogenoemde «expertsessies» stond steeds een onderwerp van het experiment leeruitkomsten
centraal. Dit is door het Ministerie van OCW georganiseerd voor de onderwerpen «studielast»
en «de propedeutische fase in combinatie met het BSA». Het doel van deze bijeenkomsten
was om advies vanuit de instellingen te krijgen over hoe deze bepalingen het beste
uitgewerkt konden worden in het wetsvoorstel. Instellingen hebben tijdens deze open
bijeenkomsten hun input en feedback kunnen geven aan het ministerie, en formeel een
advies afgegeven. Hieruit kwam naar voren dat instellingen vast willen houden aan
«tijd» als maat voor het bepalen van studielast, maar dat ze meer ruimte voor variatie
tussen studenten willen in de verantwoording over gerealiseerde studielast. Het advies
over de propedeuse en het BSA was om meer ruimte te bieden aan instellingen om zelf
een afweging te maken over toepassing in relatie tot het werken met leeruitkomsten,
via een «kan-bepaling». Het Ministerie van OCW heeft beide adviezen meegenomen in
het uitwerken van de bepalingen in het wetsvoorstel.
Daarnaast is er gesproken met studentvertegenwoordigers over het voorgenomen wetsvoorstel.
Studentvertegenwoordigers benadrukten vooral het belang van goede studentbegeleiding,
heldere communicatie naar studenten en de studeerbaarheid in relatie tot het werken
met eenheden van leeruitkomsten. Ook deze input heeft een belangrijke bijdrage geleverd
aan het voorliggende wetsvoorstel.
Gedurende het experiment zijn er meerdere landelijke bijeenkomsten georganiseerd voor
alle deelnemende instellingen. Op 13 april 2021 vond een grote landelijke bijeenkomst
plaats voor zowel deelnemende als niet-deelnemende instellingen (hbo en wo) over het
wetsvoorstel. Hier konden instellingen reageren op, en discussiëren over, de voorgenomen
inhoud van het wetsvoorstel, zoals de rol van het studieplan, de onderwijsarbeidsovereenkomst,
het BSA, de propedeutische fase en de definitie van eenheid van leeruitkomsten.
7.2 Consultatie
7.2.1 Algemeen
In het kader van de internetconsultatie zijn 25 openbare reacties binnengekomen. Naast
anonieme reacties en reacties van instellingen, hebben het Interstedelijk Studenten
Overleg (hierna: ISO), de VSNU, de Algemene Onderwijsbond (hierna: AOb) en Leido gereageerd.
De reacties op het voorstel lopen sterk uiteen. Er is een duidelijk onderscheid te
zien in de reacties tussen de deelnemende instellingen aan het experiment en instellingen
die nog niet hebben deelgenomen. Deelnemende instellingen aan het experiment zijn
overwegend positief met kritische kanttekeningen bij sommige bepalingen. Instellingen
die niet deelnemen hebben ook veel zorgen en zijn kritischer over het wetsvoorstel
als geheel. De internetconsultatieversie van het wetsvoorstel gaat uit van een «of-of»
situatie waarin opleidingen of opleidingsvarianten straks moeten kiezen tussen werken
met leeruitkomsten of niet werken met leeruitkomsten. Met name deze dichotomie wordt
als problematisch ervaren en maakt het ingewikkeld en complex. Daarnaast wordt overwegend
de meerwaarde gezien voor de doelgroep werkenden en de opleidingsvarianten deeltijd
en duaal, maar zijn de reacties gemengd als het gaat om de toepassing bij voltijdopleidingen.
Te meer, omdat hier nog geen experimentele basis onder ligt.
Daarnaast zijn er veel reacties op specifieke bepalingen binnengekomen. Ten behoeve
van de overzichtelijkheid zijn deze reacties gegroepeerd en samengevat, met telkens
daarbij een korte reactie. De onderstaande bepalingen betreffen de onderwerpen waarop
de meeste reacties zijn gekomen.
De internetconsultatie heeft ertoe geleid dat het wetsvoorstel op een aantal punten
ingrijpend is gewijzigd en daarnaast zijn enkele bepalingen aangepast in lijn met
de reacties en de veranderde zienswijze.
