Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Wat is de aanleiding?

Voor schuldhulpverlening geldt sinds 1 juli 2012 de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
(Wgs).1 Deze wet regelt dat mensen met problematische schulden bij gemeenten terecht kunnen
voor onder meer advies, schuldbemiddeling of een saneringskrediet. Een deel van de
gemeenten geeft zelf hulp, andere schakelen instellingen in die zich bezighouden met
schuldhulpverlening. Schulden zijn problematisch als de som van de geëiste maandelijkse
aflossingen op schulden en betalingsachterstanden hoger is dan de aflossingscapaciteit.
Gevolg is dat de persoon die het betreft niet kan voortgaan met afbetalen of al opgehouden
is met betalen. Voor schuldhulpverlening is veel informatie nodig over de (financiële)
situatie van de persoon met schulden. Een betere ontsluiting van persoonsgegevens
als middel om schuldhulpverlening effectiever te maken en daarmee bij te dragen aan
een behoorlijke levensstandaard, maar bijvoorbeeld ook gezondheid, staat daarom al
langer in de belangstelling. Tegelijkertijd roept deze gegevensuitwisseling vragen
op over het mensenrecht van de bescherming van privacy. In 2013 vroeg de Tweede Kamer
in de Motie Schouten de regering met betrokkenen bij schuldhulpverlening te overleggen
over de privacyaspecten van initiatieven om informatie over schulden makkelijker beschikbaar
te maken.2 De evaluatie van de Wgs in 2016 bevestigt het belang van meer inzicht in gegevens.3 Begin 2018 is de Tweede Kamer geïnformeerd over welke gegevens in welke fase van
het schuldhulpverleningsproces noodzakelijk zijn.4 Een andere belangrijke ontwikkeling is de inwerkingtreding van nieuwe privacyregelgeving,
de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)5, die de Wet bescherming persoonsgegevens vervangt. De AVG geeft een kader voor omgaan
met persoonsgegevens waar de Wgs beter op afgestemd moet worden. De Brede schuldenaanpak,
die 22 mei 2018 aan de Tweede Kamer is aangeboden, wil vroegsignalering van problematische
schulden versterken en zet in op snellere en betere schuldhulpverlening. Om dit te
realiseren kondigt de Brede schuldenaanpak een wijziging van de Wgs aan om gegevensuitwisseling
voor schuldhulpverlening te faciliteren en tegelijkertijd naleving van de AVG te waarborgen.6 Gegevensuitwisseling tussen schuldhulpverleners en schuldeisers moet bijvoorbeeld
huisuitzettingen als gevolg van huurachterstanden voorkomen. Dit is onderdeel van
het regeerakkoord7 en draagt bij aan de verwezenlijking van het belangrijke grondrecht bescherming van
huis en familieleven.8 In moties van het lid Peters vraagt de Tweede Kamer aandacht voor verankering van
afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties om huisuitzettingen door schulden
te voorkomen.9 Uitwisselen van persoonsgegevens over mensen met huurachterstanden, zodat schuldhulpverleners
hulp kunnen aanbieden, is een belangrijk onderdeel van die afspraken. Voorliggende
wijziging van de Wgs is de uitwerking van de in de Brede schuldenaanpak aangekondigde
wetswijziging en voert mede de moties over dit onderwerp uit. Verder wordt van de
gelegenheid gebruik gemaakt een onduidelijkheid in de oorspronkelijke toelichting
op de Wgs uit 2010 recht te zetten over de toegang van zelfstandigen tot schuldhulpverlening.10 De verduidelijking van het besluit over de toegang tot schuldhulpverlening uit dit
wetsvoorstel wil bijdragen aan brede toegang tot schuldhulpverlening, ook voor zelfstandigen.11

Wie zijn betrokken?

De wijziging van de Wgs is in de eerste plaats relevant voor burgers met problematische
schulden. Het wetsvoorstel gaat over uitwisseling van hun persoonsgegevens. Daarbij
kan gedacht worden aan het inkomen en vermogen van burgers (is iemand een werknemer
of een zelfstandige, wat zijn de inkomsten uit salaris, uit een onderneming en heeft
iemand een huis of andere waardevolle bezittingen, maar ook aan het schuldensaldo
bij verschillende schuldeisers). De wetswijziging wil voorkomen dat burgers meer dan
één keer dezelfde informatie moeten aanleveren. Uiteraard is de wetswijziging belangrijk
voor gemeenten en instellingen die in opdracht van gemeenten schuldhulp geven, omdat
zij met het verlenen van hulp de Wgs uitvoeren. Burgers die schuldhulp krijgen, ontvangen
soms ook ondersteuning op grond van Wmo 2015, de Jeugdwet of de Participatiewet en
andersom. De wetswijziging is daarom ook relevant voor klantmanagers en hulpverleners
die deze wetten uitvoeren. Verder is de wijziging relevant voor de Belastingdienst
en uitkeringsinstanties, omdat zij over de inkomensinformatie beschikken die de afloscapaciteit
bepaalt. En ten slotte zijn schuldeisers betrokken.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

De voorgestelde wijziging van de Wgs faciliteert de uitwisseling van persoonsgegevens
bij twee onderdelen van schuldhulpverlening, namelijk bij:

a. de gegevensuitwisseling met als doel vroegsignalering van schulden;

b. de gegevensuitwisseling voor het besluit over toegang tot en het plan van aanpak voor
schuldhulpverlening.

a. Vroegsignalering van schulden

Probleem en doel

Voorkomen is beter dan genezen. Dat geldt zeker voor schulden. Als mensen vastlopen
in schulden, levert dat alleen maar verliezers op. Schuldeisers lopen geld mis, het
zorgt voor maatschappelijke kosten en mensen in problematische schulden raken vaak
verstrikt in een cirkel van problemen met werk, gezondheid en sociaal isolement. Vaak
schamen mensen zich en roepen ze pas hulp in als de problemen heel groot zijn. Vroegsignalering
is een gerichte actie om in contact te komen met burgers met (dreigende) problematische
schulden en ze uit eigen beweging hulp aan te bieden. Bij vroegsignalering gaat het
om personen die nog niet in beeld zijn bij de gemeente en die mogelijk ook niet weten
dat ze hulp kunnen krijgen. De afgelopen jaren is in veel gemeenten ervaring opgedaan
met vormen van vroegsignalering. Eerder beginnen met het oplossen van problemen en
het bereiken van burgers die niet of nog niet in beeld zijn, blijkt te werken.12 De terugkerende vraag is echter welke bevoegdheden schuldhulpverleners hebben om
signalen van anderen dan de burger zelf te gebruiken om de mensen die hulp nodig hebben
te vinden. Deze juridische onzekerheid is een belemmering om op grotere schaal in
vroegsignalering te investeren, terwijl dit wenselijk is om problematische schulden
tijdig, dat wil zeggen in een eerder stadium, in beeld te krijgen. De mate van (juridische)
onzekerheid is afhankelijk van de gekozen aanpak voor vroegsignalering. Er kunnen
drie methoden worden onderscheiden, maar combinaties komen ook voor:13

1. intern verwijzen: Er is sprake van intern verwijzen als de gemeente binnen de eigen
organisatie geregeld heeft dat burgers die in beeld zijn bij de gemeente (meestal
door gebruik van regelingen en voorzieningen), in geval van gesignaleerde (dreigende)
problematische schulden, worden doorgeleid naar de schuldhulpverlening.

2. extern doorverwijzen: Er is sprake van extern doorverwijzen wanneer de gemeente afspraken
heeft met bedrijven en instellingen dat zij klanten waarvan zij vermoeden of weten
dat er sprake is van (dreigende) problematische schulden, verwijzen naar de gemeente.
De klanten nemen zelf contact op (eventueel met hulp van de verwijzer).

3. signaleren door derden: Er is sprake van signalering door derden als de gemeente afspraken
heeft met bedrijven en instellingen dat deze zelf signalen afgeven aan de gemeente
wanneer zij vermoeden of weten dat er sprake is van (dreigende) problematische schulden
bij hun klanten. Het kan gaan om feitelijke gegevens als betalingsachterstanden, maar
ook om andere signalen. De signalen worden afgegeven met of zonder medeweten van de
klanten, maar niet door de klanten zelf.

Omdat in de Wgs niet expliciet staat dat vroegsignalering van schulden een taak van
gemeenten is, ontstaat spanning met de AVG wanneer schuldhulpverleners persoonsgegevens
willen gebruiken die zij van schuldeisers ontvangen. Dat speelt bij methode 3: Signaleren
door derden. Met deze wetswijziging wordt beoogd de Wgs te verduidelijken, zodat een
kader ontstaat over wat wel en niet mag bij gegevensuitwisseling voor vroegsignalering
van schulden. Vroegsignalering moet van schuldpreventie worden onderscheiden. Bij
schuldpreventie is geen uitwisseling van tot op het individu herleidbare informatie
nodig. Voorbeelden van schuldpreventie zijn financiële educatie, voorlichting over
de risico’s van lenen of de financiële gevolgen van life events, zoals meerderjarig
worden of scheiden.

Waarom overheidsinterventie en instrumentkeuze

De maatschappelijke inzet om vroegsignalering te versterken is groot, maar de juridische
belemmeringen voor gegevensuitwisseling bij vroegsignalering kunnen gemeenten en de
betrokken schuldeisers, zoals woningcorporaties en energiebedrijven, niet oplossen.
De Wgs moet daarvoor beter afgestemd worden op de privacyregelgeving (AVG). Daarom
vragen zij aan de rijksoverheid de regelgeving te verbeteren door de wettelijke taken
van schuldhulpverlening duidelijker te omschrijven. Hiermee ontstaat een wettelijke
grondslag voor het verzamelen en verwerken van persoonsgegevens die noodzakelijk is
voor het uitvoeren van die taken. Met deze wetswijziging wordt expliciet in de wet
opgenomen dat het noodzakelijk is dat gemeenten persoonsgegevens uitwisselen voor
vroegsignalering. Meer concreet regelt de wetswijziging dat gemeenten op basis van
signalen over betalingsachterstanden die zij van schuldeisers ontvangen uit eigen
beweging hulp aanbieden.

De wetswijziging creëert de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur (AMvB) signalen op te nemen die aanleiding zijn voor het college om uit eigen
beweging schuldhulpverlening aan te bieden. Het gaat om signalen:

1. waarmee redelijkerwijs is te voorzien dat een natuurlijke persoon niet zal kunnen
voortgaan met het betalen van zijn schulden of dat hij in de toestand verkeert dat
hij heeft opgehouden te betalen (gebaseerd op definitie schuldhulpverlening artikel
1 Wgs) of

2. die een bedreigende situatie voorspellen, inhoudende gedwongen woningontruiming, beëindiging
van de levering van gas, elektriciteit, stadsverwarming of water of opzegging dan
wel ontbinding van de zorgverzekering (gebaseerd op artikel 4, tweede lid, Wgs).

Als deze uitgangspunten voor te kiezen signalen worden gelegd naast de praktijkervaringen
met vroegsignalering van schulden, blijken betalingsachterstanden op vaste lasten
de meest gebruikte voorspellers voor vroegsignalering. Knelpunten met het betalen
van vaste lasten blijken goed te werken om mensen met risicovolle of problematische
schulden te bereiken. Het recht op huisvesting en een behoorlijke levensstandaard
en toegang tot drinkwater zijn bovendien internationaal vastgelegde basisrechten.
Daarom worden als signalen voor vroegsignalering betalingsachterstanden op huur, energie,
water en zorgverzekering opgenomen in een AMvB (zie Tabel 1).

Voor de aan te leveren gegevens wordt één op één aangesloten bij de bestaande regelingen
voor energie, water en zorgverzekering op grond van respectievelijk de Elektriciteitswet,
Gaswet, Drinkwaterwet en Zorgverzekeringswet (zie hoofdstuk 3). De bestaande regelgeving
neemt een sociale incasso als uitgangspunt (persoonlijk contact, schuldregeling aanbieden,
enz.). Als dat niet tot betaling leidt, worden de betalingsachterstanden eenmalig
bij de gemeente gemeld. Voor huurachterstanden bestaat geen regelgeving op grond waarvan
verhuurders huurachterstanden aan de gemeente melden. Regelgeving is wel nodig om
huurachterstanden als signaal voor vroegsignalering van schulden te kunnen gebruiken.
Andere grondslagen uit de AVG zijn namelijk onvoldoende: Toestemming is meestal niet
geschikt, vanwege de afhankelijkheidsrelatie tussen huurder en verhuurder. De huurovereenkomst
is geen overtuigende grondslag, omdat het melden van huurachterstanden bij de gemeente
niet een noodzakelijke verwerking van persoonsgegevens is voor het uitvoeren van de
overeenkomst. Daarom wordt een vergelijkbare regeling gemaakt zoals die nu al bestaat
voor zorg, energie en drinkwater. Zo wordt tevens recht gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid
van schuldeisers en is de uitwisseling van persoonsgegevens noodzakelijk en proportioneel.
In de bestaande regelingen melden schuldeisers pas betalingsachterstanden aan de gemeente
nadat ze eerst zelf een maatschappelijk verantwoorde incasso hebben geprobeerd, dat
wil zeggen:

a. ten minste eenmaal een schriftelijke betalingsherinnering gestuurd,

b. zich ingespannen om in persoonlijk contact te treden om te wijzen op mogelijkheden
om betalingsachterstanden te voorkomen en te beëindigen,

c. gewezen op de mogelijkheden voor schuldhulpverlening,

d. aangeboden gegevens door te geven aan gemeenten (methode 2).

De bewijslast dat eerst een maatschappelijk verantwoorde incasso is geprobeerd, ligt
bij de schuldeisers. Dit is een inspanningsverplichting gekoppeld aan de mogelijkheid/bevoegdheid
om gegevens te delen.

De persoonsgegevens voor vroegsignalering die vervolgens worden gemeld bij de gemeente
worden door de gemeente bewaard zolang dat noodzakelijk is. Daarna worden de gegevens
vernietigd. Uitgaande van de huidige praktijk lijkt maximaal zes maanden redelijk.
De termijnen voor het aanbieden van een intakegesprek aan een inwoner naar aanleiding
van een signaal over een betalingsachterstand van schuldeisers zijn hetzelfde als
wanneer een inwoner op eigen initiatief om schuldhulp vraagt: Als hoofdregel binnen
vier weken en bij bedreigende situaties binnen drie werkdagen.14

Als schuldhulpverleners op basis van een signaal hulp aanbieden en dit leidt tot een
hulpverleningstraject, krijgen schuldeisers een terugmelding en worden zij betrokken
bij het vervolg. Schuldeisers krijgen niet op elk signaal een reactie terug. Niet
elk individueel signaal zal duiden op problematische achterstanden en in een deel
van de gevallen zal de betaling herstart zijn na het verzenden van het signaal vanuit
een schuldeiser. Een persoon kan instemmen met schuldhulpverlening, maar kan ook hulp
weigeren. Het is voorstelbaar dat de gemeente via afspraken met schuldeisers in algemene
zin terugkoppelt hoe vaak een signaal uiteindelijk leidt tot een schuldhulpverleningstraject.
Dit laatste zal dan niet op persoonsniveau zijn.

