Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 808 Wijziging van de Wet publieke gezondheid vanwege de invoering van aanvullende maatregelen voor het internationaal personenverkeer in verband met de bestrijding van de epidemie van covid-19
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
Sinds begin 2020 is in Nederland sprake van een epidemie van covid-19. Onderdeel van
de bestrijding daarvan vormt het zoveel als mogelijk voorkomen van de import en verspreiding
van het virus SARS-CoV-2 (hierna: het virus) in Nederland door inkomende reizigers
uit het buitenland. Al lange tijd geldt een inreisverbod voor niet-essentiële reizen
uit bepaalde derde landen naar de Europese Unie. Ook geldt al lange tijd dat niet-noodzakelijke
reizen naar en vanuit gebieden waar een verhoogd risico op besmetting geldt, worden
afgeraden en dat reizigers uit die gebieden dringend wordt geadviseerd om bij binnenkomst
in Nederland in thuisquarantaine te gaan. Sinds eind 2020 geldt voor alle vlieg-,
boot-, intercitytrein- en internationale busreizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden
dat zij om te worden toegelaten tot het vervoermiddel moeten beschikken over een negatieve
testuitslag.1 Voor reizigers per vliegtuig of boot geldt in beginsel een dubbele testverplichting;
zij moeten ook beschikken over een negatieve uitslag van een antigeentest2 (hierna: sneltest).
Dit wetsvoorstel bevat aanvullende maatregelen ten opzichte van de bestaande maatregelen
die gelden voor reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden. Allereerst wordt met
het wetsvoorstel geregeld dat reizigers die in een aangewezen hoogrisicogebied hebben
verbleven en met eigen vervoer Nederland inreizen, ook verplicht kunnen worden bij
inreis te beschikken over een negatieve testuitslag. Nu geldt dit alleen nog voor
reizigers die gebruik maken van bedrijfsmatig personenvervoer. Ten tweede wordt met
het wetsvoorstel voor Europees Nederland voorzien in een algemene quarantaineplicht
tot thuisquarantaine voor reizigers die voor inreis in een aangewezen hoogrisicogebied
hebben verbleven, en voor Caribisch Nederland in de mogelijkheid om zodanige plicht
van toepassing te achten.
Hierna zal eerst worden ingegaan op de aanleiding van de voorgestelde maatregelen
(§ 2) en op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel (§ 3). Daarna wordt ingegaan op de
uitvoering, de monitoring, het toezicht en de handhaving (§ 4), de beperkingen die
de voorgestelde maatregelen met zich brengen in verhouding tot verschillende grond-
en mensenrechten (§ 5) en de verhouding tot andere regelgeving (§ 6). Het algemene
deel van de toelichting wordt afgesloten met een paragraaf over advies en consultatie
(§ 7) en de financiële en regeldrukgevolgen (§ 8). Omwille van de leesbaarheid wordt
in de toelichting de inkomende reiziger aangeduid als de «reiziger», ook indien de
situatie na inreis wordt beschreven.
Deze toelichting is mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
2. Aanleiding van de voorgestelde maatregelen
Reeds vanaf het begin van de epidemie heeft het Outbreak Management Team (hierna:
OMT) aangegeven dat verplaatsingen van groepen mensen, zoals toeristenstromen, ongewenst
zijn.3 Om reisbewegingen te beperken geldt al lange tijd een inreisverbod voor niet-essentiële
reizen uit bepaalde derde landen naar de Europese Unie. Ook geldt al lange tijd dat
niet-noodzakelijke reizen naar en vanuit gebieden waar een verhoogd risico op besmetting
geldt, worden afgeraden en dat reizigers uit die gebieden dringend wordt geadviseerd
om bij binnenkomst in Nederland in thuisquarantaine te gaan.
In het 73e OMT-advies (deel 2) van 29 juli 20204 doet het OMT het dwingende advies om reizigers uit risicolanden of risicogebieden
bij aankomst in Nederland in thuisquarantaine te laten gaan. Volgens het OMT is sprake
van een grote mate van vrijblijvendheid bij het quarantaineadvies voor reizigers uit
«oranje» gebieden, ondanks dat dit «dringend» wordt geadviseerd. Er is geen registratiesysteem
en de quarantaine wordt niet dwingend opgelegd. Het OMT adviseert om deze reizigers
– zowel binnenkomend via het luchtruim als over het water en de weg – op enigerlei
wijze te registreren, en via dit systeem ook een goed overzicht en een adequate informatievoorziening
over de quarantaine te borgen. Tevens adviseert het OMT steekproefsgewijze controle
van de quarantaine om de vrijblijvendheid te beperken. Het advies van het OMT heeft
geleid tot verkenning van de mogelijkheden op dit punt. Daarnaast is om naleving van
de quarantaine te bevorderen ingezet op intensivering van de communicatie hierover.5
In een brief van 11 augustus 2020 inzake «Update bron- en contactonderzoek en quarantaine»6 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) het voornemen
geuit om de Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg) zodanig te wijzigen dat aan een
reiziger, vanwege het enkele feit dat deze in een hoog risicogebied heeft verbleven,
een quarantaineplicht kan worden opgelegd. In de aangenomen motie-Jetten c.s. van
12 augustus 2020 is echter verzocht om «op dit moment geen nieuwe wettelijke quarantaine-verplichtingen
en daarmee samenhangende strafbaarstellingen te introduceren voor mensen die in beeld
zijn bij bron- en contactonderzoek, en bestaande mogelijkheden voor quarantaineverplichtingen
en daarmee samenhangende strafbaarstellingen vooralsnog alleen in te zetten bij positief
geteste mensen, indien alle andere (vrijwillige) middelen uitgeput zijn».7
In het 74e OMT-advies van 17 augustus 20208 stelt het OMT dat het beleidsmaatregelen ondersteunt die onder meer nodig zijn voor
het meewerken aan quarantaineregels, ook indien deze een dwingend karakter zouden
hebben. Volgens het OMT moeten de eventuele dwingende maatregelen zo worden ingericht
dat niet de compliance van testen, bron- en contactonderzoek en quarantaine of isolatie
in het geding komt.
De motie-Jetten c.s. noopte evenwel tot terughoudendheid bij het introduceren van
een wettelijke quarantaineplicht. Sindsdien is er voor het verbeteren van de quarantainenaleving
veel aandacht besteed aan het ondersteunen van mensen die bereidwillig zijn om in
thuisquarantaine te gaan, maar daarbij hindernissen ervaren. Daarvoor zijn verschillende
sociale- en communicatie-initiatieven opgezet, alsmede lopende initiatieven verzameld
en door goede communicatie beter toegankelijk gemaakt. Zo krijgt iedereen die wordt
geadviseerd om in quarantaine te gaan, via de gemeentelijke gezondheidsdienst (hierna:
GGD), gemeente of bij de informatieverstrekking aan de reizigers (een link naar) de
Quarantainegids waarin gewezen wordt op de mogelijkheden voor ondersteuning tijdens
de quarantaine.9
In het 79e OMT-advies van 6 oktober 202010 overweegt het OMT dat in de zomer meerdere uitbraakclusters werden gezien vanwege
teruggekeerde vakantiegangers die besmet raakten in het buitenland. Dit leidde tot
introductie van nieuwe virusstammen. Het OMT wijst er verder op dat sequentieanalyse
van het virus laat zien dat de uit het buitenland (bijvoorbeeld België, Zwitserland,
Spanje) geïmporteerde stammen tot verdere verspreiding in Nederland hebben geleid.
Dit geeft volgens het OMT aan dat introductie van het virus vanuit het buitenland
een rol speelt bij de toename van het aantal gevallen en epidemiologie in Nederland.
In de «Stand van zaken brief Covid-19» van de Minister van VWS van 13 oktober 202011 is aangegeven dat verkend wordt op welke wijze het verplicht opleggen van een quarantainemaatregel
als spreekwoordelijke stok achter de deur kan fungeren. Daartoe wordt onderzocht hoe
de huidige quarantainemaatregel van artikel 35 van de Wpg benut kan worden en of een
bestuursrechtelijk handhavingstraject mogelijk zou zijn. Ten aanzien van reizigers
uit risicogebieden is in de brief herhaald dat het dringende advies tot thuisquarantaine
een belangrijke maatregel is om import van het virus uit het buitenland tegen te gaan.
Een goede naleving van de quarantainemaatregel voor reizigers uit deze gebieden is
daarom essentieel. Reizigers worden hier op verschillende manieren over geïnformeerd
(via websites zoals Wijsopreis, matrixborden langs de weg bij grensovergangen en voor
reizigers per vliegtuig via een brief). Ook wordt de mogelijkheid om een registratiesysteem
voor reizigers uit risicogebieden voor alle vervoersmodaliteiten op te zetten verkend.
In de brief is vermeld dat uit een verkenning is gebleken dat aan het verplichten
van reizigers uit hoogrisicogebieden om in quarantaine te gaan op basis van de Wpg
nog juridische haken en ogen zitten.
Het OMT geeft in zijn 82e advies van 27 oktober 202012 opnieuw aan dat buitenlandse reizen en vakanties een risico voor import en verspreiding
van het virus in Nederland vormen. Volgens het OMT zijn in de zomervakantieperiode
en de maanden daarna vele honderden, vooral jongere personen met covid-19 teruggekomen
van een vakantie in het buitenland. Na de vakantieperiode nam het aantal besmettingen
geïntroduceerd uit het buitenland af. Vanuit vakantiegangers is verdere verspreiding
opgetreden. Hoe groot de impact op de epidemie is geweest, is volgens het OMT echter
niet met zekerheid te bepalen. Het OMT vermeldt verder in het advies dat uit metingen
van de Gedragsunit van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna:
RIVM) en de GGD is gebleken dat quarantaine adviezen na terugkomst van een reis naar
een «code oranjeland» slechts door een kwart (27%) van de reizigers werd nageleefd.13 Met het oog op de naderende wintervakantieperiode wijst het OMT op het belang van
betere naleving van het dringend quarantaineadvies voor reizigers, zo mogelijk door
registratie van reizigers na thuiskomst en actieve monitoring om handhaving te optimaliseren.
Ook benadrukt het OMT in het advies dat sneltesten voor het vaststellen van een infectie
bij aankomst, of voorafgaand van vertrek naar een ander land van beperkte waarde zijn
omdat het slechts een momentopname betreft. Er dient duidelijk te worden gecommuniceerd
dat een sneltest geen alternatief is voor quarantaine en dat de duur van de quarantaineperiode
hierdoor niet wordt beïnvloed.
In het 85e OMT-advies van 9 november 202014 wijst het OMT op het belang om nieuwe introducties van covid-19 door reizigers zoveel
mogelijk te voorkomen. Omdat het volgens het OMT bekend is dat reizigers uit hoogrisicogebieden
zich na aankomst in Nederland niet goed aan het quarantaineadvies houden, kan het
vragen om een negatieve test voor aankomst of bij aankomst in Nederland een gedeelte
van de besmette personen aan het licht brengen, en het dringende advies niet naar
het buitenland te reizen onderstrepen. Het kan daarnaast de urgentie van monitoring
van klachten en quarantaine benadrukken. Het OMT adviseert daarom om de mogelijkheid
voor het vereisen van een negatieve testuitslag bij binnenkomst in Nederland voor
alle reizigers (zowel van terugkerende Nederlanders als buitenlandse bezoekers aan
Nederland) uit oranje of rode gebieden, te verkennen.
Het OMT benadrukt in zijn 87e advies van 16 november 202015 opnieuw dat vakanties in het buitenland een bron van introducties blijken. In de
zomer, maar ook het voorjaar hebben vakanties in het buitenland tot veel introducties
in Nederland geleid. Het is belangrijk aandacht te hebben voor de risico’s van reizen,
en de consequenties van introducties van het virus in Nederland. Op de reisbestemming
kan meer covid-19 voorkomen, of covid-19 optreden in een andere setting dan in Nederland.
Het kan ook zijn dat mensen zich anders gedragen op de vakantiebestemming en algemene
maatregelen minder goed opvolgen.
Begin december 2020 heeft de Minister van VWS het «Plan van aanpak Quarantaine» bekendgemaakt,
met als pijlers de sociale ondersteuning van personen die in quarantaine gaan en de
communicatie over de quarantaine.16 Voorbeelden van de aangeboden sociale ondersteuning zijn doorverwijzingen van de
GGD naar hulplijnen en de inzet van quarantainecoaches van het Rode Kruis voor mensen
die grote praktische of sociale problemen ervaren bij het thuisblijven (zo staan er
via het netwerk Ready2Help 85.000 buddy’s beschikbaar). Ook is er een «Quarantaine
Reischeck» waarmee een online hulpmiddel wordt geboden bij het maken van keuzes over
reizen naar het buitenland. Voorbeelden van communicatie betreffen algemene publiekscampagnes
en gerichte campagnes, onder ander voor jongeren en anderstaligen.17
In het 96e OMT-advies van 19 januari 202118 wijst het OMT er op dat de (verdere) import van variantvirussen naar Nederland zo
veel mogelijk moet worden tegengegaan. Daartoe adviseert het OMT onder meer dat voor
reizen vanuit alle landen naar Nederland de reiziger, los van nationaliteit, een negatieve
PCR-test kan overleggen, en een negatieve antigeensneltest afgenomen liefst direct
voor vertrek (of bij binnenkomst). Bovendien adviseert het OMT het – liefst zonder
meer verplicht – aanhouden van een quarantaineperiode van tenminste vijf dagen na
binnenkomst, met de mogelijkheid van een test op de vijfde dag. Pas bij een negatieve
test op de vijfde dag, is het risico dat een reiziger toch nog een variantvirus in
Nederland introduceert, verminderd. Een dergelijk strakke aanpak is wat betreft het
OMT dan equivalent aan een inreis- of vliegverbod of blokkade van internationale reisbewegingen.
Bij brieven van 20 januari 202119 en 2 februari 202120 heeft de Minister van VWS in reactie op voormeld OMT-advies de invoering van de hier
aan de orde zijnde quarantaineplicht voor inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden
aangekondigd, alsmede de uitbreiding van de verplichting voor die reizigers om bij
inreis te beschikken over een negatieve testuitslag.21
In het 102e OMT-advies van 1 maart 202122 benadrukt het OMT dat naleving van het test- en quarantainebeleid voor reizigers
de belangrijkste interventie is voor het voorkomen van import en verdere verspreiding
van (zorgwekkende varianten van) het virus en wijst het op het evidente belang van
het tijdig inregelen van de naleving van quarantaine voordat de zomervakantie in Nederland
begint.
Indien het wetsvoorstel in werking treedt zal op basis van de feiten en omstandigheden
op dat moment worden beoordeeld of vanwege de invoering van de voorgestelde maatregelen
andere maatregelen ten aanzien van inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden
kunnen komen te vervallen.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
3.1 Doel en noodzaak van de voorgestelde maatregelen
Dat het virus in Nederland rondwaart is helaas nog steeds een feit. In het kader van
de bestrijding van de epidemie is het van belang om zoveel als mogelijk te voorkomen
dat het aantal besmettingen in Nederland (verder) stijgt door de import en verspreiding
van het virus als gevolg van inkomende reizigers uit het buitenland. Dit doel is van
meet af aan onderdeel geweest van de bestrijding van de epidemie, maar is des te urgenter
geworden sinds nieuwe zorgwekkende varianten van het virus in Nederland zijn aangetroffen.
De import van de Britse variant van het virus heeft er immers toe geleid dat in Europees
Nederland sprake is van twee epidemieën, een met de «oude» variant van het virus en
een met de Britse variant daarvan. Om de situatie in Nederland onder controle te krijgen
is het noodzakelijk om het overslaan van besmettingen uit het buitenland – zowel van
reeds in Nederland rondwarende virussen als van zorgwekkende nieuwe varianten daarvan –
zoveel als mogelijk tegen te gaan. Thans is dit noodzakelijk om de epidemie onder
controle te krijgen en bij een verbetering van de epidemiologische situatie om te
voorkomen dat de situatie weer verslechtert.
Zoals hiervoor al is vermeld, geldt een inreisverbod voor niet-essentiële reizen uit
bepaalde derde landen naar de Europese Unie. Vlieg-, boot-, intercitytrein- en internationale
busreizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden moeten over een negatieve testuitslag
beschikken om te worden toegelaten tot het vervoermiddel. Voor reizigers per vliegtuig
of boot geldt in beginsel een dubbele testverplichting; zij moeten ook beschikken
over een negatieve uitslag van een sneltest. Ten aanzien van sommige landen zijn vlieg-
of aanmeerverboden van kracht (geweest) om reisverkeer en het daarmee gepaarde gaande
risico op import van het virus geheel tegen te gaan.
Naast deze maatregelen is door het kabinet ingezet op «zachte drang» in de vorm van
het dringende advies om niet naar en vanuit gebieden met een verhoogd risico op besmetting
te reizen als dat niet noodzakelijk is en voor reizigers uit dergelijke gebieden om
na inreis in Nederland in thuisquarantaine te gaan. Daarbij is voorzien in verbetering
van de communicatie hierover en in de mogelijkheid van sociale ondersteuning van personen
tijdens quarantaine. De bereidheid van reizigers om na inreis in Nederland in thuisquarantaine
te gaan, is echter te laag. In een notitie «Naleven van quarantaine en isolatie» van
het RIVM van 11 november 202023 is beschreven in hoeverre mensen thuis blijven als ze wegens een (mogelijke) covid-19
besmetting het advies krijgen in quarantaine of isolatie te gaan. Door de gedragsunit
van het RIVM/GGD is onderzoek gedaan aan de hand van een gedragsvragenlijstonderzoek
(eind september, begin oktober 2020), telefonische interviews (eind oktober) en literatuuronderzoek.
Ten tijde van het onderzoek waren er zes situaties te onderscheiden waarin quarantaine
of isolatie geïndiceerd is. De mate van naleven verschilt per situatie. De laagste
nalevingsbereidheid (3 van de 10 respondenten) doet zich voor bij inkomende reizigers
uit een hoogrisicogebied. Voor mensen met alleen klachten of een quarantaine advies
om een andere reden (zoals inkomende reizigers uit een hoogrisicogebied), lijkt een
lage risicoperceptie (eigen inschatting van de kans dat men zelf covid-19 heeft en/of
dat aan anderen over kan dragen) in combinatie met: a) praktische zaken moeten regelen
(boodschappen, apotheek, kinderen naar school brengen, hond uit moeten laten), b)
een frisse neus willen/moeten halen om fysiek en mentaal fit te blijven, of c) niet
de mogelijkheid ervaren om thuis te kunnen werken/werk af te kunnen zeggen (incl.
financiële redenen) geregeld een reden te vormen om naar buiten gaan. Specifiek voor
mensen die thuiskomen uit een hoogrisicogebied lijkt de risicoperceptie laag en is
voor deze groep het nut van de maatregel niet evident. Respondenten geven bijvoorbeeld
aan dat de kans om besmet te raken als klein wordt ingeschat omdat ze op een afgezonderde
bestemming waren. Ook wordt met enige regelmaat genoemd dat het betreffende vakantiegebied
een lagere besmettingsgraad kende dan Nederland. Een deel geeft aan het quarantaine
advies na aankomst van vakantie «onzinnig» te vinden en te vinden dat de maatregel
niet op hen van toepassing is.
Uit de 10e meetronde van de gedragsunit van het RIVM/GGD (10–14 februari 2021) komt
geen wezenlijk ander beeld naar voren. Volgens deze meetronde heeft 21% van de deelnemers
die teruggekomen waren uit het buitenland, aangegeven thuis te zijn gebleven. Eenzelfde
percentage is naar voren gekomen uit de 11e meetronde (24–28 maart 2021).24
Het kabinet is van mening dat de lage nalevingsbereidheid van inkomende reizigers
uit hoogrisicogebieden met betrekking tot het dringende quarantaineadvies een onaanvaardbaar
risico oplevert voor de volksgezondheid in verband met de mogelijke import en verspreiding
van – met name nieuwe zorgwekkende varianten van – het virus in Nederland. Nu «zachte
drang» tot op heden niet voldoende effectief is gebleken, acht het kabinet het noodzakelijk
om voor Europees Nederland het tot op heden geldende dringende quarantaineadvies om
te zetten in een wettelijke verplichting voor inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden
en om voor Caribisch Nederland te voorzien in de mogelijkheid om zodanige plicht van
toepassing te achten. Deze maatregel wordt gecombineerd met de uitbreiding van de
verplichting voor alle reizigers, ongeacht de wijze van vervoer, om bij inreis uit
een aangewezen hoogrisicogebied te beschikken over een negatieve testuitslag.
Met deze twee voorgestelde maatregelen tezamen wordt een «dam» om Nederland gebouwd
die de instroom en verspreiding van het virus als gevolg van reisbewegingen zoveel
als mogelijk moet voorkomen zonder dat het (noodzakelijke) reisverkeer onevenredig
wordt belemmerd. De voorgestelde maatregelen zijn in lijn met aanbevelingen van de
Raad van de Europese Unie, in het bijzonder met punt 17 van Aanbeveling (EU) 2020/1475
van de Raad van 13 oktober 2020 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking
van het vrije verkeer in reactie op de covid-19-pandemie (PbEU L 337; zie paragraaf 6).
De maatregelen zijn ook vergelijkbaar met maatregelen die in andere lidstaten van
de Europese Unie zijn of worden genomen. De maatregelen zijn complementair. De verplichting
van de negatieve testuitslag vermindert het risico dat een persoon die besmet is met
het virus Nederland inreist. Op het moment van het afnemen van de test kan de betrokkene
evenwel toch besmet zijn, wat op dat moment nog niet met de test kan worden vastgesteld.
Om die reden kan het (verplicht) laten afnemen van een test direct na inreis niet
afdoende zijn. Om het risico dat reizigers toch het virus meebrengen naar Nederland
en hier verspreiden afdoende te verkleinen kan een quarantaineplicht noodzakelijk
zijn. Op basis van de huidige inzichten moet na inreis tenminste vijf dagen worden
gewacht alvorens voldoende betrouwbaar met een test kan worden vastgesteld dat de
betrokkene inderdaad niet besmet is met het virus. Verwezen wordt naar het hiervoor
vermelde 96e OMT-advies van 19 januari 2021. De uitwerking van de quarantaineplicht
in dit wetsvoorstel is mede gebaseerd op dit advies. In beginsel duurt de quarantaineplicht
tien dagen, maar vijf dagen na inreis kan een test worden laten afgenomen en als de
uitslag daarvan negatief is, eindigt de quarantaineplicht.
Het kabinet is zich er van bewust dat een wettelijke quarantaineplicht een ingrijpende
maatregel is. Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel heeft het kabinet meegewogen
dat er voor een substantieel deel van de reizigers geen objectieve noodzaak is om
naar en vanuit een hoogrisicogebied te reizen en dat in zoverre dus sprake is van
een keuze. In het kader van de bestrijding van de epidemie acht het kabinet het niet
disproportioneel om aan die keuze een consequentie te verbinden, namelijk dat na inreis in
Nederland vanuit een aangewezen hoogrisicogebied een quarantaineplicht geldt. Betrokkenen
kunnen van tevoren afwegen of de naleving van deze plicht verenigbaar is met hun werkzaamheden
en zij kunnen zich voorbereiden op de quarantaine door voldoende boodschappen in huis
te halen en praktische zaken zoveel mogelijk vooraf te regelen of aan anderen uit
te besteden. Voor zover voor bepaalde categorieën van personen wel sprake is van een
objectieve noodzaak om te reizen en naleving van de quarantaineplicht voor hen niet
mogelijk of disproportioneel zou zijn, wordt daarmee rekening gehouden door deze categorieën
van personen uit te zonderen van de wettelijke verplichting.
De quarantaineplicht geldt alleen voor reizigers die afkomstig zijn uit of hebben
verbleven in een aangewezen hoogrisicogebied. Dit zijn gebieden met een zeer hoge
virusincidentie of gebieden waar zorgwekkende varianten van het virus rondgaan. Ook
kan het hierbij gaan om landen waarvan onbekend is wat de epidemiologische situatie
is vanwege onvoldoende testdata of sequencing data.25 Dit betreft een specifieke categorie van gebieden van de reeds aangewezen hoogrisicogebieden
in het Besluit aanwijzing hoogrisicogebieden (Stcrt. 2021, 1713) en waar sprake is van een zeer hoog risico op grond van de hiervoor genoemde criteria.
Om de ingrijpende aard van de quarantaineplicht beperkt te houden, voorziet het wetsvoorstel
er in dat de quarantaine mag worden ondergaan op het eigen woonadres of een andere
verblijfplaats naar keuze. Dit maakt de maatregel minder ingrijpend dan als de quarantaine
op een door het gezag aangewezen plek zou moeten plaatsvinden, zoals in sommige landen
het geval is (bijvoorbeeld in de vorm van een «quarantainehotel»). In dat geval zou
het toezicht en de handhaving aanzienlijk overzichtelijker zijn. In het onderhavige
wetsvoorstel is echter niet voor zo’n verstrekkend systeem gekozen, maar is voorzien
in een genuanceerd systeem van monitoring, toezicht en handhaving. Daarbij wordt in
eerste instantie via monitoring getracht om te bewerkstelligen dat inkomende reizigers
in thuisquarantaine gaan. Dat is het immers het doel, want daarmee kan verspreiding
van het virus worden voorkomen. Daarbij staat stimulering, voorlichting en ondersteuning
voorop. De verwachting is dat nu niet langer «slechts» sprake is van een quarantaineadvies
maar van een wettelijke quarantaineplicht, reeds om die reden meer mensen zich hieraan
zullen houden. Zeker als mensen ook (kunnen) worden nagebeld en daarbij persoonlijk
op hun plicht en verantwoordelijkheid worden gewezen. Indien op grond van bevindingen
in het kader van de monitoring nader onderzoek door een toezichthouder naar de naleving
van de quarantaineplicht door een betrokkene wenselijk wordt geacht, of indien geen
telefonisch contact kan worden verkregen met een betrokkene, kan een melding worden
gedaan aan de gemeenten. Controle door een gemeentelijke toezichthouder kan dan plaatsvinden.
Indien door de toezichthouder wordt geconstateerd dat de quarantaineplicht niet wordt
nageleefd, kunnen er financiële consequenties volgen vanwege de oplegging van een
bestuurlijke boete (en eventueel het verbeuren van een dwangsom). Handhavende maatregelen
vormen dus wel degelijk de spreekwoordelijke «stok achter de deur».