7.2.2 Verhouding leeruitkomsten en onderwijseenheden
Een van de belangrijkste kwesties is de verhouding tussen eenheden van leeruitkomsten
en onderwijseenheden. Er zijn suggesties gedaan om onderwijseenheden te koppelen aan
leeruitkomsten, om alleen nog leeruitkomsten te hanteren, om «eenheden» als overkoepelende
term te gebruiken waarbinnen zowel onderwijseenheden als eenheden van leeruitkomsten
geformuleerd kunnen worden, of de onderwijseenheid als standaard te handhaven en de
eenheid van leeruitkomsten te zien als specifieke vorm of uitwerking van een onderwijseenheid.
Dit laatste voorstel is overgenomen, waarmee het strikte onderscheid verdwijnt tussen
onderwijseenheden en eenheden van leeruitkomsten. Hierdoor kan er door een opleiding
veel meer gedifferentieerd worden in opbouw, zienswijze en uitwerking van het werken
met leeruitkomsten. Door deze aanpassing kan er ook gedeeltelijk worden gewerkt met
leeruitkomsten en kan het werken met leeruitkomsten meer doelgroep-specifiek toegepast
en ingericht worden per opleidingsvariant. Veel van de reacties zijn op deze manier
ondervangen.
7.2.3 Studieplan
Over het algemeen wordt het nut van een studieplan onderschreven. Echter, een aantal
instellingen vindt dat het studieplan te veel in detail is uitgewerkt. De suggestie
is gedaan om te verankeren dat er sprake moet zijn van een goed onderbouwde, bij het
type student van de opleiding passende werkwijze. Volgens een aantal instellingen
is het beter om aan de instellingen te laten hoe zij afspraken met de student maken
en vastleggen. Ook is het voorstel gedaan om in de wet een minimum van één keer per
jaar op te nemen, of geen minimum als het studieplan bijvoorbeeld over meer dan een
jaar gaat.
Het ISO geeft aan dat de instelling verantwoordelijk blijft voor de inhoud en kwaliteit
van de opleiding en zij dient in het geval van een opleiding bestaande uit eenheden
van leeruitkomsten een grote faciliterende en begeleidende rol te vervullen. Het ISO
is daarom minder positief over de toelichting die bij artikel 7.14a WHW wordt gegeven,
waarin staat dat voor de invulling van het studieplan initiatief en regie van de student
wordt verwacht. De Aob vindt dat de bepaling van het studieplan niet duidelijk is
verwoord.
In het wetsvoorstel blijft het studieplan verplicht voor eenheden van leeruitkomsten
vanwege de rol die het studieplan inneemt bij de kwaliteitsborging en de nadere invulling
van de zorgplicht van de instelling. Bovendien biedt het studieplan de student houvast,
hetgeen de student ook graag wil, zoals blijkt uit de reactie van het ISO. Om (deels)
tegemoet te komen aan de kritiek van de instellingen is ervoor gekozen om een aantal
wettelijke vereisten te stellen, maar is het studieplan verder vormvrij.
7.2.4 Studielast
Een aantal instellingen is positief over het voorstel om studielast van eenheden van
leeruitkomsten niet te baseren op uren, maar op het relatieve gewicht of belang van
de eenheden van leeruitkomsten binnen de opleiding of beroepspraktijk. Een aantal
instellingen stelt voor om de alternatieve grondslag niet op te nemen in de wet, omdat
de voorgestelde alternatieve grondslag ingewikkeld of niet mogelijk is.
Het ISO vindt het van belang dat er wordt gewaakt voor te grote verschillen in de
grondslag van de studielast tussen instellingen en misschien wel tussen opleidingen
binnen dezelfde instelling. Het kader waarbinnen de grondslag kan worden bepaald,
moet volgens het ISO concreet en duidelijk worden opgesteld.
Gezien de zorgen die zijn geuit omtrent dit onderdeel van het wetsvoorstel, mede door
de inspectie (zie paragraaf 5), heeft de consultatie ertoe geleid dat het wetsvoorstel
op dit punt is aangepast. De urennorm wordt niet losgelaten voor de studielast.
7.2.5 Bindend studieadvies
Een aantal instellingen wil het BSA niet afschaffen voor opleidingen die gebaseerd
zijn op leeruitkomsten. De instellingen zouden zelf moeten kunnen kiezen of een BSA
passend is. Een BSA kan, volgens deze instellingen, studenten helpen om zo snel mogelijk
op de juiste plek te komen. Een deel van de instellingen vindt juist dat het BSA niet
past bij het werken met leeruitkomsten.