Tabel 1: Gegevensverstrekkers en persoonsgegevens noodzakelijk voor vroegsignalering
van schulden

Gegevensverstrekkers/-bronnen

Gegevens

Verwerkingsdoel gemeenten

Uit eigen beweging een eerste gesprek als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel
b, Wgs, aanbieden

Gemeente

Naam, adres, woonplaats/NAW

Burgerservicenummer (BSN)

Verblijfstatus Nederland

Basisregistratie Personen/BRP

Identiteit vaststellen

Woningverhuurders

Contactgegevens van de hoofdhuurder

Uit eigen beweging een eerste gesprek als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel
b, Wgs, aanbieden

Zorgverzekeraars/CAK

Naam, adres, postcode, woonplaats, geboortedatum en BSN van de op de zorgpolis vermelde
verzekeringnemer en verzekerden

Zorgverzekeraarsidentificatienummer

de door de verzekeringsnemer verschuldigde bedragen, inclusief eventuele bestuursrechtelijke
premies

Uit eigen beweging een eerste gesprek als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel
b, Wgs, aanbieden

Gegevens overgenomen uit artikel 7b.1 van de Regeling zorgverzekering

Energiebedrijven

Contactgegevens van de klant, diens klantnummer en informatie over de hoogte van diens
schuld

Uit eigen beweging een eerste gesprek als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel
b, Wgs, aanbieden

Gegevens overgenomen uit de Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van elektriciteit
en gas en de Warmteregeling

Drinkwaterbedrijven

Contactgegevens van de klant, diens klantnummer en informatie over de hoogte van diens
schuld

Uit eigen beweging een eerste gesprek als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel
b, Wgs, aanbieden

Gegevens overgenomen uit de Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van drinkwater

Het is nodig ruimte te houden om te experimenteren en innoveren met andere signalen.
Dit sluit aan bij de ambitie uit de brede schuldenaanpak om de schuldhulpverlening
te vernieuwen en verbeteren. De andere of nieuwe signalen kunnen potentieel betere
voorspellers van problematische schulden opleveren. Dat wil zeggen signalen waarmee
mensen met schulden die nog niet in beeld zijn bij gemeenten worden bereikt. Een signaal
waarmee nog geen ervaring is, maar waarmee een nieuwe doelgroep binnen bereik zou
kunnen komen, zijn hypotheekachterstanden. Een aantal gemeenten experimenteert met
lokale belastingschulden. Dat lijkt een minder geschikt signaal, omdat mensen met
betalingsachterstanden al bekend zijn binnen de gemeente en ook via maatschappelijk
verantwoorde incasso en intern doorverwijzen (methode 1) beter bereikt kunnen worden.
Bij intern doorverwijzen maakt de gemeente in de rol van schuldhulpverlener afspraken
met de gemeenten in de rol van belastinginner over voorlichten en doorgeleiden van
burgers met lokale belastingschulden naar schuldhulpverlening. Als er al persoonsgegevens
worden verwerkt, gaat dat in samenwerking met de cliënt/persoon met schulden. Bovendien
zijn belastingschulden niet direct een bedreiging voor de eerste levensbehoeften.
De meerwaarde moet dus in innovatie liggen. Hiervoor wordt de mogelijkheid gecreëerd
om bij ministeriële regeling signalen voor een periode van 5 jaar aan te wijzen, die
door één of enkele gemeenten samen met de betrokken schuldeisers worden getest op
het bereiken van burgers met problematische schulden.

b. Gegevensuitwisseling besluit toegang en plan van aanpak schuldhulpverlening

Probleem en doel

Het versnellen en verbeteren van de schuldhulpverlening is een belangrijk doel van
de Brede schuldenaanpak.15 Efficiënte schuldhulpverlening kan alleen met complete en kwalitatief goede informatie
die snel beschikbaar is. De huidige Wgs gaat ervanuit dat burgers vooral zelf informatie
leveren waarmee de gemeente een plan van aanpak voor schuldhulpverlening maakt. Dit
is vastgelegd met de inlichtingenplicht van artikel 6 van de Wgs. In de praktijk blijkt
dit zeker voor minder-redzame burgers een hele moeilijke opgave en leidt tot langere
wacht- en doorlooptijden (zie ook toelichting op doenvermogen onder hoofdstuk 4 Gevolgen).
Om de gegevensuitwisseling structureel te versnellen en verbeteren is het nodig dat
schuldhulpverleners eenvoudig zelf digitale informatiebronnen kunnen raadplegen, zoals
gegevens over iemands salaris, onderneming, woning en andere inkomsten en bezittingen
bij uitkeringsinstanties en de Belastingdienst. Daarnaast gaat het om het verzamelen
van informatie over schulden door achterstallige betalingen, boetes en beslagen bij
bijvoorbeeld zorgverzekeraars, CJIB, deurwaarders, enz. Deze gegevensuitwisseling
is momenteel lastig, omdat niet alle gegevens gedigitaliseerd zijn en digitaal uitgewisseld
kunnen worden. Meer samenwerking tussen de bij schuldhulpverlening betrokken organisaties
en ICT-ondersteuning is in ontwikkeling om de gegevensuitwisseling te verbeteren (zie
ook uitvoerbaarheid onder gevolgen). Juridische risico’s zijn een deel van de belemmering,
waardoor zowel gemeenten als schuldeisers terughoudend zijn met het opvragen en aanleveren
van persoonsgegevens. Het argument is dat in de Wgs de taak van het college onvoldoende
duidelijk is omschreven om een grondslag te kunnen bieden voor de uitwisseling van
persoonsgegevens in de zin van de AVG. Eén van de doelen van de wetswijziging is daarom
te faciliteren dat de schuldhulpverlener zelf de noodzakelijke gegevens verzamelt,
dus zonder dat de cliënt gegevens moet aanleveren of daar toestemming voor geeft,
en zo de dienstverlening te versnellen en verbeteren.

Waarom overheidsinterventie en instrumentkeuze

Om de juridische risico’s van digitale gegevensuitwisseling bij schuldhulpverlening
weg te nemen is wijziging van de Wgs nodig om de regelgeving af te stemmen op de privacyregels
(AVG). In deze wetswijziging is ervoor gekozen duidelijker te maken dat het college
een taak heeft met betrekking tot schuldhulpverlening. In een AMvB worden vervolgens
aan de taken gegevens gekoppeld die noodzakelijk zijn om de taak te kunnen uitvoeren.

Eén van de taken die volgt uit de Wgs is besluiten over toegang tot schuldhulpverlening
(artikelen 3 en 4 Wgs). Een besluit (een beschikking) valt onder de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). Op dit moment staat in artikel 4 van de Wgs niet expliciet dat de gemeente
in een besluit aan de individuele burger aangeeft op welke hulp een burger recht heeft.
Uit het oogpunt van rechtszekerheid en transparantie is dit wel gewenst en bij de
meeste gemeenten al praktijk.

De wetswijzing verduidelijkt de procedure over het besluit over toegang tot en inhoud
van de hulp (plan van aanpak) door het opnemen van een specifieke bepaling daarover.
Deze verduidelijking wil ook bijdragen aan het realiseren van de brede toegang tot
schuldhulpverlening die de Wgs beoogt. In het bijzonder voor zelfstandigen wekt de
memorie van toelichting van het oorspronkelijke wetsvoorstel ten onrechte de indruk
dat zelfstandigen geen hulp zouden kunnen krijgen.16 De wettelijke taak om te besluiten over schuldhulpverlening is de grondslag voor
en de rechtvaardiging van het raadplegen van persoonsgegevens. In de uitvoering ontwikkelt
zich, mede onder invloed van de politieke en bestuurlijke belangstelling voor schuldhulpverlening,
de praktijk dat iedere rechtmatige inwoner om schuldhulpverlening kan vragen. Gelet
op de vaak kwetsbare positie waarin mensen met schulden zitten, is de hulpvraag eenvoudig
en zonder eisen (artikel 4, eerste lid, Wgs). Schuldhulpverlening kan starten op aanvraag,
al dan niet mondeling gedaan. Elke aanvraag wordt individueel beoordeeld en gemotiveerd
gehonoreerd of afgewezen. Bij afwijzing is het nodig en steeds meer de gewoonte, om
een alternatief te bieden of burgers met ondersteuning en begeleiding («warm») door
te verwijzen, bijvoorbeeld begeleiden naar een aanvraag voor maatschappelijke ondersteuning.
Artikel 3 van de Wgs biedt geen mogelijkheid om groepen categoriaal uit te sluiten
van schuldhulpverlening. De Wgs noemt twee overwegingen om schuldhulpverlening te
weigeren (artikel 3, tweede en derde lid, Wgs), namelijk in geval een persoon al eerder
gebruik heeft gemaakt van schuldhulpverlening (recidive) en in geval een persoon fraude
heeft gepleegd die financiële benadeling van een bestuursorgaan tot gevolg heeft en
die persoon in verband daarmee onherroepelijk strafrechtelijk is veroordeeld of een
onherroepelijke bestuurlijke sanctie, die beoogt leed toe te voegen, is opgelegd.

Ook welke hulp iemand krijgt, het plan van aanpak, is een individuele beoordeling
en vereist motivering. Dat geldt zeker voor situaties die vragen om een meer specifieke
vorm van schuldhulpverlening of juist een meer integrale aanpak, zoals bij burgers
met onderliggende problemen (verslaving, dakloosheid), voor wie ook maatschappelijke
ondersteuning nodig is. Gerichte aanpakken zijn ook nodig voor zelfstandigen zonder
personeel of personen met een onderneming met schulden, mensen met een eigen woning
met overwaarde, burgers die geen stabiel of toereikend inkomen hebben, enz. om in
al deze situaties tijdig een gemotiveerd besluit te nemen over toegang en het plan
van aanpak zijn persoonsgegevens nodig.

De Wgs regelt dat binnen vier weken na de eerste hulpvraag een gesprek plaatsvindt
(artikel 4, eerste lid, Wgs). Bij een bedreigende situatie17 is dat drie dagen (artikel 4, tweede lid, Wgs). Dat zijn goede momenten om informatie
te vergaren, maar het direct kunnen raadplegen van relevante informatiebronnen zal
(een besluit over) schuldhulpverlening verder versnellen en verbeteren. De huidige
wetstekst van de Wgs legt niets in de weg aan brede toegang, maar duidelijke bepalingen
over de inhoud en de persoonsgegevens waarvan raadpleging noodzakelijk is om tijdig
en gemotiveerd een besluit te nemen ontbreken. Daarom wordt de wetstekst op dit punt
verduidelijkt. Daarbij wordt expliciet geregeld dat de hulpvraag ook mondeling kan
en wordt schuldhulpverlening onderverdeeld in besluitvorming en uitvoering:

a. besluitvorming bestaat uit een besluit of iemand ja/nee toegang tot schuldhulp krijgt
en over welke hulp iemand krijgt, het plan van aanpak.

b. uitvoering houdt in uitvoering van de onder a. genoemde besluiten, inclusief nazorg.
Het is feitelijk handelen in de privaatrechtelijke sfeer en hoeft niet expliciet wettelijk
geregeld. Gebruikelijk is dat hulpverlener en cliënt voor specifieke vormen van hulpverlening
zoals een schuldregeling of budgetbeheer, een overeenkomst sluiten, waarin afspraken
over gegevensuitwisseling worden opgenomen.

Voor besluitvorming over welke hulp iemand krijgt, is het voldoende een plan van aanpak
op hoofdlijnen te maken dat laat zien dat schuldhulpverlening, zoals gedefinieerd
in artikel 1 Wgs, wordt gegeven. Het plan van aanpak kan bijvoorbeeld stabilisatie
gevolgd door schuldregelen inhouden. De beschikking kan naar gestandaardiseerde aanpakken
verwijzen om de schulden op te lossen en herhaling te voorkomen, bijvoorbeeld de gedragscodes
en modules van de NVVK. Het plan van aanpak kan ook preventieve hulp bevatten, zoals
een budgettraining of -coach. De Wgs ziet nazorg als een onderdeel van schuldhulpverlening,
zodat ook nazorg onderdeel van het plan van aanpak is. Het is voorstelbaar dat iemand
al geholpen is met een verwijzing naar het gemeentelijk belastingkantoor voor kwijtschelding
of de afdeling werk en inkomen voor de aanvraag van een uitkering. Dan is een besluit
niet nodig, omdat aan de rechtspositie van de burger niets verandert.

In een AMvB op grond van artikel 8 van de Wgs worden vervolgens personen en instanties
aangewezen die aan het college van B&W gegevens en inlichtingen verstrekken waarvan
kennisgeving noodzakelijk is voor uitvoering van de Wgs, voor zover niet al in andere
wetgeving bepaald (zie Tabel 2).18

Onderdeel zijn gegevens over gezondheid, namelijk over maatschappelijke ondersteuning
en jeugdzorg. Het gaat niet om gegevens waarvoor beroepsgeheim geldt, maar om de informatie
dat iemand ondersteuning krijgt op grond van Wmo 2015 en/of Jeugdwet. Die informatie
hebben schuldhulpverleners nodig om contact te kunnen leggen met andere hulpverleners.
Daarvoor hoeft de schuldhulpverlener niet te weten hoe iemands gezondheid is, maar
wel dat degene zorg krijgt en wie die hulpverleners zijn. Dan kunnen de hulpverleners
de hulpverlening op elkaar afstemmen. Dit zijn volgens de AVG gezondheidsgegevens.
De AVG staat verwerking van gezondheidsgegevens niet toe, tenzij daarvoor een bijzondere
rechtvaardiging bestaat. Schuldhulpverlening is zo’n rechtvaardiging. Het valt onder
het in de AVG genoemde sociale beschermingsrecht (zie artikel 9 van de AVG en artikel
30 van de Uitvoeringswet AVG).

Tabel 2: Gegevensverstrekkers en persoonsgegevens noodzakelijk voor het (gemeentelijk)
besluit over toegang tot en het plan van aanpak voor schuldhulpverlening

Gegevensverstrekkers/-bronnen

Gegevens

Verwerkingsdoel

Beluit toegang

Gemeente

Naam, adres, woonplaats/NAW

Burgerservicenummer/BSN

Verblijfstatus

Basisregistratie Personen

Identiteit vaststellen

Gemeente en andere gemeenten

Ja/Nee, schuldhulpverlening

Zo ja, hulpverlener

Verwijsindex schuldhulpverlening (VISH)

Ja/Nee, saneringskrediet of schuldregeling

Bureau Kredietregistratie (BKR)

Recidive vaststellen, omdat recidive een overweging is om toegang tot schuldhulpverlening
te weigeren

Rechtspraak

Ja/Nee, eerdere of lopende schuldsanering

Centraal Insolventieregister (eerdere schuldsanering) – Openbaar

Recidive vaststellen, omdat recidive een overweging is om toegang tot schuldhulpverlening
te weigeren

Gemeente en andere gemeenten

Ja/Nee strafrechtelijke veroordeling of bestuurlijke sanctie voor financiële benadeling
bestuursorgaan

Zo ja, dossier inzien

Frauderegister

Fraude vaststellen

Omdat fraude een overweging is om toegang tot schuldhulpverlening te weigeren, moet
worden vastgesteld of iemand heeft gefraudeerd. Bij fraude moet het fraudedossier
ingezien kunnen worden om gemotiveerd te kunnen besluiten over wel/geen toegang tot
schuldhulpverlening.