Dat met dit wetsvoorstel alleen een quarantaineplicht wordt opgelegd aan reizigers
uit aangewezen hoogrisicogebieden, betekent niet dat het belang van de naleving van
het quarantaine- of isolatie advies bij andere categorieën van personen voor wie een
dergelijk advies geldt minder belangrijk wordt geacht. Het belang van naleving van
dat advies is in alle gevallen belangrijk. Bij de keuze om een dringend advies om
te zetten in een wettelijke plicht dient echter ook te worden beoordeeld of dat noodzakelijk
en evenredig is, met andere woorden: of wordt voldaan aan de eisen van proportionaliteit
en subsidiariteit. Ter zake van de quarantaineplicht voor reizigers uit aangewezen
hoogrisicogebieden wordt aan die eisen voldaan, zoals hiervoor is toegelicht. Op basis
van de huidige feiten en omstandigheden is vooralsnog afgezien van het invoeren van
een wettelijke verplichting voor andere categorieën van personen, zoals positief geteste
personen. Daarbij is onder meer van belang geacht dat de naleving van het dringende
advies door deze personen substantieel is en de invoering van een wettelijke plicht
kan leiden tot een afname van de testbereidheid.26 Ten aanzien van deze personen en alle andere personen voor wie een dringend quarantaine-
of isolatieadvies geldt, blijft de inzet gericht op communicatie, en ondersteuning
om de naleving te maximaliseren.
3.2 Uitbreiding van de verplichting negatieve testuitslag
De verplichting voor reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden om bij inreis te
beschikken over een negatieve testuitslag is niet nieuw. Artikel 58p, eerste lid,
van de Wpg biedt reeds de grondslag om bij ministeriële regeling het aanbieden van
personenvervoer geheel of gedeeltelijk te verbieden en om regels te stellen over de
toegang tot en het gebruik van voorzieningen voor personenvervoer. Op grond van het
derde lid van artikel 58p kan bij ministeriële regeling worden voorzien in een verplichting
voor vervoerders om uitsluitend vervoer aan te bieden, toegang daartoe te verschaffen
of gebruik daarvan toe staan aan reizigers die beschikken over een negatieve testuitslag
en eventueel een negatieve uitslag van een sneltest alvorens naar een bestemming in
Nederland te reizen.27 Artikel 58p Wpg ziet op «bedrijfsmatig» personenvervoer. Hieronder valt openbaar
vervoer (als bedoeld in de Wet personenvervoer 2000), ander bedrijfsmatig personenvervoer
(besloten busvervoer en taxivervoer) en bedrijfsmatig vervoer van personen op andere
wijze dan met een bus of taxi (niet zijnde openbaar vervoer), waaronder lucht- en
scheepvaart.28 Op dit moment geldt alleen voor bedrijfsmatige aanbieders van personenvervoer via
de lucht, dan wel per boot, trein of bus dat zij alleen reizigers mogen toelaten die
beschikken over een negatieve testuitslag, waarbij voor reizigers die per vliegtuig
of boot naar Nederland inreizen in beginsel een dubbele testverplichting (zowel NAAT-
als sneltest) geldt.
Reizigers die met eigen vervoer (auto, motor, particulier pleziervaartuig e.d.) reizen,
vallen niet onder de reikwijdte van artikel 58p van de Wpg.29 Voor reizigers die niet met bedrijfsmatig personenvervoer Nederland inreizen, geldt
op dit moment dus nog geen verplichting om te beschikken over een negatieve testuitslag.
Dat wijzigt met het onderhavige wetsvoorstel door de invoering van een nieuw artikel 58pa.
Met het oog op een duidelijke afbakening van beide artikelen zal in artikel 58p worden
verduidelijkt dat dat artikel op «bedrijfsmatig» personenvervoer ziet.
De verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag rust op
de reiziger die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied Nederland inreist. Dat zal
niet alleen gelden voor de reiziger die geen gebruik maakt van een bedrijfsmatige
aanbieder van personenvervoer, maar ook voor de reiziger die daar wel gebruik van
maakt. Tot op heden is op de grondslag van artikel 58p van de Wpg volstaan met verplichtingen
aan de bedrijfsmatige vervoerders. Artikel 58p, derde lid, onderdeel b, van de Wpg
biedt evenwel ook de grondslag om de verplichting te beschikken over een negatieve
testuitslag op te leggen aan de reiziger zelf. Die grondslag zal alsnog via ministeriële
regeling worden benut. Dit betekent niet dat de bestaande verplichtingen voor de bedrijfsmatige
vervoerders komen te vervallen. Ter versterking van de naleving van de op de reizigers
rustende verplichting blijft voor de bedrijfsmatige vervoerders gelden dat zij geen
reizigers mogen toelaten die niet beschikken over een negatieve testuitslag.
De maatregel geldt alleen voor reizigers die in een aangewezen hoogrisicogebied hebben
verbleven. De aanwijzing van hoogrisicogebieden geschiedt bij besluit van de Minister
van VWS.30 Ten aanzien van gebieden binnen de Europese Unie baseert de Minister van VWS zich
op een advies van het RIVM. Hiervoor verzamelt het RIVM wekelijks verschillende gegevens
en analyseert het de risico’s in de verschillende Europese landen. Hierbij betrekt
het RIVM ook de risicoinschaling door het European Centre for Disease Prevention and
Control (hierna: ECDC). De analyse wordt door het Ministerie van VWS als basis gebruikt
voor het advies aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken, die het op zijn beurt verwerkt
in de individuele reisadviezen per land.31
Door het RIVM worden bij de wekelijkse advisering de volgende gegevens gebruikt:
– het aantal besmettingen per 100.000 inwoners: de huidige signaalwaarde bedraagt 100
gevallen per 100.000 inwoners per twee weken;
– het aantal uitgevoerde testen per 100.000 inwoners per dag, in relatie met het aantal
besmette mensen in het betreffende land (als een land bijvoorbeeld veel test, dan
is de kans aanwezig dat er meer besmettingen worden vastgesteld);
– signalen van stijgende aantallen besmettingen of uitbraken of verschillen binnen een
land. Als het aantal besmette mensen in een land stijgt, wordt gekeken of dat komt
door een stijging in een bepaalde regio of in een bepaalde stad. Het RIVM brengt de
situatie van een land dan verder in kaart en kijkt naar de gegevens die een land beschikbaar
stelt via bijvoorbeeld nationale website en dashboards. Zo kunnen ze soms een specifiekere
afweging maken voor bepaalde regio’s in een land;
– het aantal meldingen van besmettingen bij mensen die recent zijn teruggekomen uit
een bepaald land;
– informatie over maatregelen die een land neemt bij uitbraken of een stijging van het
aantal besmettingen en de naleving daarvan.
Ten aanzien van landen buiten de Europese Unie volgt de Minister van VWS de in Europees
verband opgestelde lijst van veilige landen. Deze lijst is primair gebaseerd op een
risico-inschatting gemaakt op basis van zo objectief mogelijke criteria over de gezondheidssituatie
in de betreffende landen en de daar geldende maatregelen. Nederland kijkt daarbij
ook naar mogelijke gevolgen van opname van een land op deze lijst voor de gezondheidssituatie
in Nederland. Benodigde informatie wordt aangeleverd door het RIVM en gezondheidsorganisaties,
zoals de World Health Organization (WHO) en het ECDC.
De verplichting voor reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden om bij inreis te
beschikken over een negatieve testuitslag wordt bij ministeriële regeling nader uitgewerkt.
Zo zullen eisen worden gesteld omtrent de test. Deze eisen zullen in elk geval betrekking
hebben op de vaststelling van de identiteit van de geteste persoon, het type test
dat is uitgevoerd, de wijze waarop de testuitslag wordt aangetoond en de termijn waarbinnen
de test moet zijn uitgevoerd ten opzichte van het moment van inreis in Nederland.
Ook zal bij ministeriële regeling worden bepaald op welke categorieën van personen
de verplichting niet van toepassing is. Daarbij zal waar mogelijk worden aangesloten
bij de reeds bestaande uitzonderingscategorieën (vgl. artikelen 6.7a, derde lid, en
6.7b, derde lid, Tijdelijke regeling maatregelen covid-19). Dat betreft onder andere
jonge kinderen, grenswerkers, -studenten en -scholieren, personen die werkzaam zijn
in het transport van goederen en personen op doorreis.
Reizigers zijn verplicht om op verzoek hun negatieve testuitslag te tonen aan de aanbieder
van bedrijfsmatig personenvervoer of aan een toezichthouder. Indien een reiziger geen
negatieve testuitslag kan tonen, kan daartegen strafrechtelijk worden opgetreden door
oplegging van een geldboete. Mocht in voorkomend geval een reiziger vanwege een noodsituatie
niet in staat zijn geweest om voor inreis naar Nederland een test te laten afnemen,
dan zal hij niet strafbaar zijn indien sprake is van de rechtvaardigingsgrond van
artikel 40 van het Wetboek van Strafrecht (overmacht als noodtoestand).
3.3. Quarantaineplicht Europees Nederland
In een nieuw artikel 58nb wordt in het eerste lid bepaald dat degene die Europees
Nederland inreist en voor inreis heeft verbleven in een door de Minister van VWS aangewezen
gebied in het buitenland of – indien aangewezen – Bonaire, Sint Eustatius of Saba,
onverwijld na inreis in thuisquarantaine moet. Het eerste lid is ruim geformuleerd
en omvat iedereen die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied in het buitenland of
– indien aangewezen – de genoemde eilanden Europees Nederland inreist. Er zijn echter
gevallen denkbaar waar het de vraag is of wel sprake is van inreis in Nederland, bijvoorbeeld
in het geval van de reiziger die op weg naar een bestemming buiten Nederland uitsluitend
op Schiphol landt vanwege een overstap. Of gevallen waar de vraag voorligt of sprake
is geweest van «verblijf» in een hoogrisicogebied, bijvoorbeeld in het geval van de
chauffeur in het goederenvervoer die op weg naar Nederland door een hoogrisicogebied
is gereden en hooguit voor een rustpauze is gestopt. Ook zijn meerdere situaties denkbaar
waarin het voor personen om privé of zakelijke redenen noodzakelijk is om – al dan
niet frequent – de grens te passeren en voor wie naleving van de quarantaineplicht
niet mogelijk of niet proportioneel zou zijn. Diverse categorieën van personen zullen
dan ook worden uitgezonderd van de quarantaineplicht. Hieronder wordt daar nader op
ingegaan.
De duur van de quarantaineplicht wordt bij ministeriële regeling bepaald. Op basis
van de huidige situatie en wetenschappelijke inzichten zal deze tien dagen zijn. De
quarantaineduur is korter als na het verstrijken van een bepaald aantal dagen na inreis
een test is afgenomen en uit de uitslag daarvan blijkt dat de betrokkene niet is geïnfecteerd
met het virus. Op de duur van de quarantaine zal hieronder ook nader worden ingegaan.
De quarantaine kan plaatsvinden in de eigen woning of op een andere verblijfplaats
naar keuze. De quarantaineplicht houdt in dat de betrokkene gedurende de duur van
de op hem rustende verplichting in die woning of verblijfplaats moet verblijven en
zich niet buitenshuis mag begeven, anders dan in of op een bij zijn woning behorende
tuin, erf of balkon. De betrokkene mag dus niet een stukje gaan wandelen om «een luchtje
te scheppen» of boodschappen gaan doen. Doet hij dat wel, dan levert dat een overtreding
van de quarantaineplicht op. De betrokkene dient gedurende de periode van thuisquarantaine
bereikbaar te zijn voor een toezichthouder. Dit houdt onder meer in dat de betrokkene
de deur dient open te doen of op een andere wijze kenbaar dient te maken dat hij op
het adres aanwezig is, zodat de toezichthouder kan constateren dat hij daadwerkelijk
op het quarantaineadres verblijft. Ook kan het inhouden dat de betrokkene telefonisch
bereikbaar is voor de toezichthouder. De medewerkingsplicht die op grond van artikel 5:20,
eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op de betrokkene rust
veronderstelt reeds de bereikbaarheid voor de toezichthouder. Naar aanleiding van
het advies van de expertwerkgroep (zie paragraaf 7.1) is evenwel aanleiding gezien
om deze bereikbaarheidsplicht te expliciteren in artikel 58nb, vierde lid, van de
Wpg.
Gedurende de quarantaineplicht gelden verder de algemene richtlijnen zoals die voor
eenieder in quarantaine of isolatie gelden. Dit betekent dat de betrokkene alleen
met de mensen die bij hem wonen in huis mag zijn en daarbij zoveel mogelijk 1,5 meter
van zijn huisgenoten dient te verblijven en dat geen bezoek mag worden ontvangen (behalve
voor medische redenen, waaronder ook thuis- en mantelzorg valt).
Een andere verblijfplaats kan aan de orde zijn bij buitenlandse reizigers. Zij zullen
op eigen kosten in een verblijfplaats moeten voorzien, bijvoorbeeld in de vorm van
een hotelkamer of vakantiewoning. Ingeval van een ingezetene zonder vaste woon- of
verblijfplaats, zal op lokaal niveau een voorziening moeten worden getroffen (zie
de richtlijn opvang dag- en thuisloze mensen32). Het ligt evenwel niet in de rede om te verwachten dat deze personen sterk vertegenwoordigd
zullen zijn in de groep van inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden. Ingeval van
personen die om internationale bescherming/asiel verzoeken, zal binnen de migratieketen
met inachtneming van de context van de opvang(voorzieningen) en in afstemming met
het RIVM, een passende quarantainevoorziening getroffen worden.
Reizigers die voor inreis in een hoogrisicogebied hebben verbleven moeten bij inreis
beschikken over een zogenaamde «quarantaineverklaring». De reiziger moet hierin aangeven
dat hij na inreis in Nederland onverwijld in thuisquarantaine zal gaan of tot een
van de categorieën van personen behoort die zijn uitgezonderd van de quarantaineplicht.
Tenzij het laatste het geval is, committeert de reiziger zich met deze verklaring
dus expliciet aan de quarantaineplicht. Op de verklaring dient hij aan te geven op
welk adres hij in quarantaine gaat. Dat zal naar verwachting doorgaans het woonadres
zijn. Ingeval een reiziger niet op zijn woonadres in quarantaine wil gaan of in Nederland
geen woonadres heeft, kan hij op de verklaring aangeven wat het adres van de verblijfplaats
zal zijn waar hij in quarantaine zal gaan. Het uitgangspunt is dat de quarantaineverklaring
digitaal kan worden ingevuld, al zal ook worden voorzien in papieren quarantaineverklaringen.
Met behulp van de quarantaineverklaring kan – steekproefsgewijs en/of risicogestuurd –
monitoring, toezicht en handhaving plaatsvinden met het oog op de naleving van de
quarantaineplicht. Op de quarantaineverklaring en het systeem van monitoring, toezicht
en handhaving wordt hierna nader ingegaan in paragraaf 4.
Verhouding met artikel 35 van de Wpg
De Wpg biedt reeds de mogelijkheid van twee soorten maatregelen, gericht op het individu,
om verspreiding van een infectieziekte te voorkomen. Het gaat om de maatregel van
isolatie (artikel 31 Wpg) en de maatregel van quarantaine (artikel 35 Wpg). Isolatie
is bedoeld voor besmette personen en vindt plaats in een gesloten afdeling van een
aangewezen ziekenhuis. Quarantaine is bedoeld voor mogelijk besmette personen en kan
ook thuis plaatsvinden. Om op grond van artikel 35, eerste lid, van de Wpg tot oplegging
van de maatregel van quarantaine over te kunnen gaan, moeten er redenen zijn om aan
te nemen dat een persoon mogelijk met het virus is besmet vanwege recent contact met
een (vermoedelijk) besmet persoon (onderdeel a). Bij inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden
is niet altijd – kenbaar – sprake geweest van contact met een persoon die (mogelijk)
besmet is met het virus. Dat zou dan – voor zover al mogelijk – per individueel geval
moeten worden beoordeeld aan de hand van bron- en contactonderzoek door de GGD. Dat
is praktisch ondoenlijk bij inreis in Europees Nederland (zie voor Caribisch Nederland,
paragraaf 3.4). Het is echter de vraag of het enkele feit dat een persoon in een hoogrisicogebied
heeft verbleven, voldoende is om aan te nemen dat aan de eis van artikel 35, eerste
lid, onderdeel a, van de Wpg is voldaan. De mogelijkheid om artikel 35 van de Wpg
toe te passen op inkomende reizigers zonder individuele beoordeling en dus louter
omdat zij in een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven, is derhalve onzeker.
Voor zover dat evenwel het geval zou zijn, gelden er nog andere knelpunten. De procedure
om de maatregel van quarantaine bij beschikking aan een individu op te leggen en het
systeem van rechtsbescherming, zoals dat geldt ingeval van toepassing van artikel 35
van de Wpg, omvat voorafgaand aan de rechterlijke toetsing betrokkenheid van de voorzitter
van de veiligheidsregio, de officier van justitie, de GGD en eventueel de Inspectie
Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ). Dit systeem is in Europees Nederland ook praktisch
niet goed uitvoerbaar bij de groep van inkomende reizigers, waarbij het immers om
een groot aantal personen kan gaan.
Nu het – zoals hiervoor is overwogen – wel noodzakelijk wordt geacht om inkomende
reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden te verplichten om in quarantaine te gaan,
wordt met dit wetsvoorstel voorzien in een specifieke vorm van quarantaine voor inkomende
reizigers die in een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven. Omdat het om een
groot aantal personen kan gaan, geldt de quarantaineplicht op grond van de wet en
behoeft deze dus niet per individueel geval te worden opgelegd.33 Ook is de rechtsbescherming zodanig ingericht dat deze beter toegerust is om in een
grotere hoeveelheid zaken de gewenste individuele rechtsbescherming te kunnen bieden.
De met dit wetsvoorstel geregelde quarantaineplicht laat de mogelijkheid van toepassing
van artikel 35 Wpg onverlet. In beginsel blijft toepassing van artikel 35 dus mogelijk,
ook ten aanzien van een inkomende reizigers, mits op basis van een individuele beoordeling
is vastgesteld aan de specifieke eisen van dat artikel wordt voldaan.
Aanwijzing van hoogrisicogebieden
De quarantaineplicht geldt alleen voor reizigers die in een aangewezen hoogrisicogebied
hebben verbleven. Dit betreft een specifieke categorie van gebieden van de reeds aangewezen
hoogrisicogebieden in het Besluit aanwijzing hoogrisicogebieden (Stcrt. 2021, 1713). De aanwijzing van deze hoogrisicogebieden geschiedt bij besluit van de Minister
van VWS. De werkwijze zal hierbij hetzelfde zijn als hiervoor in paragraaf 3.2 is
beschreven ter zake van de hoogrisicogebieden in relatie tot de verplichting van een
negatieve testuitslag. De Minister van VWS baseert zijn besluitvorming dus op een
advies van het RIVM, waarbij door het RIVM onder meer de risicoinschaling door het
ECDC wordt betrokken. In relatie tot de quarantaineplicht zullen echter afwijkende
criteria gelden om een gebied als hoogrisicogebied aan te wijzen. Er zal een hogere
signaalwaarde per 100.000 inwoners per twee weken worden gehanteerd. In de risicoinschaling
van het ECDC spreekt met in dit verband van «donkerrode» gebieden. Een gebied zal
ook als hoogrisicogebied kwalificeren ingeval van de aanwezigheid van zorgwekkende
varianten van het virus (ook wel aangeduid als «variant of concern», VOC). Ten aanzien
van landen met onvoldoende testdata of sequencing data geldt dat onvoldoende bekend
is wat de epidemiologische situatie in dat land is. Om die reden zullen deze landen
ook als hoogrisicogebied in relatie tot de quarantaineplicht kwalificeren (dit zijn
in ieder geval de landen die het ECDC als «grijs» aanmerkt). Het komt er dus op neer
dat de quarantaineplicht geldt ten aanzien van reizigers die voor inreis in Nederland
hebben verbleven in zeer hoogrisicogebieden.
Voor reizigers die hebben verbleven in een gebied dat in relatie tot de verplichting
van een negatieve testuitslag als hoogrisicogebied geldt, blijft wel van toepassing
het dringende advies om na inreis in thuisquarantaine te gaan.
Uitzonderingscategorieën
Diverse categorieën van personen worden uitgezonderd van de quarantaineplicht. De
aanwijzing van deze categorieën vindt deels op wetsniveau en deels op het niveau van
een ministeriële regeling plaats. De categorieën van personen die op wetsniveau worden
uitgezonderd van de quarantaineplicht betreffen personen ten aanzien van wie het zonder
meer voorzienbaar is dat naleving van die plicht niet mogelijk of disproportioneel
is. De aanwijzing van deze categorieën van personen is opgenomen in artikel 58nc,
eerste lid, van de Wpg en is in overeenstemming met punt 19 van de hiervoor reeds
genoemde Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad van de Europese Unie.34 Het gaat om de volgende categorieën van personen.
– Onderdelen a en b zien op personen die slechts korte duur in Nederland verblijven of slechts korte
duur in het hoogrisicogebied hebben verbleven. Het gaat hierbij om een tijdsduur die
bij ministeriële regeling zal worden vastgesteld. Dit zijn personen ten aanzien van
wie door hun korte aanwezigheid in Nederland respectievelijk het hoogrisicogebied
een quarantaineplicht (voor zover die al feitelijk uitvoerbaar zou zijn) disproportioneel
wordt geacht. Een quarantaineplicht voor deze personen zou leiden tot verstoringen
in de grensregio’s. Duitsland en België kennen vergelijkbare uitzonderingen voor kort
verblijf. Tevens zal door de korte aanwezigheid het risico op instroom en verspreiding
van het virus beperkt zijn. Onder deze categorie vallen ook personen die op doorreis
zijn in Nederland of op doorreis waren in het hoogrisicogebied. Het voornemen is het
aantal uren op twaalf uur vast te stellen.
– De quarantaineplicht geldt niet voor personen die voorafgaand aan de inreis ten
minste een bij ministeriële regeling te bepalen aantal dagen aaneengesloten in een
gebied hebben verbleven dat niet is aangewezen als hoogrisicogebied, ook al komen
zij vanuit een aangewezen hoogrisicogebied. Dit is neergelegd in onderdeel c. Gedacht wordt aan een periode van tien dagen. Het laatst mogelijke blootstellingsmoment
in het hoogrisicogebied is hiermee langer geleden dan de in Nederland geldende quarantaineduur.
– Kinderen tot en met 12 jaar zijn uitgezonderd van de quarantaineplicht (onderdeel d).
– Onderdeel e ziet op personen die in verband met co-ouderschap moeten reizen. Het betreft personen
met kinderen waarbij bijvoorbeeld de ene ouder in Nederland woont en de andere ouder
in België. Zonder deze uitzondering zouden zij niet in staat zijn het co-ouderschap
invulling te geven.
– Onderdelen f, g en h zien op personen voor wie een quarantaineplicht vanwege persoonlijke omstandigheden
disproportioneel zou zijn, omdat zij als mantelzorger hun zorgtaken niet zouden kunnen
uitvoeren, niet bij een uitvaart aanwezig kunnen zijn of een noodzakelijke medische
behandeling niet kunnen ondergaan.
– Onderdeel i ziet op grenswerkers, grensstudenten en grensscholieren die reizen in verband met
hun werkzaamheden of het volgen van onderwijs, voor wie werken of onderwijs op afstand
niet mogelijk is en die hiervoor ten minste eenmaal per week de grens moeten passeren.
Zonder deze uitzondering zouden zij niet in staat zijn hun werkzaamheden of studie
te doen.
– Het is van groot belang voor de maatschappij dat transport van goederen kan doorgaan.
Transport is een cruciaal proces en discontinuering zou leiden tot maatschappelijke ontwrichting. Indien personen werkzaam in
het transport in quarantaine zouden moeten gaan, betekent dit dat transport in feite
geen doorgang maar zou kunnen vinden. Om die reden wordt voorgesteld in onderdeel j personen werkzaam in het transport van goederen en ander transportpersoneel, voor
zover noodzakelijk en op het moment dat zij in de uitoefening van hun functie reizen
of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen, als uitzondering op te nemen. De
laatste toevoeging ziet erop dat de uitzondering niet van toepassing is in het geval
van een privéreis.
– Ook voor personenvervoer geldt dat discontinuering zou leiden tot maatschappelijke
ontwrichting. Derhalve is voor personen die werkzaam zijn in het personenvervoer als
zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden
reizen, in onderdeel k voorgesteld een uitzondering op te nemen.
– Onderdeel l ziet op een uitzondering voor zeevarenden op andere schepen dan commerciële jachten
en pleziervaartuigen. Bemanning van internationale zeevaart wordt doorgaans ingevlogen
of vanuit de haven van bestemming overgeplaatst, zodat een quarantaineplicht tot disproportionele
verstoringen van het noodzakelijke personen- en goederenvervoer zou leiden
– In onderdeel m wordt een uitzondering voorgesteld voor personen die reizen in verband met urgente
incidentele werkzaamheden in cruciale sectoren, waarvoor specialistische kennis of
expertise is vereist. Indien deze personen aan een quarantaineplicht zouden moeten
voldoen, zouden knelpunten ontstaan omdat verplichte werkzaamheden niet uitgevoerd
kunnen worden. Hierbij moet gedacht worden aan periodieke controles van installaties
en machines. Een uitzondering is nodig om in urgente situaties snel te kunnen handelen.
Het moet gaan om personen met specialistische kennis die in het land zelf niet op
korte termijn beschikbaar zijn. Hierbij geldt ook het belang van continuering van
cruciale of vitale processen en activiteiten, die door discontinuering zouden leiden
tot maatschappelijke ontwrichting. Voorbeelden zijn werkzaamheden in energiecentrales
of aan medische apparatuur. Voor de vraag of sprake is van een cruciale sector kan
aansluiting worden gezocht bij de «cruciale beroepen» als bedoeld in artikel 58r van
de Wpg, maar de aanwijzing van die beroepen (via artikel 6.11 van de Tijdelijke regeling
maatregeling covid-19) is hier niet van overeenkomstige toepassing geacht. Het zal
afhangen van de concrete omstandigheden van het voorliggende geval of sprake is van
de hier bedoelde uitzondering.
– Een vergelijkbare uitzondering is geregeld in onderdelen n en o voor personen die een medisch beroep uitoefenen als zij in uitoefening van hun functie
reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen onderscheidenlijk voor personen
die noodzakelijke werkzaamheden verrichten ter bestrijding van de epidemie van het
virus als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun
werkzaamheden reizen.
– Onderdeel p ziet op journalisten die noodzakelijke beroepsmatige werkzaamheden verrichten, waarbij
werken op afstand niet mogelijk is, als zij in de uitoefening van hun functie reizen
of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen. Deze uitzondering is noodzakelijk
omdat journalisten nieuwswaardige feiten op het moment dat deze plaatsvinden moeten
kunnen verslaan en vanwege de niet-planbare aard van nieuws. Een quarantaineperiode
zou een belemmering van de persvrijheid vormen.