Het ISO was positief over de voorgestelde afschaffing van het BSA voor opleidingen
bestaand uit eenheden van leeruitkomsten en zag een meerwaarde in het bespreken van
de studievoortgang aan de hand van vastgestelde leerdoelen en het studieplan.
De Aob ziet geen correlatie tussen de vormgeving en het doel van het geven van een
studieadvies. Studenten dienen volgens de Aob tegen zichzelf beschermd te worden,
aangezien het te lang blijven studeren zonder een diploma te behalen, negatieve gevolgen
voor de student en maatschappij kan hebben.
De internetconsultatie heeft ertoe geleid dat het wetsvoorstel op dit punt is aangepast.
Het BSA blijft mogelijk bij alle opleidingen, ook bij opleidingen bestaand uit eenheden
van leeruitkomsten.
7.2.6 Valideren
In een aantal reacties is voorgesteld om het begrip «valideren» scherp te definiëren.
Het is volgens deze respondenten namelijk onduidelijk wat het verschil is tussen valideren,
leerwegonafhankelijk toetsen, en Erkenning Verworven Competenties (EVC). Daarbij wordt
door veel instellingen opgemerkt dat het proces van valideren het best belegd kan
worden bij de examinator, omdat het proces van valideren volgens hen beter te vergelijken
is met het beoordelen door examinatoren dan het vrijstellen door de examencommissie.
Met name de verwarring tussen wat nu valt onder de verantwoordelijkheid van de examencommissie
en wat bij de examinator ligt, werd als hinderlijk ervaren. Deze feedback heeft ertoe
geleid dat in de algemene toelichting van dit wetsvoorstel (paragraaf 2.3.4) nu helder
wordt gemaakt dat valideren op twee manieren kan worden toegepast indien er gewerkt
wordt met eenheden van leeruitkomsten: via vrijstellingen en via leerwegonafhankelijke
toetsen. In het eerste geval valt het onder verantwoordelijkheid van de examencommissie
zoals het nu al in de WHW is geregeld. In het tweede geval gaat het om een beoordeling
van een toets en valt het onder verantwoordelijkheid van de examinator. Ook dit is
al geregeld in de WHW. Hierdoor verandert er niets aan de WHW, maar is er wel meer
duidelijk gecreëerd over het begrip valideren en de toepassing hiervan.
De internetconsultatie heeft ertoe geleid dat het wetsvoorstel met betrekking tot
deze punten is verduidelijkt.
7.2.7 Onderwijsaanbod
In de internetconsultatie is naar voren gekomen dat wordt aangenomen dat een instelling
een opleiding gebaseerd op leeruitkomsten zou kunnen aanbieden zonder leeractiviteiten
aan te bieden aan de student. Verder blijkt uit de reacties dat het onduidelijk is
of een hybride constructie of mengvorm mogelijk is, waarbij de opleiding deels uit
eenheden van leeruitkomsten bestaat. Dat wordt wenselijk geacht. Het ISO ziet graag
dat het ook binnen een opleiding bestaande uit onderwijseenheden wettelijk gezien
mogelijk wordt om (bijvoorbeeld in de vrije ruimte) eenheden van leeruitkomsten te
volgen, zodat voor een grotere groep studenten meer flexibiliteit te bieden is.
De internetconsultatie heeft ertoe geleid dat het wetsvoorstel op dit punt is verduidelijkt.
Er is nader uitgewerkt dat de instelling ook bij eenheden van leeruitkomsten verplicht
is onderwijsactiviteiten aan te bieden (de gefaciliteerde leerroute). De opleiding
kan daarnaast in een hybride constructie of mengvorm aangeboden worden.
7.2.8 Medezeggenschap
In de internetconsultatie is ook naar voren gekomen dat het wenselijk is om in de
wettekst op te nemen wat de rol van de medezeggenschap is en om welk niveau van medezeggenschap
het gaat, waarbij de voorkeur voor het niveau van deelraden is uitgesproken.
Het ISO is het ermee eens dat bij het besluit om opleidingen en/of varianten enkel
aan te bieden in de vorm van eenheden van leeruitkomsten de medezeggenschap wordt
betrokken. En dat enkel met instemming van de medezeggenschap een dergelijk besluit
kan worden genomen. Het ISO is van mening dat dit instemmingsrecht ook letterlijk
in de wetstekst opgenomen kan worden.
