Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van den Nieuwenhuizen over de productie van zonnepanelen met Oeigoerse dwangarbeid

Antwoord van Minister Kaag (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking), mede
namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (ontvangen
18 mei 2021). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 2372.

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel in de New York Times dat de American Federation of Labourunions
(AFL) de regering van president Biden oproept om de import van zonnepanelen gemaakt
met Oeigoerse dwangarbeid aan banden te leggen?1

Antwoord 1

Ja. Vooropgesteld staat dat het kabinet niet over gegevens beschikt in hoeverre de
in Nederland gebruikte panelen polysilicium uit Xinjiang is verwerkt. Zoals bekend
maakt het kabinet zich ernstig zorgen over de mensenrechtensituatie in China en Xinjiang.
Nederland spreekt zich in alle relevante fora uit tegen deze zorgwekkende situatie
en pleit onder andere voor betekenisvolle en ongehinderde toegang voor onafhankelijke
waarnemers zoals de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten van de VN tot Xinjiang.

Het kabinet hecht er groot belang aan dat alle Nederlandse bedrijven die internationaal
ondernemen de OESO-richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen (OESO-richtlijnen)
en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) naleven. Het kabinet zet daarom ook in op een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting
voor bedrijven, bij voorkeur op Europees niveau. Tevens wijst het kabinet bedrijven
actief op de risico’s van zakendoen in Xinjiang. Gezien de verdenkingen beschreven
in internationale rapporten en de beperkte mogelijkheden voor bedrijven om gepaste
zorgvuldigheid toe te passen, kan beëindiging van de betrekkingen met een zakelijke
relatie in Xinjiang passend zijn.

Vraag 2

Heeft u inzicht in de verbondenheid van zonnepanelen die in Nederland worden gebruikt
met de dwangarbeid en onderdrukking van de Oeigoeren in China? Bent u bereid om hier
verder onderzoek naar te laten doen?

Antwoord 2

Uit onderzoek van DNE Research blijkt dat 86 procent van de importwaarde van zonnepanelen
in de Rotterdamse haven in 2020 uit China kwam. Een deel daarvan wordt geïmporteerd
in Nederland en een deel wordt doorgevoerd naar andere Europese landen. Volgens mediaberichten
kwam in 2020 circa 75 procent van de wereldproductie aan polysilicium uit China2. Van de totale Chinese productie kwam ongeveer 237.000 MT uit de Xinjiang regio.
Dit betreft 52 procent van de totale Chinese productie en 42 procent van de productie
wereldwijd.3

De brancheorganisatie Holland Solar, die de Nederlandse zonne-energiesector vertegenwoordigt,
meldt in een persbericht dat het lastig te bewijzen is dat er geen sprake is van dwangarbeid
in hun ketens en dat het eveneens lastig is om te bepalen waar het silicium in een
bepaald product vandaan komt4. Het is echter aannemelijk dat de Nederlandse situatie ongeveer overeenkomt met de
wereldwijde markt. Het rapport van Horizon Advisory waarover in de internationale
en Nederlandse media wordt bericht, stelt dat er data zijn die de polysiliciumproductie
en -verwerking in Xinjiang linken aan dwangarbeid. De bevindingen in het rapport zijn
bedoeld als waarschuwingssignaal: samengebrachte data ondersteunen het vermoeden dat
er dwangarbeid in de ketens van zonnepanelen plaatsvindt. Het kabinet heeft geen eigenstandige
informatiepositie hieromtrent.

Zoals uit de berichtgeving van Volkskrant en Trouw van 17 mei jl. blijkt, verscheen
half mei het rapport «In Broad Daylight»5. Het kabinet neemt deze onderzoeksbevindingen uiteraard, waar relevant, mee in verdere
stappen.

Het is de verantwoordelijkheid van de zonne-energiesector zelf om niet alleen gepaste
zorgvuldigheid toe te passen, maar ook te onderzoeken of er in de keten misstanden
plaatsvinden en deze aan te pakken of te voorkomen in lijn met de OESO-richtlijnen.
Ondernemingen die opereren in een context met IMVO risico’s zoals dwangarbeid, moeten
bereid zijn tot openheid over hun besluit om in die context te blijven opereren en
dienen dat besluit te kunnen motiveren richting hun stakeholders. Zij moeten overwegen
of ze daar verantwoord kunnen blijven opereren of inkopen.

Vraag 3

Kunt u aangeven wat u doet om toezicht te houden op het naleven van de mensenrechten
in de productieketens van zonnepanelen die in Nederland worden gebruikt? Vind u dat
dat voldoende is?

Antwoord 3

Het kabinet houdt geen overzicht bij van de productieketens van producten op de Nederlandse
markt. Wel verwacht het kabinet van alle Nederlandse bedrijven die internationaal
ondernemen dat zij de OESO-richtlijnen en de UNGP’s naleven. Dit houdt in dat bedrijven
in kaart brengen in hoeverre zij via hun bedrijfsactiviteiten en ketenpartners verbonden
zijn aan risico’s voor mens en milieu, en hun invloed aan te wenden om deze risico’s
te voorkomen en aan te pakken, de aanpak hiervan te monitoren en hier verantwoording
over af te leggen.