– De voorgestelde uitzonderingen in de onderdelen q, r en s zien op diplomaten, staatshoofden en leden van een buitenlandse regering. Deze uitzonderingen
houden verband met internationale verdragsrechtelijke verplichtingen waaruit voortvloeit
dat aan deze personen vanwege hun bijzondere status geen belemmeringen bij inreis
in Nederland mogen worden opgelegd.
– Onderdeel t ziet op ambtenaren, leden van een regering of andere personen die zijn
uitgenodigd door de Nederlandse overheid, als zij in de uitoefening van hun functie
reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen.
– De voorgestelde uitzondering in onderdeel u ziet op personen die werkzaam zijn bij een internationale of humanitaire organisatie
als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden
reizen. Nederland is gastheer van bijna 40 Internationale Organisaties en ongeveer
140 diplomatieke vertegenwoordigingen. Als gastland is het van belang dat Nederland
deze organisaties en vertegenwoordigingen in staat stelt om hun werkzaamheden uit
te (blijven) voeren zodat het internationale diplomatieke verkeer doorgang kan blijven
vinden. Hoewel er zo veel mogelijk digitaal gebeurt, is reizen hiervoor soms noodzakelijk.
Zo moeten belangrijke en vertrouwelijke rechtszittingen onder het Internationaal Recht
bijgewoond kunnen worden door tolken, getuigen en advocaten uit het buitenland. Nederland
is als partij bij de Verdragen van Genève verplicht om humanitaire hulp te faciliteren
tijdens gewapend conflict. Bovendien is juist nu belangrijk dat humanitaire organisaties
hun werk kunnen blijven uitvoeren, aangezien de covid-pandemie de humanitaire noden
wereldwijd tot recordhoogte heeft doen stijgen.
– Onderdeel v ziet op personen die werkzaamheden verrichten gerelateerd aan de gereedstelling of
daadwerkelijke inzet van personeel ingedeeld bij Defensie, personeel ingedeeld bij
Defensie dat een noodzakelijke korte opleiding moet volgen of experts noodzakelijk
voor het functioneren van de krijgsmacht, als zij in de uitoefening van hun functie
reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen. Een substantieel deel van
deze personen werkt in het buitenland en zijn (soms) in het weekend bij hun familie
in Nederland. Thuiswerken is voor hen geen optie gezien de aard van hun werkzaamheden.
Tevens zijn deze personen veelal werkzaam bij logistieke transporten. Tevens zijn
militairen geplaatst bij internationale eenheden. Bovendien betreft deze uitzondering
eenheden die snel ingezet moeten kunnen worden over de landsgrens en gelden er interregionale
afspraken in het kader van nationale operaties.
– De uitzondering in onderdeel w is noodzakelijk voor de doorgang van gerechtelijke processen.
– Tot slot ziet onderdeel x op personen die reizen en taken uitvoeren van nationaal belang in opdracht van de
Minister of Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de eventuele personen die
door deze personen worden begeleid.
Op grond van het tweede lid van artikel 58nc kunnen andere categorieën van personen
worden uitgezonderd vanwege de uitoefening van bepaalde werkzaamheden of dwingende
persoonlijke omstandigheden. Door ook uitzonderingscategorieën bij ministeriële regeling
te kunnen aanwijzen, kan flexibel worden ingespeeld op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden.
Dat is enerzijds noodzakelijk met het oog op de bestrijding van de epidemie, maar
anderzijds ook met het oog op de belangen van betrokkenen. Het is immers noodzakelijk
om de quarantaineplicht niet (langer) van toepassing te laten zijn als daartoe met
het oog op de bestrijding van de epidemie geen noodzaak meer bestaat. Zo is thans
nog onduidelijk of een vaccinatie ook van invloed is op het risico om een ander te
besmetten. Zodra uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat een gevaccineerde niet
of beperkt besmettelijk is, zal worden bezien of gevaccineerde personen kunnen worden
aangewezen als uitzonderingscategorie.
Indien de quarantaineplicht wel van toepassing is, kan er niettemin vanwege een noodsituatie
reden ontstaan om zich daaraan te onttrekken. Denk aan de situatie dat iemand onwel
wordt en naar het ziekenhuis moet voor medische hulp. In de wet zelf is bepaald dat
de quarantaineplicht ingeval van een noodsituatie niet (langer) van toepassing is.
Daarbij geldt wel dat als de noodsituatie slechts noopt tot een tijdelijke onttrekking
aan de quarantaineplicht, de verplichting herleeft zodra de noodsituatie zich niet
meer voordoet. Mocht een toezichthouder een betrokkene niet op diens woon- of verblijfadres
aantreffen en op grond hiervan tot handhavende maatregelen overgaan, dan kan de betrokkene
hiertegen bezwaar maken en zich beroepen op de voorgedane noodsituatie. Het is dan
aan de burgemeester om te beoordelen of daarvan inderdaad sprake was, welk oordeel
zo nodig ter toetsing aan de rechter kan worden voorgelegd.
Duur van de quarantaine
De quarantaineplicht gaat in op de dag van inreis. De duur van de quarantaine zal
bij ministeriële regeling worden bepaald. Op basis van de huidige situatie en wetenschappelijke
inzichten bedraagt deze tien dagen en het voornemen bestaat om in de ministeriële
regeling daarbij aan te sluiten. Volgens de Landelijke Coördinatie Infectieziektebestrijding
(LCI) van het RIVM ontstaan namelijk bij 99% van de symptomatische infecties klachten
binnen 10 dagen.35 Gewijzigde omstandigheden en/of nieuwe wetenschappelijke inzichten kunnen echter
aanleiding vormen om een langere of kortere duur te hanteren, zo nodig gedifferentieerd
naar categorieën van personen of gebieden. Met het oog op de bescherming van de volksgezondheid
enerzijds en het belang van betrokkenen om niet langer dan noodzakelijk in quarantaine
te hoeven gaan anderzijds, is het noodzakelijk dat de duur van de quarantaineplicht
snel kan worden aangepast als daartoe reden bestaat. Om die reden wordt de duur niet
in de wet vastgelegd. Ter waarborging van de belangen van betrokkenen is in de wet
wel een grens bepaald, namelijk dat de quarantaineduur ten hoogste 14 dagen mag bedragen.
Deze termijn hangt samen met de incubatietijd voor covid-19. Deze bedraagt meestal
5–6 dagen, met een range van 2–14 dagen. De kans dat iemand na 14 dagen toch nog covid-19
ontwikkelt is extreem klein. De termijn van 14 dagen wordt ook internationaal aangehouden.36
Na het verstrijken van een bepaald aantal dagen na inreis mag de betrokkene een test
laten doen. Expliciet is geregeld dat de quarantaineplicht hiervoor mag worden onderbroken.
Als de uitslag van de test negatief is, eindigt de quarantaineplicht. Het aantal dagen
na inreis waarna de test mag worden gedaan, zal ook bij ministeriële regeling worden
bepaald. Ook hier geldt immers dat op basis van gewijzigde omstandigheden en/of nieuwe
wetenschappelijke inzichten het aantal dagen kan wijzigen. In het 96e advies adviseert
het OMT het aanhouden van een quarantaineperiode van tenminste 5 dagen na binnenkomst,
met de mogelijkheid van een test op de vijfde dag. Pas bij een negatieve PCR- of LAMP-test37 op die dag is volgens het OMT het risico dat een reiziger toch nog een variant van
het virus in Nederland introduceert verminderd. Bij dit advies zal worden aangesloten.
Mocht een betrokkene vanwege klachten dus eerder dan op de vijfde dag na inreis een
test laten doen, dan blijft bij een negatieve uitslag de quarantaineplicht gelden.
Uitsluitend bij een negatieve uitslag van een test die is afgenomen na het verstrijken
van het nader bepaalde aantal dagen na inreis, eindigt de quarantaineplicht.
Een betrokkene is niet verplicht om de test te laten doen, maar dient dan het volledige
aantal dagen in thuisquarantaine door te brengen. Hetzelfde geldt indien de uitslag
van de test positief is. In dat geval blijft de quarantaineplicht die vanwege diens
inreis na verblijf in een aangewezen hoogrisicogebied op de betrokkene rust gelden
en zal hij dus het volledige aantal dagen van de quarantaineduur in quarantaine moeten
doorbrengen. Vanwege de positieve testuitslag geldt vanaf dat moment het dringende
advies om in isolatie te gaan en is de betrokkene in beeld bij de GGD. De GGD zal
– zoals dat bij elk positief geteste persoon gebeurt – nader contact met de betrokkene
onderhouden.
Net als het ontstaan van de verplichting, eindigt de quarantaineplicht van rechtswege.
Hier komt dus geen nader besluit aan te pas. Het moment van eindigen is in beginsel
ook duidelijk, namelijk ofwel na afloop van het nader bepaalde aantal dagen van de
quarantaineduur (thans: tien dagen), gerekend vanaf de datum van inreis (die moet
worden ingevuld op de quarantaineverklaring) dan wel bij een negatieve uitslag van
een test die na het verstrijken van het nader bepaalde aantal dagen na inreis is afgenomen.
In het laatste geval is de betrokkene verplicht om de testuitslag te bewaren gedurende
het resterende aantal dagen dat hij – als hij geen test had afgenomen – in thuisquarantaine
had moeten verblijven. Ook is hij verplicht om deze te tonen aan een toezichthouder
als die daarom verzoekt.
Niet-naleving van de plicht
De quarantaineplicht houdt in dat de betrokkene gedurende de nader bepaalde duur van
de quarantaine dient te verblijven op het woonadres of het opgegeven adres van de
verblijfplaats. Van niet-naleving van de quarantaineplicht is sprake als de betrokkene
zich buitenshuis bevindt (anders dan in of op een bij de woning of verblijfplaats
behorende tuin, erf of balkon). In dat geval kan de burgemeester een bestuurlijke
boete (en eventueel een last onder dwangsom) opleggen. Dat zal de burgemeester zijn
van de gemeente waar de betrokkene zijn woon- of verblijfplaats heeft. Op de keuze
voor de bestuursrechtelijke instrumenten van de bestuurlijke boete en de last onder
dwangsom, en de verdere uitwerking van het toezicht op en de handhaving van de naleving
van de quarantaineplicht wordt in paragraaf 4 nader ingegaan.
Directe rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter
Een quarantaineplicht kan worden aangemerkt als een vrijheidsontnemende maatregel.
Gelet hierop volgt zowel uit de Grondwet (artikel 15, tweede lid) als uit het Europees
Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (artikel 5,
vierde lid; hierna: EVRM) dat een betrokkene de mogelijkheid dient te hebben om de
rechtmatigheid van deze maatregel door de rechter te laten toetsen. Deze rechterlijke
toetsing dient binnen een kort tijdsbestek plaats te vinden, zodat de betrokkene spoedig
een rechterlijk oordeel kan verkrijgen over de toepasselijkheid van de ten aanzien
van hem geldende verplichting om in thuisquarantaine te gaan.
Deze procedure is neergelegd in een nieuw artikel 58nd, waarbij aansluiting is gezocht
bij het systeem van rechtsbescherming zoals dat geldt bij oplegging van een quarantainemaatregel
op grond van artikel 35 van de Wpg. Indien een betrokkene een rechterlijk oordeel
wenst te verkrijgen over de toepasselijkheid van de quarantaineplicht in zijn individuele
geval, kan hij daartoe een verzoekschrift indienen bij de burgerlijke rechter. Het
verzoekschrift dient te worden ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank
die is gelegen binnen het arrondissement van het woonadres van de betrokkene of het
opgegeven adres van de verblijfplaats. Voor de feitelijke wijze van indiening wordt
aangesloten bij de algemene regeling voor de indiening van verzoekschriften bij de
burgerlijke rechter. Het is daarmee mogelijk het verzoek per beveiligde e-mail in
te dienen als de desbetreffende rechtbank in die wijze van indiening voorziet. Voor
de indiening van het verzoekschrift is geen griffierecht verschuldigd. Gelet op het
belang van betrokkene om in een laagdrempelige spoedprocedure een rechterlijk oordeel
over de quarantaineplicht te verkrijgen, geldt geen verplichting voor betrokkenen
om zich bij te laten staan door een advocaat. Daartoe wordt artikel 46 van de Wpg
van overeenkomstige toepassing verklaard.
Na het indienen van het verzoekschrift dient de betrokkene zo spoedig mogelijk door
de rechter te worden gehoord. Het horen vindt plaats door middel van een tweezijdig
elektronisch communicatiemiddel. Deze wijze van horen is hier dwingend voorgeschreven
en dus niet optioneel (zoals geregeld in artikel 2 van de Tijdelijke wet Covid-19
Justitie en Veiligheid). De reden daarvoor is dat het niet wenselijk is dat de betrokkene
ten behoeve van een fysieke zitting de thuisquarantaine zou moeten doorbreken, nu
hij juist in quarantaine moet verblijven om het risico op verspreiding van het virus
te voorkomen. Vanwege de korte doorlooptijd van de procedure, is het mogelijk dat
van het horen wordt afgezien indien de verzoeker niet bereikbaar is op het door de
rechter vastgestelde tijdstip van horen. Gelet op het belang van het horen van de
verzoeker dient hiermee terughoudend te worden omgegaan. Het spoedeisende karakter
van de verzoekschriftenprocedure, het feit dat de procedure op initiatief van de verzoeker
plaatsvindt, de wijze van horen via een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel
en het feit dat de verzoeker gedurende de procedure in thuisquarantaine is, maakt
dat de verzoeker in beginsel geacht kan worden beschikbaar te zijn op het door de
rechter bepaalde tijdstip van horen. Daarbij ligt het in de rede dat voorafgaand aan
het bepalen van dat tijdstip hierover afstemming met de verzoeker plaatsvindt, zodat
rekening kan worden gehouden met de thuis(werk)situatie van de verzoeker. Indien de
verzoeker gegeven alle eerdergenoemde omstandigheden dan toch niet op het vastgestelde
tijdstip beschikbaar is, kan van horen worden afgezien omdat de verzoeker klaarblijkelijk
niet (langer) aan de procedure wenst mee te werken. Indien de verzoeker dit wenst,
kan hij zich overeenkomstig het reguliere burgerlijke procesrecht laten bijstaan door
een tolk.
Bij de behandeling van het verzoekschrift is de rechter bevoegd om belanghebbenden
op te roepen en zich te laten voorlichten door deskundigen. Daartoe wordt artikel 41,
derde lid, van de Wpg van toepassing verklaard. Gezien het korte tijdsbestek van de
procedure is evenwel de verwachting dat de rechter van die mogelijkheid in de regel
geen gebruik zal maken. De behandeling van het verzoekschrift vindt overeenkomstig
artikel 27 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in beginsel in het openbaar
plaats, bijvoorbeeld door middel van een livestream.
Met het oog op de spoed waarmee de rechterlijke toetsing van de quarantaineplicht
dient plaats te vinden, dient de rechter zo snel mogelijk, maar uiterlijk binnen drie
dagen na indiening van het verzoekschrift op het verzoek te beslissen. Deze beslistermijn
is gelijk aan de termijn die op grond van artikel 41, vijfde lid, van de Wpg geldt
voor de rechterlijke beslissing op een vordering van de officier van justitie tot
voortzetting van een op grond van artikel 35 Wpg opgelegde quarantainemaatregel. In
artikel 45 van de Wpg is bepaald dat op de termijn van artikel 41, vijfde lid, van
de Wpg de Algemene termijnenwet van toepassing is. Aansluitend bij die systematiek
is in dit wetsvoorstel niet bepaald dat dit ook geldt voor de drie dagen termijn van
artikel 58nd. De Algemene termijnenwet is dus niet van toepassing op die termijn.
Dit betekent dat als een verzoekschrift op vrijdag wordt ingediend, de rechter uiterlijk
op de maandag in de daaropvolgende week dient te beslissen.
Bij de beoordeling van het verzoekschrift zal de rechter nagaan of de quarantaineplicht
op de verzoeker van toepassing is, waarbij – indien aan de orde – tevens wordt bezien
of de verzoeker valt onder een van de uitzonderingscategorieën als bedoeld in het
voorgestelde artikel 58nc van de Wpg. Indien de rechter het verzoekschrift gegrond
acht, heft de rechter de quarantaineplicht op. De betrokkene is dan niet langer verplicht
in thuisquarantaine te verblijven. Hierbij wordt duidelijkheidshalve opgemerkt dat
het enkele feit dat een betrokkene op het moment van inreizen niet besmet was met
het virus, geen reden kan vormen om het door hem ingediende verzoek gegrond te verklaren.
Tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter staan geen hoger beroep en cassatie
open. Hierin is aansluiting gezocht bij de systematiek van de quarantainemaatregel
van artikel 35 van de Wpg, waarbij eveneens geen hoger beroep en cassatie openstaan
(artikel 41, zesde lid, Wpg).
Overigens kan naast de burgerlijke rechter ook de bestuursrechter bevoegd zijn om
te oordelen over de toepasselijkheid van de quarantaineplicht, namelijk als een bestuurlijke
boete of een last onder dwangsom wordt opgelegd. Tegen een zodanig handhavingsbesluit
staan bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open (zie verder paragraaf 4). De verwachting
is dat in de praktijk de wens om een rechterlijk oordeel te verkrijgen veelal via
de band van het handhavingsinstrument zal verlopen. Hoewel dus zowel de burgerlijke
rechter als de bestuursrechter bevoegd zijn, zal naar verwachting het merendeel van
de zaken zich in de praktijk concentreren bij de bestuursrechter.
3.4 Quarantaineplicht Caribisch Nederland
De Wpg is ook van toepassing in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
De andere landen dan Nederland in het Koninkrijk (Curaçao, Aruba en Sint Maarten)
worden voor de toepassing van de Wpg aangemerkt als ware het «buitenland».
Zoals hiervoor is beschreven, geldt voor reizigers die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied
in het buitenland het Europese deel van Nederland inreizen een algemene quarantaineplicht.
Deze plicht kan ook gelden voor reizigers die vanuit Bonaire, Sint Eustatius of Saba
naar Europees Nederland reizen, indien een (of meerdere van) deze eilanden als hoogrisicogebied
wordt aangewezen.
Voor Caribisch Nederland geldt er alleen een quarantaineplicht als dat bij ministeriële
regeling is bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat die plicht geldt voor reizen tussen
Bonaire, Sint Eustatius of Saba onderling of bij inreis in een van deze eilanden vanuit
Europees Nederland of een aangewezen hoogrisicogebied in het buitenland. Differentiatie
is dus in meerdere opzichten mogelijk. Besluitvorming in dit verband zal geschieden
na overleg met de gezaghebber.
De wettelijke regeling en uitvoering van de quarantaineplicht verschilt daarmee ten
opzichte van de toepassing daarvan in Europees Nederland. Artikel 132a, vierde lid,
van de Grondwet biedt uitdrukkelijk de ruimte om voor de openbare lichamen in het
Caribische deel van Nederland andere regels of specifieke maatregelen te stellen met
het oog op bijzondere omstandigheden waardoor de openbare lichamen zich wezenlijk
onderscheiden van het Europese deel van Nederland. Die situatie is hier aan de orde.
De epidemiologische situatie in Europees en Caribisch Nederland kan sterk verschillen,
alleen al door de grote verschillen in geografische situatie, tussen Europees en Caribisch
Nederland en tussen de eilanden van Caribisch Nederland onderling. Dit verschil komt
ook tot uiting in de aparte advisering door het OMT voor Caribisch Nederland. Een
aspect dat op termijn op basis van nadere wetenschappelijke inzichten een rol kan
spelen is de vaccinatiegraad onder de bevolking. Op de eilanden zal de vaccinatie
van de bevolking eerder zijn voltooid dan in Europees Nederland. Ook het insulaire
karakter en de bijzondere kleinschaligheid rechtvaardigt in voorkomend geval dat in
Bonaire, Sint Eustatius of Saba andere maatregelen worden getroffen dan in Europees
Nederland. Zo is op de eilanden beter zicht op inkomende reizigers dan in Europees
Nederland met de open grenzen met Duitsland en België en creëert de kleinschaligheid
van de eilanden ook een «ons-kent-ons»-cultuur. Sociale controle is hierdoor groter.
Maatregelen in de vorm van «zachte drang», zoals een dringend advies, gecombineerd
met individuele gesprekken die gericht zijn op stimulering, voorlichting en begeleiding,
kunnen daardoor meer effect sorteren dan in Europees Nederland waar die individuele
aanpak door de grootschaligheid praktisch niet mogelijk is. De in artikel 35 van de
Wpg geregelde maatregel tot quarantaine die een individuele beoordeling van de vermoedelijke
besmetting per individueel geval vergt (zoals beschreven is in paragraaf 3.3), kan
in Caribisch Nederland wel toepasbaar zijn. Een factor die bij de beoordeling of alsnog
een wettelijke quarantaineplicht moet worden ingeregeld van belang kan zijn, is dan
ook de mate van naleving van het dringende quarantaineadvies op de eilanden. Alle
omstandigheden tezamen vormen de reden om de toepassing van de quarantaineplicht voor
Bonaire, Sint Eustatius en Saba zodanig in te richten dat met de ten opzichte van
Europees Nederland bestaande verschillen rekening kan worden gehouden. De mogelijkheid
tot differentiatie bij de maatregelen ter bestrijding van de epidemie is opgenomen
in artikel 58e, eerste lid, onderdeel a, van de Wpg.
Indien besloten wordt om bij ministeriële regeling een algemene quarantaineplicht
in te voeren, laat dit de toepassing van artikel 35 van de Wpg onverlet (zie artikel 58nh,
tweede lid, waarin artikel 58nb van overeenkomstige toepassing is verklaard). Verwezen
wordt naar hetgeen hierover ten aanzien van Europees Nederland in paragraaf 3.3 is
overwogen. Bij toepassing van de maatregel van artikel 35 van de Wpg kan de gezaghebber
onder meer bepalen waar de maatregel ten uitvoer wordt gelegd.
Zoals hiervoor is toegelicht, worden in artikel 58nc bepaalde categorieën van personen
uitgezonderd van de quarantaineplicht omdat naleving van die plicht voor hen niet
mogelijk is of niet proportioneel kan worden geacht. Categorieën van personen kunnen
tevens worden uitgezonderd bij ministeriële regeling. Ook daarbij zal rekening worden
gehouden met het bijzondere karakter van de eilanden, zoals het feit dat vanwege de
kleinschaligheid bepaalde essentiële voorzieningen of middelen niet altijd aanwezig
zijn en daardoor de noodzaak kan bestaan om naar een bestemming elders te reizen.
Met de mogelijkheid om uitzonderingscategorieën bij ministeriële regeling aan te wijzen,
kan snel en flexibel worden ingespeeld op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden.
Niettemin is voor Caribisch Nederland voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling te bepalen dat de gezaghebber met het oog op bijzondere omstandigheden in
een individueel geval ontheffing van de quarantaineplicht kan verlenen. Dit heeft
te maken met de bijzondere kleinschaligheid van de eilanden, waardoor het mogelijk
is dat een beoogde uitzonderingssituatie betrekking heeft op een enkel, mogelijk incidenteel
geval. De mogelijkheid van een individuele ontheffing ligt dan meer voor de hand dan
aanpassing van de ministeriële regeling. Alvorens tot het verlenen van een ontheffing
over te gaan, zal de gezaghebber advies moeten vragen aan de geneeskundige die krachtens
artikel 68c, eerste lid, van de Wpg is belast met de infectieziektebestrijding. Op
die manier is geborgd dat het belang van de bestrijding van de epidemie bij de besluitvorming
wordt betrokken. Aan een ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
Wat betreft de quarantaineplicht geldt verder nog dat indien bij ministeriële regeling
een quarantaineplicht wordt ingeregeld voor Bonaire, Sint Eustatius of Saba, in beginsel
de artikelen 58nb tot en met 58ng van overeenkomstige toepassing zijn. Bij ministeriële
regeling kan echter anders worden bepaald. Zo is het bijvoorbeeld op de eilanden meer
gebruikelijk dat voor het laten afnemen van een test de betrokkene niet naar een testlocatie
gaat, maar dat de test bij de betrokkene op diens woon- of verblijfplaats wordt afgenomen.
Wat betreft de verplichting van een negatieve testuitslag geldt dat de artikelen 58p
en 58pa de mogelijkheid bieden om deze ook testuitslag te regelen voor reizen tussen
Europees Nederland, Bonaire, Sint Eustatius en Saba, indien Europees Nederland of
een (of meerdere) van deze eilanden als hoogrisicogebied wordt aangewezen. Voor Caribisch
Nederland geschiedt de aanwijzing na overleg met de gezaghebber. De Minister van VWS
zal zich hierbij baseren op een advies van het RIVM. Het RIVM gebruikt hiervoor dezelfde
parameters als gebruikt worden voor de vaststelling van andere hoogrisicogebieden,
aangevuld met de trends van het aantal besmettingen op het betreffende eiland, de
belasting van de zorgcapaciteit, de inschatting of er extra maatregelen nodig zijn
voor kwetsbare groepen, de effectiviteit van het bron- en contactonderzoek en de naleving
van de maatregelen.
3.5 Juridische inbedding van de voorgestelde maatregelen
De juridische borging van de voorgestelde maatregelen vindt plaats in hoofdstuk Va
van de Wpg, zoals die tot stand is gekomen met de Tijdelijke wet maatregelen covid-19.38 De inbedding in hoofdstuk Va van de Wpg betekent ook dat de daarin geregelde algemene
kaders voor het treffen van maatregelen ten behoeve van de bestrijding van de epidemie
onverkort gelden. Dat betekent in de eerste plaats dat de bevoegdheden en de geclausuleerde
delegatiegrondslagen tijdelijk zijn. Hoofdstuk Va en artikel 68bis van de Wpg vervallen
telkens na ten hoogste drie maanden, tenzij – na voorhang bij het parlement – besloten
wordt tot verlenging met gehele of gedeeltelijke verlenging met ten hoogste drie maanden
(artikel VIII van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19).
Ook geldt de noodzakelijkheidstoetsing die is vervat in artikel 58b van de Wpg. De
toepassing van die voorgestelde bevoegdheden wordt uitdrukkelijk beoordeeld op noodzakelijkheid,
evenredigheid en geschiktheid ten aanzien van het met de maatregelen nagestreefde
doel. Die beoordeling vindt plaats bij zowel de vaststelling van de ministeriële regelingen
als bij de toepassing van de uitvoerings- en handhavingsbevoegdheden bij of krachtens
hoofdstuk Va van de Wpg. In de afweging van het belang van de bestrijding van de epidemie
kunnen naast de belangen van de volksgezondheid onder meer ook gevolgen voor bijvoorbeeld
de psychische en emotionele gezondheid meegewogen worden.39 De maatregelen moeten tevens in overeenstemming zijn met de uitgangspunten van een
democratische rechtsstaat, waarmee wordt gerefereerd aan grondrechten (zie verder
paragraaf 5).