Het ISO is verder blij met het instemmingsrecht van de opleidingscommissie op het
gedeelte van de OER waarin het proces rondom de totstandkoming van het studieplan,
de begeleiding die de student kan verwachten en de rol van de instelling en de docent
wordt vastgelegd.
Volgens de Aob is de rol van de medezeggenschap onvoldoende uitgewerkt. Betrokkenheid
van het docententeam wordt ook van belang geacht.
De rol van de medezeggenschap wordt niet verder verruimd. Ter verduidelijking is er
in de memorie van toelichting een paragraaf opgenomen over de medezeggenschap waarin
de rol van de medezeggenschap nader is uitgewerkt.
7.2.9 Propedeuse
Een deel van de instellingen vindt dat de propedeuse niet past bij leeruitkomsten
en staat positief tegenover de voorgestelde «kan-bepaling». Verder wordt opgemerkt
dat deze wijziging verschillen in diplomastructuur kan opleveren tussen verschillende
inrichtingen van dezelfde opleidingen. Ook wordt door meerdere instellingen aandacht
gevraagd voor de doorstroom naar het wetenschappelijk onderwijs vanuit het hoger beroepsonderwijs.
Het ISO merkt op dat de propedeuse voor een groep studenten en scholieren een belangrijke
rol vervult in de doorstroom naar het wetenschappelijk onderwijs.
Deze reacties hebben niet geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel, omdat de positieve
effecten van de wijziging – een propedeutische fase, en daarmee volgordelijkheid van
een opleiding passen niet bij flexibel onderwijs – in dit geval zwaarder wegen dan
de mogelijke negatieve gevolgen. Bovendien geldt dit wetsvoorstel alleen voor deeltijdopleidingen
en duale opleidingen, waardoor de zorgen voor voltijd en de jongvolwassene doelgroep
niet langer relevant zijn.
7.2.10 Voltijd
Instellingen vinden het een goede ontwikkeling dat voltijdopleidingen ook op basis
van eenheden van leeruitkomsten zouden kunnen worden ingericht, maar er zijn ook twijfels
of de doelgroep van voltijdstudenten hiervoor geschikt is. In de internetconsultatie
is door onder andere de AOb de suggestie gedaan om eerst een experiment met eenheden
van leeruitkomsten voor voltijdopleidingen uit te voeren.
Het wetsvoorstel is op dit punt aangepast. Voltijdopleidingen vallen buiten de scope
van dit wetsvoorstel. Het Ministerie van OCW zal zich beraden over een eventuele uitbreiding
naar voltijdopleidingen in de toekomst.
7.2.11 De kosten en extra werkdruk
Instellingen geven aan dat de aanvang- en ontwikkelkosten van het werken met leeruitkomsten
hoog zijn. Zij zijn van mening dat er extra middelen nodig zijn om de transitie te
ondersteunen. De AOb wijst er ook op dat wordt aangegeven dat de regeldruk toeneemt,
maar dat er geen financiële middelen beschikbaar komen. Verder wordt de zorg geuit
dat het werken met leeruitkomsten voor extra bureaucratie gaat zorgen en dit veel
extra en onnodige werkdruk voor docenten kan opleveren.
De internetconsultatie heeft ertoe geleid dat het wetsvoorstel op dit punt is verduidelijkt.
7.2.12 Universiteiten
Universiteiten geven aan dat het experiment alleen bij hogescholen heeft plaatsgevonden.
Bij de invoering van de wet is het van belang dat een goede monitoring en evaluatie
plaats zal vinden door het Ministerie van OCW in afstemming met de sector.
De internetconsultatie heeft ertoe geleid dat het wetsvoorstel op dit punt is aangepast.
Er is een evaluatiebepaling opgenomen.
8. Inwerkingtreding
De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is beoogd op 1 januari 2023.42 Indien deze inwerkingtredingsdatum niet wordt gehaald, zal het wetsvoorstel (of zullen
delen daarvan) in werking treden op het eerst mogelijke vaste verandermoment.
9. Evaluatie
Dit wetsvoorstel wordt uiterlijk vijf jaar na inwerkingtreding van deze wet geëvalueerd.