Ondanks de vele goede stappen die door veel bedrijven worden gezet, is uit evaluaties
gebleken dat het bestaande IMVO-beleid onvoldoende effectief is; er zijn nog te weinig
Nederlandse bedrijven die ondernemen in lijn met de internationale MVO-normen. Aanvulling
en aanscherping van de IMVO-maatregelen is daarom nodig. Het kabinet heeft in de beleidsnota
«Van voorlichten tot verplichten» (Kamerstuk 26 485, nr. 337) IMVO-beleid voorgesteld dat bestaat uit een mix van elkaar versterkende maatregelen
die tezamen leiden tot effectieve gedragsverandering bij koplopers, achterblijvers
en bedrijven in het peloton. De beleidsmix voorziet erin dat maatwerk wordt geleverd
en dat maatregelen verplichten, voorwaarden stellen, verleiden, vergemakkelijken en
voorlichten (conform het zogenaamde 5V-model). In de mix worden nieuwe instrumenten
gecombineerd met reeds bestaande instrumenten, die op basis van evaluaties worden
verstevigd. Kern van dit nieuwe beleid is een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting
voor bedrijven, bij voorkeur op Europees niveau. Over de vorderingen heb ik op 11 februari
2021 aan uw Kamer gerapporteerd (Kamerstuk 26 485, nr. 364).

Onlangs hebben 175 grote bedrijven uit de internationale zonnesector, waaronder een
aantal van de bedrijven die in het artikel van het FD worden genoemd, een verklaring
getekend waarmee zij zich tegen dwangarbeid keren en zich eraan committeren om hun
ketens vrij te maken van dwangarbeid6. Hiertoe ondersteunen zij de ontwikkeling van een door de industrie geleid traceerbaarheidsprotocol
voor de toeleveringsketen van zonnepanelen.

Vraag 4

Bent u bereid om het gesprek dat u de Kamer beloofd heeft aan te gaan met de textielindustrie
over hun productieketens en de verbondenheid met de mensenrechtenschendingen van de
Oeigoeren, breder te voeren, ook met bedrijven die actief zijn binnen de energietransitie?

Antwoord 4

Op 12 januari jl. heb ik contact gehad met VNO-NCW om de specifieke risico’s van zakendoen
in Xinjiang te bespreken en te zorgen dat die informatie ook proactief gedeeld wordt
met de relevante achterban van VNO-NCW. Er werd afgesproken dat VNO-NCW in samenwerking
met het Ministerie van Buitenlandse Zaken een online bijeenkomst over dit onderwerp
zou organiseren voor Nederlandse bedrijven die actief zijn in China, zowel in de textielindustrie
als in andere sectoren zoals de energiesector. Deze bijeenkomst heeft 19 april plaatsgevonden.
Tijdens deze digitale bijeenkomst hebben verschillende experts bedrijven geïnformeerd
over de situatie in de regio, het proces van gepaste zorgvuldigheid, en de IMVO-risico’s
rondom zakendoen in Xinjiang. Aan de bijeenkomst namen ongeveer honderd vertegenwoordigers
van verschillende sectoren, waaronder een brancheorganisatie en meerdere bedrijven
uit de zonne-energiesector zoals Holland Solar, SolarProf, Naga Solar, IBC Solar,
van het Nederlandse bedrijfsleven deel. De branchevereniging Holland Solar heeft aangegeven
samen met de SER de mogelijkheden te zullen onderzoeken voor hun leden om toe te treden
tot het IMVO-convenant voor hernieuwbare energie. Tevens zal het Ministerie van Buitenlandse
Zaken nader in contact treden met de zonne-energiesector over de zorgen die het kabinet
en de sector hebben over dwangarbeid naar aanleiding van de berichtgeving hierover.
Daarbij zullen de verantwoordelijkheden van de sector worden benadrukt, en de wijze
waarop de overheid de sector kan bijstaan.

Vraag 5

Bent u bekend met de hoeveelheid Nederlandse subsidie die is besteed aan zonnepanelen
die gemaakt zijn met behulp van Oeigoerse dwangarbeid? Kunt u uitsluiten dat hier
subsidie aan is besteed? Hoe kunt u zorgdragen dat in de toekomst geen Nederlandse
subsidie wordt besteed aan zonnepanelen die gemaakt zijn met Oeigoerse dwangarbeid?
Bent u bereid om zorg te dragen dat er geen subsidies meer verstrekt worden aan de
toepassing van zonnepanelen die gemaakt zijn met dwangarbeid van Oeigoeren?