Op de totstandkoming van lagere regelgeving zijn eveneens de procedurele vereisten
van artikel 58c van de Wpg van toepassing, zoals betrokkenheid van de ministerraad
en het parlement. Uitgangspunt is dat een ministeriële regeling niet eerder in werking
treedt dan een week na overlegging aan de Staten-Generaal (tweede lid). De regeling
vervalt van rechtswege indien binnen die termijn de Tweede Kamer besluit er niet mee
in te stemmen. Het derde lid voorziet in de mogelijkheid dat het kabinet kan handelen
in zeer dringende omstandigheden. In dat geval kan een ministeriële regeling eerder
in werking treden, en deze vervalt van rechtswege indien de Tweede Kamer binnen een
week na toezending besluit niet in te stemmen met de regeling. Voor Caribisch Nederland
geldt de vangnetbepaling artikel 58ca van de Wpg waarmee het mogelijk is in spoedeisende
gevallen na een aanwijzing van de Minister van VWS tijdelijk een noodverordening te
treffen, in aanloop naar een ministeriële regeling.
Artikel 58e van de Wpg regelt voorts de mogelijkheden tot differentiatie en lokaal
maatwerk. Bij ministeriële regeling kan onderscheid worden gemaakt, bijvoorbeeld tussen
personen op basis van hun leeftijd zodat de mogelijkheid bestaat om jeugdigen uit
te zonderen van een quarantaine- of testverplichting (artikel 58e, eerste lid, Wpg).40 Differentiatie tussen de openbare lichamen in Caribisch Nederland is eveneens mogelijk
en de afweging die hieraan ten grondslag ligt, wordt afzonderlijk toegelicht in paragraaf 3.4.
De mogelijkheid voor een ontheffing, zoals geregeld in het tweede tot en met vierde
lid van artikel 58e van de Wpg, wordt in dit wetsvoorstel alleen voor Caribisch Nederland
geregeld, zie hiervoor de onderbouwing in paragraaf 3.4. Het vijfde lid bepaalt ten
slotte dat lokaal maatwerk mogelijk gemaakt kan worden door bij ministeriële regeling
aan de burgemeester of gezaghebber de bevoegdheid toe te kennen waar de in die regeling
gestelde regels van toepassing zijn. Of de actuele epidemiologische situatie ruimte
laat dergelijk lokaal maatwerk moet bij het vaststellen van de lagere regelgeving
worden beoordeeld.
4. Uitvoering, monitoring, toezicht en handhaving
Voor vertrek/inreis
Een reiziger die met bedrijfsmatig personenvervoer naar Nederland reist, zal voor
vertrek uit het aangewezen hoogrisicogebied een test moeten laten afnemen. Alleen
met een negatieve testuitslag zal de vervoerder hem mogen toelaten. Een reiziger die
met eigen vervoer naar Nederland reist, zal de test uiterlijk voor inreis moeten laten
afnemen. Dus een reiziger die bijvoorbeeld in Frankrijk heeft verbleven en met de
eigen auto terugrijdt naar Nederland, kan – indien Frankrijk als hoogrisicogebied
geldt – in Frankrijk de test laten afnemen of ervoor kiezen om dat in België vlak
voor inreis in Nederland te doen. Ten aanzien van de mogelijkheden om een test in
het buitenland te laten afnemen, geldt dat in ieder geval de PCR-test overal ter wereld
in grote steden en op veel luchthavens – in ieder geval via commerciële aanbieders –
kan worden verkregen en dat het in de rede ligt om te verwachten dat de mogelijkheden
om een test te laten afnemen alleen maar zullen toenemen. De termijn waarbinnen de
test moet zijn uitgevoerd ten opzichte van het moment van inreis in Nederland, biedt
in de regel voldoende mogelijkheden voor reizigers om naar of via een plaats te reizen
om de test te laten afnemen alvorens Nederland in te reizen.41
De reiziger die voor inreis heeft verbleven in een gebied heeft verbleven dat in relatie
tot de quarantaineplicht als aangewezen hoogrisicogebied geldt, zal bij inreis ook
moeten beschikken over een quarantaineverklaring. Dit is een verklaring waarin de
reiziger verklaart dat hij na inreis in Nederland onverwijld in thuisquarantaine zal
gaan of tot een van de categorieën van personen behoort die zijn uitgezonderd van
de quarantaineplicht. Het uitgangspunt is dat de quarantaineverklaring digitaal kan
worden ingevuld door op een website bepaalde gegevens in te vullen. Indien de reiziger
niet tot een uitzonderingscategorie behoort en dus quarantaineplichtig is, zal hij
naast zijn persoonsidentificerende gegevens een aantal aanvullende gegevens moeten
invullen, zoals de datum van inreis, het gebied waar is verbleven, het adres waar
hij in quarantaine zal gaan en een geldig telefoonnummer waarop hij te bereiken is.
Als de reiziger tot een van de uitzonderingscategorieën behoort, kan hij dat bij het
invullen aangeven. In bepaalde gevallen zal hij dit bij inreis met bescheiden moeten
kunnen onderbouwen (bijvoorbeeld met een werkgeversverklaring). Dit zal bij ministeriële
regeling nader worden bepaald. De reiziger dient de gegevens naar waarheid in te vullen.
Het invullen van een onjuist adres of telefoonnummer of het ten onrechte aangeven
dat men tot een uitzonderingscategorie behoort, kan valsheid in geschrifte in de zin
van artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht opleveren. Na het invullen van de gegevens
op de website verkrijgt de betrokkene een digitale bevestiging van de quarantaineverklaring
of kan hij de verklaring downloaden of printen. Voor wie niet beschikt over digitale
middelen of voldoende vaardigheden om daarmee om te gaan, is een papieren quarantaineverklaring
ook mogelijk. Bij ministeriële regeling zal nader worden bepaald tot welk moment de
reiziger de quarantaineverklaring (en eventuele bescheiden) dient te bewaren.
Bedrijfsmatige aanbieders van personenvervoer mogen alleen vervoer aanbieden en toegang
verlenen tot het vervoermiddel aan reizigers die beschikken over een negatieve testuitslag
en een quarantaineverklaring. Een uitzondering geldt als een reiziger wegens overmacht
niet over (een van) de genoemde bescheiden kan beschikken (zie het aangepaste artikel 58p,
vijfde lid, van de Wpg). Te denken valt bijvoorbeeld aan een onverwacht opgekomen
calamiteit die ertoe dwingt om linea recta naar Nederland te reizen. In dat geval
is het mogelijk dat geen gelegenheid meer bestond om een test te laten ondergaan en
eventueel ook niet om een quarantaineverklaring te regelen. In de rede ligt dat een
reiziger dit op de een of andere wijze aannemelijk maakt. Het is aan de vervoerder
om te beoordelen of sprake is van een dergelijke overmachtsituatie.
Bij inreis
Voor reizigers die met bedrijfsmatig personenvervoer Nederland inreizen, geldt dat
door de vervoerder dient te zijn gecontroleerd of zij beschikken over een negatieve
testuitslag en een quarantaineverklaring. Eventueel kan bij ministeriële regeling
worden bepaald dat de vervoerders in de lucht- of scheepvaart verplicht zijn om papieren
quarantaineverklaringen in te nemen en over te dragen aan de voorzitter van de veiligheidsregio
of een toezichthouder (dit proces wordt onder het kopje «Monitoring» verder toegelicht).
Bij niet-naleving van de verplichting door een vervoerder kan op grond van artikel 58u,
eerste lid, onderdeel b, een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Deze handhavingsmogelijkheid
bestaat al en blijft met dit wetsvoorstel ongewijzigd. Deze handhavende taak zal worden
belegd bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT). Overigens kan op
grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb in plaats van een last onder bestuursdwang
een last onder dwangsom worden opgelegd. Voor Caribisch Nederland volgt dit uit artikel 68ka,
eerste lid, van de Wpg. Niettemin geldt ook bij gebruikmaking van bedrijfsmatig personenvervoer
dat de reiziger kan worden beboet als bij een controle blijkt dat hij niet heeft voldaan
aan de op hem rustende verplichting om te beschikken over een negatieve testuitslag
en een quarantaineverklaring (artikel 68bis juncto de artikelen 58ne en 58p van de
Wpg).
Reizigers die na verblijf in een hoogrisicogebied met eigen vervoer Nederland inreizen,
kunnen in de grensstreken worden gecontroleerd op het beschikken van een negatieve
testuitslag en een quarantaineverklaring. Het niet beschikken over een dergelijke
verklaring levert een strafbaar feit op. Hiermee wordt aangesloten bij de gekozen
systematiek van handhaving van de maatregelen van hoofdstuk Va van de Wpg.42 Het gaat hier niet om een grenscontrole, maar een controle op de naleving van de
verplichtingen van de artikelen 58ne en 58pa, eerste lid, van de Wpg. Ten behoeve
van de uitvoering van deze controles zullen krachtens artikel 64a van de Wpg toezichthouders
worden aangewezen. Zij beschikken over de in titel 5.2 van de Awb neergelegde bevoegdheid
om voertuigen te doen stilhouden en om van de bestuurder van het voertuig inzage te
vorderen van de wettelijk voorgeschreven bescheiden met betrekking waartoe zij een
toezichthoudende taak hebben (artikel 5:19 Awb). Teams van toezichthouders en ambtenaren
met opsporingsbevoegdheden zullen steekproefsgewijs voertuigen controleren. In het
kader van die controle mag inzage worden gevorderd in een identiteitsbewijs (artikel 5:16a
Awb).
Ingeval van strafrechtelijk optreden behelst de strafrechtelijke sanctionering op
grond van artikel 68bis ten hoogste een hechtenis van ten hoogste zeven dagen of een
geldboete van de eerste categorie. Dit sluit aan bij de reguliere strafsancties die
gelden bij overtreding van de regels van hoofdstuk Va van de Wpg. Het ligt in de lijn
der verwachting dat bij de bepaling van de hoogte van het boetebedrag nauwe aansluiting
wordt gezocht bij het tarief dat wordt gehanteerd voor alle andere overtredingen van
verbodsnormen in hoofdstuk Va van de Wpg die tot de individuele burger zijn gericht.
Op grond van artikel 68bis, vijfde lid, van de Wpg zal een overtreding niet meewegen
bij de beoordeling van de aanvraag met betrekking tot de afgifte van een verklaring
omtrent het gedrag (VOG).
Mocht in voorkomend geval een reiziger vanwege een noodsituatie niet in staat zijn
geweest om aan (een van) de betreffende verplichtingen te voldoen, dan zal hij niet
strafbaar zijn indien sprake is van de rechtvaardigingsgrond van artikel 40 van het
Wetboek van Strafrecht (overmacht als noodtoestand).
Na inreis
Na inreis dient de reiziger die quarantaineplichtig is, onverwijld op zijn woonadres
of het adres van de opgegeven verblijfplaats in thuisquarantaine te gaan voor de duur
van de quarantaine, zoals bepaald bij ministeriële regeling. Zoals hiervoor is vermeld,
zal die op grond van de huidige inzichten tien dagen zijn. Een reiziger kan ervoor
kiezen om op de vijfde dag of later na inreis een test te laten afnemen. Alleen bij
een negatieve uitslag eindigt de voor hem geldende quarantaineplicht. Bij een positieve
uitslag blijft de vanwege diens inreis na verblijf in een aangewezen hoogrisicogebied
op hem rustende quarantaineplicht voor de resterende duur van kracht en start het
bron- en contact onderzoek waarbij aan positief geteste personen dringend wordt verzocht
zich te isoleren zolang zij klachten hebben.
De reiziger dient gedurende de periode van thuisquarantaine bereikbaar te zijn voor
een toezichthouder. Dit houdt onder meer in dat de betrokkene de deur dient open te
doen of op een andere wijze kenbaar moet kunnen maken dat hij aanwezig is, zodat de
toezichthouder kan constateren dat hij daadwerkelijk op het quarantaineadres verblijft.
Ook kan het inhouden dat de betrokkene telefonisch bereikbaar is voor de toezichthouder.
De medewerkingsplicht die op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb op de
betrokkene rust veronderstelt (reeds) de bereikbaarheid voor de toezichthouder. Naar
aanleiding van het advies van de expertwerkgroep (zie paragraaf 7.1) is evenwel aanleiding
gezien om deze bereikbaarheidsplicht te expliciteren in artikel 58nb, vierde lid,
van de Wpg.
Monitoring
Zoals hiervoor is vermeld, is gekozen voor een genuanceerd systeem van monitoring,
toezicht en handhaving. Daarbij wordt in eerste instantie via monitoring alsog getracht
om te bewerkstelligen dat inkomende reizigers in thuisquarantaine gaan. Dat is immers
het doel, want daarmee kan verspreiding van het virus worden voorkomen. De verwachting
is dat nu niet langer «slechts» sprake is van een quarantaineadvies maar van een wettelijke
quarantaineplicht, reeds om die reden meer mensen zich hieraan zullen houden. Zeker
als mensen ook (kunnen) worden nagebeld en daarbij persoonlijk op hun plicht en verantwoordelijkheid
worden gewezen. De Minister van VWS is belast met de monitoring. De monitoring houdt
in dat een belteam namens het Ministerie van VWS reizigers kort na inreis nabelt.
Het telefoongesprek is primair bedoeld om de naleving van de quarantaineplicht te
stimuleren en om reizigers desgewenst nadere informatie te verstrekken over de quarantaineplicht
en eventuele mogelijkheden voor ondersteuning. Ook kan informatie worden verstrekt
over de mogelijke gevolgen van niet-naleving van de quarantaineplicht. De medewerkers
van het belteam zijn geen toezichthouder. Zij beschikken dus niet over de bevoegdheden
van titel 5.2 van de Awb en jegens hen geldt geen medewerkingsplicht.
Nadat een quarantaineplichtige reiziger online de quarantaineverklaring heeft ingevuld
worden diens gegevens ofwel doorgeleid naar het belteam, dan wel direct vernietigd.
Het belteam verkrijgt alleen de gegevens van reizigers die zij zullen nabellen. Niet
van alle reizigers zullen de gegevens dus worden doorgeleid naar het belteam. Dit
kan risico gestuurd zijn, maar ook geheel willekeurig worden bepaald (bijvoorbeeld
elke tiende persoon die de verklaring digitaal invult).
Voor het geval dat ten tijde van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de digitale
voorziening nog niet operationeel is, voorziet het wetsvoorstel erin dat in dat geval
reizigers die met gebruikmaking van bedrijfsmatig personenvervoer Nederland inreizen,
kunnen worden verplicht om een papieren quarantaineverklaring af te geven aan de vervoerder.
Deze mogelijkheid met betrekking tot papieren quarantaineverklaringen is bedoeld voor
de lucht- of scheepvaart. De vervoerder verzamelt alle verklaringen en geeft deze
op zijn beurt af aan de voorzitter van de veiligheidsregio. Deze vervult reeds een
taak bij het personenvervoer via de opdrachten die de Minister van VWS op basis van
artikel 7 van de Wpg heeft gegeven, ter uitvoering van de verplichtingen van de artikelen 53
en 54 van de Wpg. De voorzitter van de veiligheidsregio verstrekt de verklaringen
ofwel aan het belteam of hij vernietigt deze direct. Dit is afhankelijk van de keuzes
die door de Minister van VWS worden gemaakt ten aanzien van de prioritering van de
monitoring. Zo is bijvoorbeeld denkbaar dat indien in een bepaald land een zorgwekkende
virusmutatie rondgaat, bij de monitoring prioriteit wordt gegeven aan alle passagiers
van een vlucht of ferry vanuit dat land. In dat geval zullen alle verklaringen van
die passagiers naar het belteam worden doorgeleid. De Minister van VWS zal aan de
voorzitter van de veiligheidsregio kenbaar maken van welke categorieën van personen
hij de verklaringen doorgeleid wil hebben naar het belteam. Verklaringen die niet
worden doorgeleid naar het belteam moeten door de voorzitter van de veiligheidsregio
direct worden vernietigd. Door de gekozen constructie behoeft de Minister van VWS
niet bij alle individuele aanbieders van personenvervoer aan te geven van welke categorieën
personen de verklaringen naar het belteam moeten worden doorgeleid, maar kan hij dit
centraal via de voorzitter van de veiligheidsregio doen.
Het is ook mogelijk dat de reiziger zijn papieren quarantaineverklaring moet afgeven
aan een toezichthouder. Dit kan aan de orde zijn bij andere vervoersmodaliteiten.
In dat geval is het de toezichthouder die de verklaring ofwel doorgeleidt naar het
belteam of direct vernietigt, al naar gelang de prioritering van de monitoring.
Het wetsvoorstel biedt ook de mogelijkheid dat een aanbieder van bedrijfsmatig personenvervoer
verplicht wordt om de door reizigers bij het boeken van een reis verstrekte gegevens,
namelijk de bij hem beschikbare persoonsidentificerende gegevens en een telefoonnummer
van een reiziger, op verzoek aan het belteam te verstrekken. Deze mogelijkheid is
echter in het wetsvoorstel opgenomen als uiterste terugvaloptie.
Toezicht en handhaving
Het belteam kan in het kader van de monitoring bepaalde bevindingen doen op grond
waarvan nader onderzoek door een toezichthouder naar de naleving van de quarantaineplicht
door een betrokkene wenselijk kan worden geacht. Dit kan bijvoorbeeld zijn omdat de
betrokkene expliciet aangeeft dat hij zich niets aantrekt van de quarantaineplicht,
maar bijvoorbeeld ook vanwege achtergrondgeluiden tijdens het telefoongesprek waaruit
kan worden afgeleid dat iemand zich niet thuis bevindt (denk bijvoorbeeld aan het
geluid van de omroep van een conducteur in de trein of het geluid van een kassa in
een winkel). Ook kan het voorkomen dat het belteam geen contact kan krijgen met de
betrokkene. In die gevallen kan het belteam een melding doen aan de burgemeester van
de gemeente waar de woon- of verblijfplaats van de betreffende persoon is gelegen.
De toezichthoudende ambtenaar van de gemeente – die krachtens artikel 64a van de Wpg
is aangewezen als toezichthouder43 – kan naar aanleiding van de melding van het belteam besluiten om een controle uit
te voeren op de naleving van de quarantaineplicht. Hiervoor zal de toezichthouder
in de regel naar het opgegeven woon- of verblijfadres gaan. De toezichthouder heeft
voor zijn toezichthoudende taak de bevoegdheden die zijn neergelegd in titel 5.2 van
de Awb, zoals de bevoegdheid om inzage in het identiteitsbewijs te vorderen en de
bevoegdheid om inlichtingen te vorderen (artikelen 5:16a en 5:17 van de Awb). De toezichthouder
heeft niet de bevoegdheid om, zonder toestemming van de eigenaar, de woning binnen
te treden. Voor de controle op de naleving van de quarantaineplicht is die bevoegdheid
ook niet noodzakelijk. Op de betrokkene rust immers in het kader van de medewerkingsplicht
van artikel 5:20 van de Awb – zoals geëxpliciteerd in artikel 58nb, vierde lid, van
de Wpg – de plicht om bereikbaar te zijn voor de toezichthouder. Indien de betrokkene
aanwezig is, vormt dat een indicatie voor naleving van de quarantaineplicht. Indien
een betrokkene niet aanwezig lijkt te zijn omdat de deur niet wordt geopend of anderszins
voor de toezichthouder niet kenbaar is dat de betrokkene op het adres verblijft, kan
dat het vermoeden vormen dat de quarantaineplicht niet wordt nageleefd.
Als een toezichthouder constateert dat een reiziger zich niet aan de op hem rustende
quarantaineplicht houdt, kan door de burgemeester handhavend worden opgetreden door
middel van oplegging van een bestuurlijke boete (en eventueel een last onder dwangsom).
Het beleggen van de handhavende bevoegdheid bij de burgemeester sluit aan bij de in
hoofdstuk Va van de Wpg gekozen systematiek. Titel 5.1 van de Awb bevat een aantal
algemene bepalingen over bestuurlijke handhaving die op beide handhavingsinstrumenten
van toepassing zijn. De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie die de onvoorwaardelijke
verplichting inhoudt tot betaling van een geldsom (artikel 5:41, eerste lid, Awb).
Algemene regels over de toepassing van dit instrument zijn neergelegd in titel 5.4
van de Awb. Vanwege het punitieve karakter gelden bij de toepassing van het instrument
de bijzondere waarborgen die voor burgers ingeval van een «criminal charge» voortvloeien
uit (onder meer) artikel 6 van het EVRM. De bestuurlijke boete kan worden opgelegd
zodra is geconstateerd dat een reiziger de op hem rustende quarantaineplicht niet
naleeft. Dit instrument biedt derhalve de mogelijkheid om in dat geval direct tot
sanctionering («lik-op-stuk») over te gaan. In artikel 58v van de Wpg is bepaald dat
het boetebedrag ten hoogste het bedrag mag bedragen dat is vastgesteld voor de eerste
categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dit
sluit aan bij de reguliere strafsanctie die op grond van artikel 68bis, eerste lid,
van de Wpg geldt bij overtreding van de regels van hoofdstuk Va van die wet. Het is
aan de burgemeester om binnen de wettelijke grens de hoogte van het boetebedrag te
bepalen. Vanuit de rijksoverheid zal evenwel het initiatief worden genomen tot het
opstellen van een handreiking om gemeenten tegemoet te komen bij de uitvoering van
hun toezichthoudende en handhavende taak. Daarin zal worden aangesloten bij het advies
van de expertwerkgroep (zie paragraaf 7.1) om de bestuurlijke boete als primair handhavingsinstrument
in te zetten, alsmede bij de door de expertwerkgroep voorgestelde hoogte van het boetebedrag
om op dit punt zoveel mogelijk uniformiteit bij gemeenten te bevorderen.
Conform het advies van voornoemde expertwerkgroep kan de burgemeester er voor kiezen
om aanvullend op een bestuurlijke boete een last onder dwangsom op te leggen. Titel
5.3 van de Awb bevat de algemene regels over de toepassing van dit instrument. Het
gaat hier om herstelsanctie, zijnde een bestuurlijke sanctie die strekt tot het ongedaan
maken of beëindigen van een overtreding of tot het voorkomen van herhaling van een
overtreding (artikel 5:2, eerste lid, onderdeel b, Awb). Bij toepassing van deze bevoegdheid
wordt de betrokkene gelast om, na constatering van de eerste overtreding, alsnog in
thuisquarantaine te gaan. Als de betrokkene niet voldoet aan die last, is hij gehouden
tot betaling van een vooraf vastgestelde geldsom. De last onder dwangsom kan als aanvullend
instrument van betekenis zijn in het geval voorzienbaar is dat de maximale hoogte
van de bestuurlijke boete niet tot aanpassing van het gedrag van de betrokkene zal
leiden. Het bedrag van de dwangsom kan namelijk op een hoger bedrag worden bepaald
dan de bestuurlijke boete. De burgemeester bepaalt de hoogte van het bedrag. Diens
bevoegdheid is evenwel niet ongelimiteerd. Het bedrag moet wel in redelijke verhouding
staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde wering van de dwangsom
(artikel 5:32b, derde lid, Awb). In de last kan eventueel worden bepaald dat de betrokkene
het bedrag verbeurt voor elke dag dat de overtreding voortduurt. In de hiervoor genoemde
handreiking zal ook aandacht worden besteed aan de toepassing van dit handhavingsinstrument.
Tegen een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom
staat overeenkomstig de regels van de Awb bezwaar en beroep open bij de bestuursrechter.
Bij de toetsing van het handhavingsbesluit kan – indien de aangevoerde gronden daartoe
nopen – de rechter eveneens oordelen over de quarantaineplicht via de band of wel
sprake was van een overtreding van die plicht door de betrokkene.
In Caribisch Nederland berust de bevoegdheid tot handhaving bij de gezaghebber (artikel 68a,
onderdeel d, Wpg). Nadere regels omtrent de last onder dwangsom zijn reeds neergelegd
in artikel 68ka van de Wpg. Met een nieuw artikel 68kb van de Wpg is ook voorzien
in nadere regels omtrent de bestuurlijke boete. Tegen de oplegging van een boete of
een last door de gezaghebber staat de rechtsgang open, zoals die is neergelegd in
de Wet administratieve rechtspraak BES.
5. Verhouding tot grond- en mensenrechten
De Nederlandse overheid is verplicht om maatregelen te treffen ter bevordering van
de volksgezondheid (artikel 22 van de Grondwet) en zij moet epidemieën zoveel mogelijk
voorkomen (artikel 11 van het Europees Sociaal Handvest). Er is dus een grond- en
mensenrechtelijke opdracht voor de overheid om op te treden ter bescherming van de
gezondheid. Aan de andere kant zorgen de voorgestelde maatregelen voor een inperking
van grond- en mensenrechten.
De voorgestelde maatregelen gelden ongeacht de nationaliteit van de reiziger, dus
zowel voor buitenlandse reizigers als voor Nederlanders die na verblijf in een aangewezen
hoogrisicogebied Nederland inreizen. Van direct onderscheid op grond van de nationaliteit
in strijd met het discriminatieverbod, zoals onder meer vastgelegd in artikel 1 van
de Grondwet en artikel 14 van het EVRM, is derhalve geen sprake. Van indirect onderscheid
op grond van nationaliteit kan sprake zijn bij personen met een andere nationaliteit
die regelmatig de grens moeten passeren, bijvoorbeeld voor werkzaamheden of om hun
recht op respect voor familieleven effectief uit te kunnen oefenen. Hiervoor bestaat
evenwel voldoende objectieve rechtvaardiging, zoals hierna uit de toetsing aan de
verschillende grond- en mensenrechten volgt. Daarbij geldt dat voorzien wordt in uitzonderingen
voor personen die vanwege privéomstandigheden of werkzaamheden genoodzaakt zijn om
te reizen en voor wie om die reden naleving van de betreffende verplichtingen niet
kan worden gevergd.
Zoals hiervoor al is aangegeven, kan de quarantaineplicht worden aangemerkt als een
vrijheidsontnemende maatregel in de zin van artikel 15 van de Grondwet en artikel 5
van het EVRM.44 In het verlengde raakt deze plicht ook aan het recht op bewegingsvrijheid, zoals
verankerd in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM45 en aan het recht op persoonlijke levenssfeer, zoals verankerd in artikel 10 van de
Grondwet en artikel 8 van het EVRM.46 Indirect kan de quarantainelicht beperkingen met zich brengen voor de mogelijkheid
om andere grondrechten uit te oefenen, zoals de vrijheid van vergadering en betoging
of de vrijheid om een levens- of geloofsovertuiging te belijden (voor zover de wens
bestaat om dat buitenshuis te doen) en het eigendomsrecht.