Het betreft immers een wijziging van de wet met ingrijpende gevolgen voor onderwijsinstellingen
en studenten. In de evaluatie van dit wetsvoorstel wordt expliciet aandacht besteed
aan de volgende onderwerpen: de werking van het studieplan, het valideren van leeruitkomsten,
de weergave van studielast in uren, de veranderkosten voor opleidingen bij het werken
met leeruitkomsten, de regeldruk voor opleidingen en studenten en het werken met leeruitkomsten
in het wetenschappelijk onderwijs. Daarnaast zal ook worden gemonitord of er naar
aanleiding van dit wetsvoorstel sprake is van een toename van het aantal zaken bij
de civiele rechter.
Om deze onderdelen van het wetsvoorstel te kunnen evalueren is informatie over bovenstaande
onderwerpen nodig van opleidingen die werken op basis van eenheden van leeruitkomsten.
In kwantitatieve zin zullen indicatoren voor studentsucces (studenttevredenheid, switch
en uitval) een belangrijke rol spelen. In meer kwalitatieve zin zullen opleidingen,
docenten en studenten bevraagd worden op hun ervaringen met bovengenoemde thema’s.
We adviseren onderwijsinstellingen dan ook om een overzicht van opleidingen die werken
met leeruitkomsten op te stellen en bij te houden en tevens in dit overzicht op te
nemen vanaf welk moment de opleidingen (deels) zijn gebaseerd op leeruitkomsten.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
nderdeel A (Wijziging van artikel 1 van de WHW)
De voorgestelde definitie van een «eenheid van leeruitkomsten» betreft een specificatie
van de manier waarop een onderwijseenheid, een reeds bestaande term in de WHW (zie
artikel 7.3, tweede lid), kan worden geformuleerd en ingericht. Deze specificatie
wordt nodig geacht om deze vorm van flexibel onderwijs voor zowel studenten als instellingen
beter te kunnen faciliteren. Een eenheid van leeruitkomsten is een samenhangend geheel
van leeruitkomsten die te onderscheiden is van andere eenheden van leeruitkomsten.
De formulering van een eenheid van leeruitkomsten bevat een beschrijving van wat studenten
moeten kennen en kunnen; welke kennis, inzicht en vaardigheden (leeruitkomsten) studenten
moeten hebben verworven als resultaat van een leerproces. De student kan de kennis,
inzicht en vaardigheden van een eenheid van leeruitkomsten op een leerwegonafhankelijke
manier verwerven. Dit betekent dat eenheden van leeruitkomsten een variatie aan leeractiviteiten
en leerroutes mogelijk moeten maken, voor individuele, dan wel groepen studenten.
Studenten en extraneï hebben tevens de ruimte om op verschillende manieren en met
verschillende vormen van bewijs aan te tonen dat zij bepaalde (eenheden van) leeruitkomsten
(reeds) beheersen.
Onderwijseenheden die een eenheid van leeruitkomsten zijn, wijken in beginsel af van
onderwijseenheden die geen eenheid van leeruitkomsten zijn. Beide «eenheden» zijn
een afgebakend en (inhoudelijk) samenhangend geheel binnen het onderwijsprogramma
van de opleiding. Maar waar bij onderwijseenheden die een eenheid van leeruitkomsten
zijn de focus ligt op de resultaten van een leerproces, en deze resultaten op een leerwegonafhankelijke manier verworden
en behaald kunnen worden, ligt de focus van onderwijseenheden die geen eenheid van
leeruitkomsten zijn meer op het leerproces zelf. Het leerproces vindt daarbij (met
name) plaats aan de hand van een door de instelling aangeboden, voor een aanzienlijk
deel van de opleiding vaststaand (algemeen) programma (waarvan de leerdoelen, het
daarbij horende geprogrammeerde leeraanbod, de wijze van toetsing en de studielast
(uitgedrukt in studiepunten) expliciet zijn beschreven.
Er is niet voor gekozen om het begrip «onderwijseenheid» te definiëren, omdat het
geenszins de bedoeling is de term «onderwijseenheid» zoals deze in het huidige (taal)gebruik
wordt gebezigd te wijzigen. Daarnaast zou het definiëren van een term die al zo lang
wordt gebruikt in de praktijk, het risico opleveren dat bepaalde «onderwijseenheden»
na het vaststellen van een definitie onbedoeld hierbuiten vallen.
Onderdeel B (Wijziging van artikel 7.3 van de WHW)
Het nieuwe derde lid van artikel 7.3 bepaalt dat alleen deeltijd en duale opleidingen
kunnen bestaan uit eenheden van leeruitkomsten. Hieruit volgt dat voltijdopleidingen
(zowel hbo als wo) in het geheel niet mogen bestaan uit eenheden van leeruitkomsten.