UWV, SVB, Belastingdienst, DUO

Ja/Nee strafrechtelijke veroordeling of bestuurlijke sanctie voor financiële benadeling
bestuursorgaan

Zo ja, dossier inzien

Fraude vaststellen

Omdat fraude een overweging is om toegang tot schuldhulpverlening te weigeren, moet
worden vastgesteld of iemand heeft gefraudeerd. Bij fraude moet het fraudedossier
ingezien kunnen worden om gemotiveerd te kunnen besluiten over wel/geen toegang tot
schuldhulpverlening.

Besluit Plan van aanpak

Gemeente

Ja/Nee Wmo en/of Jeugdzorg en zo ja, hulpverlener(s)

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Contact leggen met andere hulpverleners voor afgestemde hulpverlening

Rechtspraak

Ja/Nee bewind en zo ja, bewindvoerder

Centraal curatele- en bewindregister (CCBR) – Openbaar

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Contact leggen met andere hulpverleners voor afgestemde hulpverlening

Kamer van Koophandel

Bedrijfsnamen, rechtspersonen

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen (voor ondernemers/zzp-ers)

Werk, inkomen en vermogen

Gemeente

Persoon Ja/Nee onder Participatiewet (bijstand) en zo ja, klantmanager(s)

Hergebruik identiteits-, inkomens- en vermogensgegevens verzameld bij uitvoering Participatiewet
voor zover noodzakelijk voor schuldhulpverlening

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Belastingdienst

Inkomen uit arbeid, onderneming en andere inkomstenbronnen, zoals toeslagen, vermogen

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

UWV

Polis werknemersverzekeringen: Inkomen uit arbeid, uitkering of pensioen

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

SVB

Inkomen uit uitkering

 

Kadaster

Onroerend goed (vermogen)

Basisregistratie Kadaster

Basisregistratie Adressen en Gebouwen – Openbaar

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO)

Alimentatie

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

RDW (Dienst Wegverkeer)

Gemotoriseerde voertuigen (vermogen)

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Betalingsachterstanden

Gemeente

Betalingsachterstanden

ontstaansdatum, hoofdsom, boetes / verhogingen, actueel schuldsaldo, lopende betalingsregelingen,
beslagvrije voet + laatste datum berekening door schuldeiser

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Belastingdienst, CAK, CJIB, DUO, SVB, UWV

Betalingsachterstanden

ontstaansdatum, hoofdsom, boetes / verhogingen, actueel schuldsaldo, lopende betalingsregelingen,
beslagvrije voet + laatste datum berekening door schuldeiser

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

(andere) Schuldeisers

Betalingsachterstanden

ontstaansdatum, hoofdsom, boetes / verhogingen, actueel schuldsaldo, lopende betalingsregelingen,
beslagvrije voet + laatste datum berekening door schuldeiser

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Deurwaarders

Beslagen

Digitale beslagregister

VISH

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

Aanbieders van krediet

(Sanerings)Kredieten en hypotheken met betalingsachterstand

Bureau Kredietregistratie (BKR)

Plan van aanpak schuldhulpverlening opstellen

3. Verhouding tot hoger recht en nationale regelgeving

Mensenrechten

De Wgs en deze wetswijziging raken aan verschillende mensenrechten, neergelegd in
verschillende mensenrechtenverdragen. De mate waarin en de voorwaarden waaronder schuldhulpverleners
persoonsgegevens mogen uitwisselen vereist een afweging van het recht op bescherming
van de privacy tegen sociale en economische rechten, zoals een behoorlijke levensstandaard
en gezondheid. De rechtvaardiging van de inperking van de privacy ligt daarom in het
helpen schulden op te lossen. Het is belangrijk te noemen dat de wetswijziging één
van de acties is om schulden op te lossen. De Brede schuldenaanpak heeft drie actielijnen
die alle drie nodig zijn en ook de achterliggende oorzaken achter schulden willen
aanpakken: 1) Problematische schulden voorkomen: preventie en vroegsignalering, 2)
Ontzorgen en ondersteunen en 3) Zorgvuldige en maatschappelijk verantwoorde incasso.
De wetswijziging maakt het makkelijker voor mensen om hulp van de overheid te krijgen
door een belangrijke drempel voor het vragen en accepteren van hulp, het verzamelen
van informatie, weg te nemen. De wetswijziging geeft waarborgen waarmee gemeenten
de verantwoordelijkheid voor het verwerken van persoonsgegevens voor schuldhulpverlening
goed kunnen invullen, zoals voorwaarden voor het doorgeven van persoonsgegevens, onder
meer om stigmatiseren te voorkomen. Effectieve gegevensuitwisseling binnen het (gemeentelijke)
sociale domein en met schuldeisers, waaronder ook de overheid zelf, stimuleert integraal
werken in de zin dat niet alleen armoede wordt bestreden, maar de hulp ook bijdraagt
aan gezondheid, onderwijs en werk. Gegevensuitwisseling tussen schuldhulpverleners
en schuldeisers moet bijvoorbeeld huisuitzettingen vanwege huurachterstanden voorkomen.
Dit draagt bij aan de verwezenlijking van het belangrijke grondrecht bescherming van
huis en familieleven.

Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)

De wetswijziging faciliteert de uitwisseling en verwerking van persoonsgegevens voor
schuldhulpverlening door gemeenten en andere bij schuldhulpverlening betrokken organisaties.
De wetswijziging beoogt daarmee ook de naleving te waarborgen van de nieuwe Europese
privacyregelgeving, de AVG, die per 25 mei 2018 van toepassing is. Een voorwaarde
voor de verwerking van persoonsgegevens is het hebben van een expliciete grondslag.
Een veel gebruikte grondslag is toestemming van de gebruiker. Deze grondslag is niet
goed bruikbaar voor het verzamelen van persoonsgegevens voor schuldhulpverlening.
In de eerste plaats, omdat de burgers met problematische schulden zich lang niet altijd
melden bij gemeenten. De gemeente gebruikt daarom signalen van derden om burgers met
problematische schulden te vinden. Ook als een burger zichzelf wel meldt, bestaat
twijfel over de grondslag toestemming, omdat de burger afhankelijk is van hulp en
daarom niet geheel vrijwillig toestemming kan geven aan de gemeente, althans naar
het oordeel van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP).19 Een alternatief voor toestemming is het hebben van een wettelijke verplichting of
een taak van algemeen belang, in dit geval de wettelijke taak voor gemeenten om hun
inwoners schuldhulp te geven. Deze taak wordt in deze wetswijziging verduidelijkt
om de uitwisseling van persoonsgegevens te rechtvaardigen. Schuldhulpverlening gaat
op basis van vrijwilligheid. Als mensen hulp weigeren mogen geen gegevens gewisseld
worden, ook niet via een warme overdracht. Als iemand aangeeft wel schuldhulpverlening
te willen, zullen, om een goede schuldhulp te kunnen geven, alle gegevens beschikbaar
moeten zijn. Toestemming per soort van gegevens is daarmee niet meer aan de orde.
Het vragen van toestemming impliceert namelijk tevens de mogelijkheid om de toestemming
te weigeren, maar dat is binnen een schuldhulpverleningstraject niet aan de orde.
Zo is het bijvoorbeeld niet goed voorstelbaar dat iemand binnen een schuldhulpverleningstraject
zijn toestemming weigert om belastingschulden op te vragen. Een minnelijke schuldenregeling
kan niet zonder die informatie tot stand worden gebracht. Bij vroegsignalering zal
zolang er geen contact is met de desbetreffende persoon slechts een beperkte set van
gegevens worden uitgewisseld, namelijk alleen de NAW-gegevens (naam, adres, woonplaats)
en het desbetreffende vroegsignaleringssignaal. Zodra er contact is gelegd is het
afhankelijk van de uitkomst van het gesprek of meer gegevens beschikbaar mogen worden.

De uitvoering van de Wgs heeft ook andere raakvlakken met de AVG. Hiervoor hoeft de
Wgs niets te regelen, omdat de eisen aan de bescherming van persoonsgegevens van de
AVG rechtstreeks gelden voor gemeenten en andere organisaties die persoonsgegevens
verzamelen en verwerken. Burgers hebben door de AVG meer mogelijkheden gekregen om
voor zichzelf op te komen bij de verwerking van hun gegevens. Mensen kunnen bijvoorbeeld
eisen dat een organisatie hun persoonsgegevens verwijdert en dat de organisatie de
verwijdering doorgeeft aan alle andere organisaties die gegevens van deze organisatie
hebben gekregen. Organisaties die persoonsgegevens verwerken geeft de AVG juist meer
verplichtingen. De AVG legt meer nadruk op de verantwoordelijkheid van organisaties
zelf om de wet na te leven én om te kunnen aantonen dat zij zich aan de wet houden
(accountability). Organisaties hebben bijvoorbeeld een documentatieplicht. Dit houdt
in dat zij met documenten moeten kunnen aantonen dat zij de juiste organisatorische
en technische maatregelen hebben genomen om aan de AVG te voldoen.

De AVG eist een verwerkersovereenkomst om de verwerking van persoonsgegevens te kunnen
uitbesteden. In deze overeenkomst moeten onder meer de aansluit- en gebruikersvoorwaarden
zijn vastgesteld over bijvoorbeeld de doelbinding en proportionaliteit van de gegevensuitwisseling,
het soort persoonsgegevens, de geheimhoudingsplicht en de beveiliging. Dit is relevant,
omdat een deel van de gemeenten schuldhulpverlening heeft uitbesteed. Nu de Wgs meer
(expliciete) mogelijkheden gaat bieden om persoonsgegevens uit te wisselen, ontstaan
er ook meer risico’s op datalekken en -misbruik. Met de inzet van technische middelen
om toegang tot persoonsgegevens te beperken en autoriseren kunnen deze risico’s worden
beperkt. Het faciliteren van de uitwisseling van persoonsgegevens is geen aanleiding
in de Wgs beperkingen aan de uitvoering en mandatering van schuldhulpverlening te
stellen.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Voor schuldhulpverlening zijn twee onderdelen van de Awb relevant. In de eerste plaats
gelden de bepalingen over besluiten uit de Awb voor schuldhulpverlening. In de tweede
plaats geeft de Awb regels over de mandatering die een deel van de gemeenten gebruikt
om schuldhulpverlening uit te besteden.

Het besluit over toegang tot en het plan van aanpak voor schuldhulpverlening valt
onder de Awb. De Wgs geeft geen specifieke beslistermijn, zodat de redelijke termijn
van de Awb geldt. Die termijn is in ieder geval 8 weken na de hulpvraag verstreken.
Het eerste gesprek, bedoeld in artikel 4, eerste lid, Wgs, dat zowel gevoerd wordt
als iemand zichzelf meldt bij de gemeente als wanneer de gemeente met vroegsignalering
iemand heeft benaderd, is hiervoor het startpunt. De Awb is ook relevant als iemand
die niet te goeder trouw blijkt alsnog toegang tot schuldhulpverlening wordt geweigerd.
Ook de tussentijdse beëindiging van de hulp is een besluit. Bij vroegsignalering biedt
de gemeente uit eigen beweging een eerste gesprek als bedoeld in artikel 4 aan. Dit
aanbod van de gemeente is op zichzelf nog geen besluit; de rechtspositie van de burger
wijzigt immers niet. Vervolgens zal een gesprek op grond van artikel 4 Wgs, tweede
lid, onderdeel b, Wgs plaatsvinden, waarna als daadwerkelijk een schuldhulpverleningstraject
tot stand komt een besluit tot toegang met een plan van aanpak wordt genomen.

Een deel van de gemeenten besteedt de uitvoering van schuldhulpverlening uit aan gespecialiseerde
instellingen die in opdracht van en voor rekening van de gemeenten werken. Indien
de uitbesteding ook het laten nemen van besluiten namens het College (over toegang
en hulp) omvat, is mandatering aan een niet-ondergeschikte nodig. Daaraan stelt titel
10.1 van de Algemene wet bestuursrecht eisen. De Wgs vereist dat in het plan voor
schuldhulpverlening wordt aangegeven welke maatregelen de gemeenteraad en het college
nemen om de kwaliteit te borgen van de wijze waarop de integrale schuldhulpverlening
wordt uitgevoerd (artikel 4), ongeacht uitbesteding en mandatering en inclusief gegevensverwerking.
Bij mandatering en uitbesteding blijft het college verantwoordelijk, bijvoorbeeld
ook voor het behandelen van klachten.

Wmo 2015 en Jeugdwet

In de Wmo 2015 zijn bepalingen opgenomen over het gebruik van informatie die is verzameld
in het kader van schuldhulpverlening (artikelen 5.1.1 en 5.2.1) voor maatschappelijke
ondersteuning. Met deze wetswijziging en in het bijzonder de AMvB ter uitwerking daarvan
wordt de omgekeerde gegevensstroom geregeld. Voor schuldhulpverlening is relevant
of iemand maatschappelijke ondersteuning krijgt en zo ja, wie de hulpverleners zijn.
Dit is noodzakelijk om de verschillende vormen van hulpverlening af te stemmen. De
wetswijziging regelt ook dat gedeeld mag worden met schuldhulpverlening wie jeugdzorg
krijgt en wie de hulpverleners zijn in aansluiting op artikel 7.4.1 tot en met 7.4.4
van de Jeugdwet. De Wmo 2015 en de Jeugdwet vereisen toestemming van de burger voor
hergebruik van de persoonsgegevens voor een ander doel, in dit geval schuldhulpverlening.
Omdat schuldhulpverlening zonder uitwisseling van persoonsgegevens niet mogelijk is,
wordt deze voorwaarde niet in de Wgs opgenomen. De grondslag voor de verwerking van
persoonsgegevens is een wettelijke verplichting en taak van algemeen belang, ook voor
de informatie of iemand maatschappelijke ondersteuning of jeugdzorg krijgt en zo ja,
wie de hulpverleners. Uitdrukkelijke toestemming zou daarmee slechts een extra drempel
opwerpen, die ook nog een verkeerde perceptie van vrijblijvendheid zou bieden. Het
is niet nodig om voor schuldhulpverlening een grondslag te maken om het medisch beroepsgeheim
te doorbreken, omdat het niet noodzakelijk is om iemands ziektebeeld te kennen. Die
gegevens hoeven dus niet te worden uitgewisseld voor schuldhulpverlening.