De verplichting om te beschikken over een negatieve testuitslag raakt aan het recht
op onaantastbaarheid van het lichaam, zoals neergelegd in artikel 11 van de Grondwet,
en aan het recht op persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 van het EVRM.
Recht op vrijheid
De artikelen 15 Grondwet en 5 EVRM vereisen dat de vrijheidsontnemende maatregel berust
op een (formeel)wettelijke grondslag. Die wettelijke grondslag moet de voorwaarden
waaronder de vrijheidsontnemende maatregel kan worden opgelegd, op heldere wijze definiëren
en de toepassing daarvan moet voorzienbaar zijn.47 Daarin wordt met het onderhavige wetsvoorstel voorzien. Artikel 5, eerste lid, onderdeel e,
van het EVRM staat vrijheidsontneming onder bepaalde voorwaarden toe in het geval
van rechtmatige detentie van personen ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke
ziekten.
Er is beperkte jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna:
EHRM) over de toepassing van dit artikelonderdeel. De zaak Enhorn, betreffende een met het HIV-virus geïnfecteerde persoon, is tot op heden de enige
uitspraak waarin het EHRM heeft getoetst aan de betreffende grond «ter voorkoming
van de verspreiding van besmettelijke ziekten».48 Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat vereist is dat de verspreiding van de
besmettelijke ziekte een gevaar vormt voor de volksgezondheid en dat de vrijheidsontnemende
maatregel het uiterste middel vormt om de verspreiding van de ziekte te voorkomen.
Het EHRM spreekt daarbij in zijn overwegingen van een «geïnfecteerde persoon». Dit
is goed verklaarbaar nu deze zaak ook betrekking had op een «geïnfecteerde persoon».
De vraag of artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM ook kan worden toegepast
op mogelijk geïnfecteerde personen, is tot op heden nog niet door het EHRM beantwoord.
De tekst van artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM sluit een dergelijke
lezing niet uit, nu daarin in algemene zin wordt gesproken van «personen» en niet
van personen die geïnfecteerd zijn met een besmettelijke ziekte. Het ligt niet in
de rede om de toepasbaarheid van het betreffende artikelonderdeel met het oog op voorkoming
van de verspreiding van besmettelijke ziekten beperkt te achten tot personen van wie
vaststaat dat zij geïnfecteerd zijn. De noodzaak om een vrijheidsontnemende maatregel
op te leggen ter voorkoming van verspreiding, kan zich juist ook voordoen bij personen
bij wie (nog) niet zeker is dat zij geïnfecteerd zijn, maar bij wie niet kan worden
gewacht totdat daarover bekendheid is verkregen omdat de verspreiding dan al heeft
plaatsgevonden. De tekst van artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het EVRM biedt,
volgens het kabinet, derhalve in beginsel een grondslag om een vrijheidsontnemende maatregel op te leggen aan mogelijk geïnfecteerde
personen ter beperking van de verspreiding van besmettelijke ziekten. In dit verband
wordt ook gewezen op de hiervoor reeds genoemde Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de
Raad van de Europese Unie, waarin de Raad uitdrukkelijk de mogelijkheid van een quarantaineplicht
voor reizigers benoemt en verscheidende lidstaten van de Europese Unie – die eveneens
partij zijn bij het EVRM – ook al een dergelijke quarantaineplicht hebben ingevoerd.
Waar het om gaat is dat de vrijheidsontnemende maatregel noodzakelijk is en voldoet
aan de vereisten van evenredigheid. Hierbij moeten minder vergaande maatregelen nadrukkelijk
zijn overwogen en niet effectief zijn gebleken.
Het doel van de quarantaineplicht voor inkomende reizigers is om de import en verspreiding
van het virus – en dan met name nieuwe zorgwekkende varianten daarvan – zoveel als
mogelijk te voorkomen, thans om de epidemie onder controle te krijgen en bij een verbetering
van de epidemiologische situatie om te voorkomen dat de situatie weer verslechtert.
Deze maatregel kan niet-besmette personen betreffen, maar op het moment van inreis
bestaat daarover nog niet afdoende uitsluitsel. Dat het onder omstandigheden gerechtvaardigd
kan zijn om een maatregel van quarantaine toe te passen op mogelijk gezonde personen,
is door de wetgever reeds erkend in de vorm van de quarantainemaatregel van artikel 35
van de Wpg. Die maatregel kan immers ook gezonde personen raken. Om het beoogde doel
te bereiken is aanvankelijk ingezet op «zachte drang» in de vorm van een dringend
advies, voorlichting en ondersteuning. Deze maatregelen zijn echter niet voldoende
effectief gebleken. Zoals in paragrafen 2 en 3.1 is vermeld, gaat slechts een kwart
van de reizigers na terugkomst uit een hoogrisicogebied in quarantaine. Het risico
op import van het virus en de verspreiding daarvan – met name als het nieuwe zorgwekkende
varianten betreft – vormt evenwel een ernstig gevaar voor de volksgezondheid dat moet
worden afgewend. De verplichting om te beschikken over een negatieve testuitslag vermindert
het risico dat een persoon die besmet is met het virus Nederland inreist. Op het moment
van het afnemen van de test kan de betrokkene evenwel toch besmet zijn, wat op dat
moment nog niet met de test kan worden vastgesteld. Om die reden is het (verplicht)
laten afnemen van een test direct na inreis niet afdoende. Om het risico dat reizigers
uit een hoogrisicogebied toch besmet zijn met het virus en deze meebrengen naar Nederland
en hier verspreiden afdoende te verkleinen is een quarantaineplicht noodzakelijk.
De maatregel gaat daarbij niet verder dan strikt noodzakelijk is. Het wetsvoorstel
voorziet in de nodige categorieën van personen die van de quarantaineplicht worden
uitgezonderd, alsmede in de mogelijkheid om categorieën van personen bij ministeriële
regeling uit te zonderen, indien naleving van de quarantaineplicht voor hen niet mogelijk
is of niet proportioneel kan worden geacht. Verder geldt dat de duur van de quarantaine
wordt bepaald aan de hand van de actuele wetenschappelijke inzichten en de maatregel
eerder eindigt als uit de uitslag van een test, die tenminste vijf dagen na inreis
is afgenomen, blijkt dat de betrokkene niet is geïnfecteerd met het virus. Ook zal
de aanwijzing van hoogrisicogebieden aan de hand van de in paragrafen 3.2 en 3.3 vermelde
gegevens doorlopend worden gemonitord en indien nodig worden geactualiseerd. Verder
geldt dat de quarantaine op het eigen woonadres of op een andere verblijfplaats naar
keuze kan plaatsvinden. Dit maakt de inbreuk minder vergaand dan als de quarantaine
op een door het gezag aangewezen plek zou moeten plaatsvinden. Uit al het voorgaande
volgt dat de maatregel van thuisquarantaine het uiterste middel vormt om de import
en verspreiding van het virus in Nederland door inkomende reizigers uit het buitenland
zoveel als mogelijk te voorkomen, nu eerdere minder vergaande maatregelen niet voldoende
effectief zijn gebleken. Bij de uitwerking van de maatregel wordt voldaan aan de eis
van evenredigheid.
Artikel 15 van de Grondwet en artikel 5 van het EVRM vereisen verder dat een betrokkene
binnen een kort tijdsbestek zijn vrijheidsontneming door een rechter moet kunnen laten
toetsen. Op grond van artikel 5, vierde lid, van het EVRM hebben betrokkenen het recht
om een rechter te vragen om een spoedige beslissing over de rechtmatigheid van de
vrijheidsontnemende maatregel. Die toetsing moet zowel de inhoudelijke als de procedurele
vereisten voor het opleggen van de vrijheidsontnemende maatregel omvatten en de rechter
moet de invrijheidstelling van de betrokkene kunnen bevelen indien de oplegging van
de vrijheidsontnemende maatregel onrechtmatig wordt bevonden.49 Ook hieraan wordt met het onderhavige wetsvoorstel voldaan. Daarvoor wordt volstaan
met een verwijzing naar paragraaf 3.3 waar de procedure van rechtsbescherming is beschreven.
Recht op persoonlijke levenssfeer
De voorgestelde maatregelen en de gegevensverwerking die in dat verband kan plaatsvinden
raken aan het recht op persoonlijke levenssfeer, zoals verankerd in artikel 10 van
de Grondwet en artikel 8 van het EVRM.
Op grond van artikel 10 van de Grondwet zijn beperkingen op het recht op eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer zijn toegestaan, mits deze beperkingen bij of krachtens
de wet worden gesteld. Daarin wordt met dit wetsvoorstel voorzien.
Op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM is een inmenging in het recht op
eerbiediging van het privéleven toegestaan, indien dit bij wet is voorzien, een legitiem
doel dient en in een democratische samenleving noodzakelijk is. Aan het eerste criterium
wordt met het onderhavige wetsvoorstel voldaan. Het legitieme doel dat gediend wordt,
omvat de bescherming van de gezondheid. Zoals hiervoor is overwogen, is het doel van
de voorgestelde maatregelen om de import en verspreiding van het virus – en dan met
name nieuwe zorgwekkende varianten daarvan – zoveel als mogelijk te voorkomen. Dit
vormt een belangrijk onderdeel bij de bestrijding van de epidemie. Om te bezien of
de beperking «noodzakelijk is in een democratische samenleving» moet worden beoordeeld
of sprake is van een dringende maatschappelijke behoefte om het betreffende recht
te beperken en of die beperking proportioneel is in verhouding tot het legitieme doel
dat wordt gediend. De noodzaak van de verplichting om bij inreis over een negatieve
testuitslag te beschikken, is om te voorkomen dat personen van wie is vastgesteld
dat zij besmet zijn met het virus Nederland inreizen. De noodzaak om tot een algemene
plicht tot thuisquarantaine over te gaan is gelegen in het feit dat de bereidheid
om vrijwillig in thuisquarantaine te gaan na een verblijf in een hoogrisicogebied
te laag is. Andere minder vergaande maatregelen – een dringend advies, voorlichting
en ondersteuning – zijn tot op heden onvoldoende effectief gebleken. Andere maatregelen
kunnen niet als vervanging voor quarantaine gelden (testverplichting) of zijn juist
verderstrekkend (vlieg- of reisverbod). De beperking gaat daarbij niet verder dan
strikt noodzakelijk is. Om herhaling te voorkomen wordt gewezen op de hiervoor reeds
benoemde aspecten, zoals de uitzondering van bepaalde categorieën van personen, de
duur van de quarantaine, de aanwijzing van hoogrisicogebieden en het feit dat de quarantaine
op het eigen woonadres of op een andere verblijfplaats naar keuze kan plaatsvinden.
De beperkingen kunnen derhalve als proportioneel worden beschouwd in verhouding tot
het legitieme doel dat ermee wordt gediend. De gegevensverwerking die op grond van
het onderhavige voorstel kan plaatsvinden, is noodzakelijk met het oog op de monitoring,
het toezicht op en de handhaving van de naleving van de quarantaineplicht. Die gegevensverwerking
gaat niet verder dan strikt noodzakelijk is. Verwerking van gegevens door de Minister
van VWS vindt alleen plaats ten aanzien van personen die door het belteam zullen worden
nagebeld en eventueel door toezichthouders en burgemeesters ten aanzien van wie daarna
toezicht en handhaving plaatsvindt. Voor een beoordeling aan de eisen van de Algemene
verordening gegevensbescherming wordt verwezen naar paragraaf 6.
Vrijheid van vergadering, betoging en belijden van godsdienst en levensovertuiging
De quarantaineplicht kan indirect beperkingen met zich brengen voor de mogelijkheid
om andere grondrechten uit te oefenen, zoals de vrijheid van vergadering en betoging
of de vrijheid om een levens- of geloofsovertuiging te belijden, voor zover de wens
bestaat om dat gemeenschappelijk buitenshuis te doen.
Artikel 9 van de Grondwet beschermt het recht op vergadering en betoging. Op grond
van het eerste lid van dit artikel is de formele wetgever bevoegd om het recht tot
vergadering en betoging te beperken. De quarantaineplicht beperkt de uitoefening van
dit recht als zodanig niet, maar uitsluitend de uitoefening buitenshuis daarvan. De
quarantaineplicht laat evenwel onverlet dat met behulp van digitale middelen in aangepaste
vorm invulling kan worden gegeven aan het betreffende recht. Op grond van de redenen
die hiervoor reeds uiteengezet zijn en de beperkte duur van de quarantaineplicht,
voldoet de beperking als gevolg van deze plicht aan de eisen van proportionaliteit
en evenredigheid.
Artikel 6 van de Grondwet beschermt het recht om individueel en in gemeenschap met
anderen een godsdienst of levensovertuiging te belijden. De formele wetgever is op
grond van het eerste lid van dit artikel bevoegd om dit recht te beperken. Ook hier
geldt dat de quarantaineplicht het recht op belijdenis van een godsdienst of levensovertuiging
als zodanig niet beperkt, maar uitsluitend de uitoefening buitenshuis daarvan. De
quarantaineplicht laat onverlet dat met behulp van digitale middelen gezamenlijke
belijdenis mogelijk is. De beperkte duur van de quarantaineplicht in ogenschouw genomen,
kan de beperking als proportioneel worden beschouwd in verhouding tot het doel dat
ermee wordt gediend.
Recht op onaantastbaarheid van het lichaam
In artikel 11 van de Grondwet is bepaald dat een ieder recht heeft op onaantastbaarheid
van zijn lichaam, behoudens de bij of krachtens de wet te stellen beperkingen. Het
verplicht moeten laten afnemen van een test met het oog op de verplichting om bij
inreis te beschikken over een negatieve testuitslag vormt zodanige beperking. In het
kader van de quarantaineplicht is het laten afnemen van een test niet verplicht. Betrokkenen
kunnen zich daartoe wel genoodzaakt voelen omdat daarmee uitzicht bestaat op het verkorten
van de duur van de quarantaine. In beide gevallen geldt dat het onderhavige wetsvoorstel
voorziet in de vereiste wettelijke grondslag. Voor de rechtvaardigingsgronden van
de voorgestelde beperking in relatie tot de quarantaineplicht wordt verwezen naar
hetgeen hiervoor reeds is overwogen.
In relatie tot de verplichting om bij inreis over een negatieve testuitslag te beschikken,
geldt het volgende. Op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM is een inmenging
in het recht op eerbiediging van het privéleven toegestaan, indien dit bij wet is
voorzien, een legitiem doel dient en in een democratische samenleving noodzakelijk
is. Aan het eerste criterium wordt met het onderhavige wetsvoorstel voldaan. Het legitieme
doel dat gediend wordt, omvat de bescherming van de gezondheid. Ook de verplichting
om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag heeft ten doel om de import
en verspreiding van het virus – en dan met name nieuwe zorgwekkende varianten daarvan –
zoveel als mogelijk te voorkomen. Dit vormt een belangrijk onderdeel bij de bestrijding
van de epidemie. Om te bezien of de beperking «noodzakelijk is in een democratische
samenleving» moet worden beoordeeld of sprake is van een dringende maatschappelijke
behoefte om het betreffende recht te beperken en of die beperking proportioneel is
in verhouding tot het legitieme doel dat wordt gediend. De noodzaak van de maatregel
is om te voorkomen dat personen van wie is vastgesteld dat zij besmet zijn met het
virus Nederland inreizen, op straffe van een sanctie. Dat doel kan niet op een andere,
minder vergaande manier worden bereikt. Daarbij geldt dat bij de uitwerking van de
maatregel zal worden voorzien in de noodzakelijke uitzonderingen voor personen voor
wie het niet mogelijk is om over een negatieve testuitslag te beschikken of voor wie
deze eis niet proportioneel kan worden geacht.
Recht op eigendom
Het eigendomsrecht wordt door de Grondwet beschermd, onder meer voor zover het gaat
om de beperking van de uitoefening van dat recht (artikel 14, derde lid, van de Grondwet).
De voorgestelde maatregelen kunnen ertoe leiden dat personen beperkt worden in het
gebruik van bijvoorbeeld een (vakantie)woning in Nederland (als zij zelf in het buitenland
wonen) of in het buitenland (als zij zelf in Nederland wonen). Het recht op eigendom
is ook beschermd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.50Een beperking van het recht op eigendom is gerechtvaardigd indien dit is gebaseerd
op een wettelijk voorschrift en in het algemeen belang noodzakelijk is. Een maatregel
is in het algemeen belang noodzakelijk indien de belangenafweging tussen enerzijds
het algemeen belang dat met de inmenging gediend wordt en anderzijds de belangen van
de eigenaar ten aanzien van wie de inmenging plaatsvindt, leidt tot een redelijke
balans («fair balance»), waarbij de maatregel ook dient te voldoen aan de eis van
proportionaliteit. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM) leert dat het de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid («margin of appreciation»)
laat om te bepalen of een inmenging in het algemeen belang is en of sprake is van
een redelijke balans. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt voorzien in de noodzakelijke
wettelijke grondslag. Om herhaling te voorkomen wordt ten aanzien van de noodzaak
van de voorgestelde maatregelen, het legitieme doel dat daarmee wordt gediend en de
toetsing aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit verwezen naar hetgeen
hiervoor al in dat verband is overwogen.
Recht op toegang van eigen onderdanen
Verder geldt dat artikel 3, tweede lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM bepaalt
dat aan niemand het recht mag worden ontnomen het grondgebied te betreden van de Staat,
waarvan hij onderdaan is. Artikel 12, vierde lid, van het IVBPR bepaalt dat niemand
willekeurig het recht mag worden ontnomen naar zijn eigen land terug te keren. Hieruit
vloeit geen absoluut recht voort om zonder enige voorwaarden het grondgebied te betreden
van de Staat waarvan een persoon onderdaan is, respectievelijk van het eigen land.51 Van het ontnemen van dit recht is met het onderhavige wetsvoorstel in beginsel geen
sprake. Niet-naleving van de verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve
testuitslag en een quarantaineverklaring, kan tot strafrechtelijke sanctionering leiden,
maar niet tot het weigeren van de toegang tot Nederland. Daarbij geldt dat indien
in voorkomend geval een reiziger vanwege overmacht niet in staat is geweest om voor
inreis naar Nederland een test te laten afnemen en/of een quarantaineverklaring te
regelen, hij niet strafbaar zal zijn indien sprake is van de rechtvaardigingsgrond
van artikel 40 van het Wetboek van Strafrecht (overmacht als noodtoestand). Ook zal
ingeval van een overmachtssituatie de aanbieder van bedrijfsmatig personenvervoer
de reiziger mogen toelaten tot het vervoermiddel (artikel 58p, vijfde lid, van de
Wpg). Aldus zijn de te stellen voorwaarden niet zodanig vergaand dat degene die in
het buitenland is en om welke reden dan ook niet kan beschikken over de vereiste testuitslag
of quarantaineverklaring, bij inreis in overtreding is. Dit geldt niet alleen voor
Nederlandse onderdanen, maar voor alle reizigers die naar Nederland reizen.
6. Verhouding tot andere regelgeving
Europees recht
De voorgestelde maatregelen vormen een beperking van het vrij verkeer van personen
en diensten, zoals gewaarborgd door het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie. Deze maatregelen zijn vergelijkbaar met maatregelen die ook in andere lidstaten
van de Europese Unie zijn of worden getroffen en voor wie hetzelfde Europeesrechtelijke
juridische kader geldt als voor Nederland.
Meer specifiek wordt het vrij personenverkeer gewaarborgd door Richtlijn 2004/38/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van
vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de
Unie en hun familieleden (PbEU 2004, L 158). De Raad van de Europese Unie heeft evenwel
in meerdere aanbevelingen het belang van het tegengaan van de instroom van besmette
personen – in het bijzonder met zorgwekkende nieuwe varianten van het virus – onderstreept.
In de Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad van 13 oktober 2020 betreffende een gecoördineerde
aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de covid-19-pandemie (PbEU
L 337) heeft de Raad van de Europese Unie onderkend dat de covid-19-pandemie een ongeziene
noodsituatie op gezondheidsvlak heeft veroorzaakt en dat de bescherming van de volksgezondheid
een topprioriteit is geworden voor zowel de Europese Unie als haar lidstaten. De Raad
geeft aan de lidstaten bevoegd zijn om te beslissen over de meest geschikte maatregelen
om de volksgezondheid te beschermen, zoals quarantaine- of testvoorschriften. Bij
de vaststelling en toepassing van beperkingen van het vrije verkeer moeten de lidstaten
wel de beginselen van het EU-recht, en met name evenredigheid en non-discriminatie,
eerbiedigen. De Raad beveelt aan dat de lidstaten de inreis van personen die vanuit
een andere lidstaat reizen, niet mogen weigeren. Wel kunnen de lidstaten als zij dat
nodig achten, op basis van hun eigen besluitvormingsprocedures, beperkingen van het
vrije verkeer instellen en eisen dat personen die vanuit een andere (niet «groene»)
lidstaat inreizen in quarantaine/zelfisolatie gaan en/of zich voor of na aankomst
op covid-19-besmetting laten testen (punt 17). Met Aanbeveling (EU) 2021/119 van de
Raad van 1 februari 2021 tot wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 (PbEU L 36)
is dit nog dwingender geformuleerd, in die zin dat de Raad meent dat lidstaten dit
ten aanzien van personen die vanuit een «donkerrood» gebied reizen moeten verplichten.
De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde maatregelen zijn in lijn met voornoemde
aanbevelingen. Voor de beperkingen van het vrij verkeer als gevolg daarvan bieden
de artikelen 27 en 29 van Richtlijn 2004/38/EG daarvoor de ruimte. Daarbij geldt dat
bij de uitwerking van de maatregelen rekenschap is gegeven aan de eis van evenredigheid
en de maatregelen ongeacht de nationaliteit van de reiziger gelden.
In de Aanbeveling (EU) 2021/132 van de Raad van 2 februari 2021 tot wijziging van
Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad over de tijdelijke beperking van niet-essentiële
reizen naar de EU en de mogelijke opheffing van die beperking (PBEU L 41) geeft de
Raad aan dat lidstaten ten aanzien van reizigers uit derde landen waar virusmutaties
rondgaan, zelfisolatie of quarantaine tot 14 dagen mogen of in sommige gevallen zelfs
moeten verlangen, mits de maatregel ook aan de eigen onderdanen die uit die landen
terugreizen wordt opgelegd.
Voorts geldt dat de voorgestelde maatregelen ertoe kunnen leiden dat personen uit
andere lidstaten het minder aantrekkelijk vinden om naar Nederland te reizen en hier
diensten te verrichten of af te nemen. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie
van de Europese Unie volgt dat beperkingen van het vrij verkeer van diensten gerechtvaardigd
zijn als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
– de beperking geldt zonder discriminatie;
– de beperking is ingesteld vanwege een dwingende reden van algemeen belang;
– de maatregel is geschikt om het gestelde doel te waarborgen (subsidiariteit); en
– de maatregel gaat niet verder dan nodig is om het doel te bereiken (proportionaliteit).52
De in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen gelden zonder discriminatie; er wordt
geen onderscheid gemaakt tussen Nederlandse aanbieders en verrichters en aanbieders
en verrichters uit andere lidstaten van de Europese Unie.
De maatregelen worden ingesteld vanwege een dwingende reden van algemeen belang, namelijk
het volksgezondheidsbelang. Dit belang is opgenomen in het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie als rechtvaardigingsgrond voor het beperken van het vrij
verkeer van diensten (artikel 62, gelezen in samenhang met artikel 52, eerste lid).
Hierbij is van belang dat in de jurisprudentie van het HvJEU is bepaald dat lidstaten
bij het beschermen van de volksgezondheid een ruime beoordelingsmarge moet worden
gelaten omdat het niveau van bescherming per lidstaat kan verschillen.53 Zoals in paragraaf 3.1 uiteen is gezet, wordt met de voorgestelde maatregelen beoogd
om zoveel als mogelijk te voorkomen dat het aantal besmettingen in Nederland (verder)
stijgt door de import en verspreiding van het virus door inkomende reizigers uit het
buitenland. Die noodzaak bestaat thans om de epidemie onder controle te krijgen en
bij een verbetering van de situatie om te voorkomen dat de situatie weer verslechtert.
In paragraaf 3.1 alsmede in paragraaf 6 is reeds toegelicht dat de voorgestelde maatregelen
noodzakelijk zijn, omdat andere maatregelen niet voldoende toereikend zijn en «zachte
drang» in de vorm van dringende adviezen, voorlichting en begeleiding tot op heden
onvoldoende effectief zijn gebleken. De maatregel gaat daarbij niet verder dan strikt
noodzakelijk is. Om herhaling te voorkomen wordt gewezen op de in paragraaf 6 reeds
benoemde aspecten, zoals de uitzondering van bepaalde categorieën van personen, de
duur van de quarantaine, de aanwijzing van hoogrisicogebieden en het feit dat de quarantaine
op het eigen woonadres of op een andere verblijfplaats naar keuze kan plaatsvinden.
Aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit wordt derhalve voldaan.
Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG)
Voor zover reizigers bij inreis moeten beschikken over een negatieve testuitslag geldt
dat in dat verband geen sprake is van het verwerken van bijzondere persoonsgegevens.
Weliswaar geldt een negatieve testuitslag als een medisch gegeven, maar de reiziger
hoeft deze uitsluitend te tonen aan de vervoerder of een toezichthouder. Er rust op
hem geen verplichting om deze verklaring af te geven. De negatieve testuitslag wordt
dus niet opgenomen in een bestand. Van verwerking van dit gegeven in de zin van artikel 2
van de AVG is dus geen sprake.
Van zodanige verwerking van gegevens is wel sprake in het kader van de quarantaineplicht.