Onderdeel C (Wijziging van artikel 7.7 van de WHW)
Opleidingen die (deels) bestaan uit eenheden van leeruitkomsten kunnen, gelijk aan
opleidingen waarbij dit niet het geval is, worden ingericht als deeltijd of duale
opleiding. Gezien de rationale van dit wetsvoorstel – het beter aansluiten bij het
niveau van kennis en vaardigheden van de student, diens werksituatie en voorkeuren
voor wijze van leren en studeren – wordt het niet passend geacht als beroepsuitoefening
in verband met het onderwijs als bedoeld in artikel 7.7, tweede lid, bij dergelijke
opleidingen niet op elk moment van de opleiding plaats zou kunnen vinden. Voorgesteld
wordt daarom om de restrictie, genoemd in artikel 7.7, tweede lid, tweede volzin,
niet te laten gelden voor eenheden van leeruitkomsten binnen deeltijd en duale wo-opleidingen.
Onderdeel D (Wijziging van artikel 7.8 van de WHW)
Voorgesteld wordt om het instellingsbestuur de bevoegdheid te geven bij hbo-bacheloropleidingen
die geheel bestaan uit eenheden van leeruitkomsten een propedeutische fase in te stellen
(artikel 7.8, derde lid, eerste volzin (nieuw)). Dit betekent dat het instellingsbestuur
ook kan besluiten om géén propedeutische fase in te stellen. Deze bevoegdheid komt
overeen met de bevoegdheid die het instellingsbestuur reeds heeft ten opzichte van
bacheloropleidingen in het wo (zie artikel 7.8, eerste lid), maar wijkt af van de
huidige bevoegdheid in het hbo (waar de propedeutische fase een verplichting is, zie
artikel 7.8, tweede lid). Dit wetsvoorstel regelt aanvullend dat het instellingsbestuur
bij een bacheloropleiding (in zowel het hbo als het wo) die geheel bestaat uit eenheden
van leeruitkomsten kan besluiten om niet voor elke inrichting van dezelfde opleiding
(geldt uitsluitend voor deeltijd en duaal, aangezien alleen binnen deze opleidingsvarianten
gewerkt kan worden met eenheden van leeruitkomsten – zie artikel 7.3, derde lid) een
propedeutische fase in te stellen (artikel 7.8, derde lid, tweede volzin (nieuw)).
Voor een verdere toelichting op deze bevoegdheid wordt verwezen naar paragraaf 2.3.5
van het algemene deel van deze toelichting.
Onderdeel E (Wijziging van artikel 7.13 van de WHW)
Vanwege de voorgestelde invoering van de mogelijkheid een opleiding tevens in te richten
op basis van een samenhangend geheel van eenheden van leeruitkomsten, worden de instellingen,
indien van toepassing, verplicht aanvullende informatie op te nemen in de OER. Dit
betreft informatie met betrekking tot de wijze waarop en de termijn waarbinnen het
studieplan, bedoeld in artikel 7.14a van de WHW, wordt vastgesteld.
Onderdeel F (Artikel 7.14a van de WHW (nieuw))
Op grond van het nieuwe artikel 7.14a worden, indien de student een eenheid, of eenheden
van leeruitkomsten volgt, per 30 studiepunten afspraken vastgelegd in een studieplan
(artikel 7.14a, eerste lid). Het vaststellen van een studieplan is verplicht indien
de student voornemens is gebruik te maken van de mogelijkheid om de eenheid, of eenheden
van leeruitkomsten op een leerwegonafhankelijke manier te (gaan) verwerven.