Signalen uit de zorg (Wmo 2015 en Jeugdwet) en uitvoering van de Participatiewet hoeven
niet expliciet als signalen voor vroegsignalering van schulden in regelgeving te worden
opgenomen. Deze personen zijn immers bekend binnen de gemeente. In de diverse vormen
van klantcontact kunnen zij naar schuldhulpverlening worden verwezen (zie «Hoofdlijnen
van het voorstel», a. Vroegsignalering van schulden). Hetzelfde geldt bijvoorbeeld
voor signalen uit de gemeentelijke belastingen. Met de wetswijziging wordt wel expliciet
geregeld dat deze informatie voor zover noodzakelijk voor schuldhulpverlening (dus
als iemand hulp heeft geaccepteerd) uitgewisseld en gebruikt mag worden.

Wet algemene bepalingen burgerservicenummer

Burgerservicenummers kunnen door overheidsorganen bij de uitvoering van hun taken
worden gebruikt. Ook overheidsorganen in de rol van schuldeiser, zoals de Belastingdienst
of het UWV, gebruiken burgerservicenummers. Omdat schuldhulpverlening in een deel
van de gemeenten door instellingen buiten de gemeente wordt verleend, is een wettelijke
bepaling nodig op grond waarvan deze instellingen burgerservicenummers mogen gebruiken
(artikel 15 Wet algemene bepalingen burgerservicenummer). Deze wetswijziging voorziet
in de benodigde regelgeving. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor het correct gebruik
van persoonsgegevens door de door hun gemandateerde instellingen. Zij kunnen daarover
afspraken opnemen in de mandaatovereenkomst. Gemeenten leggen jaarlijks integraal
verantwoording af over informatiebeveiliging via de ENSIA-systematiek (Eenduidige
Normatiek Single Information Audit). Private schuldeisers kunnen het burgerservicenummer
niet gebruiken. Uitzondering zijn zorgverzekeraars die nu al het burgerservicenummer
gebruiken bij uitwisseling van betalingsachterstanden op zorgpremies met gemeenten
(op grond van de Zorgverzekeringswet).

Zorgverzekeringswet, Elektriciteitswet, Gaswet, Drinkwaterwet

Voor zorgverzekering, energie en drinkwater bestaat al regelgeving voor schuldeisers
over het zonder toestemming van burgers leveren van gegevens over betalingsachterstand
aan schuldhulpverlenende organisaties. Het gaat om de volgende regelingen:

– Regeling zorgverzekering (artikel 7b.1);

– Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van elektriciteit en gas; en

– Regeling afsluitbeleid voor kleinverbruikers van drinkwater.

In deze regelingen heeft de schuldeiser in de eerste plaats de verantwoordelijkheid
betalingsachterstanden te voorkomen of te verminderen. Dit kan de schuldeiser doen
door goed klantcontact, betalingsregelingen en door de burgers met betalingsachterstanden
zo nodig de weg naar gemeentelijke schuldhulpverlening te wijzen. De regelingen geven
als dat onvoldoende oplevert de opdracht om persoonsgegevens aan de gemeenten door
te geven. Het gaat om NAW-gegevens, geboortedatum, BSN, openstaande betalingen en
de ophogingen daarvan door incasso- en deurwaarderskosten en bestuursrechtelijke premies.
De regelingen geven niet aan wat de gemeente vervolgens met die informatie mag of
moet doen, de Wgs ook niet. Het gebruiken van deze gegevens voor vroegsignalering
en schuldhulpverlening ligt uiteraard voor de hand, maar concrete regelgeving ontbreekt.
Deze wetswijziging regelt «de gemeentelijke kant»: signalen over betalingsachterstanden
van de vaste lasten waarover het hier gaat, worden gebruikt om uit eigen beweging
een aanbod voor hulp te doen en wanneer een burger schuldhulpverlening krijgt wisselen
gemeenten direct met schuldeisers gegevens uit.

Burgerlijk wetboek (Boek 1 en 7)

In Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek zijn drie beschermingsmaatregelen opgenomen waarmee
kwetsbare volwassenen, die onvoldoende in staat zijn om hun eigen belangen goed te
behartigen of voor zichzelf te zorgen, beschermd worden door een wettelijke vertegenwoordiger
te benoemen. Het gaat hierbij om curatele, beschermingsbewind en mentorschap. Bij
deze maatregelen beslist de kantonrechter over instelling dan wel opheffing. Problematische
schulden (verkwisting) is één van de rechtsgronden voor het instellen van beschermingsbewind.
Instelling van bewind wordt gepubliceerd in het CCBR. Voor schuldhulpverlening is
het nodig te weten of iemand onder bewind staat en zo ja, wie de bewindvoerder is.
Met deze contactinformatie kunnen schuldhulpverleners en bewindvoerders elkaar vinden
om hun hulp bij het voorkomen en oplossen van schulden af te stemmen.

Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek heeft voor huurachterstanden bepalingen voor huurders
en verhuurders, onder meer dat alleen een rechter kan beslissen over huisuitzetting
(artikel 7:231). Het Burgerlijk Wetboek regelt niets over gegevensuitwisseling met
gemeenten. Omdat huurachterstand een veelgebruikt signaal is voor een problematische
schuld of bedreigende situatie (artikel 4 Wgs), is het nodig gegevensuitwisseling
tussen verhuurders (in de praktijk vooralsnog alleen woningcorporaties) en gemeenten
te regelen. Het doel is huisuitzetting door schulden voorkomen. Het moment dat een
verhuurder de rechter verzoekt de huurovereenkomst te ontbinden is daarom te laat.
Bij twee maanden huurachterstand of uiterlijk op het moment dat de verhuurder een
deurwaarder inschakelt (de rechter vraagt daarover te beslissen) zouden persoonsgegevens
met gemeenten moeten kunnen worden uitgewisseld. Met deze wetswijziging (en onderliggende
regelgeving) wordt geregeld dat gemeenten deze gegevens gebruiken voor vroegsignalering
van schulden. De wetswijziging vraagt gemeenten met schuldeisers en in het bijzonder
verhuurders afspraken te maken ter uitvoering van het gemeentelijke plan integrale
schuldhulpverlening. Om de gegevens conform de privacyregelgeving te mogen melden
bij de gemeente gebruiken verhuurders nu de algemene voorwaarden of de huurovereenkomst
als grondslag. Het is de vraag of deze grondslag voldoende aansluit bij de AVG. Om
juridische zekerheid te geven zal het melden van betalingsachterstanden door verhuurders
in regelgeving worden verankerd met de bestaande regelingen voor zorgverzekeraars
en leveranciers van energie en drinkwater als voorbeeld.

Participatiewet en Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en inkomen

Identiteits-, inkomens- en vermogensgegevens die zijn verzameld bij uitvoering van
de Participatiewet kunnen worden hergebruikt voor schuldhulpverlening. De Wet structuur
uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) regelt hoe UWV, SVB en gemeenten
samenwerken en gegevens uitwisselen bij de uitvoering van sociale zekerheidswetten,
waaronder de Wgs. In het gegevensregister onder de Wet SUWI zijn alle gegevens opgesomd
die met behulp van de door de Wet SUWI benoemde gemeenschappelijke elektronische voorziening
(GeVS) worden ontsloten (artikel 5:20 Besluit SUWI en artikel 6.2 Regeling SUWI).
De Wgs wordt op meerdere plekken in de Wet SUWI genoemd, in elk geval in artikel 9
en 62. De Wet SUWI gaat alleen in op de gegevens, niet op de techniek. De uitvoerders
van de sociale verzekeringswetten zijn vrij om daar een keuze in te maken die voldoet
aan de AVG. De regelgeving gaat wel in op het beheer van de GeVS. UWV, SVB en gemeenten
moeten deze gezamenlijk in stand houden en door ontwikkelen. De gegevens worden door
het Bureau Keteninformatisering Werk & Inkomen (BKWI) van het UWV ontsloten uit diverse
(basis)registraties en de voorzieningen worden door BKWI beheert. Ook ander bronnen
dan gemeenten, UWV en SVB leveren informatie, bijvoorbeeld de Belastingdienst (onder
meer toeslagen) en de RDW (gemotoriseerde voertuigen). Het Inlichtingenbureau (IB)
heeft ook de wettelijke basis in de SUWI-regelgeving (artikel 63) en fungeert als
knooppunt naar gemeenten. IB is een stichting en wordt aangestuurd door haar bestuur.
De Minister van SZW bepaalt de kaders voor dit bestuur. Artikel 8, derde lid, Wgs
regelt dat het vragen en het verstrekken van gegevens voor schuldhulpverlening kan
geschieden door tussenkomst van het IB.

Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (beslagvrije voet)

Met de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet kan de beslagvrije
voet in principe zonder informatie van de schuldenaar worden berekend. Voor implementatie
is een ICT-tool in ontwikkeling om de gegevens die nodig zijn om de beslagvrije voet
te berekenen automatisch digitaal te verzamelen bij bronnen zoals de Polisadministratie
van UWV en de Basisregistratie Personen (BRP). De beslagvrije voet is een belangrijk
onderdeel van de inkomensinformatie die nodig is voor schuldhulpverlening. De gegevensbronnen,
zoals UWV, leveren ook informatie voor schuldhulpverlening. In de wetswijziging is
daarom opgenomen dat schuldhulpverleners bij het opstellen van het plan van aanpak
de beslagvrije voet zoals geregeld in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
gebruiken. Dit houdt in lijn met de huidige praktijk in dat altijd ten minste 5% van
het inkomen gebruikt kan worden voor aflossing van schulden. Er is dus altijd een
minimale afloscapaciteit, hetgeen van belang is voor schuldeisers om mee te werken
aan een schuldregeling.

Caribisch Nederland

De Wgs en bijvoorbeeld ook de Algemene wet bestuursrecht gelden niet in Caribisch
Nederland. Deze wetswijziging is daarom niet direct relevant voor Caribisch Nederland.
Dit neemt niet weg dat onder de armere huishoudens een groot aandeel met schulden
kampt. Schuldhulpverlening is een eilandelijke taak. Betalingsachterstanden op vaste
lasten zijn belangrijke signalen voor schulden. De Regeling elektriciteit en drinkwater
BES regelt daarom dat een distributeur afnemers die facturen niet tijdig voldoen bij
iedere aanmaning tot betaling informeert over onder meer schulphulpverlening en de
mogelijkheid vooraf te betalen. De problemen en oplossingen zijn dus vergelijkbaar.
Het kabinet wil met de openbare lichamen afspraken maken over schuldhulpverlening.
Prioriteit hebben praktische stappen die op korte termijn kunnen worden gezet. Nieuwe
of gewijzigde regelgeving zijn niet voorzien, maar ook niet uitgesloten.20

4. Gevolgen

Doenvermogen en privacy van en regeldruk voor burgers

De belangrijkste doelgroep van de wetswijziging zijn burgers met schulden. Door de
wetswijziging krijgen zij eerder hulp en betere hulp, ze worden ontzorgd en ze krijgen
betere rechtsbescherming.

In Nederland hebben naar schatting 540.000 huishoudens problematische schulden. Daarvan
melden zich ongeveer 90.000 huishoudens per jaar aan voor schuldhulpverlening. Ongeveer
193.000 huishoudens zijn bekend of geregistreerd bij gemeentelijke schuldhulpverlening
of wettelijke schuldsanering. Van mensen die gemeentelijke schuldhulpverlening krijgen
is bekend dat zij gemiddeld ongeveer 15 schuldeisers hebben en gemiddeld € 40.000
schuld. Vroegsignalering beoogt beide omlaag te brengen.21 In het bijzonder wil vroegsignalering huisuitzettingen vanwege huurachterstanden
voorkomen en ook afsluiten van energie en drinkwater verminderen. Vroegsignalering
beoogt ook betalingsachterstanden bij zorgverzekeringen terug te dringen. Door een
aantal informatiebronnen te combineren kan een indicatie worden gegeven van het extra
bereik van schuldhulpverlening door vroegsignalering, zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel
(Tabel 3). Dat zou rond de 27% kunnen liggen. Opgemerkt moet worden dat huishoudens
meer betalingsachterstanden kunnen hebben. In de schatting kunnen daardoor dubbeltellingen
zitten. De schatting van het extra bereik is een maximum. Daarnaast is het belangrijk
te vermelden dat door actief benaderen ook niet iedereen bereikt wordt.

Tabel 3: Schatting extra bereik door vroegsignalering van schulden

Huishoudens met risicovolle of problematische schulden (2015)1

540.000

 

Bereik schuldhulpverlening (2015)1

193.000

36%

Wanbetalers zorgverzekering omgerekend naar huishoudens (2017)2

104.486

 

Vonnissen huisuitzetting corporatiewoningen (2017)3

13.500

 

Schatting gemiddelde afsluitingen energie/gas per jaar4

20.000

 

Schatting afsluiting drinkwater per jaar (2016)5

7.526

 

Maximaal extra bereik schuldhulpverlening

145.512

27%

X Noot

1

Huishoudens in de rode cijfers, Panteia, 2015.

X Noot

2

CBS-statistiek zorgverzekeringswet https://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=81066ned&L… De statistiek gaat over personen, terwijl de andere cijfers in tabel 1 betrekking
hebben op huishoudens. Uitgaande van een huishouden van gemiddeld 2,2 personen komen
229.870 personen die in 2017 onder de Regeling wanbetalers zorgpremie vallen overeen
met ca 104.486 huishouden.

X Noot

4

Cijfers Netbeheer Nederland 2017 (https://energiecijfers.info/).

X Noot

5

Op basis van cijfers over 2016 van drinkwaterbedrijven gepubliceerd in Kamerstukken
II 2017–2018, aanhangsel 327.

Wetenschappelijk onderzoek bevestigt dat schulden een mentale last zijn.22 De stress van schulden beïnvloedt het verwerken van informatie, beoordelen van de
eigen situatie, in actie komen en deadlines in de gaten houden negatief. Hulpverlening
wil stress verminderen, bijvoorbeeld door actief hulp aan te bieden, zoals bij vroegsignalering
van schulden, en ook door laagdrempelige en snelle dienstverlening.23 Recent onderzoek van de Nationale ombudsman laat zien dat 30% van de mensen rond
het eerste gesprek uitvalt. Eén van de oorzaken is de drempel van het op orde brengen
van de administratie en verzamelen van gegevens en bewijsstukken.24 Een deel van schuldhulpverlening bestaat namelijk uit administratieve en juridische
acties, die burgers als regeldruk ervaren. De wetswijziging wil de hulpverlening beter
laten aansluiten bij het doenvermogen van burgers met schulden door gegevensuitwisseling
te vereenvoudigen. Voor het oplossen van schulden hoeven burgers dan minder in actie
te komen. Zij worden zo ontzorgd. De regeldruk die zij ervaren neemt af. Burgers kunnen
altijd nee zeggen tegen een hulpaanbod of juist aangeven aan welke (andere) hulp zij
behoefte hebben (betere rechtsbescherming). De Wgs biedt een kader. De lasten en lastenvermindering
die burgers ervaren hangt af van hoe gemeenten en schuldeisers de hulpverlening in
de praktijk vormgeven.