Allereerst dienen reizigers bij het invullen van de quarantaineverklaring bepaalde
gegevens te verstrekken (artikel 58ne Wpg). Ingeval van een papieren quarantaineverklaring
geldt dat de vervoerders in de lucht- en scheepvaart kunnen worden verplicht om deze
verklaring in te nemen om deze op hun beurt weer door te geven aan de voorzitter van
de veiligheidsregio (artikel 58ng Wpg). Verwerking van de door de reiziger verstrekte
gegevens vindt plaats door (het belteam van) de Minister van VWS en eventueel door
toezichthouders en gemeenten bij de uitvoering van hun toezichthoudende en handhavende
taken (artikel 58nf Wpg). Op de verwerking zijn de algemene beginselen, neergelegd
in de artikelen 5 en 6 van de AVG van toepassing. De verwerking van het gegeven is
noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang (artikel 6, eerste
lid, onderdeel e, van de AVG). Daarbij geldt voor de Minister van VWS dat hij naast
zijn taak op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wpg om leiding te geven aan de
bestrijding van de epidemie, in het kader van de quarantaineplicht de specifieke taak
heeft om zorg te dragen voor de monitoring. De burgemeester heeft op grond van dit
wetsvoorstel een handhavende taak ten aanzien van de quarantaineplicht. Met het onderhavige
wetsvoorstel wordt voldaan aan het in artikel 6, derde lid, van de AVG opgenomen vereiste
dat deze rechtsgrondslag bij lidstatelijk recht moet worden vastgesteld. Aan de andere
in artikel 6, derde lid, van de AVG opgenomen vereisten zal bij de nadere uitwerking
van de gegevensverwerking in de ministeriële regeling worden voldaan. Verder geldt
dat verwerking van gegevens door de Minister van VWS alleen plaatsvindt ten aanzien
van personen die door het belteam zullen worden nagebeld en eventueel door toezichthouders
en burgemeesters ten aanzien van wie daarna toezicht en handhaving plaatsvindt. De
gegevens van andere personen worden direct vernietigd. De gegevens van personen die
naar het belteam worden doorgeleid zullen in overeenstemming met artikel 5, eerste
lid, onderdeel e, van de AVG door het belteam niet langer worden bewaard dan noodzakelijk
is. Dat betekent dat deze gegevens niet langer worden bewaard dan voor de duur van
de thuisquarantaine, zoals bij ministeriële regeling is bepaald. Dit is wettelijk
geborgd in artikel 58nf, vierde lid. Thans zal die duur 10 dagen bedragen, op wetsniveau
is geborgd dat deze ten hoogste 14 dagen mag bedragen. Indien bij ministeriële regeling
wordt bepaald dat aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer in de lucht- of scheepvaart
papieren quarantaineverklaringen van passagiers moeten innemen en deze moeten verstrekken
aan de voorzitter van de veiligheidsregio, die op zijn beurt deze verklaringen moet
afgeven aan (het belteam van) de Minister van VWS, zal in die regeling nader worden
bepaald binnen welke termijn de verstrekking of de vernietiging van de verklaringen
dient plaats te vinden.
Bij het online invullen van de quarantaineverklaring zal ook gebruik worden gemaakt
van het burgerservicenummer (hierna: bsn). Op grond van artikel 10 van de Wet algemene
bepalingen burgerservicenummer mogen overheidsorganen bij het verwerken van persoonsgegevens
in het kader van de uitvoering van hun taak gebruik maken van het bsn. Dit artikel
biedt dus de grondslag voor de verwerking van het bsn door (het belteam van) de Minister
van VWS en eventueel door de burgemeester en de toezichthouders. Bij (het belteam
van) de Minister van VWS wordt het bsn gebruikt bij de uitoefening van de taak van
monitoring en door de burgemeester en toezichthouders bij het toezicht en de handhaving.
Het bsn zal niet worden vermeld op de papieren quarantaineverklaring. Indien bij ministeriële
regeling wordt bepaald dat aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer verplicht
zijn om papieren quarantaineverklaringen van passagiers in te nemen, is daarbij dus
geen sprake van verwerking van het bsn door deze vervoerders.
Arbeidsomstandighedenbesluit
In verband met de bestrijding van de epidemie is in het (tijdelijke) artikel 3.2a
van het Arbeidsomstandighedenbesluit bepaald dat ter voorkoming of beperking van de
kans op besmetting van werknemers en derden met het virus, op arbeidsplaatsen tijdig
de daarvoor noodzakelijke maatregelen en voorzieningen worden getroffen. De werkgever
dient daarop adequaat toezicht te houden. Een werkgever handelt niet in lijn met deze
verplichting indien hij een werknemer te werk stelt op de arbeidsplaats, indien hij
weet dat op die werknemer een plicht tot thuisquarantaine rust. De werkgever kan dit
bijvoorbeeld weten omdat de werknemer kenbaar in een hoogrisicogebied in het buitenland
heeft verbleven (bijvoorbeeld bij arbeidsmigranten). Een werkgever zal hier evenwel
niet altijd zicht op hebben, hier is dus ook sprake van een eigen verantwoordelijkheid
van de werknemer om niet naar de arbeidsplaats te gaan als op hem een plicht tot thuisquarantaine
rust. Op grond van artikel 3.2a van het Arbeidsomstandighedenbesluit dient de werkgever
doeltreffende voorlichting en onderricht aan werknemers over de bestrijding van het
virus op de arbeidsplaats moet geven. Daaronder valt ook voorlichting en onderricht
over het opvolgen van quarantaineadviezen en -regels. Bij niet-naleving van artikel 3.2a
van het Arbeidsomstandighedenbesluit kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.
Lokale regelgeving
Dit wetsvoorstel beoogt de quarantaineplicht en verplichting om bij inreis te beschikken
over een negatieve testuitslag uitputtend te regelen en laat geen ruimte voor aanvulling
bij lokale autonome verordening.
7. Advies en consultatie
Over het wetsvoorstel is advies gevraagd aan verschillende (advies)organen, bestuurlijke
partners en andere instanties. Vanwege het spoedeisende karakter van het wetsvoorstel
gold daarbij een korte reactietermijn. Er heeft ook een internetconsultatie plaatsgevonden,
waarbij dezelfde korte reactietermijn gold. De internetconsultatie heeft geleid tot
1.100 bevestigde reacties, waarvan 686 openbare reacties. Het gaat hier om reacties
van organisaties, bedrijven en individuele personen.
Het kabinet spreekt zijn dank uit aan alle respondenten voor hun bereidheid om binnen
de gestelde termijn te reageren en heeft er begrip voor dat het College voor de rechten
van de mens vanwege de korte reactietermijn en samenloop met een andere adviesaanvraag
geen advies kon uitbrengen.
Hierna wordt op hoofdlijnen ingegaan op de ontvangen adviezen en reacties en de wijze
waarop deze in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn verwerkt.
7.1 Gevraagde adviezen en reacties
In deze paragraaf zal – op alfabetische volgorde – worden ingegaan op de ontvangen
gevraagde adviezen en reacties54.
Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR)
Het ATR heeft in zijn advies overwogen dat het geen opmerkingen heeft bij het nut
en de noodzaak van de voorgestelde maatregelen en ook geen opmerkingen bij de overwegingen
en de motivatie om met de invoering van een quarantaineplicht een meer belastende
maatregel te treffen. Het ATR heeft evenmin opmerkingen over de werkbaarheid van het
wetsvoorstel. Ten aanzien van de regeldrukgevolgen merkt het ATR op dat op drie punten
mogelijke kosten wel zijn benoemd, maar ten onrechte niet zijn gekwantificeerd. Dit
betreft de kosten voor het verblijf voor reizigers die niet in de eigen woning in
quarantaine kunnen gaan, de kosten voor het laten afnemen van een test na het verstrijken
van vijf dagen na het moment van inreis en de kosten voor aanbieders van personenvervoer
in de lucht- en scheepvaart indien zij worden verplicht om papieren quarantaineverklaringen
van reizigers in te nemen, te verzamelen en af te geven. Naar aanleiding van het advies
van het ATR zijn in paragraaf 8 de regeldrukgevolgen op de genoemde drie punten alsnog
gekwantificeerd.
Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP)
De AP gaat in haar advies allereerst in op de wettelijke grondslag voor de verwerking
van het bsn. De AP wijst erop dat artikel 10 van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer
de grondslag biedt voor de verwerking van het bsn door de Minister van VWS, de burgemeester
en de toezichthouders. Dit ligt anders bij de aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer,
aangezien zij geen overheidsorgaan zijn. Indien het de bedoeling is het bsn te vermelden
op de papieren quarantaineverklaring en aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer
verplicht worden om deze verklaringen in te nemen, is sprake van verwerking van het
bsn en dient daarvoor te worden voorzien in een specifieke wettelijke grondslag. De
AP adviseert evenwel af te zien van vermelding van het bsn op de papieren quarantaineverklaring.
De AP wijst er voorts op dat in het wetsvoorstel nog een grondslag ontbreekt voor
de verstrekking van de (digitale of papieren) quarantaineverklaring en de daarop vermelde
gegevens aan de Minister van VWS. De AP merkt verder op dat geen bewaartermijn is
geregeld en adviseert te bepalen dat de verwerkte persoonsgegevens niet langer bewaard
zullen worden dan de (maximale) duur van de quarantaine. Tot slot adviseert de AP
in de memorie van toelichting aan te geven op welke wijze – en met behulp van welke
gegevens – de GGD onderscheid kan maken tussen reizigers en burgers die zich om andere
redenen laten testen, gelet op het feit dat het niet verschijnen op een gemaakte testafspraak
door een reiziger tot gevolg heeft dat daarvan melding moet worden gedaan bij de Minister
van VWS.
Conform het advies van de AP is in artikel 58nf, eerste lid (was in de consultatieversie
58nd, vierde lid), de tweede zin geschrapt. Het wetsvoorstel behoefde geen aanvulling
in de vorm van een wettelijke grondslag voor verwerking van het bsn door aanbieders
van bedrijfsmatig personenvervoer, omdat de eventueel door hen in te nemen papieren
quarantaineverklaringen geen vermelding van het bsn zullen bevatten. In artikel 58ne
is alsnog voorzien in een grondslag voor gegevensverstrekking en in artikel 58nf,
vierde lid, is bepaald dat de Minister van VWS de verstrekte gegevens niet langer
mag bewaren dan de maximale duur van de quarantaine. De toelichting is op deze punten
aangepast. Deze behoefde geen aanpassing op het door de AP hiervoor laatstgenoemde
punt, aangezien het wetsvoorstel er niet langer toe strekt dat de GGD een melding
moet doen bij de Minister van VWS als een reiziger niet op de door hem gemaakte testafspraak
is verschenen.
Bestuurscolleges Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Namens de bestuurscolleges van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba is instemmend gereageerd
op het wetsvoorstel, nu daarin is voorzien in de mogelijkheid om, na overleg met de
gezaghebber, te besluiten om wel of niet over te gaan tot invoering van een algemene
quarantaineplicht voor inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden, waarbij
toepassing van de maatregel van artikel 35 van de Wpg mogelijk blijft.
Door het bestuurscollege van Bonaire is aangegeven dat men wel de mogelijkheid mist
om een reiziger de quarantaine te laten ondergaan op een door de gezaghebber aangewezen
(centrale) locatie en is verzocht om alsnog in die mogelijkheid te voorzien. In het
onderhavige wetsvoorstel is met het oog op de proportionaliteit van een algemene quarantaineplicht
bepaald dat de quarantaine op het eigen woonadres of een andere verblijfplaats naar
keuze kan worden ondergaan. Het bestuurscollege kan daarbij faciliterend optreden
door een (centrale) locatie beschikbaar te stellen. Indien het bestuurscollege het
geïndiceerd acht om een reiziger op een aangewezen locatie in quarantaine te laten
gaan, biedt de maatregel van artikel 35 van de Wpg daartoe de mogelijkheid. De invoering
van een algemene quarantaineplicht laat de toepassing van artikel 35 van de Wpg onverlet.
Het bestuurscollege van Saba verwacht door middel van «zachte drang» te kunnen bewerkstelligen
dat reizigers vrijwillig in quarantaine gaan en als dat toch niet het geval is met
toepassing van artikel 35 van de Wpg te kunnen volstaan. In dat verband verzoekt het
bestuurscollege van Saba om in de memorie van toelichting te verduidelijken of het
enkele feit dat een reiziger afkomstig is uit een aangewezen hoogrisicogebied voldoende
is om aan te nemen dat aan de eis van artikel 35, eerste lid, onderdeel a, van de
Wpg is voldaan. Ingeval van toepassing van artikel 35 van de Wpg in Caribisch Nederland
is het achtereenvolgens aan de gezaghebber, de officier van de justitie en de rechter
om te beoordelen of aan de eisen van dat artikel wordt voldaan. Zoals in paragraaf 3.3
is overwogen, wordt dezerzijds verondersteld dat het enkele verblijf in het hoogrisicogebied
niet voldoende is, maar dat een nadere individuele beoordeling nodig is om aan te
kunnen nemen dat een persoon mogelijk met het virus is besmet vanwege recent contact
met een (vermoedelijk) besmet persoon. Verblijf in een hoogrisicogebied kan bij deze
beoordeling wel een relevante factor zijn, alsmede de verblijfsduur in het gebied
en de aard van de activiteiten aldaar.
College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie (hierna: het OM)
Het OM onderschrijft de juridische noodzaak om, los van artikel 35 van de Wpg, te
voorzien in een expliciete grondslag voor een algemene plicht tot thuisquarantaine
voor inkomende reizigers die in een hoogrisicogebied hebben verbleven. Het OM onderschrijft
ook de gekozen richting van bestuursrechtelijke handhaving en sanctionering door middel
van een herstelsanctie (last onder dwangsom). In zijn advies heeft het OM opmerkingen
gemaakt over de verplichtingen die strafrechtelijk kunnen worden gesanctioneerd. Ter
zake van de voorgestelde controles in de grensstreken heeft het OM de vraag opgeworpen
op basis van welke bevoegdheid inreizende automobilisten een stopteken mag worden
gegeven om inzage te vorderen in de negatieve testuitslag en quarantaineverklaring.
Het OM heeft hiertoe gewezen op de bevoegdheid van artikel 5:19 van de Awb die aan
toezichthouders toekomt. De opmerkingen van het OM hebben geleid tot aanpassingen
in paragraaf 4.
Het OM heeft voorts diverse kanttekeningen geplaatst bij de handhaving van de verplichting
om te beschikken over een bevestiging van een vrijwillig gemaakte testafspraak bij
de GGD. Deze kanttekeningen behoeven geen bespreking meer, aangezien het wetsvoorstel
er niet langer toe strekt dat een reiziger kan worden verplicht om bij inreis te beschikken
over de desbetreffende bevestiging.
Het OM heeft tot slot opmerkingen gemaakt over de algemene uitzondering op de verplichting
om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag en een quarantaineverklaring.
Indien beoogd wordt een uitzondering te maken voor échte noodsituaties, adviseert
het OM om dit in de wettekst te verduidelijken. Daarbij dient dan geen onderscheid
te worden gemaakt tussen Nederlanders en niet-Nederlanders. Volgens het OM zijn de
besproken uitzonderingen echter strikt genomen overbodig, omdat de rechtvaardigingsgrond
van artikel 40 van het Wetboek van Strafrecht (overmacht als noodtoestand) onverkort
van toepassing is op de strafbaarstellingen in artikel 68bis van de Wpg. Naar aanleiding
van deze opmerkingen van het OM is het wetsvoorstel aangepast door – vertaald naar
de consultatieversie – het achtste lid in artikel 58nd en het derde lid in artikel 58pa
te schrappen. In de toelichting (paragrafen 3.2, 4 en 5) is gewezen op de eventuele
toepasselijkheid van artikel 40 van het Wetboek van Strafrecht ingeval wegens overmacht
niet kan worden voldaan aan (een van) de betreffende verplichtingen. Ter zake van
artikel 58p is het wijzigingsvoorstel van het derde lid aangepast, waardoor deze van
toepassing is op alle reizigers en niet langer alleen op Nederlanders. Ook op dit
punt is de toelichting (slot paragraaf 5) aangepast.
GGD-GHOR Nederland (hierna: GGD-GHOR)
GGD-GHOR begrijpt de wens van de voorgestelde quarantaineplicht, gelet op het feit
dat slechts een klein deel van de reizigers na terugkomst in Nederland uit een hoogrisicogebied
het quarantaineadvies volgt. GGD-GHOR plaatst evenwel kanttekeningen bij het wetsvoorstel
voor zover de invoering daarvan aanpassingen vereist in CoronIT, het systeem waarin
de GGD’en testafspraken en -uitslagen registreren. Volgens GGD-GHOR zou uitbreiding
van het steekproefsgewijs nabellen door het belteam een beter alternatief behelzen,
omdat daarmee al in de eerste dagen na inreis contact kan worden gelegd met de betreffende
reizigers. GGD-GHOR wijst er verder op dat het verstrekken van persoonsgegevens door
de GGD aan het belteam bijzondere persoonsgegevens bevat, omdat het niet verschijnen
op de testafspraak als bijzonder persoonsgegeven geldt. Tot slot wijst GGD-GHOR erop
dat het wetsvoorstel gevolgen kan hebben op de testcapaciteit van de GGD, indien grote
aantallen personen naar hoogrisicogebieden afreizen en zich na terugkomst willen laten
testen. Ten aanzien van het laatste punt geldt dat het Ministerie van VWS uiteraard
in gesprek zal blijven met de GGD om ontwikkelingen op dat punt te volgen. De andere
opmerkingen van GGD GHOR behoeven geen bespreking meer, aangezien het wetsvoorstel
er niet langer toe strekt dat de GGD een melding moet doen bij de Minister van VWS
als een reiziger niet op de door hem gemaakte testafspraak is verschenen.
IGJ
De IGJ heeft geconstateerd dat zij geen specifieke rol vervult in relatie tot de voorgestelde
maatregelen en dat zij om die reden geen opmerkingen bij het wetsvoorstel heeft.
ILT
De ILT heeft een (verkorte) handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en fraudebestendigheidstoets
(HUF-toets) uitgevoerd. Volgens de ILT dient voor een goede handhaafbaarheid van de
verplichtingen die op de bedrijfsmatige vervoerders rusten, in ieder geval aan de
volgende voorwaarden te worden voldaan. Ten eerste moeten de verplichtingen voor de
vervoerders voldoende juridisch worden vastgelegd, evenals de verankering van de juridische
grondslag voor handhaving. Ten tweede dienen de inspecteurs van de ILT te worden aangewezen
voor hun handhavende taak jegens de bedrijfsmatige vervoerders. Ten derde dient een
daartoe bevoegde toezichthouder actief toezicht te houden op de verplichtingen van
passagiers in de lucht- en scheepvaart, over het spoor en de weg. Deze toezichthouder
dient zijn bevindingen zodanig aan de ILT door te geven dat deze door de ILT als basis
kunnen worden gebruikt voor haar handhavende taak jegens de bedrijfsmatige vervoerders.
De door de ILT genoemde punten zullen worden meegenomen bij de juridische en praktische
uitwerking van de voorgestelde maatregelen, waarbij de ILT uiteraard zal worden betrokken.
Nationale politie (hierna: politie)
De politie heeft in haar reactie aangegeven dat zij geen directe rol heeft bij de
handhaving van de voorgestelde maatregelen, maar dat het wetsvoorstel wel een aantal
«verborgen» taakstellingen voor de politie bevat. Daartoe wijst de politie erop dat
indien burgers zich niet aan de quarantaineplicht houden, inzet van de politie kan
worden verwacht. Tevens acht de politie het voorzienbaar dat gemeentelijke toezicht-
en handhavingstaken naar de politie zullen verschuiven. Dit zal zich met name kunnen
voordoen in kleine gemeenten waar de gemeentelijke capaciteit zeer beperkt is, maar
waar tegelijkertijd de politiecapaciteit ook beperkt is. Ook vreest de politie alsnog
een rol te krijgen bij de controles in de grensstreken, terwijl zij niet beschikt
over enige capaciteit hiervoor. De politie vraagt nadrukkelijk om rekening te houden
met de hoeveelheid taken die bij de politie kunnen worden belegd.
Door de politie is terecht geconstateerd dat zij geen directe rol heeft bij de handhaving
van de voorgestelde maatregelen. In paragraaf 4 is ook duidelijk vermeld dat het toezicht
op en de handhaving van de naleving van de quarantaineplicht berust bij de gemeentelijke
toezichthouders en de burgemeesters. Inzet van de politie zal slechts aan de orde
kunnen zijn ingeval een toezichthouder agressief wordt bejegend bij de controle of
een persoon aanwezig is op diens woon- of verblijfadres. Bij agressie wordt hiervan
melding gedaan bij de politie. In dat geval wordt van de politie verwacht dat zij
spoedig ter plaatse komen, zoals nu ook het geval is bij agressie incidenten jegens
toezichthouders. Dit behoort tot de reguliere afspraken met de politie. Indien de
betrokkene evenwel aanwezig is op diens woon- of verblijfadres, is geen sprake van
een overtreding van de quarantaineplicht en zal er voor de toezichthouder dus geen
reden zijn voor het nemen van handhavende maatregelen. Alhoewel niet kan worden uitgesloten
dat de controle op zichzelf toch een agressieve reactie kan uitlokken, wordt de kans
daarop als beperkt ingeschat.
Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: NOvA)
De NOvA acht het, gelet op de aard en ingrijpendheid van de quarantaineplicht, passend
en noodzakelijk dat wordt voorzien in de mogelijkheid van een snelle individuele toetsing
door de rechter. Volgens de NOvA is de rechtsgang via de verzoekschriftenprocedure
bij de burgerlijke rechter echter onvoldoende effectief geregeld in het voorgelegde
wetsvoorstel. Daarbij wijst de NOvA erop dat niet is voorzien in een uitzondering
op de regel dat een verzoekschrift bij de burgerlijke rechter moet worden ingediend
en ondertekend door een advocaat en adviseert om dat alsnog te doen. Naar aanleiding
van het advies is deze uitzondering in het wetsvoorstel opgenomen. Ook acht de NOvA
de beslistermijn van drie dagen te lang in het licht van de duur van de quarantaine,
temeer nu de Algemene Termijnenwet ertoe kan leiden dat een oordeel van de rechter
pas op de vierde of vijfde dag na inreis kan worden verkregen. In dit verband wordt
de suggestie gedaan om toe te staan dat het verzoek voorafgaand aan de inreis kan
worden ingediend, zodat kort na inreis daarop kan worden beslist. In reactie hierop
wordt opgemerkt dat het voorgestelde artikel 58nd niet wordt opgenomen in artikel 45
van de Wpg. Hieruit volgt dat de Algemene termijnenwet niet van toepassing is op de
beslistermijn. Het wetsvoorstel sluit niet uit dat ook reeds voorafgaand aan de inreis
een verzoekschrift wordt ingediend. Vereist is wel dat betrokkene een voldoende concreet
belang heeft bij het indienen van een verzoekschrift. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake
zijn indien betrokkene reeds een vliegticket heeft geboekt en enkele dagen voor zijn
inreis het verzoekschrift indient. De NOvA adviseert verder om in de toelichting te
verduidelijken welke inspanningen de rechter moet hebben verricht alvorens hij gebruik
mag maken van de bevoegdheid om af te zien van het horen van de betrokkene en vraagt
zich af of niet zou moeten worden voorzien in een vorm van piketbijstand. Ook verzoekt
de NOvA om te verduidelijken of er een hogere voorziening openstaat tegen de beslissing
op het verzoekschrift en, zo ja, binnen welke termijn daarop zou moeten worden beslist.
De memorie van toelichting is op deze punten aangevuld.
In zijn advies voert de NOvA verder aan het ermee eens te zijn dat een overtreding
van de artikelen 58ne en 58pa, eerste lid, van de Wpg niet meeweegt bij de beoordeling
van een VOG-aanvraag, maar vindt het onevenredig dat een dergelijke overtreding wel
tot een strafblad leidt. Een justitiële aantekening volgt bij een boetebedrag van
€ 130 of meer. Het ligt evenwel in de lijn der verwachting dat bij de bepaling van
de hoogte van het boetebedrag nauwe aansluiting wordt gezocht bij het tarief dat wordt
gehanteerd voor alle andere overtredingen van verbodsnormen in hoofdstuk Va van de
Wpg die tot de individuele burger zijn gericht.
De NOvA is verder van mening dat door het invullen van de quarantaineverklaring voldoende
bewustzijn wordt gecreëerd en dat het systeem van monitoring, toezicht en handhaving
te vergaand is en niet noodzakelijk ter bescherming van de volksgezondheid. Het kabinet
verwacht dat het enkele feit dat niet langer «slechts» sprake is van een quarantaineadvies
maar van een wettelijke quarantaineplicht, ertoe zal leiden dat meer mensen zich hieraan
zullen houden. Zeker als mensen (kunnen) worden nagebeld en daarbij persoonlijk op
hun plicht en verantwoordelijkheid worden gewezen. De voorgestelde monitoring, die
geregeld is in artikel 58nf, wordt derhalve als een noodzakelijk component beschouwd
ter bevordering van de naleving van de quarantaineplicht en draagt daarmee bij aan
de bescherming van de volksgezondheid.
Door de NOvA is verder gewezen op asielzoekers die vanwege hun specifieke situatie
niet in staat zullen zijn om de voorgestelde verplichtingen te kunnen voldoen. De
opmerkingen van de NOvA hebben aanleiding gegeven tot aanvulling van de toelichting
en zullen worden betrokken bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel.
De NOvA heeft verzocht om in de toelichting in te gaan op de gevolgen van het wetsvoorstel
voor de gefinancierde rechtsbijstand en de rechterlijke macht. Dat is in paragraaf 8
gedaan. Voor beide worden de gevolgen niet substantieel ingeschat, mede omdat geen
substantiële toename van het aantal zaken wordt verwacht. Het ligt daarom niet in
de rede om te verwachten dat voor de advocatuur de gevolgen wel substantieel zullen
zijn. Daarbij geldt dat, mede op advies van de NOvA, geen verplichting geldt voor
betrokkenen om zich bij te laten staan door een advocaat.
Raad voor de rechtspraak (hierna: RvdR)
De RvdR heeft in zijn advies uitgebreid stilgestaan bij de procedure bij de civiele
rechter. Hieromtrent zijn opmerkingen gemaakt over het toetsingskader, de verplichte
procesvertegenwoordiging, de digitale indiening van het verzoekschrift, het publiek
belang, de openbaarheid van de zitting, de uitspraak van de rechter en de bijstand
van een tolk. Een deel van deze opmerkingen overlapt met opmerkingen die door de NOvA
zijn gemaakt en waarop hiervoor al een reactie is gegeven. Naar aanleiding van het
advies van de RvdR is in het wetsvoorstel opgenomen dat het verzoekschrift het e-mailadres
en telefoonnummer van de verzoeker, alsook eventuele bewijsstukken dient te bevatten
en is paragraaf 3.3 van de toelichting aangevuld.
De RvdR heeft verder enkele opmerkingen gemaakt, onder meer over de positie van gevaccineerde
personen, de hoogte van het dwangsombedrag en de positie van niet-Nederlandse reizigers
die wegens overmacht niet kunnen beschikken over een negatieve uitslag, die tot aanpassing
van de toelichting hebben geleid.
Ten aanzien van de werklast heeft de RvdR erop gewezen dat het wetsvoorstel gevolgen
heeft voor de werklast van de rechtspraak, maar dat de verwachting is dat deze gevolgen
niet substantieel zullen zijn. Het advies van de RvdR op dit punt is verwerkt in paragraaf 8.
Raad voor Rechtsbijstand
De Raad voor Rechtsbijstand heeft in zijn advies aangegeven dat het wetsvoorstel zal
leiden tot een stijging van het aantal toevoegingen, maar dat de stijging op voorhand
gematigd zal zijn. Het advies van de Raad voor rechtsbijstand is verwerkt in paragraaf 8.