Bij de inrichting en afstemming van het studieplan wordt door het instellingsbestuur
rekening gehouden met de uitgangspositie, werksituatie, kenmerken en behoeften van
de student (artikel 7.14a, vierde lid). Het instellingsbestuur en de student zijn
binnen dit kader vrij het studieplan in te richten zoals zij willen, behoudens een
aantal wettelijke minimumvereisten, die zijn opgenomen in het tweede en derde lid
van artikel 7.14a. Naast de specificatie van de eenheid of eenheden van leeruitkomsten
waarop het studieplan van toepassing is (tweede lid, onderdeel a), wordt in het studieplan
opgenomen op welke wijze de student voornemens is hieraan invulling te gaan geven
(tweede lid, onderdeel b). In dit deel van het studieplan, waarbij initiatief en regie
wordt verwacht van de student, wordt in overleg gekeken naar de manier waarop en op
basis van welke leeractiviteiten gewerkt gaat worden aan het realiseren van de (delen
van) leeruitkomsten die de student nog niet beheerst. Er wordt daarbij bij voorbaat
geen leer- of onderwijsactiviteit uitgesloten. De aard van de leerervaring en de mogelijkheid
om aan te tonen dat een leeruitkomst wordt beheerst, zullen bepalen of een activiteit
in een bepaalde situatie mogelijk is. De wijze waarop de student hierbij wordt begeleid
door de instelling dient tevens te worden opgenomen in het studieplan (tweede lid,
onderdeel c) (zie voor een verdere toelichting op dit onderdeel paragraaf 2.3.3 van
het algemene deel van deze toelichting).
Een ander, verplicht onderdeel van het studieplan zijn de afspraken over de wijze
waarop de beheersing van de leeruitkomsten zullen worden aangetoond en beoordeeld
(tweede lid, onderdeel d). Van belang hierbij is dat daarbij methoden en instrumenten
worden gehanteerd die passend zijn bij toetsing en beoordeling van leerwegonafhankelijk
onderwijs. Dit is noodzakelijk om te kunnen waarborgen dat de diversiteit aan flexibel
ingerichte leerroutes van de verschillende individuele studenten of groepen studenten
tot vergelijkbare leerresultaten leiden. Vormen van leerwegonafhankelijke beoordeling
zijn bijvoorbeeld portfolio-assessment, performance assessment en voortgangstoetsing. Deze toetsvormen kunnen daarnaast gecombineerd worden met
een andere toetsvorm, zoals een vorm van kennistoetsing. De toetsing en beoordeling
moeten, net als elke andere vorm van beoordeling, voldoen aan de eisen van validiteit
(de toets levert de juiste informatie op om te kunnen beoordelen of de leeruitkomsten
zijn behaald), betrouwbaarheid (de mate waarin scores consistent, nauwkeurig en reproduceerbaar
zijn) en transparantie (het volledig en tijdig informeren van studenten over de toetsing
en beoordeling, zodat zij zich adequaat kunnen voorbereiden).
Indien de student in een duale opleiding bepaalde eenheden van leeruitkomsten op een
leerwegonafhankelijke wijze invult, dan dient een onderwijsarbeidsovereenkomst deel
uit te maken van het studieplan (derde lid). Er kan worden gekozen om ook bij een
deeltijdopleiding waarbij de werkplek wordt benut voor leeractiviteiten gericht op
het realiseren van leeruitkomsten een overeenkomst als bedoeld in artikel 7.7, vijfde
lid, aan te gaan en als bijlage bij te voegen bij het studieplan. Deze werkwijze is
echter, anders dan bij de duale opleiding, niet verplicht.
Extraneï
Op grond van artikel 7.36, in samenhang met artikel 7.34, eerste lid, onder b, WHW,
heeft de extraneus het recht «de tentamens af te leggen van de onderwijseenheden behorend
tot de opleiding, alsmede de examens af te leggen van die opleiding». Bij leerwegonafhankelijke
toetsing van een extraneus hoeft er, gezien de aard van de inschrijving, geen studieplan
vastgesteld te worden. Gezien het recht van de extraneus om tentamens af te leggen,
is het daarentegen wel noodzakelijk dat het instellingsbestuur de nodige afspraken
met de extraneus maakt over de wijze van toetsing en beoordeling van de leerwegonafhankelijke
tentamens en examens die de extraneus aflegt.
Artikel II Evaluatiebepaling
In het wetsvoorstel is een evaluatiebepaling opgenomen. Naast een evaluatie van de
doelmatigheid van het wetsvoorstel als geheel, zal in deze evaluatie aan bepaalde
onderdelen van dit wetsvoorstel specifieke aandacht worden besteed. Deze onderdelen
zijn nader uiteengezet in paragraaf 9.
Artikel III Inwerkingtreding
Beoogd is het wetsvoorstel (of delen daarvan) in werking te laten treden op het eerst
mogelijke vaste verandermoment.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf
De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
R.H. Dijkgraaf, minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap -
Mede ondertekenaar
A.D. Wiersma, minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.