De keerzijde van het ontzorgen van burgers is dat schuldhulpverleners makkelijker
de beschikking krijgen over persoonsgegevens zonder dat burgers daarvoor toestemming
hebben gegeven. Het risico is reputatie- of anderszins relationele schade en het verlies
van vertrouwelijkheid van het door beroepsgeheim beschermde persoonsgegevens. Schuldhulpverleners
evalueren namelijk inkomens- en schuldeninformatie, maar bijvoorbeeld ook strafrechtelijke
of medische persoonsgegevens, om de economische situatie, gezondheid, betrouwbaarheid
en het gedrag te analyseren. Het is een inbreuk op de privacy van burgers die wellicht
helemaal niet geholpen willen worden of die geen hulp nodig hebben. Daarnaast treden
risico’s op door al dan niet ongeoorloofde toegang en verstrekking van de persoonsgegevens
aan instanties in de schulden- en incassoketen of anderen. Om de privacy van burgers
te beschermen wordt het faciliteren van gegevensuitwisseling voor schuldhulpverlening
in dit wetsvoorstel gecombineerd met waarborgen. Allereerst worden persoonsgegevens
alleen verwerkt als dat noodzakelijk is om te voldoen aan de wettelijke verplichtingen
en taken van algemeen belang van de Wgs. Ook de gegevensverwerkingen worden nauwkeuriger
omschreven. Het gaat om de twee processen. Het eerste proces is uit eigen beweging
hulp aanbieden (vroegsignalering). Daartoe worden gegevens verstrekt (door schuldeisers
aan de gemeente die het betreft), gebruikt (door schuldhulpverleners) en gewist (in
het informatiesysteem). Het tweede proces is een besluit over de toegang en het plan
van aanpak voor schuldhulpverlening. Daartoe worden gegevens opgevraagd of geraadpleegd
en gebruikt door schuldhulpverleners. De specificatie gaat uit van dataminimalisatie,
alleen absoluut noodzakelijke gegevens worden uitgewisseld. Burgers houden altijd
hun privacyrechten, zoals het recht op informatie, inzage, rectificatie en gegevenswissing
en het recht van bezwaar. Om de privacy verder te beschermen gelden aansluit- en gebruikersvoorwaarden
voor de gebruikte informatiesystemen die de inzage en besluiten over persoonsgegevens
beperken tot schuldhulpverleners.

Regeldruk gemeenten

De huidige Wgs legt het initiatief voor schuldhulpverlening grotendeels bij de burger.
Het is helaas geen nieuws dat veel burgers geen hulp kunnen of willen vragen. Daarom
gaan gemeentes al jaren zelf op zoek naar mensen met problematische schulden. De Inspectie
SZW concludeerde in 2017 dat vrijwel alle gemeenten op enige wijze invulling geven
aan vroegsignalering.25 Het wetsvoorstel voorziet in de eerste plaats de uitvoeringspraktijk van een juridische
basis die naleving van de AVG waarborgt.

Vroegsignalering van schulden is, zo staat in de toelichting van de Wgs, onderdeel
van schuldhulpverlening. De wetswijziging leidt dus niet tot een nieuwe gemeentelijke
taak. De wetswijziging verduidelijkt wel de gemeentelijke taak op het vlak van vroegsignalering
van schulden. Dit is de noodzakelijke rechtvaardiging voor het mogen verwerken van
persoonsgegevens. Naleving van de AVG maakt duidelijke wettelijke verplichtingen noodzakelijk.
Uniformiteit is ook nodig voor de uitvoerbaarheid voor schuldeisers en om burgers
overal in Nederland een vergelijkbare dienstverlening te bieden. De vormgeving is
gebaseerd op de bestaande uitvoering die sinds 2015 via evaluaties, leidraden en kennisdeling
landelijk wordt gefaciliteerd.

De wetswijziging wil bereiken dat de doelgroep (mensen met problematische schulden)
beter en eerder wordt bereikt. Dat zal tot een grotere toeloop leiden van burgers
die de gemeente schuldhulp geeft, maar daar staat efficiencywinst en vroeger kunnen
beginnen met aanpakken van schulden tegenover. Naar schatting kan vroegsignalering
zoals vormgegeven in het wetsvoorstel maximaal 145.000 mensen in beeld brengen bij
schuldhulpverlening. Evaluaties laten zien dat schuldhulpverleners met 50–75% van
gemelde huishoudens succesvol contact leggen.26 Bij vroegsignalering gaat het – als het komt tot een vorm van schuldhulpverlening
– vaker om lichtere hulp (quick fixes), omdat de schuldsituatie minder is geëscaleerd.

Vroegsignalering van schulden heeft rendement, zowel binnen de gemeente als maatschappij
breed, omdat burgers eerder geholpen worden als de problemen nog niet zo groot zijn
en de hulp nog relatief eenvoudig.27 Dit bespaart tijd en kosten. Ervan uitgaande dat gemeenten deze «winst» investeren
in meer mensen helpen, is er per saldo geen effect op de regeldruk.

Om de grotere toeloop in goede banen te leiden houden gemeenten vrijheid in de wijze
waarop hulp wordt aangeboden en vrijheid bij het bepalen van de inhoud en de organisatie
van de hulp. Vroegsignalering wordt al een aantal jaren geleidelijk op grotere schaal
uitgevoerd. ICT-ondersteuning voor vroegsignalering is operationeel. Landelijke afspraken
en ondersteuning beogen het op grote schaal aanbieden van hulp via vroegsignalering
te vereenvoudigen.

Ook voor het besluit toegang en plan van aanpak voor schuldhulpverlening is met vereenvoudigde
gegevensuitwisseling winst te boeken. Nu wordt informatie via de schuldenaar verzameld
of vraagt de hulpverlener met medewerking van de schuldenaar informatie op bij bronnen,
zoals schuldeisers en uitkeringsinstanties. Dit is de nul-situatie ten opzichte waarvan
de wetswijziging snellere en betere dienstverlening (waaronder kortere wacht- en doorlooptijden)
beoogt te realiseren. De vaststelling van de hulpvraag is een publiekrechtelijk besluit,
hetgeen de gegevensuitwisseling die noodzakelijk is voor de voorbereiding van dat
besluit rechtvaardigt. Daarmee is echter ook de rechtsbescherming beter geborgd, want
burgers weten beter waar ze aan toe zijn en kunnen eventueel bezwaar maken en in beroep
gaan. Deze bredere beschikking zal voor een deel van de gemeenten vragen om formalisering
van processen van schuldhulpverlening, inclusief de behandeling van eventuele bezwaren
en beroepen. Recente gegevens van de Nationale ombudsman laten zien dat 67% van de
gemeenten in de beschikking aangeeft welke hulp iemand krijgt. Dat wordt door de wetswijziging
geformaliseerd, maar blijkt dus al bij tweederde van de gemeenten praktijk.28

Voor de uitvoering van de wetswijziging zijn investeringen nodig. Deze «verdienen»
zich terug. Het gaat om het aanpassen van processen en dienstverlening, afspraken
maken met schuldeisers en eventueel opleiden en trainen van medewerkers en inregelen
van ICT-ondersteuning.

Gevolgen voor schuldeisers

Publieke en private schuldeisers krijgen door de wetswijzing juridische zekerheid
over de mogelijkheden om persoonsgegevens die nodig zijn voor schuldhulpverlening
uit te wisselen met gemeenten. Dit zijn verduidelijkingen die aansluiten bij bestaande
regelgeving, zodat er geen gevolgen zijn voor regeldruk. Uitzondering zijn verhuurders
en in het bijzonder woningcorporaties. Voor hen komt er nieuwe regelgeving over het
melden van betalingsachterstanden aan gemeenten.

Schuldeisers hebben een belang bij de wetswijziging over gegevensuitwisseling: juridische
zekerheid en meer mogelijkheden om in samenwerking met gemeenten schulden beter en
eerder op te lossen. Na incassobureaus, die namens ondernemingen achterstallige betalingen
incasseren, zijn de grootste schuldeisers in Nederland de Belastingdienst, zorgverzekeraars,
regionale belastingen, CJIB en woningcorporaties. Voor schuldeisers bevat de wetswijziging
geen nieuwe verplichtingen. Door een zorgvuldige en maatschappelijk verantwoorde incasso
van achterstallige betalingen dragen schuldeisers bij aan het voorkomen en oplossen
van problematische schulden. De schuldeisers namens de rijksoverheid (CAK, Belastingdienst,
UWV, SVB, CJIB en DUO) werken samen vanuit de Rijksincassovisie. Gegevensuitwisseling
met gemeenten is een onderdeel van de Rijksincassovisie.29 Deze wetswijziging maakt de gegevensuitwisseling tussen de rijksoverheid en gemeenten
makkelijker. Zorgverzekeraars, energiebedrijven en drinkwaterbedrijven moeten voldoen
aan regels voor een zorgvuldige incasso (zie ook 3. Verhouding tot hoger recht en
nationale regelgeving). Zij melden op basis daarvan mensen met betalingsachterstanden
aan bij gemeenten. De wetswijziging verandert daar niets aan, maar de uitvoering wordt
wel makkelijker en juridisch zekerder door afstemming met de Wgs. Het gaat om ongeveer
40 zorgverzekeraars, 40 energieleveranciers en 10 drinkwaterbedrijven. Voor verhuurders
en in het bijzonder woningcorporaties wordt op grond van artikel 8 Wgs over gegevensuitwisseling
nieuwe regelgeving gemaakt over het melden van betalingsachterstanden aan gemeenten.
Dit leidt tot administratieve lasten die in de toelichting op de AMvB in kaart worden
gebracht.

5. Uitvoering, toezicht en handhaving

Om vroegsignalering van schulden en gegevensuitwisseling bij schuldhulpverlening te
versterken hebben gemeenten, de koepels (VNG, NVVK, Divosa) en vertegenwoordigers
van de belangrijkste publieke en private schuldeisers vele afspraken gemaakt en hulpmiddelen
ontwikkeld. De rijksoverheid heeft daarbij afwisselende rollen: stimuleren, coördineren
en subsidiëren. De betrokken organisaties zullen deze ontwikkelingsactiviteiten de
komende tijd voortzetten.

Vroegsignalering van schulden

De praktijkervaring die een groot aantal gemeenten inmiddels met vroegsignalering
van schulden heeft opgedaan, is gebundeld in handreikingen die gemeenten gebruiken
om vroegsignalering op grotere schaal toe te passen. De belangrijkste zijn:

– Leidraad Vroegsignalering schulden (2018);

– Vroegsignalering schulden: Lessen uit de praktijk (2018);

– Handreiking vroegsignalering schulden en bescherming van persoonsgegevens (2017).

De branchevereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren, NVVK, heeft een
website en webforum om gemeente te ondersteunen bij vroegsignalering.

Om vroegsignalering op landelijke schaal toe te passen zijn naast deze wetswijziging
ook afspraken tussen schuldhulpverleners en schuldeisers nodig. Deze worden tot nu
toe per gemeente en per schuldeiser gemaakt. Het Interbestuurlijk Programma, dat momenteel
wordt uitgevoerd, zet onder meer in op landelijke afspraken over vroegsignalering
van schulden. Dit moet leiden tot uniformering en vereenvoudiging, hetgeen noodzakelijk
is voor efficiënte uitvoering en automatisering. De landelijke afspraken krijgen waarschijnlijk
de vorm van één of meer convenanten die onder leiding van VNG en NVVK worden opgesteld
met de belangrijkste schuldeisers.

Voor het digitaal verzamelen en verwerken van signalen over betalingsachterstanden
bestaan al applicaties: Vindplaats van schulden (VPS) van BKR en het Registratie Informatie
Systeem (RIS) Vroeg eropaf van Inforing.

Gegevensuitwisseling besluit toegang en plan van aanpak schuldhulpverlening

Voor snellere hulpverlening is het nodig dat de persoonsgegevens die noodzakelijk
zijn voor schuldhulpverlening digitaal beschikbaar komen voor de gemeentelijke schuldhulpverlening.
Uitgangspunt daarbij is dat burgers in de eerste plaats zelf digitaal de beschikking
(kunnen) krijgen over hun persoonsgegevens. Als burgers minder zelfredzaam zijn, moeten
hulpverleners de betreffende gegevens kunnen gebruiken. Vereenvoudiging en ontzorging
van burgers is nodig. Dit vraagt betere afstemming tussen de organisaties in de schulden-
en incassoketen en betere informatievoorziening van burgers. Burgers hoeven alleen
informatie te geven als de overheid niet zelf de benodigde gegevens kan verkrijgen.
Als gegevens vaker nodig zijn, moeten die door vragende partijen dus worden hergebruikt.