Antwoord 5

Het kabinet heeft geen zicht op de hoeveelheid subsidie verstrekt aan zonnepanelen
waarbij in de keten mogelijk sprake is geweest van Oeigoerse dwangarbeid. In Nederland
ontvangen vrijwel alle zonnepanelen in zonneparken én op daken direct of indirect
subsidie. In 2019 betrof dit middels de salderingsregeling circa 253 miljoen euro,
vanuit de Subsidieregeling Duurzame Energie (SDE++) circa 140 miljoen euro aan uitgekeerde
subsidie, vanuit de Energie Investeringsaftrek (EIA) circa 62 miljoen euro. Holland
Solar geeft in zijn persbericht aan dat het lastig te bepalen is waar het polysilicium
in zonnepanelen vandaan komt. Hoewel de productie van de zonnepanelen zelf regelmatig
wordt gecontroleerd door leden van Holland Solar, is de productieketen van polysilicium
minder transparant en de herkomst van deze grondstof dus moeilijk te controleren.
Het Ministerie van Economische Zaken wint bij het uitgeven van subsidie geen informatie
in over het merk van de zonnepanelen waarvoor subsidie wordt verleend. Deze informatie
zou echter geen gedetailleerd inzicht geven in de herkomst van het polysilicium dat
in de panelen is verwerkt. Zodoende is niet uit te sluiten dat er subsidie is besteed
aan panelen waarbij in de keten mogelijk sprake is geweest van Oeigoerse dwangarbeid.

Gelet op het grote aandeel van polysilicium uit China in de wereldmarkt en de intransparantie
van de ketens van zonnepanelen, zou het uitsluiten van subsidiering voor zonnepanelen
waarbij mogelijk in de keten sprake is geweest van Oeigoerse dwangarbeid neerkomen
op het geheel stopzetten van subsidieregelingen voor zon-PV waaronder de salderingsregeling
en de SDE++. Dit zou er toe leiden dat de uitrol van zonne-energie in Nederland tot
stilstand komt. De Staatssecretaris van EZK is wel bezig om uit te zoeken hoe IMVO
in EZK-instrumenten kan worden ingevoegd. Een eerste stap die hierin is gezet is om
bij alle EZK-instrumenten de link naar de IMVO pagina van RVO toe te voegen om verdere
bekendheid van de OESO-richtlijnen te bevorderen.

Vraag 6

Hoe verhoudt de dwangarbeid van Oeigoeren in de ketens van zonnepanelen zich tot de
richtlijnen voor multinationale ondernemingen van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO-richtlijnen)? Hebben de Nederlandse bedrijven die
actief zijn in de energie-transitie, specifiek zonnepanelen, de OESO-richtlijnen onderschreven?
Bent u bereid om bedrijven te houden aan de OESO-richtlijnen? Hoe gaat u dit vormgeven?

Antwoord 6

In de OESO-richtlijnen staat een aantal aanbevelingen voor bedrijven met betrekking
tot werkgelegenheid en arbeidsverhoudingen. Zo bevelen de richtlijnen ondernemingen
aan om, binnen het kader van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving, de heersende
gebruiken op het gebied van arbeidsverhoudingen en tewerkstelling en de van toepassing
zijnde internationale arbeidsnormen, bij te dragen aan de afschaffing van elke vorm
van gedwongen arbeid of dwangarbeid en adequate stappen te ondernemen opdat gedwongen
arbeid of dwangarbeid niet voorkomt in hun activiteiten. Gegeven de ernstige verdenkingen
beschreven in internationale rapportages en de beperkte mogelijkheden voor bedrijven
om gepaste zorgvuldigheid toe te passen, kan beëindiging van de betrekkingen met een
zakelijke relatie passend zijn. Wanneer deze ketenpartner echter een cruciale zakelijke
relatie betreft dan kan beëindiging wellicht niet haalbaar zijn. Een relatie kan als
cruciaal worden aangemerkt wanneer deze een product of dienst levert die essentieel
is voor de activiteiten van de onderneming en waarvoor geen redelijke alternatieve
bron bestaat. In dit soort gevallen wordt de onderneming geadviseerd de situatie intern
te rapporteren, de zakelijke relatie te blijven monitoren en haar beslissing om de
zakelijke relatie voort te zetten te herzien zodra de omstandigheden veranderen of
in het kader van een langetermijnstrategie om systematisch te reageren op alle negatieve
gevolgen.

Het kabinet verwacht van alle bedrijven in Nederland dat zij de OESO-richtlijnen onderschrijven,
maar houdt geen overzicht bij van bedrijven die de OESO-richtlijnen hebben onderschreven.
Als bedrijven aanspraak maken op het bedrijfsleveninstrumentarium van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken bij internationaal ondernemen, moeten zij laten zien dat zij
de OESO-richtlijnen naleven. Doelstelling van het kabinet is dat uiterlijk per 2023
90 procent van alle grote bedrijven kan aangeven zich aan de OESO-richtlijnen te houden
(90 procent-doelstelling) en dat ook openbaar bekend maakt, bijvoorbeeld in zijn jaarverslag
of op zijn website. Ook een aantal energiebedrijven valt binnen deze categorie. Tot
en met 2023 zal de overheid om het jaar controleren hoeveel van de geïdentificeerde
grote bedrijven de OESO-richtlijnen hebben onderschreven en dat bekend hebben gemaakt.
Bovendien zet het kabinet, zoals aangegeven in het antwoord op vraag 3, als onderdeel
van nieuw beleid in op een brede gepaste zorgvuldigheidsverplichting voor bedrijven,
bij voorkeur op Europees niveau.