RIVM
Het RIVM heeft in zijn reactie de beperkte naleving van het quarantaineadvies door
reizigers uit hoogrisicogebieden onderschreven. Het feit dat regelmatig covid-19 wordt
vastgesteld bij personen met een recente reisanamnese is volgens het RIVM voldoende
aanleiding om aan te mogen nemen dat sprake is van een serieus te nemen risico. Het
RIVM onderschrijft ook de problematiek ten aanzien van ongewenste en ongecontroleerde
introductie van risicovolle varianten van het virus. Het RIVM heeft enkele aanvullende
opmerkingen gemaakt ten aanzien van de vermelding van de cijfers over de nalevingsbereidheid
van het quarantaineadvies door reizigers. Dit heeft geleid tot aanpassingen in paragraaf 2.
Door het RIVM zijn kanttekeningen geplaatst bij het voorstel dat de GGD een melding
moet doen bij de Minister van VWS als een reiziger niet verschijnt op de door hem
gemaakte testafspraak. Volgens het RIVM past deze meldplicht niet bij de ondersteunende
en adviserende rol die de GGD in relatie tot de burger heeft en kan dit ook een negatief
effect hebben op de bereidwilligheid om zich bij de GGD te laten testen. Het RIVM
adviseert dan ook om dit onderdeel te schrappen. Aan dit advies is gevolg gegeven.
Het RIVM wijst verder op de discrepantie dat geen quarantaineplicht wordt ingevoerd
voor personen die positief zijn getest. De redenen om voor deze personen geen wettelijke
verplichting in te voeren, zijn nader toegelicht in paragraaf 3.1.
De reactie van het RIVM heeft verder tot enkele aanpassingen in de memorie van toelichting
geleid.
Veiligheidsberaad
Het Veiligheidsberaad staat in beginsel positief tegenover het invoeren van een algemene
quarantaineplicht, maar constateert dat het voorliggende wetsvoorstel beperkt is qua
doelgroep en reikwijdte. Het Veiligheidsberaad acht tevens het in het wetsvoorstel
voorgelegde proces te complex. Er moeten te veel handelingen worden verricht door
meerdere organisaties, waardoor de beoogde en gewenste snelheid van handelen niet
zal worden gerealiseerd. Daarbij is het Veiligheidsberaad van mening dat de voorzitters
van de veiligheidsregio primair dienen toe te zien op de naleving van de quarantaineplicht,
in lijn met hun bevoegdheden op grond van de Wpg. Het Veiligheidsberaad constateert
verder dat eerdere opmerkingen over de ongewenste rol van de GGD bij het toezicht
op de quarantaineplicht niet geheel zijn overgenomen. Het Veiligheidsberaad vraagt
aandacht voor de extra handhavingscapaciteit die het wetsvoorstel met zich brengt
voor gemeenten en in verband met de controles in de grensstreken. In dit verband pleit
het Veiligheidsberaad voor een eenduidig sanctieregime, waarbij het de boete als het
meest geëigende middel ziet.
Ten aanzien van de opmerkingen van het Veiligheidsberaad wordt het volgende overwogen.
In paragraaf 3.1 is toegelicht waarom het onderhavige wetsvoorstel uitsluitend voorziet
in een quarantaineplicht voor inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden. Dit betekent
niet dat het belang van de naleving van een quarantaine- of isolatie advies bij andere
categorieën van personen voor wie een dergelijk advies geldt minder belangrijk wordt
geacht. Het belang van naleving van het advies is in alle gevallen belangrijk. In
die andere gevallen blijft de inzet echter vooralsnog gericht op «zachte drang», waarbij
met behulp van communicatie en ondersteuning beoogd wordt om de naleving te maximaliseren.
De keuze om in dit wetsvoorstel de burgemeester te belasten met de handhaving van
de naleving van de quarantaineplicht, sluit aan bij de in hoofdstuk Va van de Wpg
gekozen systematiek. Voor zover het Veiligheidsberaad opmerkingen maakt over de voorgestelde
systematiek van monitoring, toezicht en handhaving, de handhavingscapaciteit bij gemeenten
en de mate van uitvoerbaarheid van het voorgestelde handhavingsinstrument, wordt overwogen
dat gelijkluidende opmerkingen zijn gemaakt door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(hierna: VNG) waarop hierna bij de bespreking van het advies van de VNG nader wordt
ingegaan. De opmerkingen van het Veiligheidsberaad over de rol van de GGD behoeven
geen bespreking meer, aangezien het wetsvoorstel er niet langer toe strekt dat de
GGD een melding moet doen bij de Minister van VWS als een reiziger niet op de door
hem gemaakte testafspraak is verschenen.
Vanuit de veiligheidsregio’s Haaglanden, Midden- en West-Brabant en Noord-Holland
Noord is nog eigenstandig op het wetsvoorstel gereageerd. Ook in deze reacties worden
kanttekeningen geplaatst bij de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de voorgestelde
maatregelen. Ook hier wordt volstaan met een verwijzing naar de bespreking van het
advies van de VNG. Ook is aangevoerd dat de rol van de voorzitters van de veiligheidsregio,
tussen de aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer en (het belteam) van de Minister
van VWS, als een onnodige en overbodige stap in het proces wordt gezien. De rol van
de voorzitters is echter van belang om de ingezamelde papieren quarantaineverklaringen
bij de verschillende vervoerders in de lucht- en scheepvaart naar (het belteam van)
de Minister van VWS te kunnen doorgeleiden en zeker te stellen dat de verklaringen
die niet worden doorgeleid direct worden vernietigd. Andere opmerkingen die vanuit
deze veiligheidsregio’s zijn gemaakt hebben geleid tot aanpassingen in de toelichting,
onder meer ter verduidelijking van de reikwijdte van de quarantaineplicht, de toepassing
van de last onder dwangsom en de rechterlijke toetsing.
VNG
De VNG kan zich in principe vinden in een verscherping van het beleid omdat als een
wettelijke verplichting wordt opgelegd, de verwachting gerechtvaardigd is dat de naleving
van de maatregelen verbetert. De VNG is echter op basis van een quick scan van mening
dat de voorgestelde quarantaineplicht niet uitvoerbaar is. Allereerst maakt de VNG
zich zorgen over het feit dat opnieuw een bevoegdheid bij de burgemeester wordt belegd
met grote gevolgen voor gemeenten. Toezichthouders moeten langs de huizen, met een
risico op agressie incidenten, en het systeem van de oplegging van een last onder
dwangsom leidt tot een toename van de werklast. De VNG pleit ervoor om de last onder
dwangsom te vervangen door het instrument van de boete. Daarbij merkt de VNG op dat
in het geval van het instrument van de boete ook de politie bevoegd is tot handhaving
en bij een overtreding van de quarantaineplicht een boete kan opleggen, waardoor de
handhaving een gezamenlijke inspanning wordt. Indien wordt gepersisteerd in het instrument
van de last onder dwangsom kan de VNG slechts akkoord gaan met het wetsvoorstel indien
er een landelijke duidelijk afgestemde lijn komt onder welke voorwaarden een last
onder dwangsom kan worden opgelegd, volstrekt helder is wat de praktische uitvoeringsconsequenties
zijn voor gemeenten en harde afspraken zijn gemaakt over financiële compensatie voor
gemeenten.
Het kabinet heeft oog voor de werklast die de maatregelen ter bestrijding van de epidemie
voor gemeenten met zich brengen en het feit dat dit wetsvoorstel een nieuwe taak voor
de gemeenten met zich brengt. Het beleggen van de toezichthoudende en handhavende
taak bij de gemeenten sluit aan bij de in hoofdstuk Va van de Wpg gekozen systematiek,
waarbij is uitgegaan van de bestuurlijke verhoudingen die buiten crisissituaties van
toepassing zijn.55 Voorafgaand aan de totstandkoming van het wetsvoorstel is verkend wat als geschikt
handhavingsinstrument kan fungeren ter zake van de quarantaineplicht. Die verkenning
leidde toen tot de keuze voor het instrument van de last onder dwangsom. Naar aanleiding
van de opmerkingen van de VNG (en die van het Veiligheidsberaad en enkele veiligheidsregio’s)
is deze keuze opnieuw bezien. Daarbij is aanleiding gezien om een expertwerkgroep
in te stellen om te verkennen hoe de handhaving van de quarantaineplicht zo kan worden
vormgegeven dat dit voor de praktijk uitvoerbaar en effectief is. De ingestelde expertwerkgroep
bestond uit de volgende personen:
• Mr. P.G.A. Noordanus, voormalig burgemeester van de gemeente Tilburg;
• Mr. M. Zwinkels, hoofdofficier van Justitie Den Haag;
• Mr. J. Olivier, voormalig hoofd Juridische Zaken van de gemeente Leiden en voorzitter
van de Vereniging «Juridische kwaliteitszorg».
Volgens het door de expertwerkgroep op 7 april 2021 uitgebrachte advies zijn de bezwaren
tegen de voorgestelde inrichting van het toezicht en de handhaving terug te brengen
tot drie punten. Ten aanzien van elk punt heeft de expertwerkgroep een oplossingsrichting
voorgesteld.
Het eerste punt betreft de juridische vorm. De last onder dwangsom wordt door gemeenten
gezien als een tamelijk complex instrument met een relatief lange doorlooptijd. In
combinatie met de korte duur van de quarantaineplicht wordt de kans op een effectieve
toepassing van de last onder dwangsom als handhavingsinstrument daarom klein geacht.
De expertwerkgroep adviseert om de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument voorop
te stellen. Daarbij wijst de expertwerkgroep erop dat indien de hoogte van de boete
niet meer dan € 340 bedraagt, dit instrument snel («lik-op-stuk») kan worden ingezet
bij een geconstateerde overtreding. De expertwerkgroep stelt voor om het instrument
van de last onder dwangsom in te zetten in uitzonderingssituaties waarin voorzienbaar
is dat enkel de oplegging van een bestuurlijke boete niet tot aanpassing van het gedrag
zal leiden. In dat geval kan, naast de boete, tevens een last onder dwangsom worden
opgelegd ter sanctionering van een tweede overtreding van de quarantaineplicht, waarbij
de dwangsom op een hoger bedrag kan worden bepaald teneinde een voldoende afschrikwekkend
effect teweeg te brengen.
Het tweede punt betreft de bewijslast. De expertwerkgroep constateert dat het voor
de betrokken toezichthouder lastig kan zijn om te bewijzen dat een persoon zich niet
aan de quarantaineplicht houdt. Direct bewijs kan alleen worden verkregen als de toezichthouder
de persoon op straat ziet lopen, maar de kans dat die situatie zich voordoet is gering.
Als een persoon niet wil meewerken en bijvoorbeeld de deur niet opendoet, dan rijst
de vraag of dit voldoende bewijs oplevert om overtreding van de quarantaineplicht
aan te nemen. Om de complexiteit van de bewijslast voor de toezichthouder te verminderen,
adviseert de expertwerkgroep om in het wetsvoorstel een bereikbaarheidsplicht op te
nemen. Deze plicht houdt in dat de quarantaineplichtige reiziger bereikbaar moet zijn
op het vermelde adres en via het vermelde telefoonnummer. Hierdoor kan ook een sanctie
worden opgelegd als een reiziger (bij herhaling) niet bereikbaar is.
Het derde punt betreft de capaciteit. Gemeenten geven aan dat hun handhavingscapaciteit
beperkt is door de stapeling van handhavingstaken die zij in het kader van de bestrijding
van de epidemie hebben gekregen en dat zij prioriteit zullen geven aan handhavingstaken
die direct betrekking hebben op de openbare orde. Om het capaciteitsvraagstuk te verlichten,
doet de expertwerkgroep de suggestie om mobiele toezicht- en handhavingsteams te vormen
die regionaal kunnen opereren. Hierdoor komt de capaciteitsvraag niet bij individuele
gemeenten te liggen, maar wordt deze over meerdere gemeenten verspreid en kan worden
voorzien in mobiele teams die specifiek voor de handhaving van de quarantaineplicht
worden ingezet. De expertwerkgroep ziet hierbij met name een rol voor centrumgemeenten.
Voor het realiseren van de mobiele teams zal evenwel extra capaciteit moeten worden
aangetrokken. Compensatie van de kosten vormt derhalve een randvoorwaarde.
Het kabinet is de expertwerkgroep zeer erkentelijk voor hun bereidheid om binnen korte
termijn te adviseren en voor het uitgebrachte advies. Het voorstel van de expertwerkgroep
om, naast de last onder dwangsom, te voorzien in de mogelijkheid van oplegging van
een bestuurlijke boete is overgenomen door toevoeging in het wetsvoorstel van een
nieuw artikel 58v. Daarbij is in het wetsvoorstel bepaald dat het boetebedrag ten
hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23,
vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, zal bedragen. Hiermee wordt aangesloten
bij de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin is bepaald dat bij het vaststellen
van een maximale bestuurlijke boetehoogte wordt verwezen naar een van de boetecategorieën
in het Wetboek van Strafrecht (Ar 5.43). De verwijzing naar de eerste categorie sluit
aan bij de reguliere strafsanctie die op grond van artikel 68bis, eerste lid, van
de Wpg geldt bij overtreding van de regels van hoofdstuk Va van die wet. Zoals reeds
is vermeld in paragraaf 4 van de toelichting, zal vanuit de rijksoverheid het initiatief
worden genomen tot het opstellen van een handreiking om gemeenten tegemoet te komen
bij de uitvoering van hun toezichthoudende en handhavende taak. Daarin zal worden
aangesloten bij het advies van de expertwerkgroep om de bestuurlijke boete als primair
handhavingsinstrument in te zetten, alsmede bij de voorgestelde hoogte van het boetebedrag
om op dit punt zoveel mogelijk uniformiteit bij gemeenten te bevorderen.
Het voorstel van de expertwerkgroep om het wetsvoorstel aan te vullen met een bereikbaarheidsplicht
is gedeeltelijk overgenomen. In het wetsvoorstel is artikel 58nb aangevuld met een
bepaling (nieuw vierde lid) waarin is geëxpliciteerd dat gedurende de periode van
thuisquarantaine de betrokkene in het kader van de op hem rustende medewerkingsplicht
van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gehouden is om bereikbaar
te zijn voor een toezichthouder. Dit behelst evenwel geen zelfstandige norm ten aanzien
waarvan bij niet-naleving ervan afzonderlijk een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Het expliciteren van de bereikbaarheidsplicht schept niettemin meer duidelijkheid
over de medewerking die de betrokkene bij het toezicht op de naleving van de quarantaineplicht
dient te verlenen. Het kabinet is van mening dat ook met de gedeeltelijke overneming
van de door de expertwerkgroep voorgestelde bereikbaarheidsplicht de effectiviteit
van de controle op naleving van de quarantaineplicht wordt vergroot.
Tot slot wordt het voorstel van de expertwerkgroep om met regionale mobiele teams
te gaan werken ondersteund. In compensatie van de kosten voor het realiseren hiervan
zal dan ook door het Rijk worden voorzien.
7.2 Internetconsultatie
De reacties die in het kader van de internetconsultatie zijn ontvangen behelzen grotendeels
bezwaren tegen de voorgestelde maatregelen. Respondenten die de voorgestelde maatregelen
steunen betreffen personen die de noodzaak van deze maatregelen in het kader van de
bestrijding van de epidemie onderschrijven en hopen dat hiermee de epidemiologische
situatie in Nederland zal verbeteren waardoor andere beperkende maatregelen kunnen
worden opgeheven. Hieronder vallen onder meer personen die vanwege een geliefde of
familie in het buitenland hopen dat dit wetsvoorstel ertoe leidt dat vliegverboden
worden opgeheven en reizen daardoor weer mogelijk zal zijn.
Hieronder zal op hoofdlijnen worden ingegaan op de aangevoerde bezwaren. Daarbij worden
de bezwaren per onderwerp besproken, waarbij zoveel mogelijk de volgorde van de memorie
van toelichting is aangehouden.
Noodzaak van de voorgestelde maatregelen
Een deel van de respondenten is van mening dat het virus veel minder gevaarlijk is
dan door de overheid wordt gesteld en dat er daarom in het geheel geen reden is om
de voorgestelde maatregelen te treffen. Andere respondenten begrijpen dat de bestrijding
van de epidemie maatregelen vereist, maar vinden met name de quarantaineplicht te
ver gaan. Betwijfeld wordt in hoeverre de quarantaineplicht daadwerkelijk bijdraagt
aan de bestrijding van de epidemie of vinden dat in deze fase van de epidemie de maatregel
te laat en niet meer nodig is. In reactie daarop wordt verwezen naar paragraaf 2,
waarin uit de weergegeven OMT-adviezen volgt dat buitenlandse reizen en vakanties
een risico voor import en verspreiding van het virus in Nederland vormen, zeker als
het gaat om nieuwe zorgwekkende varianten daarvan. Daarbij geldt dat de voorgestelde
maatregelen niet alleen noodzakelijk worden geacht om de epidemie in Nederland onder
controle te krijgen, maar bij een verbetering van de epidemiologische situatie ook
om te voorkomen dat de situatie weer verslechtert.
Verschillende respondenten menen dat de voorgestelde maatregelen in algemene zin een
te ver gaande inbreuk op hun vrijheden en privacy vormen. Benadrukt wordt dat Nederlanders
geen toegang tot Nederland zal worden ontzegd als zij bij inreis niet beschikken over
een negatieve testuitslag of een quarantaineverklaring. Er is getoetst of de voorgestelde
maatregelen verenigbaar zijn met hogere en andere regelgeving en waar de voorgestelde
maatregelen leiden tot beperkingen van grond- en mensenrechten (zoals het recht op
vrijheid), het vrij verkeer van personen en diensten of de privacy is dat toelaatbaar
geoordeeld (zie paragrafen 5 en 6). Naar aanleiding van de reactie van sommige respondenten
is paragraaf 5 aangevuld met een toetsing aan het eigendomsrecht. De voorgestelde
maatregelen zijn in lijn met aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie en vergelijkbaar
zijn met maatregelen die andere lidstaten van de Europese Unie zijn of worden getroffen.
In navolging van de reactie van het Institute for Transnational and Euroregional cross
border cooperation and Mobility (ITEM) zal bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel
rekenschap worden gegeven aan deze aanbevelingen.
Sommige respondenten menen dat de quarantaineplicht alleen maar bedoeld is om het
reizen te ontmoedigen. In dat verband wordt erop gewezen dat al lange tijd het dringende
advies geldt om niet te reizen naar of vanuit aangewezen hoogrisicogebieden.
Ook is aangevoerd dat reizen per auto veel minder gevaarlijk is dan reizen per vliegtuig,
trein of bus en dat daarom niet wordt ingezien waarom de voorgestelde maatregelen
ook voor automobilisten gelden. De voorgestelde maatregelen zijn bedoeld om de import
en verspreiding van het virus als gevolg van inkomende reizigers zoveel als mogelijk
te beperken en daarbij is primair van belang het gebied waar de reiziger voor inreis
heeft verbleven.
Geen quarantaineplicht voor andere personen of bij binnenlands verkeer
Meerdere respondenten vinden het niet eerlijk dat alleen een quarantaineplicht wordt
ingevoerd voor reizigers uit hoogrisicogebieden en niet voor positief geteste personen,
omdat zij een veel groter gevaar voor de volksgezondheid vormen. Ook is aangevoerd
dat de situatie binnen Nederland soms erger of minstens net zo erg is als de situatie
in een ander land, maar dat voor binnenlandse reisbewegingen geen beperkingen gelden.
Dat met dit wetsvoorstel geen beperkingen aan andere personen of aan het binnenlands
verkeer worden opgelegd, maakt op zichzelf nog niet dat de voorgestelde quarantaineplicht
voor reizigers niet noodzakelijk en evenredig is. In paragraaf 3.1 is nader toegelicht
waarom bijvoorbeeld voor positief geteste personen thans niet wordt voorzien in een
wettelijke verplichting.
Waarom niet volstaan met negatieve testuitslag?
Door verschillende respondenten is de vraag opgeworpen waarom niet kan worden volstaan
met de verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag. In
paragraaf 3.1 is toegelicht waarom naast de verplichte negatieve testuitslag ook een
quarantaineplicht noodzakelijk kan zijn als een reiziger voor inreis heeft verbleven
in een aangewezen hoogrisicogebied, namelijk om zoveel als mogelijk te voorkomen dat
reizigers het virus meebrengen naar Nederland en hier verspreiden.
Aanwijzing van de hoogrisicogebieden
Door sommige respondenten is opgemerkt dat de situatie in veel (Europese) landen niet
te vergelijken is met landen als Brazilië of Zuid-Afrika en dat meer moet worden gedifferentieerd
tussen de verschillende landen. Niet alleen reisbewegingen vanuit landen als Brazilië
of Zuid-Afrika kunnen een risico vormen voor import en verspreiding van het virus
in Nederland. Of sprake is van een gebied met een zeer hoge virusincidentie en/of
een gebied waar zorgwekkende varianten van het virus rondgaan, wordt bepaald aan de
hand van diverse gegevens (zoals uiteengezet in paragraaf 3.3). Ook kan een land als
hoogrisicogebied kwalificeren als onbekend is wat de epidemiologische situatie is
vanwege onvoldoende testdata of sequencing data.
Naar aanleiding van vragen hieromtrent is in paragraaf 3.2 (in een voetnoot) de verhouding
tussen een hoogrisicogebied en de aanwijzing van «oranje» en «rode» gebieden door
de Minister van Buitenlandse Zaken verduidelijkt.
Onevenredige gevolgen
Door veel respondenten is aangevoerd dat de quarantaineplicht onevenredig is omdat
deze belemmerend werkt om werkzaamheden over de grens te kunnen verrichten, op vakantie
in het buitenland te kunnen gaan of om geliefden en familie in het buitenland te kunnen
bezoeken. Door de Stichting Nederlanders buiten Nederland is expliciet ook gewezen
op de positie van Nederlanders die in het buitenland wonen. Respondenten hebben in
dit verband soms ook gewezen op hun persoonlijke situatie op basis waarvan zij stellen
dat in hun geval geen sprake is van import van het virus (bijvoorbeeld omdat zij uitsluitend
naar hun vakantiewoning afreizen en nauwelijks contact hebben met andere personen).
Het kabinet is zich bewust van de ingrijpende gevolgen van een quarantaineplicht,
maar acht deze noodzakelijk in het kader van de bestrijding van de epidemie in Nederland.
Voor zover voor bepaalde categorieën van personen sprake is van een noodzaak om te
reizen en naleving van de quarantaineplicht voor hen niet mogelijk of disproportioneel
zou zijn, wordt daarmee rekening gehouden door deze categorieën van personen uit te
zonderen van die wettelijke verplichting. Voor de overige personen blijft het reizen
in zoverre een keuze, ook indien het gaat om een Nederlander in het buitenland of
bij een grensoverschrijdende liefdesrelatie. In het kader van de bestrijding van de
epidemie acht het kabinet het niet disproportioneel om aan de keuze om (naar en) vanuit
een hoogrisicogebied af te reizen een consequentie te verbinden in de vorm van een
quarantaineplicht bij terugkomst.
Door meerdere respondenten is ook gewezen op de kosten die verbonden zijn aan de verplichting
om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag. Ook hier geldt echter
dat, voor zover voor bepaalde categorieën van personen sprake is van een noodzaak
om te reizen en naleving van deze verplichting disproportioneel is, daarmee rekening
wordt gehouden door deze categorieën van personen uit te zonderen van die wettelijke
verplichting. Voor de overige personen blijft het reizen in zoverre een keuze en acht
het kabinet het niet disproportioneel dat aan dat reizen kosten zijn verbonden in
verband met het laten afnemen van een test.
Economische gevolgen
Door verschillende organisaties, waaronder de Koninklijke Horeca Nederland, het Nederlands
Bureau voor Toerisme & Congressen en HISWA-RECRON, en diverse andere respondenten
is gewezen op het grote economische belang van vrij reizigersverkeer, met name tussen
Nederland en de buurlanden België en Duitsland. Zij vrezen grote financiële gevolgen
voor de reeds zwaar getroffen horeca- en toerismebranche als gevolg van de quarantaineplicht.
Zij pleiten voor maatwerk voor grensverkeer met de buurlanden of tenminste voor dagelijkse
monitoring en eventuele aanpassing van de classificatie van deze landen als hoogrisicogebied.
De beoordeling of (delen van) de buurlanden in relatie tot de quarantaineplicht als
hoogrisicogebied kwalificeren wordt op gelijke wijze beoordeeld als bij andere landen.
Wel zal bij het aanwijzen van de categorieën van personen die worden uitgezonderd
van de quarantaineplicht rekening worden gehouden met noodzakelijk grensverkeer.
Locatie
Sommige respondenten betogen dat de quarantaine moet worden ondergaan op een aangewezen
locatie («quarantainehotel»). Met het oog op de proportionaliteit van de quarantaineplicht
is er echter voor gekozen dat reizigers deze kunnen ondergaan op hun woonadres of
andere verblijfplaats naar keuze.
Uitzonderingscategorieën
Door meerdere bedrijven, organisaties en individuele personen is betoogd dat bepaalde
categorieën van personen moeten worden uitgezonderd van de quarantaineplicht. Deze
reacties zijn betrokken bij het aanwijzen van de uitzonderingscategorieën in het wetsvoorstel
en zullen voorts worden betrokken bij de uitwerking van de uitzonderingscategorieën
in de ministeriële regeling. Daarbij geldt dat alleen reden zal bestaan tot het maken
van een uitzondering, indien voor de betreffende categorie van personen sprake is
van een noodzaak om te reizen en naleving van de quarantaineplicht niet mogelijk of
disproportioneel zou zijn. Omstandigheden, zoals het hebben van een grensoverschrijdende
relatie of een (vakantie)woning in het buitenland, vormen op zichzelf geen reden om
een uitzondering te maken. Noodzakelijke mantelzorg vormt wel een reden, zoals tot
uitdrukking is gebracht in artikel 58nc. Wat betreft gevaccineerde personen geldt
dat thans nog onduidelijk is of een vaccinatie ook van invloed is op het risico om
een ander te besmetten. Zodra uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat een gevaccineerde
niet of beperkt besmettelijk is, kan worden bezien of gevaccineerde personen kunnen
worden aangewezen als uitzonderingscategorie.
In navolging van reacties op dat punt zal worden bezien in hoeverre de administratieve
lasten kunnen worden beperkt van personen die frequent de grens passeren maar uitgezonderd
zijn van de quarantaineplicht.
Systematiek van monitoring, toezicht en handhaving
Door sommige respondenten is betoogd dat naleving van de quarantaineplicht alleen
kan worden bereikt door strikte handhaving, maar dat het wetsvoorstel hierin niet
voorziet. Het wetsvoorstel voorziet in een genuanceerd systeem van monitoring, toezicht
en handhaving. Daarbij wordt in eerste instantie via monitoring getracht te bewerkstelligen
dat inkomende reizigers in thuisquarantaine gaan. Dat is het doel, want daarmee kan
verspreiding van het virus worden voorkomen. Waar nodig kunnen evenwel handhavende
maatregelen worden ingezet als spreekwoordelijke «stok achter de deur».
Meldplicht van de GGD bij het niet verschijnen op een testafspraak
Door de Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG),
de Nederlandse Vereniging voor Infectieziektebestrijding (NVIB) en de voorzitter van
het Landelijk Overleg Infectieziektebestrijding, alsmede door sommige respondenten
zijn kanttekeningen geplaatst bij de verplichting van de GGD om het niet verschijnen
van een reiziger op een gemaakte testafspraak door te geven aan de Minister van VWS.
Dit gegeven valt onder de reikwijdte van het medisch beroepsgeheim en de meldplicht
behelst dus een wettelijke doorbreking daarvan. Volgens vorengenoemde partijen is
er geen deugdelijke reden om daartoe over te gaan, nu het niet verschijnen diverse
redenen kan hebben en niet hoeft te betekenen dat een reiziger zich niet aan de quarantaineplicht
houdt. De gemaakte kanttekeningen hebben ertoe geleid dat het wetsvoorstel er niet
langer toe strekt dat de GGD een melding moet doen bij de Minister van VWS als een
reiziger niet op de door hem gemaakte testafspraak is verschenen.
Inname van papieren quarantaineverklaringen door vervoerders in de lucht- en scheepvaart
Door meerdere bedrijven en organisaties is bezwaar gemaakt tegen de mogelijkheid om
bedrijfsmatige aanbieders van personenvervoer in de lucht- en scheepvaart te kunnen
verplichten om papieren quarantaineverklaringen van passagiers te moeten innemen.
Het gaat hierbij onder meer om de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen Corendon, EasyJet,
KLM Royal Dutch Airlines, Transavia en TUI Airlines Nederland, de Koninklijke Vereniging
van Nederlandse Reders (KNVR), Stena Line B.V. en VNO-NCW en MKB-Nederland. Zij vinden
dat deze taak bij de overheid moet worden belegd en niet bij private partijen, die
in feite alleen maar als doorgeefluik fungeren. Respondenten vinden het niet in overeenstemming
met de privacy en het innemen van papieren quarantaineverklaringen druist in tegen
een «touchless systeem» dat virustransmissie zoveel mogelijk moet voorkomen. Ook worden
problemen gezien in de vorm van opstoppingen en bij reizigers die geen quarantaineverklaring
bij zich hebben.
In reactie op de opmerkingen van de vervoerders wordt overwogen dat inname van papieren
quarantaineverklaringen door vervoerders aan de orde zal zijn indien ten tijde van
de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de digitale voorziening nog niet operationeel
is. De genoemde punten zullen worden meegenomen bij de uitwerking van de voorgestelde
maatregelen.
Bezwaren van trein-, bus- en taxivervoersector
Door onder meer NS Groep N.V., reizigersvereniging Rover, FNV Spoor, FlixBus B.V.
en de taxi- en touringcarsector (verenigd in Koninklijk Nederlands vervoer) zijn bezwaren
geuit tegen de verplichting om de reiziger te moeten controleren op het beschikken
van zowel de negatieve testuitslag als de quarantaineverklaring. Volgens hen legt
dit een onredelijk grote verantwoordelijkheid op de werknemers in de betreffende sectoren.
Gewezen is onder meer op het «open instapregime» bij treinen en het feit dat busvervoer
geen «punt-naar-punt vervoer» behelst. Volgens de respondenten is de verplichting
moeilijk uitvoerbaar en vreest men een toename van agressie incidenten en vertragingen.
De vervoerders in deze sectoren menen dat de overheid moet controleren of reizigers
aan de op hen rustende verplichting voldoen en dat deze taak niet bij hen moet worden
belegd.
In reactie op de geuite bezwaren wordt overwogen dat op de aanbieders van internationaal
openbaar vervoer nu al de verplichting rust om geen passagiers toe te laten die niet
beschikken over een negatieve testuitslag.56 Het onderhavige wetsvoorstel voegt daar de quarantaineverklaring aan toe ingeval
van vertrek uit een gebied dat in relatie tot de quarantaineplicht als aangewezen
hoogrisicogebied geldt. De verplichting om bij inreis over beide bescheiden te beschikken
rust primair op de reiziger. Niet valt in te zien waarom het «open instapregime» bij
treinen of de aard van het busvervoer in de weg staat aan controle hierop door de
vervoerder. Bij deze vormen van vervoer wordt immers ook gecontroleerd op het bezit
van een geldig vervoerbewijs, hetzij bij het instappen dan wel tijdens de reis. De
mogelijke controle door vervoerders maakt het reizen per trein, bus of taxi ook niet
onaantrekkelijker dan het reizen per (eigen) auto, aangezien reizigers ook in dat
geval kunnen worden gecontroleerd.
Overigens
Door sommige respondenten zijn vragen ter verduidelijking gesteld omdat de berichtgeving
in de media over het wetsvoorstel voor hen vragen opriep of omdat zij vragen hebben
over de toepasselijkheid van de voorgestelde maatregelen in hun specifieke individuele
situatie. Indien de voorgestelde maatregelen in werking treden, zal daarbij worden
voorzien in de nodige communicatie en voorlichting.
8. Financiële en regeldruk gevolgen
Financiële gevolgen Europees Nederland
Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge van de uitvoering
van hoofdstuk Va van de Wpg en de regelingen is het uitgangspunt de Financiële-verhoudingswet.
Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet bepaalt dat bij beleidswijzigingen die
leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten van gemeenten,
aangegeven dient te worden wat de financiële gevolgen voor de gemeenten zijn. Vervolgens
dient aangegeven te worden via welke bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen.
Tussen de VNG, het Veiligheidsberaad en GGD GHOR Nederland zijn in juli 2020 bestuurlijke
afspraken gemaakt over de (wijze van) bekostiging van de intensivering van de taken
in het kader van de uitbraak van het virus voor 2020 en 2021. De vergoeding van de
meerkosten voor de Veiligheidsregio’s vindt plaats op basis van artikel 62 van de
Wpg en de artikelen 15 en 16 van het Besluit publieke gezondheid. Wat betreft de wijze
van bekostiging is afgesproken dat deze plaatsvindt via bevoorschotting van de opgave
van de meerkosten door de veiligheidsregio’s. Finale afrekening is vervolgens op basis
van de goedgekeurde jaarrekeningen van de veiligheidsregio’s. De kosten die samenhangen
met de toezichthoudende en handhavende taak van gemeenten kunnen meerkosten tot gevolg
hebben. Deze kosten kunnen sterk verschillen per gemeente en zijn op voorhand niet
te voorspellen. Het kabinet zal over deze financiële gevolgen voor de gemeente en
over de wijze waarop die gevolgen kunnen worden opgevangen nader overleg voeren met
de VNG. In compensatie van de kosten voor het realiseren van mobiele toezicht- en
handhavingsteams zal worden voorzien.
Het wetsvoorstel kan leiden tot een toename van rechterlijke procedures. Om hoeveel
extra zaken het zal gaan, is echter moeilijk te voorspellen. De financiële gevolgen
voor de rechterlijke macht en de kosten vanwege een beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand
zijn dan ook moeilijk op voorhand te kwantificeren.
De RvdR heeft in zijn advies de verwachting uitgesproken dat het wetsvoorstel geen
substantiële gevolgen heeft voor de werklast van de rechtspraak. Die verwachting is
onder meer gebaseerd op het feit dat vanwege het gekozen systeem van monitoring, toezicht
en handhaving de toename van het aantal zaken als gevolg van de oplegging van een
handhavingsinstrument niet aanzienlijk zal zijn. Voorts wordt ingeschat dat niet veel
reizigers eigenstandig een verzoekschriftenprocedure bij de burgerlijke rechter zullen
starten. Dat zal anders zijn bij principieel bezwaarden, maar de RvdR verwacht niet
dat dit veel procedures oplevert en voorziet ook geen aanzienlijke verzwaring van
de complexiteit van deze zaken.
De Raad voor Rechtsbijstand heeft in zijn advies eveneens de verwachting uitgesproken
dat de stijging op voorhand gematigd zal zijn. Daarbij is gewezen op de van toepassing
zijnde inkomens- en vermogenstoets en de inschatting dat slechts een relatief klein
deel van de betrokken reizigers op basis van inkomen en vermogen aanspraak zal kunnen
maken op gesubsidieerde rechtsbijstand. Aan degene die wel aanspraak kan maken op
gesubsidieerde rechtsbijstand zal bij de oplegging van een strafbeschikking vanwege
het bij inreis niet beschikken over een negatieve testuitslag of een quarantaineverklaring,
hoogst zelden een toevoeging worden afgegeven. Een toevoeging kan wel aan de orde
zijn bij de bestuursrechtelijke procedure omtrent de toepassing van een handhavingsinstrument
of de verzoekschriftenprocedure bij de burgerlijke rechter. In dit verband wordt evenwel
verwezen naar de inschatting van de RvdR dat geen substantiële stijging van het aantal
zaken wordt verwacht. Mocht tot een toevoeging worden gedaan, dan bedragen de uitvoeringskosten
hiervan voor de Raad voor Rechtsbijstand € 42 per toevoeging.
Financiële gevolgen Caribisch Nederland
Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge van de uitvoering
van hoofdstuk Va van de Wpg en de regelingen is het uitgangspunt de Wet financiën
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Artikel 87 van deze wet geeft aan
dat bij beleidswijzigingen die leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken
of activiteiten van de openbare lichamen, aangegeven dient te worden welke de financiële
gevolgen voor de openbare lichamen zijn. Vervolgens dient aangegeven te worden via
welke bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen. Voor Caribisch Nederland is
er een tijdelijke regeling publieke gezondheid. Hieruit worden covid-19 gerelateerde
uitgaven gedaan. Wanneer de reguliere budgetten op dreigen te raken, treden de openbare
lichamen en het Ministerie van VWS tijdig met elkaar in overleg over de benodigde
aanvullende middelen of capaciteit.
Regeldrukgevolgen
Regeldrukeffecten zijn de investeringen en inspanningen die bedrijven, burgers of
professionals moeten verrichten om zich aan wet- en regelgeving van de rijksoverheid
te houden, bestaande uit regeldrukkosten en ervaren regeldruk. Regeldrukkosten bestaan
uit structurele en/of eenmalige regeldrukkosten.
Het onderhavige wetsvoorstel brengt regeldrukeffecten mee voor reizigers. Zij moeten
voor inreis een test laten afnemen, een quarantaineverklaring invullen en in thuisquarantaine
gaan. De reiziger draagt de kosten voor het laten afnemen van de test. De kosten daarvan
zijn niet exact te benoemen omdat deze per land sterk kunnen verschillen. In Nederland
kost het laten afnemen van een test bij een commerciële aanbieder tussen de € 100
en € 150, in het buitenland worden echter soms ook tarieven gehanteerd van rond de
€ 50. Het invullen van een quarantaineverklaring, zowel digitaal of op papier, zal
hooguit enkele minuten kosten. Voor reizigers voor wie dit een incidentele verplichting
betreft, zijn de hiermee gemoeide kosten dan ook nihil. Voor reizigers voor wie dit
een meer structurele verplichting betreft, geldt dat ook voor hen vanwege de beperkte
tijdsduur de hiermee gemoeide kosten niet significant te achten zijn. De kosten die
gemoeid zijn met de naleving van de quarantaineplicht kunnen uitsluitend kosten behelzen
die verband houden met het ononderbroken verblijf op een bepaalde locatie. De quarantaineplicht
brengt immers geen verdere additionele verplichtingen met zich mee. Uitgangspunt is
dat in quarantaine wordt gegaan in de eigen woning of een andere verblijfplaats naar
keuze. Voor ingezetenen behoeven aan het verblijf op zichzelf dus geen kosten verbonden
te zijn. Het is echter mogelijk dat het om bepaalde redenen niet mogelijk is om in
de eigen woning in quarantaine te gaan. Niet-ingezetenen zullen veelal sowieso niet
over een eigen woning in Nederland beschikken. Voor zover zij om noodzakelijke redenen
Nederland hebben moeten inreizen, ligt het in de rede dat zij zijn uitgezonderd en
dus niet quarantaineplichtig zijn. Indien dat echter wel het geval is en op eigen
kosten in een verblijfplaats moet worden voorzien, worden die kosten ingeschat op
€ 500 tot € 1.000. Daarbij is uitgegaan van een gemiddelde prijs van € 100 per nacht
voor een hotelkamer. Een reiziger kan ervoor kiezen om op de vijfde dag of later na
inreis een test te laten afnemen. Deze test kan worden afgenomen bij de GGD en daaraan
zijn geen kosten verbonden.
Het onderhavige wetsvoorstel brengt ook regeldrukeffecten mee voor aanbieders van
bedrijfsmatig personenvervoer. Zij kunnen verplicht worden om reizigers te controleren
op de aanwezigheid van een quarantaineverklaring. Dit betreft een additionele verplichting
op de reeds bestaande verplichting voor de aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer
om te controleren op de aanwezigheid van een negatieve testuitslag. De regeldruk op
dit punt is derhalve beperkt te achten. De aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer
in de lucht- en scheepvaart kunnen ook verplicht worden om quarantaineverklaringen
van reizigers in te nemen en aan de voorzitter van de veiligheidsregio af te geven.
De inschatting is dat het innemen en verzamelen van de quarantaineverklaring geen
extra kosten voor de aanbieders met zich mee brengt. Alle passagiers worden gecontroleerd
voordat zij het lucht- of vaartuig mogen betreden en bij die controle kunnen de quarantaineverklaringen
worden verzameld en worden meegegeven aan de bemanning. Ook de overdracht van de quarantaineverklaringen
aan de voorzitter van de veiligheidsregio zal naar verwachting geen extra kosten met
zich mee brengen, aangezien erin voorzien zal worden dat de bemanning de verklaringen
op eenvoudige wijze zal kunnen afgeven (bijvoorbeeld bij de aankomstgate of andere
logische plek) waardoor voor hen op dit punt vrijwel geen extra inzet vereist is.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A
Dit onderdeel bevat de omschrijving van het begrip «thuisquarantaine». Het gaat hier
om de quarantaineplicht die met dit wetsvoorstel wordt geregeld voor reizigers die
vanwege verblijf in een aangewezen hoogrisicogebied na inreis in Nederland in quarantaine
moeten. Zij mogen de quarantaine ondergaan op het eigen woonadres of een andere verblijfplaats
naar keuze.
De Wpg kent reeds de maatregel van quarantaine van artikel 35 van de Wpg, zoals gedefinieerd
in artikel 1, onderdeel j, van de Wpg. Die ziet op personen die vanwege recent contact
met een (mogelijk) besmet persoon zelf mogelijk ook besmet zijn. Daarbij wijst de
burgemeester of de voorzitter van de veiligheidsregio de locatie aan waar de in quarantaine
geplaatste persoon dient te verblijven (artikel 36, tweede lid, onderdeel a, Wpg).
Dit kan de woning van de betrokkene zijn (artikel 35, tweede lid, Wpg), maar dat hoeft
dus niet het geval te zijn. Voor de verhouding tussen de met dit wetsvoorstel voorgestelde
quarantaineplicht en de maatregel van artikel 35 van de Wpg wordt verwezen naar paragraaf 3.3.
Onderdeel B
Met dit onderdeel worden zeven nieuwe artikelen ingevoegd in hoofdstuk Va van de Wpg.
De inbedding in hoofdstuk Va van de Wpg betekent dat de bevoegdheden en de geclausuleerde
delegatiegrondslagen tijdelijk zijn en dat de in dat hoofdstuk geregelde algemene
kaders voor het treffen van maatregelen ten behoeve van de bestrijding van de epidemie
onverkort van toepassing zijn. In paragraaf 3.5 is dit nader toegelicht.
Artikel 58nb voorziet voor Europees Nederland in een algemene plicht tot thuisquarantaine
voor inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden in het buitenland of – indien
deze als hoogrisicogebied zijn aangewezen – uit Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Het
doel daarvan is om zoveel als mogelijk te voorkomen dat het aantal besmettingen in
Nederland (verder) stijgt door de import en verspreiding van het virus als gevolg
van inkomende reizigers uit het buitenland. De quarantaineplicht geldt voor reizigers
die voorafgaand aan inreis in Europees Nederland in een aangewezen hoogrisicogebied
hebben verbleven. Dit zijn gebieden met een zeer hoge virusincidentie en/of gebieden
waar zorgwekkende virusvarianten rondgaan. Ook kan het hierbij gaan om landen waar
onbekend is wat de epidemiologische situatie is vanwege onvoldoende testdata of sequencing
data. De Minister van VWS wijst deze gebieden aan. De quarantaineplicht kan in de
eigen woning of een andere verblijfplaats naar keuze worden ondergaan. De duur zal
bij ministeriële regeling worden bepaald, al is wettelijk geborgd dat deze ten hoogste
14 dagen mag bedragen. Op dit moment zal de duur 10 dagen zijn. Deze is echter korter
als vijf dagen na inreis een test wordt afgenomen en uit de uitslag daarvan blijkt
dat de betrokkene niet is geïnfecteerd met het virus. Gedurende de periode van thuisquarantaine
dient de betrokkene bereikbaar te zijn voor een toezichthouder. De medewerkingsplicht
die op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb op de betrokkene rust, veronderstelt
(reeds) de bereikbaarheid voor de toezichthouder. Naar aanleiding van het advies van
de expertwerkgroep (zie paragraaf 7.1) is evenwel aanleiding gezien om deze bereikbaarheidsplicht
te expliciteren in het vierde lid. Voor een meer uitgebreide toelichting op artikel 58nb
wordt verwezen naar paragrafen 3.3 en 4.
Artikel 58nc regelt de uitzonderingen op de quarantaineplicht. Het eerste lid wijst
daartoe diverse categorieën van personen aan ten aanzien van wie het zonder meer voorzienbaar
is dat naleving van die plicht niet mogelijk of disproportioneel is. Voor een uitgebreide
uiteenzetting van de betreffende categorieën van personen wordt verwezen naar paragraaf 3.3.
Op grond van het tweede lid kunnen andere categorieën van personen worden uitgezonderd
van de quarantaineplicht vanwege de uitoefening van bepaalde werkzaamheden of dwingende
persoonlijke omstandigheden.
Artikel 58nd voorziet erin dat een reiziger op wie voormelde plicht tot thuisquarantaine
van toepassing is, zich rechtstreeks tot de rechter kan wenden om binnen afzienbare
tijd een oordeel te verkrijgen. Deze procedure is nader toegelicht in paragraaf 3.3
van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 58ne regelt de quarantaineverklaring. Reizigers die vanuit een aangewezen
hoogrisicogebied in het buitenland Nederland inreizen moeten – digitaal of op papier –
voor inreis een verklaring invullen («quarantaineverklaring») en daarbij bepaalde
gegevens verstrekken. In de quarantaineverklaring geven zij aan dat zij na inreis
in thuisquarantaine gaan of daartoe niet verplicht zijn omdat zij tot een van de uitzonderingscategorieën
behoren. Ingeval van het laatste kan de reiziger verplicht zijn om dat te staven met
bepaalde bescheiden. Deze zullen bij ministeriële regeling worden bepaald. Als een
reiziger bij inreis wordt gecontroleerd en niet beschikt over een quarantaineverklaring,
levert dat een strafrechtelijke overtreding op die onder meer met een geldboete kan
worden bestraft.
Artikel 58nf voorziet in de nodige grondslagen voor de gegevensverwerking ten behoeve
van de monitoring, het toezicht op en de handhaving van de naleving van de quarantaineplicht.
Eerst zal via monitoring worden nagegaan of reizigers zich aan de quarantaineplicht
houden. Daarbij staat stimulering, voorlichting en ondersteuning voorop. Indien op
grond van bevindingen in het kader van de monitoring nader onderzoek door een toezichthouder
naar de naleving van de quarantaineplicht door een betrokkene wenselijk wordt geacht,
of indien geen telefonisch contact kan worden verkregen met een betrokkene, kan een
melding worden gedaan aan de gemeenten. In dat geval kan controle door een toezichthouder
plaatsvinden en kan ingeval van een geconstateerde overtreding een bestuurlijke boete
(en eventueel een last onder dwangsom) worden opgelegd. In het kader van de monitoring,
het toezicht en de handhaving kan gegevensverwerking plaatsvinden tussen (het belteam
van) de Minister van VWS dat de monitoring verzorgt, de burgemeesters die een handhavende
taak hebben en de toezichthouders. Voor een meer uitgebreide toelichting wordt verwezen
naar paragraaf 4. De door reizigers verstrekte gegevens die naar (het belteam van)
de Minister van VWS worden doorgeleid, zullen niet langer worden bewaard dan voor
de duur van de thuisquarantaine.
Artikel 58ng voorziet in aanvullende regels over de gegevensverstrekking en -verwerking
ingeval van een papieren quarantaineverklaring. In paragraaf 4 is dit nader toegelicht
(onder het kopje «Monitoring»). Het gaat hier om gegevensverstrekking en -verwerking
waarbij de reiziger, de vervoerder in de lucht- of scheepvaart, de voorzitter van
de veiligheidsregio en eventueel een toezichthouder betrokken zijn.
Artikel 58nh voorziet in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling te bepalen dat
ook bij reizen tussen Bonaire, Sint Eustatius of Saba of naar een van deze eilanden
vanuit Europees Nederland of een aangewezen hoogrisicogebied in het buitenland een
quarantaineplicht geldt. Uitgangspunt is dat, indien daartoe wordt besloten, dezelfde
regeling geldt als bij de quarantaineplicht voor Europees Nederland, maar bij ministeriële
regeling kan anders worden bepaald. Een eventuele quarantaineplicht laat de toepassing
van artikel 35 van de Wpg onverlet. Artikel 58nh voorziet ook in de mogelijkheid om
bij ministeriële regeling te bepalen dat de gezaghebber met het oog op bijzondere
omstandigheden in een individueel geval ontheffing van de quarantaineplicht kan verlenen.
In paragraaf 3.4 is nader toegelicht waarom de wettelijke regeling en uitvoering van
de quarantaineplicht verschilt ten opzichte van de toepassing daarvan in Europees
Nederland.
Onderdeel C
Met dit onderdeel wordt allereerst met het oog op een duidelijke afbakening van artikel 58p
met het nieuwe artikel 58pa in artikel 58p verduidelijkt dat het daar om bedrijfsmatig
personenvervoer gaat. Het nieuwe artikel 58pa ziet op niet-bedrijfsmatig personenvervoer,
zoals vervoer per eigen auto.
Ten tweede wordt in onderdeel a van het derde lid de quarantaineverklaring en de eventuele
onderbouwende bescheiden (als sprake is van een uitzonderingscategorie) toegevoegd.
Deze toevoeging heeft tot gevolg dat op grond van onderdeel a bij ministeriële regeling
kan worden bepaald dat vervoerders uitsluitend reizigers mogen toelaten die beschikken
over een quarantaineverklaring. Dit geldt voor vervoerders nu al met betrekking tot
de negatieve testuitslag. Dat reizigers bij inreis ook over een quarantaineverklaring
moeten beschikken en eventueel tevens over onderbouwende bescheiden (als sprake is
van een uitzonderingscategorie) volgt uit artikel 58ne van de Wpg.
Voorts wordt het vijfde lid aangepast. Indien in voorkomend geval een reiziger vanwege
overmacht niet in staat is geweest om voor inreis naar Nederland een test te laten
afnemen en/of een quarantaineverklaring te regelen, dan mag de aanbieder van bedrijfsmatig
personenvervoer de reiziger toelaten tot het vervoermiddel.
Tot slot wordt geregeld dat ten aanzien van inreis in Bonaire, Sint Eustatius of Saba
de aanwijzing van de gebieden door de Minister van VWS na overleg met de gezaghebber
geschiedt. Dit volgt reeds uit de Tijdelijke regelingen maatregelen covid-19 Bonaire
(artikelen 6.11 en 6.12), Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Saba (artikelen 6.11
en 6.12) en de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Sint Eustatius (artikelen 6.12
en 6.13), maar wordt hierbij alsnog op wetsniveau geborgd.
Onderdeel D
Dit onderdeel bevat het nieuwe artikel 58pa. Op grond daarvan kunnen ook reizigers,
voor wie dat nog niet geldt, worden verplicht om bij inreis te beschikken over een
negatieve testuitslag. Het gaat hier dus om de reizigers die niet met bedrijfsmatig
personenvervoer Nederland inreizen. Het artikel sluit grotendeels aan bij de systematiek
van artikel 58p. Voor een meer uitgebreide toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.2.
Onderdelen E en F
Ingeval van niet-naleving van de plicht tot thuisquarantaine kan de burgemeester van
de gemeente waar de betrokkene zijn woon- of verblijfplaats heeft, een bestuurlijke
boete (en eventueel een last onder dwangsom) opleggen. Daartoe wordt met onderdeel E
artikel 58u, vierde lid, van de Wpg aangepast en wordt met onderdeel F een nieuw artikel 58v
ingevoegd dat de bevoegdheid tot oplegging van een bestuurlijke boete regelt. Op de
keuze voor deze twee bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten is in paragraaf 4
nader ingegaan, alsmede in paragraaf 7 in reactie op het advies van de VNG.
Onderdeel G
Dit onderdeel regelt de strafrechtelijke sanctionering van overtreding van de nieuwe
artikelen 58ne en 58pa, eerste lid. Het gaat hier om de verplichting voor reizigers
die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied naar Nederland inreizen, om te beschikken
over een negatieve testuitslag en een quarantaineverklaring.
Artikel II
Dit artikel ziet in een noodzakelijke samenloopbepaling.
Artikel III
Het streven is erop gericht om alle bepalingen van dit wetsvoorstel zo spoedig mogelijk
en op hetzelfde tijdstip in werking te laten treden. Omdat thans echter nog niet vaststaat
of alle noodzakelijke uitvoeringsregelgeving en -maatregelen tijdig gereed zullen
zijn, zal het tijdstip van inwerkingtreding worden bepaald bij koninklijk besluit
waarbij zekerheidshalve is voorzien in gedifferentieerde inwerkingtreding.
Omdat het hier om spoedregelgeving gaat zal bij de vaststelling van de datum van inwerkingtreding
kunnen worden afgeweken van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn
(artikel 4.17, vijfde lid, aanhef en onderdeel b, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
H.M. de Jonge, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.