Steeds meer gegevens die nodig zijn voor schuldhulpverlening komen digitaal beschikbaar.
De wetswijziging wil juridische belemmeringen voor het gebruik van de gegevens door
schuldhulpverleners wegnemen. Voor het praktisch beschikbaar maken van de gegevens
is technische ontwikkeling noodzakelijk bij gemeenten en andere partijen. Er zijn
parallel aan het wetstraject veel ICT-ontwikkelingen, ook vanuit VNG en individuele
gemeenten. Bij de verdere ontwikkeling van de wetswijzing en de uitwerking in de AMvB
gegevensuitwisseling worden deze projecten gevolgd en ermee afgestemd, zodat het wettelijk
kader en de ICT-ondersteuning elkaar versterken. De rijksoverheid steunt enkele ICT-ontwikkelingen
financieel, bijvoorbeeld het schuldenknooppunt van NVVK voor gegevensuitwisseling
tussen schuldeisers en schuldhulpverleners voor het treffen van betalingsregelingen,
en heeft eigen ICT-projecten, bijvoorbeeld de rekentool voor het berekenen van de
beslagvrije voet.30

De volgende ICT-ondersteuning is geheel of gedeeltelijk beschikbaar:

a. Registraties: Een deel van gegevens die nodig zijn voor schuldhulpverlening zijn beschikbaar
in bestaande registers: BRP, BKR, Centraal Insolventieregister, Kamer van Koophandel,
CCBR en Frauderegister.

b. VISH: Deze verwijsindex laat zien of een bepaald BSN ook bekend is bij een bepaalde
schuldhulpverlener. Op basis daarvan kunnen deurwaarders en andere gemeenten informatie
bij de schuldhulpverlener opvragen. Voor de uitvoering van de taak schuldhulpverlening
is het noodzakelijk dat gemeenten met deurwaarders informatie uitwisselen. VISH is
een operationele applicatie waarmee gemeenten zichtbaar maken wie hulp krijgt. Dit
maakt afgestemde actie van deurwaarders en schuldhulpverleners mogelijk.

c. Het Digitaal Beslagregister van de Koninklijke Beroepsvereniging van Gerechtsdeurwaarders
(KBvG): Het register is in beheer bij de aan de KBvG gelieerde Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders
(SNG) en is bedoeld om onnodige kosten voor schuldeisers te voorkomen en de beslagvrije
voet op de juiste wijze vast te stellen en toe te passen. Gerechtsdeurwaarders zijn
op basis van een verordening verplicht het register te raadplegen alvorens (eventueel)
beslag te leggen. Zoals gezegd is het voor de uitvoering van de taak schuldhulpverlening
noodzakelijk dat gemeenten met deurwaarders informatie uitwisselen. Informatie of
en zo ja, welke beslagen er zijn is belangrijke informatie voor het bepalen van passende
hulp voor het besluit voor het plan van aanpak schuldhulpverlening. Andere organisaties
dan deurwaarders maken nog geen gebruik van het Digitaal Beslagregister. Dit geldt
voor de uitvoeringsorganisaties van de overheid, zoals de Belastingdienst, en ook
voor gemeenten. Het Digitaal Beslagregister wordt daarom breder vormgegeven.31

d. Suwinet: Via de gemeenschappelijk elektronische voorziening vragen gemeenten, UWV
en SVB gegevens van burgers digitaal op bij elkaar en uit basis- en andere registraties
voor de uitvoering van taken rond werk en inkomen. Deze informatie wordt vooralsnog
niet gebruikt voor schuldhulpverlening. De Wet SUWI staat gegevensuitwisseling voor
schuldhulpverlening wel toe. Deze ruimte biedt mogelijkheden voor gemeenten en instellingen
in die opdracht van gemeenten schuldhulp geven om hun ICT-ondersteuning te laten aanpassen,
zodat gegevensberichten van BKWI en IB over bijvoorbeeld de inkomenssituatie van burgers
ontvangen kunnen worden en gebruikt voor schuldhulpverlening.

e. Burgerportalen: Steeds meer organisaties hebben portalen om informatie te delen (MijnOverheid,
MijnBelastingdienst, Schuldenwijzer, MijnIncasso). Onder regie van de burger zelf
komen steeds meer persoonsgegevens via de portalen beschikbaar.

Toezicht en handhaving

Kern van deze wetswijziging is regulering van de verwerking van persoonsgegevens door
gemeenten bij schuldhulpverlening en in het bijzonder de afstemming van de Wgs met
de AVG. Schuldhulpverlening omvat geen uitkering, toeslag, etc. voor burgers, zodat
misbruik en oneigenlijk gebruik door burgers van de Wgs geen risico is. De AP houdt
toezicht op de naleving van de regels voor bescherming van persoonsgegevens. De AP
gebruikt een groot deel van de capaciteit om onderzoek te doen naar de naleving van
de AVG. Heeft de AP tijdens onderzoek overtredingen vastgesteld, dan kan de AP, in
het geval van schuldhulpverlening, de gemeente dwingen deze overtredingen te beëindigen.
Bijvoorbeeld door een last onder dwangsom op te leggen. Andere belangrijke taken van
de AP zijn bijvoorbeeld adviseren over nieuwe regelgeving. In dat kader heeft de AP
een wetgevingsadvies gegeven over deze wijziging van de Wgs.

Om naleving van de privacyregels te waarborgen heeft iedere gemeente een eigen, interne
toezichthouder: Functionaris voor de gegevensbescherming. Om vooraf de privacyrisico’s
van gegevensverwerking voor schuldhulpverlening in kaart te brengen maken (en actualiseren)
gemeenten een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (DPIA). Deze beoordeling is belangrijk
voor bepalen en nemen van technische en organisatorische maatregelen om de risico’s
te verkleinen.

6. Financiële gevolgen

Schulden kosten de maatschappij veel geld. De vuistregel is dan ook dat investeringen
in het voorkomen en oplossen van schulden zich altijd terugverdienen. Dat geldt zowel
voor burgers die incassokosten en boetes voorkomen, gemeenten die bijvoorbeeld besparen
op uitkeringen, zorg en maatschappelijke ondersteuning als schuldeisers die allerlei
kosten uitsparen van betalingsherinneringen tot deurwaarders en huisuitzettingen vanwege
huurachterstanden. Enkele cijfers: Een huishouden met problematische schulden kost
de maatschappij ongeveer € 100.000 (over tien jaar). Minder dan 1% hiervan zijn directe
kosten voor schuldhulpverlening. Gemeenten ontvangen hiervoor via de algemene uitkering
van het Gemeentefonds geld. Gemeenten geven gemiddeld in de orde van grootte van € 15
per inwoner per jaar uit aan schuldhulpverlening. Dit is een investering die zich
terugverdient, zowel binnen de gemeente (vooral voorkomen bijstandsuitkeringen) als
maatschappij breed (denk aan voorkomen werkloosheid, ziektekosten, afsluiten energie,
enz.). Elke euro die gemeenten besteden aan schuldhulpverlening, leidt tot gemiddeld
twee euro aan kostenbesparing op andere plekken.32

Het doel van deze wetswijzing, uitwisseling van persoonsgegevens faciliteren, maakt
schuldhulpverlening effectiever en efficiënter. Dit levert voor alle betrokkenen kostenbesparingen
op. Dit geldt in het bijzonder voor vroegsignalering van schulden.

In het onderzoek «Amsterdam: Vroeg Eropaf; Businesscase preventie en vroegsignalering
van schulden»33 zijn de kosten en baten onderzocht. In de businesscase kregen ruim 10.000 inwoners
op basis van signalen van schuldeisers hulp aangeboden. Daarvoor was een investering
door de gemeente van € 1,8 miljoen nodig, gemiddeld € 179 per melding. De kosten zijn
inclusief ICT voor uitwisseling en registratie van de meldingen, waarvan de jaarlijkse
kosten op € 5.000–6000 zijn.34 De baten voor de gemeente waren € 3,8 miljoen, € 380 per melding. De besparingen
zitten bij schuldhulpverleningstrajecten, omdat lichtere hulp voldoende is, op de
Participatiewet, omdat minder uitgaven aan uitkeringen nodig zijn en bij maatschappelijke
opvang, omdat huisuitzettingen worden voorkomen. De onderzoekers concluderen over
de aanpak in Amsterdam dat elke geïnvesteerde euro (inclusief investeringen door schuldeisers),
de gemeente € 2,22 oplevert en de maatschappij als geheel € 2,46. De balans kan voor
andere gemeenten anders uitvallen, bijvoorbeeld door verschillen in schaalgrootte
en co-financiering door schuldeisers. De onderzoekers verwachten echter een minimaal
rendement voor gemeenten van € 1:€ 1,65.

In het project «Kosten en baten van schuldhulpverlening»35 is een rekentool ontwikkeld om de kosten en baten van gemeentelijke schuldhulpverlening
inzichtelijk te maken. Het project laat zien dat het vergroten van het bereik van
schuldhulpverlening zowel voor gemeenten als de maatschappij in den brede rendement
heeft. Hetzelfde geldt voor het verbeteren van de effectiviteit, bijvoorbeeld door
betere samenwerking tussen gemeenten en ketenpartners. Het genoemde onderzoek identificeert
aanmelding en intake, waarbij veel persoonsgegevens omgaan, als een relevante kostenpost
van schuldhulpverlening: € 520 per intake per huishouden.36 Dit is uitgaande van ongeveer 90.000 aanmeldingen37 per jaar ongeveer € 47 miljoen voor alle Nederlandse gemeenten samen. Het direct
kunnen raadplegen van bronnen, gedigitaliseerd en geautomatiseerd, gaat schuldhulpverleners
tijd en kosten besparen en de hulpverlening aan de burger versnellen.

Ervan uitgaande dat gemeenten het rendement en kostenbesparingen investeren in meer
mensen helpen en betere hulp geven, zijn per saldo de structurele financiële gevolgen
neutraal.

7. Advies en consultatie

Internetconsultatie

Van 20 februari tot en met 3 april 2019 was de internetconsultatie van het voorstel
voor wijziging van de Wgs ten behoeve van de uitwisseling van persoonsgegevens. De
internetconsultatie heeft tot 27 reacties geleid, waaronder:

– 12 reacties van gemeenten, inclusief NVVK en drie reacties van gemeentelijke belastingkantoren,

– 7 reacties van schuldeisers (woningcorporaties, zorgverzekeraars, energie- en drinkwaterleveranciers).

De reacties bevestigen dat de wetswijziging voorziet in een behoefte binnen de schulden-
en incassoketen aan juridische zekerheid over de naleving van privacyregels.

De gemeenten hebben de zorg dat zij veel meldingen van schuldeisers over betalingsachterstanden
ontvangen, maar onvoldoende mogelijkheden hebben om te prioriteren en mensen en middelen
beschikbaar te maken. Dit geldt vooral in de aanloop, omdat er consensus is dat vroegsignalering
mensen met schulden sneller en makkelijker helpt. Het dilemma is dat de rechtvaardiging
voor het mogen verwerken van persoonsgegevens een duidelijke wettelijke taak is. Gemeenten
mogen geen gegevens ontvangen die zij niet gebruiken voor de wettelijke taak schuldhulpverlening
of die niet noodzakelijk zijn voor uitvoering van de wettelijke taak schuldhulpverlening.
De juridische zekerheid is daarom een communicerend vat met vrijheid in de uitvoering.
Gemeenten houden vrijheid in hoe een hulpaanbod wordt gedaan. Gemeenten houden ook
vrijheid om passende hulp te bepalen.

Schuldeisers hebben de zorg dat de nieuwe regelgeving onvoldoende aansluit bij de
bestaande regels voor zorgverzekeraars en energie- en drinkwaterleveranciers over
het melden van betalingsachterstanden aan gemeenten. In de versie voor internetconsultatie
was het voorstel bij het soort signaal voor vroegsignalering ook een minimaal aantal
maanden betalingsachterstand op te nemen. Verder was het voorstel dat de gemeente
een hulpaanbod doet bij een combinatie van twee of meer signalen op hetzelfde adres.
De bestaande regelingen kennen echter geen termijnen van betalingsachterstanden en
ook geen combinatie van verschillende achterstanden als voorwaarden voor actie. Om
tegenstrijdige en onduidelijke regelgeving te voorkomen wordt één op één aangesloten
bij de bestaande regelingen. De bestaande regelgeving nemen een sociale incasso als
uitgangspunt (persoonlijk contact, schuldregeling aanbieden, enz.). Als dat niet tot
betaling leidt, worden de betalingsachterstanden eenmalig bij de gemeente gemeld.
Schuldeiser zouden een terugkoppeling van de gemeenten over het resultaat van het
hulpaanbod zeer op prijs stellen. In de toelichting is ingegaan op de mogelijkheden.

Het verzamelen en verwerken van signalen over betalingsachterstanden doen schuldeisers
en gemeenten meestal digitaal en geautomatiseerd met ICT. In de versie voor internetconsultatie
was de mogelijkheid opgenomen voor het beheer en gebruik van deze ICT-voorzieningen
eisen in regelgeving op te nemen. Een aantal reacties vroeg om verduidelijking en
aansluiting bij de bestaande praktijk van deze bepalingen. Omdat met de voorgestelde
bepalingen niet meer was beoogd dan naleving van de AVG te borgen, is ervoor gekozen
deze te laten vervallen. Zodra gemeenten de betalingsachterstanden van schuldeisers
voor de uitvoering van hun taak schuldhulpverlening hebben ontvangen zijn zij verwerkingsverantwoordelijke
voor die persoonsgegevens. Als zij een organisatie inschakelen om de gegevens te verwerken,
is daarvoor een verwerkingsovereenkomst nodig. Hoe dan ook dienen alle verwerkingen
van persoonsgegevens aan de AVG te voldoen.

De internetconsultatie stelde drie vragen. De reacties geven bruikbare inzichten:

1. Ontbreken persoonsgegevens in de tabel in het algemene deel (zie pagina's 6 en 7)
van de memorie van toelichting die noodzakelijk zijn voor schuldhulpverlening. Deze
vraag heeft voorstellen opgeleverd die zijn verwerkt in de toelichting bij de wetswijziging
en worden benut bij het formuleren van de AMvB op grond van het bestaande artikel
8 Wgs over gegevensuitwisseling.

2. Zou de melding van betalingsachterstanden door verhuurders aan gemeenten wettelijk
geregeld moeten worden (in aanvulling op de grondslag voor gemeenten om de gegevens
te mogen ontvangen en gebruiken)? De reacties zijn eensgezind over het nut van een
wettelijke regelgeving voor het melden van huurachterstanden. Voor huurachterstanden
wordt daarom in overleg met onder meer woningcorporaties en gemeenten een vergelijkbare
regeling gemaakt op grond van het bestaande artikel 8 Wgs over gegevensuitwisseling.
Deze regeling zal de ruimte behouden voor verhuurders voor eigen (maatschappelijk
verantwoorde) incassoactiviteiten en om huisuitzetting toch door te zetten (en niet
te melden) in geval van woonfraude en overlast.

3. Is overgangsrecht nodig voor het aanpassen van het gemeentelijke plan integrale schuldhulpverlening
en gemeentelijke (ICT-)processen? Uit de reacties blijkt dat een overgangstermijn
nodig is, onder meer om het gemeentelijke plan schuldhulpverlening aan te passen.
Hiervoor geeft de huidige Wgs al ruimte, omdat het plan voor een periode van ten hoogste
vier jaar geldt en tussentijds kan worden gewijzigd (artikel 2 Wgs). Vanuit het belang
van naleving van de AVG is een overgangstermijn van meer dan een half jaar voor de
andere onderdelen van de wetswijziging niet te rechtvaardigen.

Enkele reacties spreken de wens uit (lokale) belastingschulden als signaal voor vroegsignalering
van schulden te willen gebruiken. Het doel van vroegsignalering is mensen met schulden
die nog niet in beeld zijn bij gemeenten te bereiken. Belastingschulden lijkt een
minder geschikt signaal, omdat mensen met belastingachterstanden al bekend zijn bij
de overheid en ook via maatschappelijk verantwoorde incasso en intern doorverwijzen
beter bereikt kunnen worden. Bovendien zijn belastingschulden niet direct een bedreiging
voor de eerste levensbehoeften. Het is daarom de vraag of de uitwisseling van belastingschulden
voor vroegsignalering noodzakelijk en proportioneel is. Er zijn betere voorspellers
voor problematische schulden, namelijk betalingsachterstanden op vaste lasten. Als
iemand op basis van een betalingsachterstand op vaste lasten een hulpaanbod van de
gemeente krijgt en accepteert, worden uiteraard alle schulden geïnventariseerd, inclusief
belastingschulden, voor het maken van een plan van aanpak schuldhulpverlening.

Bestuurlijke reactie VNG en uitvoeringstoets NVVK

VNG heeft in nauw overleg met Divosa en NVVK een bestuurlijke reactie opgesteld38. NVVK heeft namens haar leden, die zowel uit gemeenten als private instellingen voor
schuldhulpverlening bestaan, een uitvoeringstoets uitgevoerd39. VNG is (in eigen woorden) «enthousiast» over de voorgestelde wetswijziging, maar
geeft wel «zeven succesfactoren voor de (financiële) uitvoerbaarheid en haalbaarheid».
Een deel van de succesfactoren gaat over uitwerking van de wetswijziging in de AMvB
gegevensuitwisseling schuldhulpverlening. VNG wordt zodra een ontwerp van deze AMvB
beschikbaar is, uitgenodigd een reactie te geven. Aan NVVK zal dan de gelegenheid
worden gegeven een aanvullende uitvoeringstoets te doen. Een deel van de succesfactoren
gaat over ICT-ondersteuning bij gegevensuitwisseling. Ook de NVVK vraagt aandacht
voor ICT-ontwikkeling als voorwaarde naast een juridisch kader om gegevensuitwisseling
te versnellen. De wetswijziging beoogt meer mogelijkheden te geven voor digitale gegevensuitwisseling.
Er zijn parallel aan het wetstraject veel ICT-ontwikkelingen, ook vanuit NVVK, VNG
en individuele gemeenten. VNG, NVVK en het Ministerie van SZW blijven samenwerken
om te zorgen dat het wettelijk kader en de ICT-ondersteuning elkaar versterken.

In de bestuurlijke reactie pleit VNG voor keuzevrijheid bij gemeenten om inwoners
al dan niet hulp aan te bieden naar aanleiding van gemelde betalingsachterstanden
op bijvoorbeeld huur of energierekening. In de uitvoeringstoets vraagt NVVK om een
beschikking over toegang tot en het plan van aanpak voor schuldhulpverlening niet
te verplichten. Deze wensen verhouden zich slecht met de privacyregelgeving, want
die eist een duidelijk omschreven wettelijke taak met helder afgebakende persoonsgegevens
die noodzakelijk en proportioneel zijn. Gemeenten mogen geen gegevens ontvangen die
zij niet gebruiken voor de wettelijke taak schuldhulpverlening of die niet noodzakelijk
zijn voor uitvoering van de wettelijke taak schuldhulpverlening. Daarnaast is een
uniforme aanpak belangrijk voor blijvend draagvlak bij schuldeisers en om alle Nederlanders
een vergelijkbaar voorzieningenniveau en rechtszekerheid te bieden. VNG wijst erop
dat vroegsignalering niet mag afleiden van de eigen verantwoordelijkheid van schuldeisers
om schulden te voorkomen en op te lossen. Dit punt is een terecht aandachtspunt. Voor
zorgverzekeraars en leveranciers van energie- en drinkwater bestaat goede regelgeving
over het voorkomen en oplossen van schulden. Mede naar aanleiding van deze «succesfactor»
is (de toelichting op) het wetsvoorstel aangepast. Het voornemen is de uitwerking
in de AMvB gegevensuitwisseling schuldhulpverlening vloeiend op de bestaande regelgeving
voor schuldeisers te laten aansluiten.

Zorg van VNG is of er voldoende capaciteit en middelen zijn om hulp te bieden aan
alle burgers van wie gemeenten betalingsachterstanden kennen. Zeker bij de start van
vroegsignalering kan het aantal betalingsachterstanden groter zijn dan verwacht. Ook
zijn voor vroegsignalering afspraken met schuldeisers nodig en aangepaste gemeentelijke
processen en dienstverlening. Daar staat tegenover dat met dit wetsvoorstel juist
tegemoet wordt gekomen aan de wens van veel gemeenten om een wettelijke basis te creëren
voor de door hen gewenste mogelijkheden om vroeger in te grijpen bij betalingsachterstanden
en zo erger – en zwaardere schuldhulpverlening – te voorkomen. Onderzoek laat zien
dat als vroegsignalering loopt het zich dubbel en dwars terugverdient. Als gemeenten
zonder tussenkomst van de burger gegevens kunnen verzamelen voor schuldhulpverlening
bespaart dat tijd en kosten. Dit maakt het mogelijk de wetswijziging kostenneutraal
uit te voeren en tegelijk mensen met schulden eerder en beter te helpen en te ontzorgen.
De rijksoverheid zal zich in overleg en samenwerking met gemeenten inspannen om invoering
en opschaling van vroegsignalering makkelijk te maken. In de bestuurlijke reactie
noemt VNG een goed voorbeeld, namelijk het landelijke convenant vroegsignalering tussen
gemeenten en schuldeisers (zie hoofdstuk 5).

Advies Autoriteit Persoonsgegevens (AP)

Naar aanleiding van het advies van de AP40 is in de toelichting duidelijker aangegeven dat de grondslagen voor de gegevensuitwisseling
bij schuldhulpverlening een taak van algemeen belang en wettelijke verplichting zijn.
De AP vindt een wettelijke verplichting of een publieke taak noodzakelijk voor het
melden door verhuurders van huurachterstanden. Dit advies wordt betrokken bij het
opstellen van de AMvB. De AP vraagt meer toelichting te geven op de relatie tussen
de Wmo 2015 en de Wgs, in het bijzonder waar het gaat om gezondheidsgegevens. De toelichting
is op dit punt aangevuld. In de toelichting stond tekst over het gebruik van risicomodellen
bij vroegsignalering. De AP ziet hier een verband met profilering, waarbij automatisch
beschikbare gegevens over een persoon worden geëvalueerd en over die persoon een besluit
wordt genomen. De AVG stelt daaraan eisen. Het was niet de bedoeling dat verband te
leggen, want risicomodellen spelen geen rol in het wetsvoorstel. De tekst daarover
is daarom verwijderd.

De AP onderschrijft dat naleving van de privacyregelgeving vereist dat gemeenten alleen
de signalen mogen ontvangen die tot actie leiden. Het wetsvoorstel kiest daarom voor
een duidelijke, niet-vrijblijvende taakomschrijving voor gemeenten voor vroegsignalering
van schulden. De AP biedt wel een alternatief. Een tussenstap in de wet opnemen, dat
wil zeggen een tussenorganisatie die signalen van schuldeisers ontvangt en bewerkt
op basis van keuzes in het gemeentelijke plan voor schuldhulpverlening of criteria
in regelgeving. Een tussenstap is op dit moment niet aantrekkelijk: De keuze aan gemeenten
laten, gaat ten koste van een uniforme aanpak. In regelgeving een selectie of combinatie
voorschrijven van betalingsachterstanden op huur, zorgpremie, energie en drinkwater
sluit niet aan bij de bestaande regelgeving en praktijk. Deze keuze laat de mogelijkheid
open dat gemeenten een landelijke organisatie inschakelen om de gegevens te verwerken
op basis van een verwerkingsovereenkomst, waarbij de gemeente verwerkingsverantwoordelijke
blijft.

Ter uitvoering van het advies van de AP is een toelichting opgenomen over de terugkoppeling
aan schuldeisers over de hulp die burgers naar aanleiding van een signaal over betalingsachterstanden
krijgen. Ook de mogelijkheden en onmogelijkheden van het gebruik van gegevens over
gemeentelijke belastingschulden zijn op advies van de AP verder toegelicht.

Adviescollege Toetsing Regeldruk

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) stelt voor de regeldruk voor gemeenten
en schuldeisers te beperken door een uniforme termijn te hanteren voor het doorgeven
van betalingsachterstanden voor vroegsignalering en de bewaartermijn voor die betalingsachterstanden
te verlengen tot 12 maanden41. Deze adviezen worden meegenomen bij de AMvB gegevensuitwisseling schuldhulpverlening.
Om tegenstrijdige en onduidelijke regelgeving te voorkomen is het voornemen in deze
AMvB één op één aan te sluiten bij de bestaande regelgeving voor schuldeisers. De
bestaande regelgeving kent geen termijnen van betalingsachterstanden, slechts één
meldingsmoment en voorwaarden om invulling te geven aan een maatschappelijk verantwoorde
incasso. De AMvB gegevensuitwisseling schuldhulpverlening wordt voor advies aan ATR
voorgelegd, vanwege deze adviezen en om de regeldruk van de uitwerking van wet te
toetsen. ATR stelt voor te onderzoeken hoe betalingsachterstanden voor hypotheken
kunnen worden toegepast voor vroegsignalering. Het wetsvoorstel biedt hiervoor via
de tijdelijke regeling (artikel 10) ruimte. Het initiatief ligt bij hypotheekverstrekkers
in samenwerking met gemeenten.

Nationale ombudsman

De Nationale ombudsman heeft op eigen initiatief gereageerd op het wetsvoorstel. De
Nationale ombudsman spreekt waardering uit voor het wetsvoorstel en in het bijzonder
de verbetering van de rechtsbescherming van burgers en het wegnemen van obstakels
voor burgers om hulp te krijgen. Omdat bij vroegsignalering van schulden burgers geen
weet hebben dat hun betalingsachterstanden tussen schuldeisers en schuldhulpverleners
worden uitgewisseld, adviseert de Nationale ombudsman dat burgers zo spoedig mogelijk
worden geïnformeerd. Aan dit advies wordt in het wetsvoorstel vervolg gegeven door
de termijnen die gelden voor een intakegesprek als een burgers zelf om hulp vraagt,
ook te hanteren bij signalen over betalingsachterstanden bij vroegsignalering: Binnen
vier weken als hoofdregel en binnen drie werkdagen bij een bedreigende situatie, zoals
een voorgenomen huisuitzetting. De Nationale ombudsman adviseert wettelijke termijnen
op te nemen voor overheidsinstanties waarbinnen zij moeten reageren op een verzoek
van schuldhulpverleners om een schuldenoverzicht en een voorstel voor een schuldenregeling.
Deze aanbeveling wordt niet in dit wetsvoorstel geregeld, maar is onderdeel van de
sociale (rijks)incasso.42 Tenslotte vraagt de Nationale ombudsman in de toelichting te verduidelijken dat het
college ook als schuldhulpverlening wordt uitbesteed en gemandateerd verantwoordelijk
blijft voor het behandelen van klachten. Deze aanbeveling is overgenomen.

8. Inwerkingtreding en evaluatie

Beoogde publicatiedatum van de wetswijziging is medio 2020. Inwerkingtreding volgt
de vaste verandermomenten en is beoogd op 1 januari 2021. Dat geeft een overgangstermijn
van een half jaar. Voor het waarborgen van de naleving van de AVG is een langere overgangstermijn
ongewenst. Omdat vroegsignalering van schulden nog in ontwikkeling is, is het extra
belangrijk te blijven leren en zo nodig daarvoor de regeling bij te stellen. Daarom
zal de wetswijziging binnen vijf jaar worden geëvalueerd.

ARTIKELSGEWIJS

ARTIKEL I. WIJZIGING VAN DE WET GEMEENTELIJKE SCHULDHULPVERLENING

A, B, C, E, G, H, I (artikelen 1, 2, derde en vijfde lid, 3, tweede en derde lid,
4, derde lid, 5, eerste en derde lid, 6 en 7, eerste en tweede lid)

In deze onderdelen wordt voorgesteld de terminologie te uniformeren. In verschillende
artikelen van de wet wordt uitgegaan van de verzoeker. Dit begrip is gedefinieerd
als een persoon die zich tot het college heeft gewend voor schuldhulpverlening. Met
vroegsignalering is er echter geen sprake van een persoon die zich tot het college
heeft gewend. Voorgesteld wordt om te spreken over cliënt wanneer het gaat om een
persoon die schuldhulpverlening krijgt op grond van de Wgs. De definitie van verzoeker
kan vervolgens vervallen in artikel 1. In verschillende artikelen wordt gesproken
over persoon. Persoon wordt vervangen door inwoner. De Wgs spreekt dan straks over
inwoner wanneer er nog geen beschikking is afgegeven, tegelijk is een cliënt ook een
inwoner.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt het tweede lid van artikel 7 in technische zin
te wijzigen in lijn met aanwijzing 3.27, vierde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(verwijzing binnen een artikel wordt zoveel mogelijk vermeden).

B (artikel 2, vierde lid)

Met de wijziging van het vierde lid wordt een nieuw onderdeel op chronologische volgorde
ingevoegd. In het nieuwe onderdeel c is expliciet opgenomen dat actief afspraken moeten
worden gemaakt met schuldeisers. Met deze afspraken wordt in algemene zin preventie
van schulden en schuldhulpverlening beoogd, maar ook vroegsignalering van schulden.
Hierbij kan worden gedacht aan afspraken over het incassobeleid dat bedrijven voeren,
afspraken over de invulling van vroegsignalering en samenwerking bij schuldregelen.
Het kan zijn dat het bedrijf na het uitblijven van een betaling eerst telefonisch
contact moet opnemen alvorens over te gaan tot incasso maatregelen.

C (artikel 3, eerste en vijfde lid (nieuw))

Door in het eerste lid explicieter te maken dat het college een taak heeft ten aanzien
van het geven van schuldhulpverlening, kan vervolgens op basis van artikel 8, eerste
lid, bij of krachtens AMvB aangegeven worden welke uitwisseling van gegevens noodzakelijk
zijn voor een goede taakvervulling.

In onderdeel b van het eerste lid is de vroegsignalering opgenomen. Het college zal
na ontvangst van een bij AMvB te bepalen signaal aan een inwoner een aanbod moeten
doen om met elkaar in gesprek te gaan om te bezien of en welke hulp eventueel nodig
is. Dit zal op korte termijn zijn, aangezien het gesprek binnen vier weken na ontvangst
van de melding zal dienen plaats te vinden (zie hierna de toelichting bij onderdeel
E). Alleen die signalen waarvan duidelijk is dat ze een goede voorspeller vormen van
het bestaan van meer schulden dan alleen de betalingsachterstand waarover het signaal
is afgegeven, kunnen bij AMvB worden aangewezen. Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 van
het algemeen deel van deze memorie van toelichting zullen dat in eerste instantie
de signalen zijn die betrekking hebben op de betalingsachterstanden van huur van een
woning, water, energie en zorgverzekering.

Daarnaast wordt een nieuw lid aan artikel 3 toegevoegd. In principe is het college
alleen bevoegd schuldhulpverlening aan inwoners van zijn eigen gemeente aan te bieden.
Er zijn echter omstandigheden die het wenselijk maken om schuldhulpverlening aan te
bieden (en hiervoor persoonsgegevens te verwerken) aan een persoon die geen inwoner
is van zijn gemeente, bijvoorbeeld aan een (ex-)gedetineerde of in het geval van een
verhuizing. In het kader van de terugkeer van gedetineerden in de samenleving is het
wenselijk om in voorkomende gevallen al een schuldhulpverleningstraject op te starten
voordat de gedetineerde vrijkomt. Ook als iemand al in een schuldhulpverleningstraject
zit en verhuist naar een andere gemeente kan het wenselijk zijn om deze persoon te
blijven helpen in dezelfde gemeente vanwege de continuïteit van de hulpverlening.
Het college heeft hierin de beleidsvrijheid om een eigen afweging te maken. Wanneer
besloten is om een persoon op grond van dit artikellid te helpen, geldt de Wgs onverkort
voor deze persoon. Een niet inwoner van een gemeente heeft op grond van dit artikellid
geen «recht» op schuldhulpverlening.

D (artikel 3a (nieuw))

Met deze toevoeging wordt expliciet opgenomen dat het college schuldhulpverlening
kan mandateren en verduidelijkt dat de aard van de bevoegdheid zich daarmee niet tegen
mandatering verzet. In de huidige praktijk van schuldhulpverlening komt het voor dat
het college de taak laat uitvoeren door gespecialiseerde private schuldhulpverleners,
die door het college ingehuurd worden dan wel dat het college onderdelen van zijn
taak overlaat aan vrijwilligersorganisaties. De gespecialiseerde private schuldhulpverleners
hebben veel kennis en ervaring en kunnen zo de juiste hulp bieden. Aangezien niet
alle gemeenten deze kennis hebben of willen hebben, is het wenselijk dat deze mogelijkheid
blijft. Tegelijk wordt met dit wetsvoorstel de rechtsbescherming van de burgers die
met schuldhulpverlening in aanraking komen, verbeterd. Of het nu het college zelf
is dat het besluit over de toegang neemt en de uitvoering doet, of dit (in zijn geheel)
aan een gemandateerde instelling overlaat, een inwoner kan via bezwaar en beroep tegen
het college in verweer komen als de geboden hulp naar zijn mening onvoldoende is of
onterecht wordt afgewezen.

Het college kan zowel de uitvoering van de Wgs als de besluitvorming in het kader
van de Wgs overlaten aan instellingen die zich bezighouden met schuldhulpverlening.
Om de besluitvorming aan deze instellingen over te laten, is het nodig dat het college
dit mandateert. Met betrekking tot de uitvoering kan het college alle onderdelen door
deze instellingen laten uitvoeren zoals het voeren van het eerste gesprek of het zelf
benaderen van inwoners naar aanleiding van een vroegsignaleringssignaal. Bij mandatering
en uitbesteding blijft het college verantwoordelijk, bijvoorbeeld ook voor het behandelen
van klachten.

E (artikel 4, eerste lid)

Met de voorgestelde wijziging in het eerste lid wordt duidelijk gemaakt dat de wacht-
en doorlooptijden in beide gevallen hetzelfde zijn, zowel in de situatie dat iemand
zich wendt tot het college voor schuldhulpverlening als in het geval het college op
eigen initiatief iemand benadert naar aanleiding van een signaal over achterstanden
in betalingen. Wanneer het college een signaal krijgt over bijvoorbeeld een achterstand
in het betalen van de energierekening, zal het college zo spoedig mogelijk contact
dienen te zoeken met de inwoner om hem een intakegesprek aan te bieden. Als de inwoner
hierop ingaat, zal binnen 4 weken na ontvangst van het signaal door het college dit
gesprek dienen plaats te vinden. Ook wordt expliciet geregeld dat de hulpvraag mondeling
kan. Waar nu in de wet voor spoedeisende situaties een termijn van drie werkdagen
geldt, zal het tweede lid van de wet met inwerkingtreding van de voorgestelde wijziging
van het eerste lid, ook gelden in het geval van vroegsignalering. Als er aan de hand
van een signaal bij het college blijkt dat er zich een spoedeisende situatie voordoet,
zoals een uithuiszetting, geldt ook een termijn van drie werkdagen.

F (artikel 4a (nieuw))

In artikel 4 van de wet zijn de meer feitelijke verplichtingen van het college omschreven,
zoals het aangaan van het gesprek met mensen die mogelijk in aanmerking komen voor
een schuldhulpverleningstraject. In dit nieuw voorgestelde artikel 4a worden de juridische
verplichtingen verduidelijkt. Uit het eerste lid volgt dat wanneer een schuldhulpverleningstraject
start, zowel op eigen initiatief van de schuldenaar of nadat een persoon benaderd
is door het college, er een beschikking dient te worden afgegeven. De beschikking
kan een plan van aanpak inhouden of een weigering tot schuldhulpverlening. Het plan
van aanpak bevat een omschrijving welke hulp aangeboden wordt en welke voorwaarden
gelden om recht te hebben op schuldhulpverlening. Denk bijvoorbeeld aan de voorwaarde
dat er geen nieuwe schulden mogen worden gemaakt tijdens het schuldhulpverleningstraject.
Om deze reden is in het derde lid opgenomen dat aan de beschikking voorwaarden kunnen
worden verbonden. Als iemand ook een bijstandsuitkering heeft, dan kan bijvoorbeeld
worden opgenomen dat iemand zich aan de verplichtingen van de Participatiewet dient
te houden, zoals de sollicitatieplicht. Het niet voldoen aan de verplichtingen van
de Participatiewet kan daarmee ook gevolgen hebben voor het schuldhulpverleningstraject.

De beschikking tot weigering bevat de motivering. Er is slechts één absolute weigeringsgrond
welke is opgenomen in het vierde lid van artikel 3, te weten een persoon die geen
verblijfstatus heeft komt niet in aanmerking voor schuldhulpverlening. De motivering
kan beperkt blijven tot de constatering dat iemand geen verblijfstatus heeft. De overige
reden om te weigeren zijn minder absoluut (artikel 3, tweede en derde lid, Wgs) en
vereisen een deugdelijke motivering.

Wanneer iemand toegelaten wordt tot schuldhulpverlening bestaat de beschikking uit
het plan van aanpak. Door dit expliciet voor te schrijven, is niet alleen bezwaar
en beroep mogelijk tegen het al dan niet toelaten tot de schuldhulpverlening, maar
is er ook betere rechtsbescherming mogelijk tegen het soort hulp dat aangeboden wordt.43 Het opnemen van het plan van aanpak in de beschikking betekent ook dat een wijziging
van de rechtspositie van de persoon betekent dat er een gewijzigde beschikking dient
te worden afgegeven, waartegen wederom bezwaar en beroep kan worden opengesteld.

Als de persoon in verband met schuldhulpverlening na het eerste gesprek aangeeft niet
te willen worden geholpen hoeft het college geen beschikking af te geven.

In het voorgestelde vierde lid is de verplichting opgenomen dat in het plan van aanpak
rekening moet worden gehouden met het bestaansminimum. Als er (minnelijke) schuldregelingen
worden getroffen dient ten minste de beslagvrije voet in acht te worden genomen. Het
ophogen van de beslagvrije voet is toegestaan, het verminderen niet.

Er is sprake van een tussentijdse beëindiging als het plan van aanpak niet volledig
wordt uitgevoerd en het beoogde resultaat dat met het plan van aanpak wordt nagestreefd
niet wordt gehaald. Als het plan van aanpak volledig wordt uitgevoerd, is het echter
niet nodig om een besluit te nemen. Er is immers geen sprake van een tussentijdse
beëindiging. In het plan van aanpak kunnen bijvoorbeeld voorwaarden worden opgenomen
die nagekomen dienen te worden door de schuldenaar om een effectieve hulp mogelijk
te maken. Bijvoorbeeld het volgen van een cursus budgetbeheer, bekostigd door de gemeente.
Als blijkt dat de gestelde voorwaarden onvoldoende worden nageleefd, kan dit reden
zijn om het traject voortijdig stop te zetten. Om bij deze tussentijdse beëindiging
van het schuldhulpverleningstraject ook de rechtsbescherming te garanderen is in het
vijfde lid expliciet geregeld dat er in dat geval een beschikking wordt afgegeven.

H (artikel 6)

Met dit wetsvoorstel wordt aan het college een grotere bevoegdheid gegeven om gegevens
op te vragen die noodzakelijk zijn om de inkomens- en schuldenpositie van de persoon
die met zijn schulden wil worden geholpen. Dit kan vanaf het moment dat er contact
is geweest met een inwoner met schulden die op eigen initiatief hulp heeft gezocht
bij het college of via vroegsignalering in beeld is gekomen. In artikel 6 is de inlichtingenplicht
geregeld. Aangezien zoals hiervoor is aangegeven het college (een deel van) de gegevens
zelf kan verzamelen, wordt voorgesteld de inlichtingenplicht in artikel 6 te beperken
tot die gegevens die niet door het college zelf zijn te verkrijgen. Daarnaast wordt
voorgesteld de plicht te beperken tot de persoon die op grond van de Wgs daadwerkelijk
hulp krijgt (en waarbij daarmee een beschikking is afgegeven met een plan van aanpak
waarin aangegeven is welke hulp wordt gegeven). Zolang er nog geen formele beschikking
is genomen geldt daarmee nog niet de inlichtingenplicht op grond van artikel 6, maar
wel de bepalingen met betrekking tot een aanvraag op grond van de Awb. Zo schrijft
artikel 4:2, tweede lid, van de Awb voor dat de aanvrager de gegevens en bescheiden
bevat die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en hij redelijkerwijs de beschikking
kan krijgen. Gegevens die het college zelf kan verkrijgen om de beschikking vast te
stellen zijn geen gegevens die nodig zijn voor de aanvraag en hoeven ook niet door
de aanvrager te worden geleverd.

J (artikel 8, eerste lid)

Met de voorgestelde wijziging in het eerste lid wordt toegevoegd dat onder te bepalen
voorwaarden gegevens en inlichtingen aan het college worden verstrekt. De wijziging
is bedoeld om het huursignaal te kunnen regelen in aanvulling op de bestaande regelgeving
voor het melden van betalingsachterstanden op energie, drinkwater en zorgpremie.

K (artikelen 8a tot en met 8d (nieuw))

In het nieuwe voorgestelde artikel 8a wordt geregeld op welk moment het college persoonsgegevens
mag uitwisselen en opvragen. Vanaf het moment dat het gesprek is ingepland tussen
het college en de inwoner is het college bevoegd de gegevens op te vragen en te verwerken.
Dit is voordat een beschikking (of weigering) tot schuldhulpverlening wordt afgegeven.
De reden hiervoor is dat om een beschikking te kunnen vaststellen het al noodzakelijk
is om gegevens te verwerken, waaronder persoonsgegevens van strafrechtelijke aard.
Op grond van artikel 3, derde lid, kan onder andere de schuldhulpverlening worden
geweigerd in verband met gepleegde fraude. Doordat er sprake is van een bevoegdheid
tot weigeren en geen verplichting, blijft ook in het geval van een eerdere fraude
het noodzakelijk dat het college in een voorkomend geval de beschikking heeft over
persoonsgegevens, zoals bijvoorbeeld (niet limitatief) schulden, inkomen, leefsituatie,
om een goede afweging te kunnen maken over het al dan niet toegang hebben tot een
schuldhulpverleningstraject. Onder de persoonsgegevens die kunnen worden uitgewisseld
vallen het inkomen, het vermogen en de schulden.

In artikel 8b wordt de (beperktere) gegevensuitwisseling bij vroegsignalering geregeld.
Bij voorgeschreven signalen neemt het college uit eigen beweging contact op met inwoners
met (mogelijke) problematische schulden. De gegevensuitwisseling bij vroegsignalering
is beperkter dan in het eigenlijke schuldhulpverleningstraject. Pas nadat duidelijk
is geworden dat iemand wil deelnemen aan het gesprek, bedoeld in artikel 4, eerste
lid, geldt artikel 8a. Voor vroegsignalering zijn alleen de gegevens uit de basisregistratie
noodzakelijk en de gegevens omtrent de betalingsachterstand, waarmee het college is
geïnformeerd over de mogelijke problemen van haar inwoner.

In het nieuw voorgestelde 8c is geregeld dat het BSN van de cliënt kan worden gebruikt
zodat de hulp aan de juiste persoon kan worden aangeboden. Ook mogen de gemandateerden
gebruik maken van het BSN. Het nieuw voorgestelde 8d maakt het mogelijk in voorkomende
gevallen aan dossieroverdracht binnen de gemeente zelf te doen, om een goede integrale
dienstverlening als gemeente te kunnen verrichten. Zo kan informatie vanuit de Participatiewet
noodzakelijk zijn, als er aanwijzingen zijn dat bijvoorbeeld recht bestaat op bijzondere
bijstand, waardoor de situatie van de persoon in verband met de schuldhulpverlening
verbeterd kan worden.

L (artikel 10)

Op grond van dit artikel bestaat de mogelijkheid om bij ministeriële regeling een
ander signaal aan te wijzen dan de reeds genoemde signalen in hoofdstuk 2 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting. Het artikel beoogt innovatie te stimuleren
door ruimte te geven aan het ontwikkelen van betere indicatoren voor vroegsignalering.
Een ander signaal wordt alleen aangewezen als het naar verwachting een betere voorspeller
is voor vroegsignalering en daardoor mensen met risicovolle schulden sneller worden
bereikt. Een samenwerkingsverband van gemeenten, schuldeisers en kennisinstellingen
kan aan de Minister een onderbouwd verzoek doen om een extra signaal aan te wijzen.
Overigens wordt hiermee alleen de gemeentelijke kant van vroegsignalering geregeld.
Om te regelen dat de schuldeiser ook daadwerkelijk het signaal mag afgeven, zal vaak
meer nodig zijn. Als het bijvoorbeeld gaat om belastinggegevens, staat artikel 67
van de Algemene wet inzake de Rijksbelastingen eraan in de weg dat die gegevens zonder
toestemming worden verstrekt. Als er geen wettelijke belemmeringen zijn, kunnen op
basis van het voorgestelde tweede lid bij ministeriële regeling schuldeisers worden
aangewezen die het signaal ook daadwerkelijk aan het college moeten verstrekken, voor
de signalen die op grond van het eerste lid zijn aangewezen.

ARTIKEL II. EVALUATIEBEPALING

De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening zal binnen vijf jaar na inwerkingtreding
worden geëvalueerd.

ARTIKEL III. SAMENLOOPBEPALING

Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet nog niet
in werking is getreden, aangezien dit nu nog niet het geval is. Voor het geval de
Wet vereenvoudiging beslagvrije voet toch eerder of gelijk in werking treedt is er
een samenloopbepaling opgenomen (eerste lid). Zodra de Wet vereenvoudiging beslagvrije
voet in werking treedt, is het noodzakelijk dat de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening
aangepast wordt aan de door de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet gewijzigde bepalingen
in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Daarvoor is een bepaling opgenomen
in het tweede lid.

ARTIKEL IV. INWERKINGTREDING

De inwerkingtredingsbepaling regelt dat het moment van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
bij koninklijk besluit gebeurt. Dit moment kan per artikel of onderdeel ervan verschillen.
Hierbij wordt met name gedacht aan het later inwerking laten treden van onderdeel
B, onder 2, aangezien ten gevolge van voorgestelde wijziging voor zover hieraan in
de gemeentelijke plannen niet of niet voldoende aan is tegemoet gekomen, noodzakelijk
is de plannen op dit punt in overeenstemming te brengen met de wet.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark