Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 7 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 21 mei 2019

Met belangstelling heeft de regering kennisgenomen van het verslag dat de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken over dit wetsvoorstel heeft uitgebracht. De regering dankt
de leden van de fracties voor de gestelde vragen.

Het voorstel voor de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (Aanvullingswet grondeigendom)
voorziet in de toevoeging aan de Omgevingswet van regels over het voorkeursrecht,
onteigening, inrichting van het landelijk gebied en over kavelruil in het stedelijk
gebied, en een verdere aanpassing van de regels over het kostenverhaal.

Het wetsvoorstel voorziet daarmee in de inbouw van het bestaande grondbeleidsinstrumentarium
in de Omgevingswet. Tegelijkertijd is het instrumentarium gemoderniseerd en vereenvoudigd.
Dat leidt op een aantal punten in het wetsvoorstel tot wijzigingen ten opzichte van
de huidige wetgeving. Een overzicht van de belangrijkste wijzigingen ten opzichte
van de huidige wetgeving is opgenomen in het antwoord op de vraag onder 1 uit het
verslag.

Verder bevat het wetsvoorstel een aantal voorstellen die bijdragen aan de verbeterdoelen
van de stelselherziening van het omgevingsrecht door de mogelijkheden van het voeren
van faciliterend grondbeleid te verbeteren. Genoemd kunnen worden de introductie van
de regeling voor stedelijke kavelruil en de regeling voor kostenverhaal bij organische
gebiedsontwikkeling. Ook die voorstellen zijn opgenomen in het antwoord op de vraag
onder 1 uit het verslag.

Met het voorstel voor kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling wordt ook uitvoering
gegeven aan de motie De Vries, waarbij de regering is verzocht om na te gaan of de
regels over grondexploitatie in de Omgevingswet aanvulling of herziening behoeven1. Het wetsvoorstel geeft verder uitvoering aan de toezeggingen van de toenmalige Minister
van Infrastructuur en Milieu dat voorkeursrechten pas in werking treden na inschrijving
ervan in de openbare registers van het Kadaster2 (zie artikel 16.82a van de Omgevingswet, zoals voorgesteld bij dit wetsvoorstel)
en dat de bestuursrechter bij elke onteigening betrokken zal zijn3. Deze laatste toezegging is uitgevoerd via het voorstel voor de bekrachtigingsprocedure
bij onteigening (afdeling 16.9 van de Omgevingswet, zoals voorgesteld bij dit wetsvoorstel).
Wat betreft onteigening is met het wetsvoorstel ook uitvoering gegeven aan de motie
Veldman/Ronnes4. Bij de antwoorden op de vragen onder 5 van het verslag wordt hier nader op ingegaan.

In het verslag hebben de leden van diverse fracties vragen gesteld over de onderdelen
van het wetsvoorstel. Deze nota naar aanleiding van het verslag volgt vanzelfsprekend
de indeling van het verslag. Voor de leesbaarheid en raadpleegbaarheid van de nota
zijn de vragen genummerd, aan de hand van de indeling van het verslag.

De nota gaat vergezeld van een tweede nota van wijziging. De tweede nota van wijziging
bevat twee aanpassingen naar aanleiding van vragen die uw Kamer in het verslag heeft
gesteld (onderdeel A, onder 6 en onderdeel H van de tweede nota van wijziging). Het
gaat om de vragen die hierna in de nota respectievelijk zijn aangeduid met nummer
8.27 en met nummer 11. Daarnaast wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om via deze
nota van wijziging enkele technische verbeteringen door te voeren. Het gaat dan om
verbeteringen in dit wetsvoorstel, en om verbeteringen in de Invoeringswet Omgevingswet
alsmede in de Omgevingswet en andere wetten, zoals die als gevolg van het voorstel
voor de Invoeringswet Omgevingswet5 komen te luiden. Tenslotte voorziet de tweede nota van wijziging in zogenoemde samenloopbepalingen.
Het gaat om samenloopbepalingen in verband met de afstemming van het wetsvoorstel
Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet op andere wetsvoorstellen voor Aanvullingswetten
en de wijziging van de Crisis- en herstelwet.

De regering hoopt dat met deze nota naar aanleiding van het verslag de gestelde vragen
naar tevredenheid zijn beantwoord. De regering ziet uit naar het vervolg van de behandeling
van het wetsvoorstel.

Inhoudsopgave

Blz.

 
 
 

1.

Inleiding

2

2.

Stelselherziening en grondbeleid

5

3.

Verhouding tot bestaande en voorgenomen regelgeving

6

4.

Voorkeursrecht

7

5.

Onteigening

16

6.

Landinrichting

29

7.

Kavelruil

33

8.

Kostenverhaal

36

9.

Implementatie, handhaving en interbestuurlijk toezicht

50

10.

Adviezen en effecten

51

11.

Inwerkingtreding, overgangsrecht en evaluatie

54

Artikelsgewijze toelichting

54

1. Inleiding

1.1 Graag vernemen de leden van de CDA-fractie hoe de wens om huidige wetgeving beleidsneutraal
over te zetten naar de Omgevingswet zich verhoudt met de wens om wetgeving te moderniseren
en te vereenvoudigen. Kan schematisch aangegeven worden waar modernisering en vereenvoudiging
verder strekt dan de huidige wetgeving, zo vragen zij.

Het wetsvoorstel bevat diverse wijzigingen ten opzichte van de geldende wetgeving
die verband houden met de doelstelling van de Omgevingswet om wetgeving te moderniseren
en te vereenvoudigen. Verder bevat het wetsvoorstel een aantal voorstellen die bijdragen
aan de verbeterdoelen van de stelselherziening van het omgevingsrecht door de mogelijkheden
van het voeren van faciliterend grondbeleid te verbeteren. Genoemd kunnen worden de
introductie van de regeling voor stedelijke kavelruil en de regeling voor kostenverhaal
bij organische gebiedsontwikkeling.

Op diverse plaatsen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is per onderwerp
een overzicht gegeven van de voorgestelde wijzigingen. In de hiernavolgende schematische
weergave zijn de vindplaatsen in de memorie van toelichting opgenomen van deze overzichten.
Voor de leesbaarheid is in het schema per onderwerp van het wetsvoorstel weergegeven
wat de belangrijkste wijzigingen zijn.

Onderwerp

Huidige wetgeving

Wetsvoorstel

Pagina’s in memorie van toelichting

Voorkeursrecht

Bij zelfrealisatie geen uitzondering op de aanbiedingsplicht aan de overheid

Uitzondering op de aanbiedingsplicht aan de overheid als geslaagd beroep op zelfrealisatie
wordt gedaan (artikel 9.11 Ow)

88–89

Inschrijving van voorkeursrechten in het gemeentelijke beperkingenregister

Inschrijving voorkeursrechten in de openbare registers

(artikel 16.82a Ow)

De termijn voor het opnieuw geven van een voorkeursrechtbeschikking op dezelfde grondslag
bedraagt twee jaar

De termijn voor het opnieuw geven van een voorkeursrechtbeschikking op dezelfde grondslag
bedraagt drie jaar

(artikel 9.3, lid 1, Ow)

Onteigening

Koninklijk besluit voor aanwijzen grond ter onteigening

Onteigeningsbeschikking door bestuursorgaan dat het aangaat

131–132;

97–98 bevat in tabel 2 een schematische vergelijking tussen de huidige en de voorgestelde
procedure voor onteigening.

Dagvaarding en rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter

Rechtsbescherming tegen onteigeningsbeschikking bij de bestuursrechter («bekrachtigingsprocedure»
en hoger beroep; afdeling 16.9 Ow).

Geschillen over de schadeloosstelling bij de burgerlijke rechter via verzoekschrift
(§ 15.3.2 Ow).

Onteigening komt tot stand door inschrijving vonnis in de openbare registers.

Onteigening komt tot stand door inschrijving onteigeningsakte in de openbare registers
(afdeling 11.4 Ow)

Landinrichting

Inrichtingsplan als aparte besluitfiguur

Conform Omgevingswet aangepast naar inrichtingsprogramma en inrichtingsbesluit (afdeling
12.2 Ow)

153–154

Afzonderlijke titel voor onteigening in het belang van de landinrichting

Afzonderlijke titel vervalt; de algemene regeling voor onteigening volstaat

Kavelruil

Kavelruil mogelijk in landelijk gebied

Kavelruil mogelijk in landelijk gebied, in stedelijk gebied en tussen landelijk en
stedelijk

166

Het appartementsrecht is geen te ruilen recht

Het appartementsrecht is een te ruilen recht

Kostenverhaal

Eén type regeling voor kostenverhaal bij gebiedsontwikkelingen

Nieuw type regeling specifiek voor organische gebiedsontwikkelingen (zonder tijdvak;
artikel 13.15 Ow)

186

Raming inbrengwaarden wettelijk voorgeschreven

Keuze tussen twee manieren voor ramen van de inbrengwaarden; wordt geregeld via het
Aanvullingsbesluit grondeigendom

Moment en wijze van eindafrekening wettelijk voorgeschreven

Moment en wijze van eindafrekening niet wettelijk voorgeschreven maar eigen keuze
bevoegd gezag, vast te leggen in omgevingsplan

De leden van de PvdA-fractie hechten aan de ene kant zeer aan eigendomsrecht en achten
het niet wenselijk dat de overheid te makkelijk ingrijpt in eigendomsrechten, maar
aan de andere kant vinden zij het noodzakelijk dat de overheid de gebiedsontwikkeling
indringend moet kunnen sturen. Bijvoorbeeld in het geval van de vastzittende woningmarkt.

1.2 Is de regering het hiermee eens?

De regering deelt met de leden van de PvdA-fractie het belang dat zij hechten aan
de bescherming van het eigendomsrecht. Tegelijkertijd constateert de regering met
de leden van de PvdA-fractie dat de overheid de zorg draagt voor wonen en de verbetering
van het leefmilieu. De overheid moet voldoende zijn toegerust om deze taak te kunnen
uitoefenen. De regering is van mening dat de overheid met dit wetsvoorstel, en het
stelsel van het omgevingsrecht als geheel, ruim voldoende is toegerust om te kunnen
sturen op de gewenste gebiedsontwikkeling. Met de regels over het voorkeursrecht,
onteigening, landinrichting en kostenverhaal in dit wetsvoorstel beschikt de overheid
over een breed scala aan instrumenten waarmee in het verleden veel ervaring is opgedaan.
De toepassing van die instrumenten is ook effectief gebleken. Met deze instrumenten
kan de overheid ingrijpen op het eigendomsrecht om nieuwe ontwikkelingen mogelijk
te maken. Bovendien beschikt de overheid met het omgevingsplan over een instrument
waarmee zij kan sturen op het grondgebruik, de vorm en uitvoering van nieuwe ontwikkelingen,
en op het tempo van de ontwikkelingen in een gebied.

Indringende sturing is voor de regering geen doel op zich. Een indringende sturing
door de overheid kan worden overwogen als dat noodzakelijk is om haar taak voor de
bewoonbaarheid van het land en de verbetering van het leefmilieu te kunnen vervullen.
Steeds zal dat echter moeten worden afgezet tegen de inbreuk die daarmee kan worden
gemaakt op het eigendomsrecht en de gevolgen die een indringende sturing kan hebben
voor de eigenaar en andere rechthebbenden.

De leden van de PvdA-fractie maken zich grote zorgen over de ontwikkeling dat marktpartijen
een steeds groter deel van de waardestijging van grond naar zich toe weten te trekken,
terwijl het voor gemeenten steeds lastiger wordt om daar tegenwicht aan te bieden.

1.3 Deelt de regering deze zorgen?

De regering herkent niet het beeld dat marktpartijen in het algemeen een steeds groter
deel van de waardestijging naar zich toe weten te trekken. Het beeld is divers. Gemeenten
die ook na de economische en financiële crisis grondposities hebben weten te behouden6, hebben de afgelopen jaren weer kunnen profiteren van de stijgende grondprijzen.
Zo hebben zij weer kunnen inlopen op tekorten die als gevolg van de economische en
financiële crisis zijn ontstaan7. Ook is er een aantal locaties waar zich waardestijging van de grond niet of nauwelijks
voordoet en waar zowel de overheid als marktpartijen last van hebben. Op binnenstedelijke
locaties gaat de bekostiging geregeld gepaard met een zogenoemde onrendabele top.
In die gevallen komt het voor dat er wat de exploitatie van gronden betreft, geen
waardestijging is om te verdelen8.

Doordat het mogen bouwen van woningen via het zelfrealisatiebeginsel is gekoppeld
aan het bezit van bouwgrond, is het speculeren van grondposities aantrekkelijk en
zijn de grond- en bouwmarkt steeds meer met elkaar vergroeid.

1.4 Hoe kijkt de regering hier tegenaan?

Op zichzelf is er niets op tegen dat degene die beschikt over de grond, ook de rechten
heeft om op de grond te bouwen. Van belang is dat de overheid voldoende kan sturen
op de inrichting van de fysieke leefomgeving en dat zij buitensporige grondspeculatie
kan voorkomen. Met het voorkeursrecht kan de overheid de regie voeren over de verwezenlijking
van nieuwe ontwikkelingen en kan zij onevenredige prijsopdrijving voorkomen. Het omgevingsplan
biedt de mogelijkheid om te sturen op het grondgebruik, op de vorm en uitvoering van
nieuwe ontwikkelingen, en op het tempo van de ontwikkelingen in een gebied. De overheid
kan zelf gronden aankopen en uitgeven om de gewenste sturing aan een gebied te geven.
Als voor de verwezenlijking van een functie de grond binnen afzienbare termijn nodig
is, kan zij tot onteigening overgaan als minnelijke verwerving met de eigenaar niet
lukt.

Tegelijkertijd herkent de regering de zorgen van de leden van de PvdA-fractie dat
met grond wordt gespeculeerd en dat de vorm en uitvoering van nieuwe ontwikkelingen
die de overheid voorstaat wordt bemoeilijkt door grondposities die zijn ingenomen.

Om grondspeculatie tegen te gaan biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid aan de overheid
gebruik te maken van het voorkeursrecht. Daarmee beschikt de overheid over de mogelijkheid
om een grondpositie te verwerven en de regie over de verwezenlijking van een gebied
te voeren. Het voorkeursrecht kan helpen, zo blijkt uit de evaluatie van de Wet voorkeursrecht
gemeenten, om buitensporige prijsopdrijvingen tegen te gaan9.

Vanzelfsprekend is de regering bereid om met uw Kamer te bezien of er nog andere mogelijkheden
bestaan om de regierol van de overheid te versterken en om grondspeculatie tegen te
gaan binnen de kaders van de eigendomsbescherming die eigenaren toekomt.

2. Stelselherziening en grondbeleid

De leden van de VVD-fractie vragen de regering, indachtig de motie Veldman en Ronnes,
nog eens in te gaan op het beschermingsniveau bij onteigening. Dit is een ingrijpend
instrument met voor betrokkenen grote gevolgen, waar zorgvuldig mee moet worden omgegaan.

2. In hoeverre is dat beschermingsniveau nu hetzelfde dan wel van een hoger niveau?

Het beschermingsniveau bij onteigening blijft ten opzichte van de huidige regelgeving
hetzelfde en voor zover het gaat om de rechtsbescherming is er zelfs sprake van een
vooruitgang van de positie en bescherming van de eigenaar en de andere rechthebbenden.
Het instrument onteigening blijft gelden als een ultimum remedium. Onteigening kan
alleen plaatsvinden in het algemeen belang en als noodzaak en urgentie zijn aangetoond.
Minnelijk overleg blijft uitgangspunt bij grondverwerving, net als het recht op een
volledige schadeloosstelling en vergoeding van de werkelijke waarde van de grond.
Ongewijzigd blijft verder dat de eigendom niet eerder kan worden overgedragen dan
nadat het onteigeningsbesluit onherroepelijk is geworden, het besluit dat dient als
grondslag voor het onteigeningsbelang onherroepelijk is geworden en de voorlopige
schadeloosstelling is betaald. Wat betreft de procedure over de schadeloosstelling
blijft de rechtsbescherming gelijk.

Wat betreft de voorgestelde regeling voor de rechtsbescherming bij onteigening wordt
een scheiding aangebracht in de procedure tegen de onteigeningsbeschikking en de schadeloosstellingsprocedure.
Tegen de onteigeningsbeschikking staat nog steeds beroep open in twee instanties:
een bekrachtigingsprocedure bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Onder de huidige onteigeningswet bestaat de rechtsbescherming
tegen onteigeningsbesluiten van de Kroon ook uit twee instanties: een beoordeling
door de rechtbank (civiele kamer) gevolgd door de mogelijkheid van cassatie bij de
Hoge Raad. Daar waar in de huidige regeling de rechtbank de rechtmatigheid van het
onteigeningsbesluit van de Kroon alleen toetst als een belanghebbende daarom verzoekt,
voert in de voorgestelde regeling de bestuursrechter bij de beoordeling van het verzoek
om bekrachtiging van een onteigeningsbesluit in alle gevallen de in het wetsvoorstel
voorgeschreven basistoets uit, ongeacht of er bedenkingen zijn ingediend. Tegen de
uitspraak van de rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld. Anders dan bij het rechtsmiddel
van cassatie bij de Hoge Raad, volgt bij hoger beroep altijd een volledige herkansing,
tenzij het hoger beroep kennelijk ongegrond is. Wat betreft de rechtsbescherming bij
onteigening is daarom ten opzichte van de huidige procedure sprake van een vooruitgang
van de positie en bescherming van de eigenaar en de overige rechthebbenden.

3. Verhouding tot bestaande en voorgenomen regelgeving

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat in artikel 14 van de Grondwet ook
is bepaald wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is, de schadeloosstelling
niet vooraf verzekerd hoeft te zijn. Voorts wordt gesteld dat de Omgevingswet geen
gevallen van nood zal omvatten.

3.1 Maar wanneer is er sprake van «nood», zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Van nood in de zin van artikel 14 van de Grondwet is sprake in geval van bijvoorbeeld
brand, watersnood of oorlog. In het verlengde daarvan bevat titel III van de onteigeningswet
een aparte regeling voor onteigening in geval van buitengewone omstandigheden. Die
titel gaat niet over naar de Omgevingswet en zal dus in de onteigeningswet achterblijven.
De Omgevingswet zal dus geen gevallen van nood, zoals bedoeld in artikel 14 van de
Grondwet, omvatten.

In artikel 222 van de Gemeentewet is de baatbelasting geregeld.

3.2 De leden van de VVD-fractie vragen de regering aan te geven wanneer dit instrument
wordt gebruikt en wanneer de regeling van het kostenverhaal geldt.

Baatbelasting kan worden geheven om gemeentelijke uitgaven in verband met de aanleg
van voorzieningen te verhalen op zittende eigenaren en andere rechthebbenden op een
onroerende zaak die baat hebben bij die voorzieningen. Het kan bijvoorbeeld gaan om
het opknappen van een winkelstraat. De regeling voor kostenverhaal in dit wetsvoorstel
geldt als een gemeente bij nieuwbouw kosten maakt voor de aanleg van onder meer nieuwe
infrastructuur.

De baatbelasting wordt beperkt ingezet, mede als gevolg van de inwerkingtreding van
de regeling kostenverhaal in de Wet ruimtelijke ordening. Als gevolg daarvan is de
Gemeentewet gewijzigd. De baatbelasting mag door deze wijzigingen niet langer geheven
worden als de gemeentelijke uitgaven moeten worden verhaald via een publiekrechtelijke
regeling voor kostenverhaal of als daarover een overeenkomst is gesloten. Het wetsvoorstel
beoogt geen wijziging aan te brengen in deze verhouding tussen kostenverhaal bij nieuwe
initiatieven en het heffen van baatbelasting op zittende eigenaren.

4. Voorkeursrecht

Op grond van het wetsvoorstel is de toepassing van het voorkeursrecht verbonden aan
voorwaarden die verband houden met de toedeling van functies. Op grond van het wetsvoorstel
kunnen voorkeursrechten worden gevestigd om milieudoelstellingen te bereiken. Als
voorwaarde geldt dan dat de gewenste omgevingskwaliteit of de te behalen omgevingswaarde
verband houdt met de toedeling van functies.

4.1 De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre de voorgestelde regeling daarmee
afwijkt van de huidige regeling. Zij vragen de regering daarbij de rechtsbescherming
van de rechthebbenden te betrekken. Gaarne krijgen zij een reactie van de regering.

Onder de huidige Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is de bevoegdheid om een voorkeursrecht
te vestigen beperkt tot onroerende zaken waaraan een niet-agrarische bestemming is toegekend of toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming.

De voorgestelde regeling biedt de mogelijkheid een voorkeursrecht te vestigen op een
onroerende zaak die deel uitmaakt van een locatie waaraan een niet-agrarische functie is toegedeeld (in het omgevingsplan) of toegedacht (in bijvoorbeeld een omgevingsvisie
of programma) en waarvan het gebruik afwijkt van die functie.

Het begrip «functie» omvat meer dan het begrip «bestemming» in de Wet ruimtelijke
ordening. Naast de toedeling van functies aan locaties vanuit een ruimtelijke ordeningsperspectief,
zal de toedeling van functies ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke
leefomgeving plaatsvinden. Daarbij kan het bijvoorbeeld ook gaan om het toekennen
van bepaalde waarden, zoals monumentale waarden met bijbehorende regels, of om de
zorg voor het milieu of de energievoorziening, zoals de mogelijkheid om gronden aan
te wijzen voor de productie van zonne-energie.

Het feit dat het begrip functie een bredere betekenis heeft dan het begrip bestemming,
zal naar verwachting nauwelijks leiden tot een verruimde toepassing van het voorkeursrecht.
Voor vestiging van een voorkeursrecht geldt, net als in de Wvg, de voorwaarde dat
sprake moet zijn van afwijkend gebruik ten opzichte van de toegedeelde of toegedachte
functie. Vestiging wordt in de praktijk daarom alleen overwogen als er een nieuwe
vorm van grondgebruik (niet zijnde agrarisch) gerealiseerd moet worden en de bestaande
functie niet gehandhaafd kan worden. Dan kan het bijvoorbeeld gaan om de voorgenomen
bouw en aanleg van een nieuwe woonwijk «in de wei» of de bouw van een windturbine
of de aanleg van een zonne-energiepark op gronden die nu nog agrarisch gebruikt worden.
Als het gaat om de toevoeging van functies (bijvoorbeeld de status van waterwingebied) kan veelal volstaan worden
met de toevoeging van regels ter bescherming van die nieuwe functie. Inzet van het
instrument voorkeursrecht is dan niet doelmatig.Bovendien zal in de voorkeursrechtbeschikking
gemotiveerd moeten worden dat het belang van verwezenlijking van de toegedeelde of
toegedachte functie de ingreep rechtvaardigt, bijvoorbeeld om de regiefunctie van
de overheid te behouden of om onnodige prijsopdrijving te voorkomen.

Daarom verwacht de regering niet dat de verbreding van bestemming tot functie tot
feitelijke uitbreiding van de grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht leidt.

Net als nu het geval is bij de Wet voorkeursrecht gemeenten, staan tegen een voorkeursbeschikking
bezwaar en beroep bij de rechter in twee instanties open. In bezwaar en bij de rechter
kan onder andere worden aangevoerd dat de vestiging van het voorkeursrecht niet voldoet
aan de eis dat de toegedeelde functie niet afwijkt van het huidige gebruik, dat de
vestiging niet is gericht op verwezenlijking van een nieuwe functie of dat het algemeen
belang de vestiging niet rechtvaardigt. Daarover kan dus een onafhankelijk oordeel
van de rechter worden verkregen.

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat ook wanneer de nieuwe functie voorziet
in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik het mogelijk is de voorgestelde regeling
van het voorkeursrecht toe te passen.

4.2 De leden van de VVD-fractie krijgen graag een verduidelijking van het begrip «intensiever
gebruik». Wanneer is daar sprake van?

Van een intensiever gebruik is sprake als de nieuwe functie meer bebouwings- of gebruiksmogelijkheden
biedt dan het huidige gebruik. Van intensiever gebruik kan dus ook sprake zijn als
de nieuwe functie in bestaand stedelijk gebied meer verdichting mogelijk maakt, bijvoorbeeld
door de bouw van een woontoren waar het huidige gebruik bestaat uit eengezinswoningen.
Het begrip intensiever gebruik heeft in het wetsvoorstel dezelfde betekenis als het
thans op basis van de huidige rechtspraak heeft bij de beoordeling of er sprake is
van afwijkend gebruik in de zin van de Wet voorkeursrecht gemeenten. De Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State heeft in onder meer de volgende uitspraken geoordeeld dat er
sprake is van een intensivering van het bestaande gebruik: het mogelijk maken om meer
woningen te situeren op de percelen dan tot dan toe mogelijk was10; het mogelijk maken van woningbouw naast bedrijvigheid op een bestaand bedrijventerrein11; het evolueren van een groen buffergebied waar geen ontwikkelingen zijn toegestaan,
naar een parkachtig gebied voor aangrenzende stedelijke gebieden12 en een gebruik van een landgoed als zorginstelling naar een gebruik met meer denkbare
functies op het gebied van wonen, zorg, educatie, dienstverlening, bedrijvigheid,
horeca en recreatie13.

4.3 Wat wordt bedoeld met «om een voorkeursrecht te vestigen is het niet nodig dat de
locatie in het omgevingsplan is «geëtiketteerd» met een functie-aanduiding?

Het omgevingsplan is één van de grondslagen voor de vestiging van een voorkeursrecht.
Een voorkeursrecht kan alleen worden gevestigd als is voldaan aan het vereiste dat
aan een locatie een niet-agrarische functie is toegedeeld en het huidige gebruik van
de locatie afwijkt van de toegedeelde functie (zie het voorstel voor artikel 9.1,
eerste lid, onder a, van de Omgevingswet). Om aan dit vereiste te voldoen is het echter
niet nodig dat de locatie in het omgevingsplan door middel van een functie-aanduiding
een «etiket» heeft. Ook uit het samenstel van regels dat geldt op de locatie kan volgen
welke functie aan een locatie is toegedeeld.

Door middel van het volgende voorbeeld kan het onderscheid worden verduidelijkt. Als
wonen op een locatie is toegestaan, volgt dat uit de regels die op de locatie van
toepassing zijn. De regels zijn bepalend voor de functie die is toegedeeld aan een
locatie en dus ook voor de vraag of is voldaan aan het vereiste dat de toegedeelde
functie niet-agrarisch moet zijn en afwijkt van het huidige gebruik. De regels kunnen
voor een overzichtelijke ordening en ontsluiting worden voorzien van een functie-aanduiding
«wonen», maar dat hoeft niet.

De term «functie» heeft een ruimere betekenis dan het planologische begrip «bestemming».
Daardoor kan dit leiden tot meer mogelijkheden voor vestiging van een voorkeursrecht.

4.4 Is er nu sprake van een uitbreiding van de mogelijkheden tot voorkeursrecht?

Nee, in de praktijk niet. Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar vraag
4.1.

De voorkeursrechtbeschikking zelf kan ook de grondslag vormen voor de vestiging van
het voorkeursrecht.

4.5 In hoeverre is dat nu ook al het geval? Wordt hiermee het instrument niet verder opgerekt?
In hoeverre hebben de provincie en de Staat straks meer mogelijkheden om een voorkeursrecht
te vestigen dan onder de huidige regeling? De leden van de VVD-fractie krijgen gaarne
een reactie van de regering en vragen hierbij de positie van het projectbesluit te
betrekken.

De voorkeursrechtbeschikking zelf kan inderdaad de grondslag vormen voor de vestiging
van het voorkeursrecht. Dat is ook onder de huidige Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
het geval. Dat is mogelijk wanneer het college van burgemeester en wethouders of gedeputeerde
staten een voorkeursrecht vestigen als de ruimtelijke ontwikkeling nog niet in een
structuurvisie of bestemmingsplan is opgenomen. Het besluit waarbij dat voorkeursrecht
wordt gevestigd bevat dan de planologische grondslag van de aanwijzing voor vestiging.

Onder de Wvg hebben Rijk en provincie de mogelijkheid om het voorkeursrecht te vestigen
op basis van een Rijksinpassingsplan of een provinciaal inpassingsplan. Het projectbesluit
is de opvolger van het inpassingsplan. Met het projectbesluit wordt het omgevingsplan
gewijzigd. Het gewijzigde omgevingsplan kan dienen als grondslag voor de vestiging
van een voorkeursrecht. Het projectbesluit hoeft dus niet als afzonderlijke grondslag
voor vestiging van het voorkeursrecht in de Omgevingswet te worden opgenomen.

In lijn met de bevoegdheid die de gemeente toekomt kunnen Rijk en provincie onder
de Omgevingswet het voorkeursrecht vestigen op basis van een omgevingsvisie of een
programma. Wat betreft de omgevingsvisie is dat een voortzetting van de mogelijkheden
die bestaan onder de Wvg. Op grond van de Wvg kan een voorkeursrecht worden gevestigd
op basis van een structuurvisie als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening. Alleen
wat betreft het programma is ten opzichte van de Wvg een verruiming van de mogelijkheden
om het voorkeursrecht te vestigen, en dat is in lijn met de verruiming van de mogelijkheden
die ook aan de gemeente worden toegekend. Voor de regering is er geen goede reden
waarom die bevoegdheid alleen aan de gemeente moet toekomen. Het vestigen van een
voorkeursrecht is in deze situaties, net als nu, gekoppeld aan de aanwezigheid van
een nationaal of provinciaal belang. Mede door deze eis zal het voorkeursrecht naar
verwachting niet vaker worden toegepast dan nu het geval is. In de praktijk is overigens
gebleken dat provincies het instrument beperkt gebruiken en het Rijk helemaal niet.
Bovendien zullen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de provincies
in het besluit tot vestiging van het voorkeursrecht een beschrijving moeten geven
van de reden dat de inzet van het voorkeursrecht gerechtvaardigd is (evenredigheidsafweging).

Een voorkeursrecht dat is gevestigd door de gemeenteraad, provinciale staten of de
Minister van BZK op basis van een omgevingsplan vervalt van rechtswege tien jaar na
het ingaan van het voorkeursrecht. Er is aangesloten bij de geldigheid van het bestemmingsplan,
tien jaar. Tien jaar is een lange periode.

4.6 Waarom heeft de regering niet gekozen voor een periode van vijf jaar, met een verlenging
van vijf jaar, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Wat betreft de termijn waarna een voorkeursrecht op grond van een omgevingsplan vervalt,
is aangesloten bij de huidige regeling in de Wet voorkeursrecht gemeenten voor bestemmingsplannen.
De termijn van vijf jaar met verlenging van vijf jaar is wel overwogen. Voor zowel
organische locatieontwikkelingen als voor integrale gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie
zal een termijn van vijf jaar echter te kort zijn. In omgevingsplannen die dergelijke
ontwikkelingen mogelijk maken, zal vaak worden gewerkt met een tijdvak langer dan
vijf jaar of zelfs zonder tijdvak. Daarom is afgezien van een termijn van vijf jaar
voor het vervallen van het voorkeursrecht.

4.7 Is overwogen het voorkeursrecht van rechtswege te laten vervallen, als na drie of
vijf jaar de onroerende zaak aan het overheidsorgaan wordt aangeboden en dat orgaan
de onroerende zaak niet koopt? Zo neen, waarom niet? Gaarne krijgen de leden van de
VVD-fractie een reactie van de regering.

Ja, dat is overwogen. De regering heeft echter niet voor het vervallen van het voorkeursrecht
gekozen, omdat ondanks de afwijzing van het aanbod, er goede redenen kunnen zijn om
het voorkeursrecht te handhaven. Ook dan kan het nog nodig zijn om de regie bij de
verwezenlijking van de voorgestane ontwikkelingen te behouden en speculatie en stijging
van grondprijzen tegen te gaan. Gebiedsontwikkelingen nemen vaak langer dan de genoemde
termijn van drie of vijf jaar in beslag. Daarom is ervoor gekozen de termijn van tien
jaar te continueren. Voorts wordt erop gewezen dat het de eigenaar na een afgewezen
aanbod gedurende drie jaar vrijstaat om de onroerende zaak te vervreemden.

Voor verschillende situaties gelden verschillende vervaltermijnen voor het voorkeursrecht.
Die vervaltermijnen zijn niet aan de orde wanneer tijdig een opvolgend omgevingsrechtelijk
besluit wordt vastgesteld dat als grondslag voor het voorkeursrecht kan dienen. Er
wordt vastgehouden aan het systeem van het zogenoemde «automatisch doorlopen» van
een eenmaal gevestigd voorkeursrecht. Wanneer tijdig een opvolgend omgevingsrechtelijk
besluit wordt vastgesteld, hoeft niet opnieuw een voorkeursrechtbeschikking te worden
gegeven.

4.8 De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre dat redelijk is voor de eigenaar
van de onroerende zaak. Betekent dit niet dat er, als het ware tot in lengte van jaren,
een voorkeursrecht kan gelden, terwijl het bestuursorgaan daar niets mee doet? De
leden van de VVD-fractie vragen de regering daar nader op in te gaan.

Op dit punt is aangesloten bij de huidige regeling in de Wet voorkeursrecht gemeenten.
Anders dan de leden van de VVD-fractie lijken te veronderstellen is het niet zo dat
een voorkeursrecht oneindig lang kan gelden zonder actie van de kant van de overheid.
Alleen als tijdig is voorzien in een nieuwe grondslag voor vestiging van het voorkeursrecht,
zoals een omgevingsvisie, programma of een omgevingsplan, kan het in totaal voor de
duur van 16 jaar en 3 maanden worden gevestigd (dat is een optelsom van de diverse
vervaltermijnen voor voorkeursrechten met verschillende grondslagen). Als die nieuwe
stap niet tijdig genomen wordt, vervalt het voorkeursrecht van rechtswege. Bij iedere
stap in de bestendiging van het voorkeursrecht zal het bevoegd gezag zich ervan vergewissen
of de vestiging van het voorkeursrecht nog steeds nodig is. Ook zal het moeten nagaan
of wordt voldaan aan de eis dat het huidige gebruik afwijkt van de toegedeelde functie.
Als niet meer aan die eis wordt voldaan, moet het bevoegd gezag het voorkeursrecht
intrekken. Onder deze omstandigheden acht de regering een totale vestigingsduur van
het voorkeursrecht van 16 jaar redelijk. Daarbij neemt de regering in aanmerking dat
het voorkeursrecht een instrument is waarmee de overheid de regie over een gebied
kan behouden en bijdraagt aan het voorkomen van speculatie met gronden. Ook neemt
de regering in aanmerking dat het vestigen van het voorkeursrecht weliswaar leidt
tot een inbreuk op de eigendom, maar dat deze inbreuk is beperkt tot de overdraagbaarheid
van een onroerende zaak en zich alleen voordoet op het moment dat de eigenaar de onroerende
zaak wil vervreemden.

De regering stelt dat het verbod op hervestiging een rem is op het herhaaldelijk geven
van voorkeursrechtbeschikkingen. In de desbetreffende paragraaf wordt een voorbeeld
gegeven van een gevestigd voorkeursrecht op een moment dat de gewenste functie nog
niet in een omgevingsrechtelijk plan aan een locatie is toegedeeld. Er is vervolgens
een omgevingsvisie in werking getreden. Wanneer het vervolgens niet lukt om tijdig
een omgevingsplan vast te stellen, vervalt het voorkeursrecht van rechtswege. Een
voorkeursrecht gebaseerd op een omgevingsvisie en een programma is niet mogelijk.
Wel kan de gemeenteraad dan een omgevingsplan vaststellen en een voorkeursrechtbeschikking
geven.

4.9 De leden van de VVD-fractie vragen hier nader op in te gaan. In hoeverre is het redelijk
om als het eerder niet is gelukt om het voorkeursrecht alsnog te vestigen op het omgevingsplan.
Wat is dan in feite de rechtszekerheid van de burger?

Op dit punt is aangesloten bij de huidige regeling van het voorkeursrecht in de Wet
voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Met het hervestigingsverbod in het wetsvoorstel wordt
de eigenaar beschermd tegen een lichtvaardige inzet van het voorkeursrecht. Het hervestigingsverbod
geldt voor hervestiging van een voorkeursrecht op dezelfde grondslag. Wanneer het
voorkeursrecht bijvoorbeeld gevestigd is met als grondslag een omgevingsvisie, dan
kan niet binnen drie jaar opnieuw op basis van die grondslag het voorkeursrecht gevestigd
worden. Deze termijn is, in plaats van de huidige termijn van twee jaar, in het wetsvoorstel
op drie jaar gesteld. Dat komt ten goede aan de rechtszekerheid van de burger.

Tegelijkertijd komt het bij complexe gebiedsontwikkelingen soms voor dat een voorgenomen
ontwikkeling in een omgevingsvisie niet binnen drie jaar kan worden vastgelegd in
een omgevingsplan, maar dat het met het oog op de regiefunctie van de overheid, het
voorkomen van speculatie en ondersteuning van de grondverwerving, nodig is om het
voorkeursrecht opnieuw te vestigen. Daarom heeft het hervestigingsverbod voor vestiging
van het voorkeursrecht uit het wetsvoorstel – in navolging van de Wvg – geen betrekking
op hervestiging op basis van een nieuwe grondslag. Voor dezelfde ruimtelijke ontwikkeling
kan op basis van een nieuwe grondslag, zoals het door de vragensteller genoemde omgevingsplan,
wel opnieuw een voorkeursrecht gevestigd worden.

De regering heeft zo de weging gemaakt tussen enerzijds het belang van de grondeigenaar
en anderzijds het algemeen belang dat gediend wordt bij de vestiging van een voorkeursrecht.

Op de uitnodiging tot onderhandeling bestaan uitzonderingen. Daaraan wordt er één
toegevoegd, te weten de situatie waarin een vervreemder aantoont dat de beoogde verkrijger
de nieuwe functie wil verwezenlijken.

4.10 Als dat daadwerkelijk het geval is en de zaak wordt verkocht, vervalt dan het gevestigde
voorkeursrecht, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Het voorkeursrecht vervalt hiermee niet. De vervreemder moet aannemelijk maken dat
de verkrijger de nieuwe functie wil verwezenlijken. Wanneer de verkrijger vervolgens
vrij zou zijn de grond over te dragen aan een nieuwe verkrijger, dan zou de gemeente
haar regie via het voorkeursrecht kwijtraken en niet de zekerheid hebben dat ook deze
nieuwe verkrijger de nieuwe functie wil verwezenlijken.

Tegen de voorkeursrechtbeschikking staat bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.

4.11 De leden van de VVD-fractie vragen de regering in hoeverre de nieuw voorgestelde regeling
afwijkt van de huidige regeling. In hoeverre is de rechtsbescherming van de burger
gelijkwaardig aan wat die nu is?

Tegen een voorkeursbeschikking staan bezwaar en beroep bij de rechter in twee instanties
open. Er kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank en tegen de uitspraak van de
rechtbank kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. De rechtsbescherming tegen de voorkeursrechtbeschikking is daarmee
gelijkwaardig aan de rechtsbescherming tegen het besluit om het voorkeursrecht te
vestigen op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten.

In bepaalde situaties kan er sprake zijn van schadevergoeding. Als voorbeeld wordt
gegeven de situatie waarin het bevoegd gezag het voorkeursrecht in stand houdt, terwijl
de beoogde bestemming geen doorgang meer vindt. De overheid moet dan schadevergoeding
betalen.

4.12 Dat is op zich begrijpelijk, maar wat kan er worden gedaan om de situatie te voorkomen
dat het voorkeursrecht in stand wordt gehouden, terwijl de beoogde bestemming geen
doorgang meer vindt? De leden van de VVD-fractie vragen de regering hier op in te
gaan.

Het bestuursorgaan moet het voorkeursrecht onmiddellijk intrekken als dit niet meer
voldoet aan de voor vestiging geldende eisen14. Deze verplichting geldt dus ook als de beoogde functie geen doorgang meer vindt.
Een belanghebbende kan ook om intrekking verzoeken. Op een dergelijk verzoek is de
Algemene wet bestuursrecht en de daarin voorziene rechtsbescherming van toepassing.
Voor zowel ambtshalve intrekking als intrekking op verzoek van een belanghebbende
gelden dezelfde inhoudelijke beoordelingscriteria. Tegen het niet-tijdig nemen van
een besluit of een afwijzing kan bezwaar, beroep en hoger beroep worden ingesteld.

4.13 Tot slot van dit onderdeel van de memorie van toelichting vragen de leden van de VVD-fractie
of de gevestigde voorkeursrechten als deze zijn vervallen, ook daadwerkelijk uit het
bestand bij het Kadaster worden verwijderd.

Een registratie van de huidige gemeentelijke voorkeursrechten wordt opgenomen in het
gemeentelijk beperkingenregister op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke
beperkingen onroerende zaken. Voorkeursrechten van provincie en Rijk worden geregistreerd
in de openbare registers, die door het Kadaster worden beheerd. Het Kadaster voert
deze taak adequaat en tijdig uit. Vervallen voorkeursrechten krijgen overigens de
status «beëindigd» en worden niet uit het systeem verwijderd; dit om historisch onderzoek
mogelijk te maken.

4.14 In hoeverre is er thans sprake van een «vervuild» bestand?

Het tijdig nemen en toezenden van intrekkingsbesluiten of het tijdig mededelen aan
de beheerder van het register dat het besluit van rechtswege is vervallen, is bepalend
voor de mate van vervuiling.

Een bestuursorgaan van het Rijk of de provincie moet binnen vier dagen na het vervallen
van het voorkeursrecht een verklaring met betrekking tot dat vervallen aanbieden aan
het Kadaster. Het Kadaster geeft aan dat dit binnen enkele dagen leidt tot doorhaling
van de beperking in de openbare registers. Bij de gemeente moeten burgemeester en
wethouders een verklaring dat het voorkeursrechtsbesluit vervallen is, opnemen in
het gemeentelijk beperkingenregister en de gemeentelijke beperkingenregistratie bijwerken.

Het is niet bekend in hoeverre bestuursorganen ten onrechte geen besluit nemen tot
intrekking van een voorkeursrecht, dan wel dat zij het van rechtswege vervallen van
een voorkeursrecht niet doorgeven aan het Kadaster of niet zelf doorhalen in het gemeentelijke
beperkingenregister. Onder de Omgevingswet worden alle voorkeursrechten opgenomen
in de openbare registers, zodat eventuele vervuiling van het gemeentelijk beperkingenregister
en de gemeentelijke beperkingenregistratie niet meer kan voorkomen.

Een «vervuild» bestand kan voor betrokkenen tot vervelende situaties leiden.

4.15 Als er sprake is van een «vervuild» bestand bij het Kadaster, is de regering dan bereid
om actie te ondernemen? De leden van de VVD-fractie vragen de regering hier op in
te gaan.

Zoals bij het antwoord op vraag 4.14 is aangegeven, is niet uit onderzoek bekend of
er sprake is van «vervuiling». In dit verband verwijst de regering naar het voornemen
om vooruitlopend op de Omgevingswet de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen
onroerende zaken zodanig aan te passen dat de inhoud van de registers van de gemeentelijke
beperkingenbesluiten voorzien van de bijbehorende brondocumenten worden overgebracht
naar de openbare registers van het Kadaster. Daarbij zal meteen een actualisering
plaatsvinden, zodat eventuele vervuiling kan worden weggewerkt15.

De leden van de CDA-fractie zien dat de termijn waarbinnen niet opnieuw een voorkeursrecht
kan worden gevestigd drie jaar in plaats van de huidige twee jaar wordt (artikel 9.3
lid 1).

4.16 Graag vernemen zij de motivatie van deze wijziging.

Een onroerende zaak mag niet langer dan nodig belast blijven met een voorkeursrecht.
Vanuit de gedachte de bescherming van de eigenaar te verbeteren, is om die reden de
termijn verlengd waarin hervestiging niet kan plaatsvinden op grond van hetzelfde
besluit. Daar staat tegenover dat het voorkeursrecht op een andere grondslag opnieuw
kan worden gevestigd nog voordat de termijn van drie jaar is verstreken. Verwezen
wordt naar het antwoord op vraag 4.9.

De leden van de CDA-fractie constateren dat na vernietiging van het omgevingsplan
het voorkeursrecht nog een jaar geldt, zodat het plan ondertussen kan worden hersteld
(artikel 9.4 lid 3). Deze leden menen dat die termijn in de praktijk vaak te kort
is omdat soms veel aanvullend onderzoek moet plaatsvinden.

4.17 Graag vernemen zij of deze termijn ook twee jaar zou kunnen zijn.

In beginsel dient een voorkeursrecht te vervallen als de grondslag daaraan ontvallen
is. Het voorgestelde artikel 9.4, derde lid, maakt daar een uitzondering op. Het bestuursorgaan
krijgt de kans een geconstateerd gebrek te herstellen en alsnog een deugdelijk besluit
te nemen. De regering vindt het redelijk dat de gevolgen van een onjuist besluit van
de overheid voor derden zo beperkt mogelijk blijven. Het voorkeursrecht blijkt in
dat geval gevestigd te zijn geweest op een vernietigd omgevingsplan. De Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State gaat niet lichtvaardig over tot vernietiging. Vanuit de gedachte
van rechtsbescherming voor de rechthebbende, moet een onroerende zaak na vernietiging
van het besluit niet nog veel langer belast blijven met een voorkeursrecht. Mede gelet
op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over bestemmingsplannen
lijkt een jaar een toereikende termijn voor het herstellen van fouten. Met die termijn
wordt een balans gevonden tussen bescherming van de eigenaar tegen de gevolgen van
zo’n vernietigd besluit en het belang van de overheid om het voorkeursrecht niet te
verliezen.

De leden van de CDA-fractie hebben verbaasd kennis genomen van de uitzonderingsmogelijkheid
op de hoofdregel van verwezenlijking van een omgevingsplan door de overheid (artikel 9.11).
Het bevoegd gezag, meestal een gemeente, moet beslissen dat het voorkeursrecht niet
van toepassing is wanneer een beoogde verkrijger in staat is de gewenste functie zelf
te realiseren.

Deze leden menen dat op die wijze de gemeenten een instrument uit handen wordt genomen
om woningbouw te versnellen en op te treden tegen eigenaren die handelen tegen het
maatschappelijk belang.

Zij wijzen erop dat de Wet voorkeursrecht gemeenten destijds tot stand is gekomen
om de gemeente duidelijke regie te kunnen laten voeren over gebiedsontwikkelingen
en om speculatie en «free-rider-gedrag» te voorkomen.

De leden van de CDA-fractie menen dat een beroep op zelfrealisatie bij het voorkeursrecht
leidt tot onzekerheid en dat kan de gemeentelijke ontwikkelstrategie doorkruisen.
Op deze manier wordt de gemeente in een faciliterende rol gedwongen. Dat kan niet
de bedoeling zijn, zo menen zij en de huidige regelgeving is bovendien niet beleidsneutraal
overgezet.

De leden van de CDA-fractie menen dat de gemeenten het initiatief moeten kunnen nemen
een gebiedsontwikkeling tot stand te brengen en daarbij moeten zij de regierol kunnen
houden. Indien eenvoudig een beroep op zelfrealisatie gedaan kan worden dan zal dat
leiden tot versnippering van ontwikkelingen omdat de kaveleigenaren die zich zelfrealisator
noemend slechts die ene kavel kunnen realiseren. Bovendien menen deze leden dat zelfrealisatie
zal leiden tot speculatie en prijsopdrijving.

De leden van de CDA-fractie willen niet de goedwillende ontwikkelaars of eigenaren
belemmeren maar wel de free riders en speculanten.

4.18 De leden van de CDA-fractie vragen of het gemeentelijk besluit om geen gebruik te
maken van het voorkeursrecht open staat voor bezwaar, beroep en hoger beroep. Als
dat zo is, dan zal dat leiden tot grote vertragingen en financiële schade, zo menen
zij.

Als de gemeente besluit de uitzondering op de aanbiedingsplicht van zelfrealisatie
toe te staan, kunnen belanghebbenden daartegen bezwaar maken en beroep en hoger beroep
instellen. Ook tegen een besluit tot weigering op een verzoek om uitzondering staan
die rechtsmiddelen open.

De regering verwacht niet dat deze rechtsbescherming leidt tot grote vertragingen
en financiële schade. De regering verwacht dat de uitzondering in de praktijk geen
belangrijke rol zal spelen. De huidige praktijk wijst uit dat gemeenten en eigenaren
in de overgrote meerderheid van gevallen tot overeenstemming komen over een voorgenomen
ontwikkeling, ook in de situatie dat er een voorkeursrecht is gevestigd. Voor een
beroep op de uitzondering geldt bovendien een aantal cumulatieve voorwaarden. De uitzondering
is alleen van toepassing als de eigenaar kan aantonen dat de verkrijger bereid en
in staat is het plan dat het bevoegd gezag voor ogen staat te realiseren. Het bevoegd
gezag moet op basis van de beschikbare stukken en gegevens beoordelen of de voorgenomen
zelfrealisatie aan de daaraan gestelde criteria voldoet. Om te voorkomen dat de uitzondering
kan worden aangevraagd als er nog geen duidelijkheid is over de door de overheid voorgestane
ontwikkeling, kan die alleen worden ingeroepen als het voorkeursrecht is gevestigd
op basis van een omgevingsplan. De uitzondering is dus nog niet van toepassing bij
een voorkeursrecht op grond van een zelfstandige beschikking, omgevingsvisie of programma.
Pas als de gemeente duidelijkheid heeft geboden over de voorgestane ontwikkeling kan
een beroep worden gedaan op de uitzondering.

De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat indien de gemeente het voorkeursrecht
gebruikt, de marktwaarde wordt vergoed. De kopende zelfrealisator zal de eigenaar
meer betalen en daardoor zal de regierol van de gemeente worden ondergraven en zal
de gemeente vaststelling van het omgevingsplan – om strategische redenen – uitstellen.

4.19 Graag vernemen deze leden hoe de regering denkt dat globale omgevingsplannen dan kunnen
bijdragen aan realisatie van projecten aangezien een eigenaar of verkrijger gemakkelijker
zal kunnen aantonen dat hij aan de nieuwe (globale) functie wil voldoen.

Voor de verwezenlijking van het omgevingsplan maakt het op zich niet uit of de overheid
dat doet of een burger of bedrijf. Doorslaggevend is of de ontwikkeling die mogelijk
wordt gemaakt in het omgevingsplan tot stand komt. Ook met globale omgevingsplannen
en een beroep op zelfrealisatie kunnen omgevingsplannen worden gerealiseerd. De mogelijkheid
van zelfrealisatie is inherent aan de keuze die de gemeenteraad maakt bij de vaststelling
van het omgevingsplan. Daarbij is voor de regering het uitgangspunt dat er op zichzelf
niets tegen zelfrealisatie is. Degene die zelf de functie in een omgevingsplan realiseert,
moet zich immers zowel aan het plan dat het bevoegd gezag voor ogen staat, als aan
de fasering en termijnen en aan de regels voor kostenverhaal houden. Daarmee is het
doel van de overheid – het realiseren van het omgevingsplan – bereikt, ook zonder
dat zij de eigendom verwerft. De kans dat een beroep op zelfrealisatie slaagt, is
afhankelijk van de vormgeving van het omgevingsplan. Naarmate het omgevingsplan globaler
is, zal eerder een geslaagd beroep kunnen worden gedaan op zelfrealisatie. Het is
aan de gemeenteraad om daar bij de totstandkoming van een omgevingsplan een afweging
over te maken. Als het globale omgevingsplan nog een opdracht bevat tot nadere regelstelling
en de eigenaar nog niet ziet of en welke functies op zijn grond gerealiseerd worden,
is het de vraag of hij succesvol een beroep op de uitzondering kan doen.

4.20 De leden van de CDA-fractie vernemen graag of de vervreemder nog steeds kan afzien
van verkoop, ook nadat de rechtbank is gevraagd een prijs vast te stellen.

Ja, dat kan de vervreemder. Het verzoek tot vaststelling van de prijs heeft alleen
daarop betrekking. Als de eigenaar om de hem moverende redenen afziet van de verkoop
dan is dat mogelijk. Het voorkeursrecht houdt alleen in dat de eigenaar verplicht
is om een onroerende zaak aan te bieden aan de gemeente, maar geen verplichting tot
verkoop als zodanig. Dit sluit aan bij het contractenrecht, waarin een verkoper een
finaal bod mag afwijzen.

4.21 Als dat zo is, blijft het bevoegd gezag dan met de tevergeefs gemaakte kosten zitten,
zo vragen zij.

De veronderstelling van de leden van de CDA-fractie is juist. Dat vindt zijn rechtvaardiging
in het feit dat het bestuursorgaan door de vestiging van het voorkeursrecht die kosten
heeft veroorzaakt. Zonder voorkeursrecht zouden die kosten niet optreden. Daarbij
komt dat het voorkeursrecht de verkoopmogelijkheden voor de eigenaar heeft ingeperkt.
Het is dan niet redelijk om de kosten voor rekening van de eigenaar te laten.

De leden van de PvdA-fractie constateren dat het voorkeursrecht niet van toepassing
is wanneer een beoogde verkrijger in staat is de gewenste functie zelf te realiseren.
Gemeenten verliezen zo een instrument om woningbouw te versnellen en op te treden
tegen eigenaren die tegenstrijdig handelen met het maatschappelijk belang.

4.22 Kan de regering een uitgebreide toelichting geven waarom is besloten tot een nieuwe
uitzondering op de aanbiedingsplicht wanneer zelfrealisatie mogelijk is?

Zie de antwoorden op vraag 4.18 over de huidige praktijk en op vraag 4.19.

4.23 Waarom kiest de regering voor een verbetering van de positie van de vervreemder ten
koste van de positie van gemeenten en provincie?

De mogelijkheden die de Wet voorkeursrecht gemeenten op dit moment biedt, worden met
dit wetsvoorstel voortgezet, zoals het rechtsgevolg, de grondslagen en de duur van
het voorkeursrecht. Daarmee behoudt de overheid de mogelijkheid om in het algemeen
belang het voorkeursrecht te vestigen. Binnen deze mogelijkheden wordt wel enige verbetering
van de positie van de eigenaar voorgesteld. Het voorkeursrecht is een niet onaanzienlijke
ingreep in het eigendomsrecht. Cumulatief kan het vestigen van een voorkeursrecht
betekenen dat de overheid gedurende 16 jaar en drie maanden een eerste recht van koop
krijgt. Dat zij dat recht niet altijd als zodanig gebruikt, maar het voorkeursrecht
ook inzet voor regiedoeleinden, inzicht in de grondmarkt of anderszins, zonder dat
zij daadwerkelijk tot verwerving overgaat, is uitsluitend een keuze van de overheid
zelf. De handelingsvrijheid op de grondmarkt van eigenaren wordt dus enige tijd door
het voorkeursrecht beperkt. In het licht van het bovenstaande is bij het voorkeursrecht
naar een nieuwe balans gezocht ten opzichte van de huidige mogelijkheden, tussen het
algemene belang dat deze ingreep rechtvaardigt en de belangen van de eigenaar. Deze
nieuwe balans komt in de eerste plaats tot uitdrukking in een verkorte vestigingstermijn
van het voorkeursrecht bij herstel van het omgevingsplan na vernietiging. In de tweede
plaats komt dit tot uitdrukking in een verlengde termijn waarbinnen het voorkeursrecht
niet op grond van hetzelfde besluit gevestigd kan worden. In de derde plaats komt
dit tot uitdrukking door de discrepantie op te heffen tussen de rol van zelfrealisatie
bij het voorkeursrecht en bij kostenverhaal en onteigening. Met deze wijzigingen wordt
enerzijds de overheid waar mogelijk gestimuleerd een meer faciliterende rol in te
nemen ten opzichte van een rechthebbende en komt er meer ruimte voor eigen initiatief
van een rechthebbende, terwijl anderzijds de mogelijkheden voor de overheid om het
voorkeursrecht te vestigen niet verminderd zijn.

4.24 Waarom heeft de regering ervoor gekozen de termijn waarbinnen niet opnieuw een voorkeursrecht
kan worden gevestigd te verlengen van twee naar drie jaar?

Hiervoor wordt verwezen naar het antwoord op vraag 4.9.

5. Onteigening

Op grond van het wetsvoorstel is de toepassing van onteigening verbonden aan voorwaarden
die verband houden met de toedeling van functies. Op grond van het wetsvoorstel kunnen
onroerende zaken worden onteigend om milieudoelstellingen te bereiken. Als voorwaarde
geldt dan dat de gewenste omgevingskwaliteit of de te behalen omgevingswaarde verband
houdt met de toedeling van functies.

5.1 De leden van de VVD-fractie vragen zich af in hoeverre de voorgestelde regeling daarmee
afwijkt van de huidige regeling. Zij vragen de regering daarbij de rechtsbescherming
van de rechthebbenden te betrekken.

Het begrip «functie» omvat meer dan het begrip «bestemming». Naast de toedeling van
functies aan locaties vanuit een ruimtelijke ordeningsperspectief zal de toedeling
van functies ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke leefomgeving
plaatsvinden. Daarbij kan het bijvoorbeeld ook gaan om het toekennen van bepaalde
waarden, zoals monumentale waarden, met bijbehorende regels, of om de zorg voor het
milieu of de energievoorziening, zoals de mogelijkheid grond aan te wijzen voor de
productie van zonne-energie. Voor onteigening geldt de voorwaarde dat sprake moet
zijn van afwijkend gebruik ten opzichte van de toegedeelde functie. Onteigening kan
dus niet worden ingezet om een milieudoelstelling te bereiken als het gebruik niet
wijzigt. Het feit dat het begrip functie een bredere betekenis heeft dan het begrip
bestemming zal naar verwachting in de praktijk niet of nauwelijks leiden tot verruimde
mogelijkheden voor toepassing van het instrument onteigening. Onteigening wordt in
de praktijk overwogen als een nieuwe vorm van grondgebruik gerealiseerd moet worden
en de bestaande functie niet gehandhaafd kan worden. Als het gaat om de toevoeging
van functies in de vorm van waarden (bijvoorbeeld de status van waterwingebied) kan
voor het behalen van de doelstelling veelal volstaan worden met de toevoeging van
regels ter bescherming van die nieuwe functie. In de onteigeningsbeschikking zal gemotiveerd
moeten worden dat het belang van verwezenlijking van de toegedeelde of toegedachte
functie onteigening rechtvaardigt.

Wat betreft de rechtsbescherming wordt opgemerkt dat in het wetsvoorstel de bestuursrechter
bij alle onteigeningen betrokken is. De bestuursrechter toetst in de bekrachtigingsprocedure
de onteigeningsbeschikking op grond van in de wet vastgelegde onteigeningscriteria.
De rechter zal nadrukkelijk nagaan of er een noodzaak en urgentie tot onteigening
is (waaronder of via een minder bezwarende weg hetzelfde resultaat bereikt kan worden).
De rechtsbescherming verbetert ten opzichte van het huidige recht, omdat de rechter
in de voorgestelde procedure ambtshalve – in tegenstelling tot de civiele rechter –
in alle gevallen toetst of aan de eisen voor onteigening is voldaan, omdat de rechter
de noodzaak en urgentie voluit toetst en omdat een volwaardig hoger beroep openstaat,
dit in afwijking van cassatie. Zie ook het antwoord op vraag 2.

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat provinciale staten en de verantwoordelijke
Ministers zich niet hoeven te beperken tot het geven van onteigeningsbeschikkingen
in het provinciale belang respectievelijk het nationale belang, maar dat ook kunnen
doen als provinciale of nationale besluitvorming in voorkomend geval doelmatig is.

5.2 De leden van de VVD-fractie vragen de regering hier nader op in te gaan. Wat wordt
hier bedoeld?

Soms kan het doelmatig zijn dat de bevoegdheid om te onteigenen in handen ligt van
één bestuursorgaan. Bij complexere, grootschalige of integrale gebiedsontwikkelingsprojecten
kan er samenloop van verschillende bevoegdheden zijn om te onteigenen: van de gemeente,
van het waterschap, van de provincie of van het Rijk. Het is dan niet doelmatig om
te bepalen dat overheden alleen mogen onteigenen voor hun «eigen» onteigeningsbelang,
omdat dat ertoe zou leiden dat grondverwerving niet integraal maar versnipperd verloopt.
Dat is ook niet in het belang van de onteigende. Versnipperde verwerving heeft versnipperde
onderhandelingen tot gevolg waarbij eigenaren met verschillende verwervers te maken
kunnen hebben. Daarom maakt het wetsvoorstel mogelijk dat provincie of Rijk in voorkomend
geval ook kunnen onteigenen als nationale of provinciale besluitvorming doelmatiger
is dan onteigening door verschillende bestuursorganen. In de praktijk worden nu al
voor dergelijke situaties afspraken gemaakt die ertoe leiden dat één overheid onteigent.

Het onteigeningsbelang wordt in de voorgestelde regeling verbonden aan de toedeling
van functies aan locaties in samenhang met een aantal instrumenten in de Omgevingswet.
Verder wordt gesteld dat voor de toepassing van het instrument onteigening het niet
nodig is dat een locatie met een functie-aanduiding wordt «geëtiketteerd».

5.3 De leden van de VVD-fractie vragen de regering hier nader op in te gaan. Wat wordt
hier bedoeld?

Voor een algemene uitleg van de term «etikettering» verwijst de regering kortheidshalve
naar het antwoord op vraag 4.3. Uit het voorgestelde artikel 11.6 volgt dat er sprake
is van een onteigeningsbelang als de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer
van de fysieke leefomgeving mogelijk is gemaakt in een omgevingsplan, omgevingsvergunning
voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit en het huidige
gebruik daarvan afwijkt. Niet vereist is dat die vorm van ontwikkeling, gebruik of
beheer in één van die besluiten expliciet als functie aan een locatie is toegedeeld
(«geëtiketteerd»). Bij onteigening voor de aanleg van een nieuwe weg is het bijvoorbeeld
niet nodig dat een locatie het etiket «verkeer» heeft. Het is ook mogelijk dat «verkeer»
als activiteit is toegestaan op een bepaalde locatie, en dat daarmee het onteigeningsbelang
voor die locatie wordt onderbouwd.

Er kan ook een «tijdelijke» functietoedeling aan een onteigeningsbelang ten grondslag
worden gelegd.

5.4 Hoe lang is «tijdelijk»?

Een tijdelijke functietoedeling is niet in de tijd beperkt, en is ook niet nader gedefinieerd
in het wetsvoorstel. Het bevoegd gezag zal de aard en de duur van het tijdelijke gebruik
of de tijdelijke bebouwing moeten omschrijven in het besluit dat aan de onteigening
ten grondslag ligt. Het hangt dus van dat besluit af hoe lang de betrokken functie
aan een locatie wordt toegedeeld. Ook bij een onteigening voor een tijdelijke functie
zullen noodzaak en urgentie terdege onderbouwd moeten worden.

Voorwaarde voor onteigening is dat er geen minder bezwarend middel ingezet kan worden.
Bij de toetsing van de noodzaak zal daarom bezien worden of een minder bezwarend middel,
zoals de oplegging van een gedoogplicht, ingezet had kunnen worden. Als dat had gekund,
is er immers geen noodzaak tot onteigening. In de Handreiking Administratieve Onteigeningsprocedure
van Rijkswaterstaat wordt als voorbeeld van een tijdelijke functie die soms kan worden
meegenomen in de onteigening, gewezen op tijdelijke werkterreinen. Die kunnen in de
onteigening betrokken worden als een gebruiksovereenkomst met de eigenaar of het opleggen
van een gedoogplicht niet haalbaar of mogelijk is.

5.5 Wordt daarna de onteigening ongedaan gemaakt?

Nee. Als voor een tijdelijke functie onteigend is, is die onteigening definitief.
Ook als de grond niet meer nodig is voor de tijdelijke functie, is er geen verplichting
voor de nieuwe eigenaar om die terug te leveren. Om die reden geeft de onteigenaar
in deze situaties vaak de voorkeur aan een overeenkomst voor tijdelijk gebruik, waarna
de oorspronkelijke situatie wordt hersteld.

5.6 Zou een ander instrument meer in de rede liggen in die situatie? Gaarne krijgen de
leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Als het bevoegd gezag een tijdelijke functie wil realiseren gaat de voorkeur uit naar
het sluiten van een overeenkomst voor tijdelijk gebruik met de eigenaar. Als geen
overeenkomst tot stand komt, kan in bepaalde gevallen in plaats van onteigening gekozen
worden voor de oplegging van een gedoogplicht voor het tijdelijk gebruik. Dan is er
geen noodzaak tot onteigening. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat kan bijvoorbeeld
een gedoogplichtbeschikking nemen voor de aanleg van infrastructurele werken en de
beheerder kan dat doen voor de aanleg of wijziging van waterstaatswerken. Zie de artikelen 10.13
tot en met 10.21 van de Omgevingswet.

De in het omgevingsplan aan locaties toegedeelde functies kunnen aan het onteigeningsbelang
ten grondslag worden gelegd, zo valt te lezen.

5.7 Betekent dit dan dat er zo maar onteigend kan worden?

Nee, dat betekent het niet. Onteigening is alleen mogelijk in het algemeen belang
van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving. Het onteigeningsbelang
kan alleen worden gevonden in een vastgesteld omgevingsplan, een verleende omgevingsvergunning
voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of een vastgesteld projectbesluit. Functietoedeling
is een hulpmiddel om te bepalen of wordt onteigend voor een andere ontwikkeling dan
het bestaande gebruik en om te bepalen of er noodzaak en urgentie bestaat. Onteigenen
kan alleen als dat noodzakelijk en urgent is. De noodzaak tot onteigening bestaat
alleen als het bestuursorgaan dat onteigent, eerst heeft onderhandeld met de eigenaar
over de aankoop van de grond. Het bestuursorgaan kan dus niet zomaar een onteigeningsbeschikking
nemen.

5.8 Hoe verhoudt dit zich tot de motie van de leden Veldman en Ronnes inzake de bescherming
bij onteigening dat die gelijk moet zijn aan de huidige situatie en waar mogelijk
verstevigd?

De motie Veldman en Ronnes verzocht de regering om te borgen dat onder de toekomstige
regelgeving omtrent onteigening de positie en bescherming van de eigenaar op zijn
minst gelijkwaardig zou blijven aan de huidige situatie en waar mogelijk zelfs verstevigd
zou worden16. De regering heeft de onteigeningsprocedure in het licht hiervan vormgegeven. De
rechtsbescherming verbetert ten opzichte van het huidige recht, omdat de bestuursrechter
– in tegenstelling tot de civiele rechter in de huidige situatie – in de voorgestelde
procedure ambtshalve in alle gevallen toetst of aan de eisen voor onteigening is voldaan,
en voorts de noodzaak en urgentie voluit toetst. Bovendien staat een volwaardig hoger
beroep open. Dat is anders bij cassatie, waarbij alleen rechtsvragen kunnen worden
opgeworpen. Zie ook het antwoord op vraag 2.

5.9 Kan er met de nieuwe regeling in meer gevallen worden onteigend dan met de huidige
onteigeningswet? Zo ja, in welke gevallen? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de regering. Zij vragen de regering daar ook bij te betrekken dat
in het verlengde van het omgevingsplan het onteigeningsbelang ook zijn grondslag kan
vinden in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, alsmede
de moderniseringslocatie.

Het wetsvoorstel voegt geen nieuwe gevallen toe waarin onteigend kan worden ten opzichte
van de huidige onteigeningswet. De omzetting van de grondslagen naar instrumenten
in de Omgevingswet zal geen verruiming met zich meebrengen. Onteigening kan op grond
van de huidige onteigeningswet onder andere plaatsvinden ten behoeve van de uitvoering
van een omgevingsvergunning waarbij van een bestemmingsplan wordt afgeweken (zie artikel 77
onteigeningswet). Die grondslag is te vergelijken met de omgevingsvergunning voor
een buitenplanse omgevingsplanactiviteit in de Omgevingswet. De grondslag omgevingsplan
is te vergelijken met het bestemmingsplan. De grondslag projectbesluit is te vergelijken
met de grondslag inpassingsplan. De aanwijzing voor modernisering in de Wet ruimtelijke
ordening is in het wetsvoorstel vervangen door de term moderniseringslocatie. Ook
daarmee is geen inhoudelijke verandering beoogd.

Het huidige begrip bestemming in die instrumenten heeft weliswaar een beperktere betekenis
dan het begrip functie, maar de regering verwacht niet dat het hanteren van het functiebegrip
zal leiden tot meer gevallen waarin onteigend wordt. Zie daarvoor ook het antwoord
op vragen 5.1 en 5.7. In het antwoord op vraag 5.1 is uiteengezet dat onteigening
bij het realiseren of beschermen van andere functies dan planologische bestemmingen
niet voor de hand ligt. In het antwoord op vraag 5.7 is uiteengezet dat voor onteigening
een aantal criteria gelden, met name het criterium noodzaak, waardoor de regering
verwacht dat de regeling in dit wetsvoorstel er niet toe leidt dat in meer gevallen
onteigend zal worden.

Criteria voor onteigening zijn noodzaak en urgentie. Bij dat laatste moet binnen drie
jaar vanaf het moment waarop de eigendom door de onteigenaar wordt verkregen een begin
worden gemaakt met de uitvoering van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of
beheer van de fysieke leefomgeving waarvoor onteigening nodig is.

5.10 Wat gebeurt er als de onteigenaar niet binnen drie jaar begint, maar later?

Als de onteigenaar niet binnen drie jaar met de uitvoering begint, moet de onteigenaar,
als hij deze situatie had kunnen voorkomen, aan de onteigende de mogelijkheid bieden
om de onroerende zaak teruggeleverd te krijgen. De onteigende heeft vervolgens twee
mogelijkheden. Bij aanvaarding van het aanbod wordt het onteigende teruggeleverd in
de toestand waarin het zich op dat moment bevindt. Als de onteigende geen gebruik
maakt van deze mogelijkheid tot teruglevering, kan de onteigende in plaats daarvan
een vordering indienen tot uitkering van een door de rechter naar billijkheid te bepalen
schadeloosstelling bovenop de al ontvangen schadeloosstelling.

In het geval dat de onteigenaar niet binnen drie maanden na het verstrijken van de
termijn van drie jaar voor het uitvoeren van de ontwikkeling een aanbod tot teruglevering
heeft gedaan, kan de onteigende bij de rechtbank het onteigende van de onteigenaar
terugvorderen of een vordering instellen tot een door de rechtbank naar billijkheid
te bepalen schadeloosstelling die boven de al ontvangen schadeloosstelling zal worden
ontvangen. De regeling voor de situatie dat een onteigenaar tijdig begint is overigens
ongewijzigd ten opzichte van de huidige onteigeningswet.

Het minnelijk overleg blijft ook in de Omgevingswet een essentieel onderdeel van de
voorbereiding van de onteigeningsbeschikking. Bij dat minnelijke overleg is een schriftelijk
aanbod van de schadeloosstelling voor de eigenaar van de onroerende zaak aan de orde.

5.11 In hoeverre is daarbij wettelijk bepaald dat het bedrag van de schadeloosstelling
«onderbouwd» dan wel «gemotiveerd» moet worden? Als dat niet het geval is, waarom
heeft de regering daar dan niet voor gekozen?

Net als in het huidige recht is het minnelijk overleg in dit wetsvoorstel een essentieel
onderdeel van de onteigeningsprocedure. Het minnelijk overleg is als voorwaarde gesteld
in het voorgestelde artikel 11.7, eerste lid, onder a en b van de Omgevingswet. Onderdeel
daarvan is dat de onteigenaar een schriftelijk bod doet.

Een expliciete verplichting tot motivering van een bod is niet nodig geacht en is
daarom niet opgenomen in het wetsvoorstel. Ook in de huidige onteigeningswet wordt
niet geëist dat het aanbod onderbouwd of gemotiveerd wordt. De onteigenaar moet aantonen
dat hij voldoende minnelijk overleg heeft gevoerd. De motivering daarvan landt in
de onteigeningsbeschikking, op grond van het voorgestelde artikel 11.7, eerste lid,
onder a en b. In de jurisprudentie zijn daarvoor criteria ontwikkeld, waaronder ook
inhoudelijke. Een regeling daarvoor wordt daarom niet nodig geacht.

5.12 Is de regering bereid dat in de wet op te nemen? Zo neen, waarom niet? Gaarne krijgen
de leden van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De regering acht dit in het licht van het antwoord op 5.11 niet nodig. De jurisprudentie
is op dit punt al uitgekristalliseerd en blijft ook onder de Omgevingswet van toepassing.

De rechter moet de onteigeningsbeschikking bekrachtigen. De regering geeft aan dat
de rechter, als het gaat om de wijze van toetsing, de bevoegdheid heeft om zelf zijn
toetsingsmoment te bepalen en dus ook voor «ex nunc» kan kiezen. De regering kiest
er niet voor om dat wettelijk vast te leggen.

5.13 Maar is de rechtszekerheid van degene die wordt onteigend daar niet bij gebaat? De
leden van de VVD-fractie vragen de regering daar op in te gaan.

De rechter heeft inderdaad de bevoegdheid in de bekrachtigingsprocedure om zelf zijn
toetsingsmoment te bepalen en veranderingen mee te wegen, die na het nemen van de
onteigeningsbeschikking hebben plaatsgevonden (toetsing «ex nunc»). De regering gaat
er daarbij vanuit dat de rechter, zoals in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel
verwoord, het verzoek om bekrachtiging in beginsel «ex nunc» zal beoordelen. Toetsing
«ex nunc» biedt de rechter de mogelijkheid om te toetsen of de onteigening ten tijde
van de behandeling van de bekrachtiging nog steeds noodzakelijk en urgent is. Het
komt geregeld voor dat partijen hangende een geschil bij de rechter alsnog tot minnelijke
overeenstemming komen. Onteigening is dan niet meer nodig. Hoewel de regering verwacht
dat de bestuursrechter in de regel «ex nunc» het verzoek van een bestuursorgaan om
bekrachtiging zal beoordelen, kan het voorschrijven dat de beoordeling in alle opzichten
«ex nunc» moet plaatsvinden te knellend zijn en de voortgang van het verzoek belemmeren.
Dat laatste is niet in het belang van de betrokken partijen die graag zo snel mogelijk
willen beschikken over het oordeel van de bestuursrechter. De regering vertrouwt erop
dat de bestuursrechter deze bevoegdheid passend zal uitoefenen.

Een onteigeningsbeschikking die door de rechter is bekrachtigd treedt in werking met
ingang van de dag na die waarop de uitspraak ter inzage is gelegd. Tegen de bekrachtigingsuitspraak
van de rechter staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State.

5.14 Schorst het hoger beroep de inwerkingtreding? Of moet daar voor een voorlopige voorziening
worden aangevraagd, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Nee. Een voorlopige voorziening of het instellen van een schorsende werking van het
hoger beroep zijn niet nodig. De bekrachtigde onteigeningsbeschikking kan pas rechtsgevolgen
hebben nadat die onherroepelijk is geworden. Het instellen van hoger beroep stelt
de onherroepelijkheid uit tot de uitspraak in hoger beroep. Pas nadat de bekrachtigde
onteigeningsbeschikking onherroepelijk is, kan de onteigeningsakte worden opgemaakt
en ingeschreven in de openbare registers.

Tevens moet aan twee andere voorwaarden voldaan zijn. Het onderliggende besluit moet
onherroepelijk zijn en de voorlopig schadeloosstelling moet vastgesteld en betaald
zijn17.

Degene die onteigend wordt heeft recht op een schadeloosstelling. De onteigenaar is
niet verplicht de schadeloosstellingsprocedure direct na het vaststellen en bekendmaken
van de onteigeningsbeschikking te starten. Hij kan er voor kiezen om het verzoek aan
de rechtbank pas te doen als de onteigeningsbeschikking onherroepelijk is geworden.
Om de eigenaar en andere belanghebbenden niet te lang in onzekerheid te laten wordt
voorgesteld dat het verzoek aan de rechter tot het vaststellen van de schadeloosstelling
moet worden gedaan uiterlijk twaalf maanden nadat de onteigeningsbeschikking onherroepelijk
is geworden.

5.15 Waar is de periode van twaalf maanden op gebaseerd?

Uit het oogpunt van rechtszekerheid voor de eigenaar en andere belanghebbenden is
het niet wenselijk dat de onteigening lang op zich laat wachten. Daarom is een termijn
gesteld waarbinnen de schadeloosstellingsprocedure moet worden gestart. De termijn
van één jaar biedt voldoende tijd om nog eenmaal te proberen tot overeenstemming met
de eigenaar te komen. In de huidige onteigeningswet zijn voor een vergelijkbare situatie
ook termijnen gesteld. De daarin gestelde termijn van 2 jaar wordt te lang geacht
en is daarom verkort tot 1 jaar.

5.16 Is een kortere periode overwogen, zo ja welke? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie
een reactie van de regering.

Dat is overwogen, maar daar is niet voor gekozen. Zoals bij de vorige vraag is aangegeven,
is deze termijn al ingekort van 2 naar 1 jaar. Er moet voldoende ruimte zijn voor
onteigenaar en onteigende om, vanuit het gegeven dat de onteigeningsbeschikking onherroepelijk
is, zich voor te bereiden op en het voeren van onderhandelingen over de minnelijke
overeenstemming over de schadeloosstelling. Een kortere termijn zou op dat proces
te veel tijdsdruk zetten.

5.17 In hoeverre is er in het voorstel sprake van een langere looptijd van de onteigeningsprocedure,
een en ander vergeleken met de huidige procedure?

Er is in veel gevallen sprake van een kortere looptijd, namelijk 17 in plaats van
23 maanden. Op basis van een analyse van enkele tientallen onteigeningen in een recent
tijdvak van vijf jaren bleek in de praktijk een doorlooptijd van circa 23 maanden
bij onteigening, van het moment dat het verzoek aan de Kroon compleet is tot aan de
inschrijving in de openbare registers. Dit liep op tot 30–36 maanden wanneer cassatie
bij de Hoge Raad werd ingesteld. De doorlooptijd van de voorgestelde regeling zal
ongeveer 17 maanden bedragen en kan oplopen tot 25 maanden als van de mogelijkheid
van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gebruik
wordt gemaakt. Dat is de optelsom van een aantal wettelijke, redelijke en maximale
termijnen die gelden voor de diverse procedurestappen die voor een onteigening moeten
worden genomen. Zie ook paragraaf 6.3.12 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel,
waarin de doorlooptijden bij onteigening zijn toegelicht.

5.18 Hoe beoordeelt de regering die langere doorlooptijd, bezien vanuit de rechtsbescherming
van de eigenaar van de te onteigenen onroerende zaak?

Voor zowel bekrachtiging in eerste instantie en hoger beroep in tweede instantie zijn
de doorlooptijden in het wetsvoorstel korter. Daarmee krijgen de onteigenaar en de
eigenaar van de te onteigenen onroerende zaak eerder zekerheid of de onteigening doorgang
vindt.

5.19 Zijn er mogelijkheden om de procedure te bekorten, in ieder geval deze procedure niet
langer te laten duren dan nu het geval is? Zo ja, welke?

Zoals bij het antwoord op vraag 5.17 is uiteengezet, zal de procedure uit dit wetsvoorstel
in veel gevallen korter duren dan onder het huidige recht. De procedure had nog verder
verkort kunnen worden door geen hoger beroep mogelijk te maken. De regering heeft
daar niet voor gekozen uit het oogpunt van rechtsbescherming. Zie ook het antwoord
op vraag 5.34, waarin specifiek wordt ingegaan op de redenen voor rechtsbescherming
in twee instanties.

5.20 Heeft de regering die overwogen? Gaarne krijgen de leden van de VVD-fractie een reactie
van de regering.

Ja, de mogelijkheden om de procedure te verkorten zijn steeds onderwerp van aandacht
geweest. Telkens zijn deze mogelijkheden afgewogen tegen de rechtsbescherming van
de rechthebbenden tegen onteigening, maar ook tegen bijvoorbeeld de praktische haalbaarheid
van de termijnen. Op de specifieke keuze voor hoger beroep na de bekrachtigingsprocedure
wordt uitgebreid ingegaan bij het antwoord op vraag 5.34.

Voorgesteld wordt de schadeloosstellingsprocedure iets anders vorm te geven. In de
voorgestelde schadeloosstellingsprocedure worden de deskundigen er later bij betrokken
en vindt ook de gerechtelijke plaatsopneming later plaats.

5.21 Wat is de reden van het anders vorm geven van deze procedure? Wat zijn de voordelen
van het nieuwe systeem ten opzichte van de huidige procedure? Gaarne krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De procedure is vanuit overwegingen van procesefficiëntie anders vormgegeven. De regering
wil ervoor zorgen dat vroegtijdig contact van partijen met de rechter ontstaat en
dat er meer mogelijkheden voor de rechter zijn om regie te voeren in de procedure.
Hierdoor kan gericht worden toegewerkt naar de vaststelling van de schadeloosstelling,
aan de hand van de punten die partijen daarover verdeeld houden. Ook kan het alsnog
bereiken van een schikking worden beproefd. Het doel is om de procedure voor alle
partijen efficiënter te laten verlopen. De rechter kan tijdens de mondelinge behandeling
het overleg met partijen voeren over de benoeming van deskundigen, zodat hiervoor
geen afzonderlijke zitting nodig is. Mede dankzij de mondelinge behandeling beschikt
de rechter over adequate informatie voor het benoemen van de deskundigen en starten
die met meer informatie bij het vaststellen van de schadeloosstelling. De verweerschriften
en de mondelinge behandeling kunnen nu onderdeel gemaakt worden van de opdracht van
de rechtbank aan de deskundigen.

De leden van de CDA-fractie zien dat de motie van de leden Ronnes en Veldman, waarbij
gevraagd werd naar een gelijkwaardig beschermingsniveau bij onteigening, ter harte
is genomen.

De leden van de CDA-fractie verwijzen naar het advies van de Raad voor de Leefomgeving
en Infrastructuur (Rli) inzake gebiedsontwikkeling. De Rli wijst erop dat er geen
sanctiemogelijkheid is indien een eigenaar een beroep doet op zelfrealisatie, waardoor
onteigening niet mogelijk is, maar vervolgens de realisatie uitblijft.

5.22 Deze leden vragen of de gemeente dan alsnog (en versneld) tot onteigening over zou
moeten kunnen gaan.

De gemeente kan dan inderdaad opnieuw tot onteigening overgaan. Als een geslaagd zelfrealisatieverweer
is gevoerd, heeft de eigenaar de rechter ervan overtuigd dat hij bereid en in staat
is de gewenste functie zelf te realiseren. Dat betekent dat hij concrete op uitvoering
gerichte plannen heeft moeten overleggen. De zelfrealisator heeft daarmee ook aangegeven
dat hij zich zou houden aan een in het omgevingsplan opgenomen fasering of termijn.
Als hij desondanks niet tijdig stappen neemt om tot uitvoering te komen, kan de gemeente
een nieuwe onteigeningsprocedure starten. Daarbij zal zeker meewegen dat de zelfrealisator
zijn eerdere zelfrealisatieverweer niet heeft waargemaakt. De regering verwacht dat
de procedures in dit geval veel sneller doorlopen zullen worden.

De leden van de CDA-fractie zien dat artikel 11.7 spreekt van «belanghebbende» en
niet van eigenaar.

5.23 Graag vernemen zij of dit betekent dat naast de eigenaar ook andere zakelijk gerechtigden,
zoals een erfpachter een beroep op zelfrealisatie kunnen doen. Dat zou in strijd zijn
met de huidige jurisprudentie en is volgens deze leden niet wenselijk.

Het klopt dat in beginsel ook beperkt gerechtigden een beroep op zelfrealisatie kunnen
doen. Met de term belanghebbende wordt hier uitsluitend gedoeld op een beperkt gerechtigde
die over voldoende rechten beschikt om tot zelfrealisatie over te kunnen gaan. Er
is geen principiële reden om het zelfrealisatieverweer uitsluitend toe te staan aan
de eigenaar. Het is namelijk denkbaar dat een beperkt gerechtigde in plaats van de
eigenaar over voldoende rechten beschikt om tot zelfrealisatie over te kunnen gaan,
zonder dat die daarvoor een nieuwe privaatrechtelijke toestemming van de eigenaar
nodig heeft. Denk bijvoorbeeld aan de houder van een recht van opstal of de erfpachter
met een eeuwigdurend erfpachtrecht met afgekochte canon. Of deze zonder toestemming
van de eigenaar tot zelfrealisatie kan overgaan hangt uiteraard af van de inhoud van
de erfpachtakte. Overigens zal een beperkt gerechtigde in verreweg de meeste gevallen
echter niet over voldoende rechten beschikken om tot zelfrealisatie te komen.

5.24 De leden van de CDA-fractie vernemen graag wat de rol zal worden van de notaris in
onteigeningprocedures. Krijgt de notaris een controlerende taak in deze, zo vragen
zij en kan de rol van de notaris verder verduidelijkt worden.

De leden van de CDA-fractie constateren terecht dat de notaris een controlerende taak
in onteigeningsprocedures krijgt. De eigendom van de onroerende zaak gaat van de onteigende
over naar de onteigenaar door inschrijving van een onteigeningsakte in de openbare
registers. Een notaris maakt deze akte op, op verzoek van de onteigenaar. Aan de hand
van de documenten die bij dit verzoek aan de notaris zijn overgelegd, controleert
de notaris of aan drie voorwaarden is voldaan. De eerste voorwaarde is dat aangetoond
wordt dat de onteigeningsbeschikking onherroepelijk is. De tweede voorwaarde is dat
het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit
of het projectbesluit dat de grondslag voor het onteigeningsbelang vormt, onherroepelijk
is. De derde voorwaarde is dat de door de rechtbank vastgestelde voorlopige schadeloosstellingen
zijn betaald, of geconsigneerd in de gevallen waarin de rechtbank dat heeft bepaald,
of dat inmiddels een schikking tussen alle partijen over de schadeloosstelling tot
stand is gekomen. De notaris controleert uitsluitend of aan die drie voorwaarden voldaan
is.

5.25 De leden van de CDA-fractie vragen waarom in lid 1 en 2 van artikel 15.38 wordt gesproken
over «de erfpachter met een eeuwigdurende erfpacht». Graag vernemen zij de motivatie
van deze omschrijving.

Het wetsvoorstel sluit op dit punt aan bij de huidige wetgeving (artikel 18 onteigeningswet).
De voorgestelde bepaling beschermt de belangrijkste belanghebbende, de eigenaar. Als
de eigenaar onvindbaar is, wordt diegene vertegenwoordigd door een door de rechtbank
benoemde derde. Die derde voert dan verweer namens de eigenaar. Deze bescherming geldt
ook voor degenen die een recht hebben dat nagenoeg vergelijkbaar is met de volle eigendom,
waaronder de erfpachter met een eeuwigdurend erfpachtrecht.

5.26 Het roept bij deze leden ook de vraag op wat te doen met de erfpachter van een voortdurende
of tijdelijke erfpacht.

Voor deze beperkt gerechtigden is deze extra bescherming tot op heden niet nodig gebleken.
Daarom zijn ze niet genoemd in het voorgestelde artikel 15.38 van de Omgevingswet.

5.27 De leden van de CDA-fractie vernemen graag of de nieuwe bekrachtigingsprocedure langer
gaat duren als de huidige procedure.

Zie daarvoor het antwoord op vraag 5.17.

De leden van de CDA-fractie lezen in Nader rapport op het advies van de Raad van State
dat onder omstandigheden een uitzondering kan worden gemaakt op het uitgangspunt van
rechtspraak in twee instanties.

5.28 Deze leden vragen wat de gevolgen zouden zijn als die uitzonderingsmogelijkheid niet
wordt opgenomen in de wet.

De regering heeft deze uitzondering niet opgenomen in het wetsvoorstel. Daarom interpreteert
de regering deze vraag als een vraag naar het wel opnemen van deze uitzondering. Volstaan
zou dan worden met een bekrachtigingprocedure in eerste en enige aanleg bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het belangrijkste gevolg voor de belanghebbenden
zou dan zijn dat die geen hoger beroep kunnen instellen en dat daarmee de rechtsbescherming
vermindert. Voor de onteigenaar kan het een versnelling van de procedure opleveren.
Dat is alleen het geval wanneer een belanghebbende (in het huidige voorstel) hoger
beroep had willen instellen. Nog steeds geldt dan echter dat het besluit dat aan de
onteigening ten grondslag ligt onherroepelijk moet zijn en dat de voorlopige schadeloosstelling
vastgesteld en betaald moet zijn. Als niet aan die voorwaarden is voldaan, treedt
alsnog geen versnelling van de procedure op.

Wat betreft de rechtsbescherming is een bekrachtigingsprocedure zonder hoger beroep
niet gelijkwaardig aan de huidige onteigeningswet en ook niet aan de hoofdregel voor
rechtsbescherming in het bestuursrecht. Zie daarover ook het antwoord op vraag 5.34.

De leden van de CDA-fractie delen met de Raad van State de conclusie dat het wetsvoorstel
aan het verlijden van de onteigeningsakte niet de voorwaarde verbindt dat de bekrachtigings-uitspraak
in persoon aan de eigenaren is betekend. Deze leden betreuren het dat binnen het voorgestelde
stelsel daardoor dus ook de mogelijkheid bestaat dat een eigenaar wordt onteigend
zonder dat hij daarvan weet heeft.

5.29 Graag vernemen zij of ook dit «gat gedicht kan worden».

Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat het uiterste wordt geprobeerd om eigenaren
op te sporen, zodat ze in persoon kunnen deelnemen in de procedure. Tegelijkertijd
vindt de regering het niet aanvaardbaar dat een eigenaar de eigendomsoverdracht kan
tegenhouden door zich onvindbaar te houden, zoals onder de huidige onteigeningswet
wel mogelijk is.

Het is onwaarschijnlijk dat een eigenaar in het geheel geen weet zal hebben van de
komende eigendomsontneming. Die situatie zou zich alleen kunnen voordoen als een eigenaar
alle fasen van de onteigening zou hebben gemist, te weten het minnelijk overleg, de
bekendmakingen van de ontwerponteigeningsbeschikking, de vastgestelde onteigeningsbeschikking
en het begin van de bekrachtigingsprocedure met de mogelijkheid om bedenkingen in
te brengen. Een eigenaar die in het buitenland is zal zich vaak laten vertegenwoordigen
door een gevolmachtigde of een bewindvoerder. Voor zover de onteigende desondanks
onvindbaar is gebleven, wordt de onvindbare onteigende beschermd door de ambtshalve
te verrichten basistoets door de rechter, die deel uitmaakt van de bekrachtigingsprocedure.
Weliswaar bewerkstelligt de basistoets niet dat die eigenaar op de hoogte wordt gesteld
van de aanstaande eigendomsontneming, maar aan zijn of haar belang wordt wel recht
gedaan. Dat is een verbetering ten opzichte van de regeling van de onteigeningswet.

Voor het zeer uitzonderlijke geval dat iemand inderdaad «onvindbaar» is, vindt de
regering het wenselijk dat de eigendomsontneming wel door kan gaan nadat de onteigeningsbeschikking
is bekrachtigd en onherroepelijk is geworden. Dan staan immers het onteigeningsbelang
en de noodzaak en urgentie van de onteigening vast. Onder deze omstandigheden vasthouden
aan betekening in persoon zou ertoe kunnen leiden dat het project van algemeen belang,
waarvoor onteigend wordt, gedurende lange tijd niet gerealiseerd zou kunnen worden.
Dat kan bijvoorbeeld de bouw van woningen, de aanleg van een snelweg of de verbreding
van een dijk frustreren. De regering vindt dit ongewenst en ziet daarom geen aanleiding
het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.

De leden van de PvdA-fractie maken zich zorgen over de gevolgen van speculaties in
grondposities en vindt dat de regering dit tegen moet gaan. Gemeenten en het Rijk
hebben nu geen enkel machtsmiddel om partijen met grote grondposities tot bouwactiviteiten
te brengen: zij kunnen zich eindeloos beroepen op zelfrealisatie zonder daadwerkelijk
tot realisatie over te gaan. De leden van de PvdA-fractie constateren dat er een sanctiemogelijkheid
ontbreekt wanneer een eigenaar een beroep doet op zelfrealisatie, waardoor onteigening
niet mogelijk is, maar vervolgens niet overgaat tot realisatie.

5.30 Waarom is hiervoor gekozen?

De gemeente kan hier zelf al de nodige voorzorgsmaatregelen nemen door in het omgevingsplan
of in een overeenkomst met de zelfrealisator een fasering of termijn op te nemen.
De regering vindt het niet noodzakelijk om een sanctie in het wetsvoorstel op te nemen
voor het geval dat de zelfrealisator na een geslaagd beroep op zelfrealisatie niet
tot realisatie overgaat. In dat geval kan de gemeente opnieuw een onteigeningsbeschikking
nemen. Zie daarover ook het antwoord op vraag 5.22. Een verdergaande inbreuk op het
eigendomsrecht, door middel van een realisatieplicht, vindt de regering ongewenst.

5.31 Hoe kunnen gemeenten optreden wanneer bovenstaande zich voordoet? Wat zijn de mogelijkheden
voor gemeenten of provincies om alsnog tot onteigening over te gaan wanneer de gewenste
functie door de eigenaar niet wordt gerealiseerd?

Zie het antwoord op vraag 5.22.

5.32 Kan de regering uiteenzetten waarom in de wet geen sanctiemogelijkheid is opgenomen?
Waarom is niet gekozen voor een realisatieplicht? Is de regering bereid een ontwikkelplicht
te introduceren, zodat projectontwikkelaars gedwongen worden hun grond effectief in
te zetten?

Bij het antwoord op vraag 5.30 is daarop ingegaan. Een sanctie vindt de regering niet
nodig. Naar aanleiding van een motie van de leden Nijboer, Smeulders en Beckerman18 zal de regering onderzoeken of en wanneer grondeigenaren gedwongen kunnen worden
de ontwikkeling te realiseren. Ervan uitgaande dat het bevoegd gezag de gewenste ontwikkeling
tot stand wenst te laten komen, wordt onder meer door de Rli voorgesteld om een geslaagd
zelfrealisatieverweer te koppelen aan een bouwplicht, ook wel realisatieplicht of
ontwikkelplicht genoemd. De mogelijkheden om een gebodsbepaling in het omgevingsplan
op te nemen lijken niet zover te gaan dat een gemeenteraad een verplichting tot bijvoorbeeld
de bouw van woningen kan opleggen.

5.33 Waarom heeft de regering ervoor gekozen om de procedure tot onteigening geheel binnen
het bestuursrecht te trekken?

De regering heeft in dit wetsvoorstel een scheiding aangebracht in de procedure tussen
toetsing van de onteigeningsbeschikking door de bestuursrechter en de procedure tot
vaststelling van de schadeloosstelling. De schadeloosstellingsprocedure blijft net
zoals onder de huidige onteigeningswet bij de burgerlijke rechter. Alleen de procedure
over de onteigeningsbeschikking, die de titel biedt tot ontneming van de eigendom,
wordt met dit wetsvoorstel binnen het bestuursrecht gebracht. Dat is omdat de onteigeningsbeschikking
een eenzijdig besluit van een bestuursorgaan is, dat de grondslag bevat om de eigendom
te ontnemen. Daarmee kwalificeert de onteigeningsbeschikking als een bestuursrechtelijk
besluit. Vaste regel in het Nederlandse recht is dat deze besluiten worden voorgelegd
aan de bestuursrechter.

5.34 Waarom wordt beroep in twee instanties mogelijk gemaakt?

Bij onteigening, de zwaarste bestuursrechtelijke aantasting in de eigendomsrechten
van burgers, heeft de regering zorgvuldige belangenafweging en adequate rechtsbescherming
vooropgezet. Dit in overeenstemming met de door de Tweede Kamer aangenomen motie Veldman/Ronnes
die verzocht om de positie en de bescherming van de eigenaar op zijn minst gelijkwaardig
te laten blijven aan de huidige situatie en waar mogelijk zelfs te verstevigen19. Bij de keuze voor een of twee instanties zijn in de memorie van toelichting van
de Omgevingswet twee uitgangspunten geformuleerd. Het eerste uitgangspunt is een gelijkwaardig
beschermingsniveau. Het tweede uitgangspunt is aansluiting bij de hoofdlijn in het
bestuursrecht: beroep in twee instanties.

In het nader rapport bij dit wetsvoorstel is hierover opgemerkt: «rechtspraak in twee
instanties is onder meer van belang vanuit het oogpunt van herkansing, eenheid en
controle binnen de bestuursrechtspraak, maar ook wegens decentralisatie van rechtsbescherming.
Rechtsbescherming in twee instanties draagt bij aan zorgvuldigheid en kwaliteit van
de rechtspraak.»20 Onder omstandigheden kan op het uitgangspunt van rechtspraak in twee instanties een
uitzondering worden gemaakt. Daarvoor moeten zwaarwegende argumenten aanwezig zijn,
zeker als daarbij ook wordt afgeweken van het uitgangspunt van een gelijkwaardig beschermingsniveau,
aldus ook de Afdeling advisering van de Raad van State in haar advies over de Omgevingswet.21 In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet is uiteengezet dat afwijking gerechtvaardigd
kan zijn bij besluiten waarvan het vaststellen van de rechtmatigheid voorwaarde is
voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Materiële onzekerheid
over de vervolgbesluiten moet worden voorkomen, en dit rechtvaardigt de keuze voor
een snellere route, namelijk beroep in één instantie22. Snelheid en korte doorlooptijden kunnen een afwijking van de hoofdregel op zichzelf
niet rechtvaardigen, maar liggen besloten in het materiële criterium dat het vaststellen
van de rechtmatigheid van het besluit een voorwaarde is voor het vaststellen van de
rechtmatigheid van een ander besluit. Argumenten die het aantal zaken per jaar of
het opbouwen van rechterlijke deskundigheid betreffen kunnen ook niet als zwaarwegend
worden aangemerkt, zoals de Afdeling advisering in haar advies over de Omgevingswet
opmerkte23.

De hier beschreven uitgangspunten vormen ook voor de heroverweging het relevante beoordelingskader.
Wat het aantal instanties betreft stelt de regering vast dat de rechtsbescherming
tegen onteigeningsbesluiten van de Kroon onder de huidige onteigeningswet uit twee
instanties bestaat: een beoordeling door de rechtbank (civiele kamer), gevolgd door
de mogelijkheid van beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Verder constateert de regering
dat de rechtmatigheid van onteigeningsbeschikkingen geen voorwaarde is voor het vaststellen
van andere besluiten. Zwaarwegende argumenten om toch af te wijken van het uitgangspunt
van rechtspraak in twee instanties doen zich niet voor. Gelet hierop komt de regering
ook na heroverweging tot de conclusie dat bij onteigeningsbeschikkingen rechtsbescherming
in twee instanties passend en geboden is.

5.35 Kan de regering aangeven welke invloed zij verwacht dat dit zal hebben op de doorlooptijd
van de bekrachtigingsprocedure?

Zie het antwoord op vraag 5.17.

De leden van de SGP-fractie merken op dat de Raad van State de mogelijkheid heeft
geopperd om ten aanzien van de onteigeningsbeschikking te kiezen voor rechtsbescherming
in één instantie. De Raad van State geeft daarbij aan dat bij twee van de drie besluiten
die als grondslag voor het onteigeningsbelang kunnen dienen – het omgevingsplan en
het projectbesluit – op grond van de Omgevingswet beroep in eerste en enige aanleg
bij één instantie openstaat, en dat wanneer hier bij de onteigeningsbeschikking ook
voor gekozen wordt, het mogelijk is om te kiezen voor gecoördineerde besluitvorming
als bedoeld in afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht. Dan zouden bedenkingen
van een belanghebbende tegen een onteigeningsbeschikking tegelijk behandeld kunnen
worden met het beroep tegen het besluit dat daaraan ten grondslag ligt. De Raad van
State wijst erop dat in de praktijk regelmatig vergeefs gronden tegen het ruimtelijk
besluit aangevoerd worden in een onteigeningsprocedure, en andersom. De leden van
de SGP-fractie lezen in het nader rapport geen inhoudelijke reactie van de regering
op het door de Raad van State genoemde voordeel bij gecoördineerde besluitvorming
en een gelijktijdige beroepsprocedure.

5.36 Zij horen graag hoe de regering hier tegenaan kijkt.

Toepassing van de coördinatieregeling zou als ongewenst gevolg hebben dat beroep tegen
de onteigeningsbeschikking mogelijk wordt, met als gevolg dat de bekrachtigingsprocedure
wordt overgeslagen. Dat betekent dat de gewenste rechterlijke betrokkenheid niet gegarandeerd
zou zijn voor gecoördineerde onteigeningsbeschikkingen. Bovendien mag op grond van
praktijkervaringen verwacht worden dat de onteigeningsprocedure zelden parallel loopt
met het besluit dat aan de onteigening ten grondslag ligt en dat coördinatie dus niet
aan de orde zal zijn. Vrijwel altijd wordt na het nemen van het besluit, dat aan de
onteigening ten grondslag ligt, (opnieuw) minnelijk overleg gevoerd. Pas op dat moment
is immers duidelijk hoe het project eruitziet waarvoor onteigend wordt. Bovendien
kan het onderliggende besluit gewijzigd zijn vastgesteld door het bestuursorgaan,
wat gevolgen kan hebben voor de onteigeningsbeschikking. In de gevallen dat de procedures
wel parallel lopen kan het door de Raad van State genoemde voordeel zich zeker voordoen.
Dat kan echter niet worden aangemerkt als een doorslaggevend argument om voor beroep
in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak te kiezen. Zie daarover
ook de antwoorden op de vragen 5.1, 5.20, 5.28 en 5.34.

De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering het advies van Raad van State
om de wijze waarop de bestuursrechter de onteigeningsbeschikking zou moeten toetsen
(beschreven in de toelichting) op te nemen in het wetsvoorstel, niet heeft overgenomen.
Deze leden zetten hier vraagtekens bij. Zij hechten groot belang aan een volle toetsing
omdat het eigendomsrecht een fundamenteel recht is dat wordt beschermd door de Grondwet
en het Eerste Protocol bij het EVRM. Daarbij komt dat de bekrachtigingsprocedure een
nieuwe, geheel eigensoortige procedure is. Deze leden willen er ook op wijzen dat
de onteigenende overheidsorganen ook partijen op de grondmarkt kunnen zijn en grondposities
hebben. Zij hechten aan zorgvuldige besluitvorming en toetsing daarvan.

6. Landinrichting

Bij de voorbereiding van landinrichting kan het nodig zijn eigendommen van een ander
te betreden of daarop werkzaamheden of metingen te verrichten of tekens aan te brengen.
De eigenaar moet dat gedogen. De geleden schade wordt vergoed als de schade uitgaat
boven het normale maatschappelijke risico en voor zover de rechthebbende in vergelijking
met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen.

6.1 De leden van de VVD-fractie vragen de regering daar nader op in te gaan. Wat wordt
gezien als het «normale maatschappelijke risico»? Moet aan beide genoemde criteria
worden voldaan? Is de opsomming cumulatief?

De gedoogplichten die via dit wetsvoorstel aan de Omgevingswet worden toegevoegd,
vallen onder de schadevergoedingsregeling voor wettelijke gedoogplichten waarin het
voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet voorziet. De schadevergoeding voor het
opleggen van gedoogplichten wordt dus niet via dit wetsvoorstel, maar via de Invoeringswet
Omgevingswet geregeld24.

De criteria om voor vergoeding van schade door wettelijke gedoogplichten in aanmerking
te komen, zijn ontleend aan het beginsel van gelijkheid voor openbare lasten («égalité
devant les charges publiques», ook wel «egalitébeginsel» genoemd). Volgens dat beginsel
komt alleen schade voor vergoeding in aanmerking die uitgaat boven het normale maatschappelijke
risico of het normale bedrijfsrisico (de zogenaamde «abnormale last») en een benadeelde
in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft (de «speciale last»). Aan beide
criteria moet zijn voldaan om voor schadevergoeding in aanmerking te komen.

De opsomming is dus cumulatief. Of sprake is van schade die het normale maatschappelijke
risico te boven gaat, hangt af van de omstandigheden van het geval. Bij de beoordeling
hiervan zullen in ieder geval de inbreuk die de wettelijke gedoogplicht maakt op het
genot van de eigendom en de omvang van de schade worden betrokken.

In het inrichtingsprogramma wordt het gewenste eindbeeld van de landinrichting geschetst.
Voor een goede uitvoering is het van belang, zo wordt gesteld, dat in het in te richten
gebied geen handelingen en activiteiten worden verricht die de uitvoering van het
inrichtingsprogramma kunnen belemmeren.

6.2 Hoe wordt dit voorkomen, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

Op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet, zoals dat door dit wetsvoorstel wordt
gewijzigd, zullen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) regels worden gesteld
over handelingen en activiteiten die de uitvoering van een inrichtingsprogramma ernstig
kunnen belemmeren (landinrichtingsactiviteiten)25.

De regering is voornemens dat als volgt te doen. Degene die een landinrichtingsactiviteit
verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen
kan hebben voor een doelmatige uitvoering van een inrichtingsprogramma, is verplicht
alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd om die gevolgen
te voorkomen. Voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, moet diegene de
gevolgen zoveel mogelijk beperken of ongedaan maken. Als dat onvoldoende mogelijk
is, moet de activiteit achterwege worden gelaten, voor zover dat van diegene kan worden
gevraagd. Het gaat bijvoorbeeld om activiteiten als het bouwen van opstallen, grondwerkzaamheden
zoals ontgronden of draineren, en het planten van bomen, die niet binnen de bestaande
bedrijfsvoering passen. Als deze regels niet worden nageleefd, levert dat een overtreding
op van een wettelijk voorschrift dat kan worden gehandhaafd. Daarmee kan worden voorkomen
dat de gewenste uitvoering van een inrichtingsprogramma wordt gefrustreerd.

Dit is materieel een voortzetting van de huidige regeling in artikel 35, eerste lid,
van de Wet inrichting landelijk gebied.

In een inrichtingsbesluit kan de voorziening voor de zogenaamde korting voor publieke
doelen worden toegepast. Op de aanspraak die elke eigenaar heeft op de verkrijging
van een recht van dezelfde aard als hij had voor de herverkaveling kan een vermindering
van maximaal vijf procent worden toegepast.

6.3 De leden van de VVD-fractie vragen de regering hier nader op in te gaan. Wat is de
reden van deze vermindering? Heeft dat te maken met een verkregen voordeel voor een
bepaalde eigenaar?

Gedeputeerde staten kunnen korting toepassen om percelen vrij te maken van bestaand
gebruik voor publieke doelen. De percelen die op deze manier vrijkomen, kunnen worden
gebruikt voor de totstandbrenging of verbetering van openbare wegen en waterstaatswerken
en de daarmee samenhangende voorzieningen, en voor de verwezenlijking van maatregelen
en voorzieningen voor andere voorzieningen van openbaar nut, zoals natuur, landschap,
openluchtrecreatie of cultureel erfgoed. Gedeputeerde staten kunnen voor dit instrument
kiezen, wanneer verwerving van gronden op minnelijke basis niet mogelijk blijkt. Als
de korting wordt toegepast, hebben de gezamenlijke eigenaren in een herverkavelingsblok
recht op de grond die zij hebben ingebracht, verminderd met een kortingspercentage.
Het instrument wordt dus gelijkelijk toegepast op de totale oppervlakte van alle percelen
die in het herverkavelingsblok zijn opgenomen, ongeacht voordelen van individuele
eigenaren bij de herverkaveling. Het verschil in oppervlakte, hoedanigheid en gebruiksfunctie
tussen de ingebrachte en de toegedeelde kavels wordt met de eigenaren in geld verrekend.
Daarbij wordt het nut dat een individuele eigenaar van de landinrichting heeft wel
betrokken. Het besluit geldelijke regelingen bevat een waardering van de verandering
van de waarde van onroerende zaken als gevolg van de landinrichting. Daarbij spelen
onder meer de vorm en de grootte van de kavel, de waterhuishouding en ontsluiting
een rol. De factoren die een rol spelen bij de verrekening zullen worden opgenomen
in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

6.4 Waar is dit percentage op gebaseerd?

Korting kan worden toegepast tot een percentage van maximaal 5%. Als gedeputeerde
staten korting toepassen, kunnen zij dus ook voor een lager percentage kiezen, afhankelijk
van de concrete situatie in een herverkavelingsblok. Dit percentage van 5% wordt al
van oudsher gehanteerd bij de toepassing van korting. Het percentage stond zowel in
de Wet inrichting landelijk gebied als in de Landinrichtingswet en de Ruilverkavelingswet
1954. De bovengrens van 5% borgt enerzijds de belangen van de bij de landinrichting
betrokken eigenaren en anderzijds de verwezenlijking van de doeleinden van landinrichting.

Als gevolg van een amendement van het toenmalige lid Snijder-Hazelhoff is in artikel 56
van de Wet inrichting landelijk gebied het kortingspercentage gemaximeerd op 5% en
is de mogelijkheid van het cumulatief toepassen van kortingspercentages vervallen26. De evaluatie van de Wet inrichting landelijk gebied geeft geen aanleiding voor wijziging
van dit percentage.

Het ruilbesluit wordt voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 Awb. Daar tegen kunnen zienswijzen naar voren worden gebracht. Belanghebbenden
kunnen door het indienen van een verzoek bij de burgerlijke rechter tegen het ruilbesluit
in beroep gaan.

6.5 Waarom is er in dezen gekozen voor de burgerlijke rechter, zo vragen de leden van
de VVD-fractie.

Het ruilbesluit bestaat uit een lijst met rechthebbenden voor de onroerende zaken
in een herverkavelingsblok en de toewijzing van rechten die zij na de herverkaveling
krijgen. Zodra het ruilbesluit onherroepelijk is, maakt een notaris de herverkavelingsakte
op. Door de inschrijving van de herverkavelingsakte in de openbare registers worden
de daarin omschreven onroerende zaken en beperkte rechten verkregen. Het ruilbesluit
regelt dus de onderlinge civielrechtelijke afwikkeling van de herverkaveling. Vanwege
het civielrechtelijke karakter van het ruilbesluit is beroep bij de burgerlijke rechter
aangewezen. Hiermee wordt de huidige regeling in de Wet inrichting landelijk gebied
voortgezet.

6.6 Mutatis mutandis geldt dezelfde vraag voor het besluit geldelijke regelingen.

Na het onherroepelijk worden van het ruilbesluit stellen gedeputeerde staten een besluit
geldelijke regelingen vast. Dit besluit regelt de geldelijke verrekeningen voor eigenaren
en pachters in het betrokken gebied. Het besluit geldt als titel voor de daarin omschreven
vorderingen. Dat betekent dat eigenaren over en weer aanspraak kunnen maken op geldbedragen.
Kortom: de geldbedragen worden door gedeputeerde staten vastgesteld (bestuursrechtelijk),
maar de betalingen lopen via de eigenaren (privaatrechtelijk). Gelet op de gevolgen
die het besluit heeft voor civielrechtelijke procedures, is tegen dit besluit beroep
bij de burgerlijke rechter aangewezen.

Gedurende het proces van herverkaveling kunnen gedeputeerde staten beslissen om percelen
die tot het herverkavelingsblok behoren tijdelijk in gebruik te geven. De eigenaar
en overige rechthebbenden op het perceel moeten dat gedogen.

6.7 De leden van de VVD-fractie vragen of een dergelijke regeling reeds nu bestaat?

Ja, die bestaat. Ook de Wet inrichting landelijk gebied bevat de bevoegdheid voor
gedeputeerde staten om gronden tijdelijk in gebruik te geven (artikel 45).

6.8 Zij vragen de regering nader op de redenen daarvoor in te gaan.

Een inrichtingsbesluit van gedeputeerde staten bevat inrichtingsmaatregelen en voorzieningen
die burgers, bedrijven en andere overheden binden. Voorbeelden zijn de toedeling van
eigendom van wegen of waterstaatswerken of van gebieden die van belang zijn voor natuurbescherming
of landschapsbehoud en de begrenzing van het herverkavelingblok (voorgesteld artikel 12.8).
Zodra een inrichtingsbesluit bekend is gemaakt, kan met de uitvoering daarvan worden
gestart. De eigendom van de kavels wordt echter pas later in het herverkavelingsproces
toegedeeld aan de nieuwe eigenaren, namelijk bij de herverkavelingsakte. Op het moment
dat grond tijdelijk in gebruik wordt gegeven aan de toekomstige eigenaar, kan al worden
begonnen met de uitvoering van maatregelen die in het inrichtingsprogramma en inrichtingsbesluit
zijn voorzien, terwijl de eigendom nog niet is overgegaan. Dat kan in het belang van
de herverkaveling zijn, maar kan ook van belang zijn voor de continuïteit van de bedrijfsvoering
van bedrijven die in het herverkavelingsblok liggen. Dat laatste is bijvoorbeeld het
geval voor een boerenbedrijf, waarbij het in te brengen perceel niet meer kan worden
gebruikt, maar ook de toe te delen kavel nog niet kan worden gebruikt. Vooral bij
inrichtingsprojecten met een langere doorlooptijd wordt van deze mogelijkheid gebruik
gemaakt. Hiermee wordt dus voorkomen dat de toedeling van eigendom de uitvoering van
de herverkaveling ophoudt en eigenaren in het gebied lang in onzekerheid worden gehouden
over de uitvoering van de herverkaveling.

Landinrichting gaat gepaard met kosten.

6.9 Welke kosten van landinrichting komen mu voor rekening van de provincie en welke ten
laste van de eigenaren, zo vragen de leden van de VVD-fractie.

In beginsel worden alle kosten van landinrichting gedragen door de provincie. Kosten
komen ten laste van andere openbare lichamen dan de provincie, als zij dat met de
provincie hebben afgesproken in een overeenkomst. Kosten voor voorzieningen in een
herverkavelingsblok waar toekomstige eigenaren van profiteren, komen ten laste van
de toekomstige eigenaren. Deze kosten worden vastgesteld in het besluit geldelijke
regelingen. De hoogte van de kosten is afhankelijk van het nut van de herverkaveling
voor een eigenaar. De regering is voornemens regels te stellen in het Besluit kwaliteit
leefomgeving over de aan de eigenaren toe te rekenen kosten. De regering denkt daarbij
aan factoren als de ontsluiting van huiskavels, landbouwbedrijfkavels of veldkavels
en de waterhuishoudkundige toestand van kavels, in lijn met de huidige regeling in
het Besluit inrichting landelijk gebied.

De leden van de CDA-fractie zien dat de nieuwe wet geen eigen onteigeningstitel in
het belang van landinrichting meer kent en dan de algemene regeling in de Omgevingswet
zal volstaan.

6.10 Graag vernemen zij of onteigenen in het belang van landinrichting nog mogelijk blijft.

Ja, ook in het nieuwe stelsel blijft onteigening in het belang van landinrichting
mogelijk. Landinrichting is een instrument om de fysieke leefomgeving te ordenen.
Voor onteigening is in het algemeen vereist dat de functie waarvoor onteigend wordt,
is opgenomen in een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit
of een projectbesluit en dat het bestaande gebruik daarvan afwijkt. Ook moet voldaan
worden aan de criteria noodzaak en urgentie. Dat kan het geval zijn als in het belang
van landinrichting onroerende zaken moeten worden verworven, bijvoorbeeld voor de
aanleg van natuur of een waterberging, en minnelijke verwerving niet mogelijk is.

De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg)
ook een afzonderlijke regeling voor de toewijzing van beheer en onderhoud van waterstaatswerken
(waaronder oppervlaktelichamen), bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende
kunstwerken kent.

6.11 Graag vernemen zij of de regeling die reeds in de Omgevingswet is opgenomen dekkend
is nu voorgesteld wordt de regeling uit de Wilg niet afzonderlijk over te zetten.

Het beheer van een watersysteem, een taak op grond van de Omgevingswet, staat los
van de eigendom van de gronden waarop of waarin dat watersysteem zich bevindt. Dit
blijkt ook uit de artikelen 27 en 28 van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek die onderscheid
maken tussen eigendom en «onderhoud» door een openbaar lichaam.

De Omgevingswet bevat een generieke regeling voor de toedeling van het beheer van
waterstaatswerken. In het Omgevingsbesluit zijn de rijkswateren aangewezen. Wat betreft
de regionale watersystemen, is de hoofdregel dat provinciale staten in een provinciale
verordening het beheer toedelen aan een waterschap. In afwijking daarvan kunnen provinciale
staten het beheer toedelen aan andere openbare lichamen. Het waterschap of openbaar
lichaam dat het beheer van een waterstaatswerk heeft, heeft ook als taak het onderhoud
daarvan. Als bij een landinrichting zou blijken dat het beheer zou moeten overgaan
naar een andere beheerder, dan kan die verordening worden aangepast. Door de schaalvergroting
bij de waterschappen in de afgelopen decennia zal daar overigens minder behoefte aan
bestaan dan in het verleden het geval was. In aanvulling op deze generieke regeling
bevat dit wetsvoorstel een regeling voor de toedeling van eigendom van waterstaatswerken.

Samen is dit een dekkend stelsel en een voortzetting van de regeling in de Wilg.

De leden van de D66-fractie zijn content dat het instrument landinrichting in de Aanvullingswet
is opgenomen. In het oude regime onder de Wilg was opgenomen welke elementen een inrichtingsplan
moest bevatten.

6.12 Kan worden aangegeven waarom een dergelijke regeling niet in de Aanvullingswet grondeigendom
is opgenomen?

Het inrichtingsplan wordt vervangen door een inrichtingsprogramma. Het gaat om een
vrijwillig programma. De lijn van de Omgevingswet is dat alleen aan verplichte programma’s
eisen worden gesteld door middel van instructieregels. Specifieke eisen voor het inrichtingsprogramma
worden door de regering niet nodig geacht. Anders dan een inrichtingsbesluit voorziet
het inrichtingsprogramma niet in de toedeling van eigendom, maar, net als andere programma’s,
in een verzameling maatregelen om landinrichtingsdoelstellingen binnen een bepaalde
termijn te verwezenlijken. Overigens voorziet het wetsvoorstel in een grondslag om
in de toekomst, als dat nodig zou zijn, alsnog instructieregels over het inrichtingsprogramma
te kunnen stellen27.

Daarnaast zijn de leden van de D66-fractie content dat het instrument vrijwillige
stedelijke verkaveling in de Aanvullingswet is opgenomen. Deze leden constateren echter
ook dat wanneer bij een gebiedsontwikkeling een of een gering aantal eigenaren niet
mee wil werken, er onder de huidige vrijwillige stedelijke verkaveling direct tot
overige instrumenten wordt overgegaan zoals onteigening, waarmee een redelijke verdeling
van kosten en baten niet per definitie is geborgd.

6.13 Kan de Minister uiteenzetten of verplichte stedelijke verkaveling hiervoor een oplossing(-srichting)
zou kunnen zijn?

De regering is van mening dat verplichte stedelijke verkaveling op dit moment geen
geschikte en passende oplossing biedt voor het geschetste probleem. Voor de redenen
daarvoor verwijst de regering kortheidshalve naar het antwoord op vraag 7.6 van de
PvdA-fractie, die vraagt naar een uitgebreide toelichting op deze keuze.

7. Kavelruil

Een kavelruilovereenkomst wordt ook geacht rechtsgeldig te zijn als er partijen zijn,
die na de inschrijving in de openbare registers geen eigenaren blijken te zijn van
de in de overeenkomst betrokken percelen. De werkelijke eigenaar treedt dan in de
rechten en plichten die de vermeende eigenaar in zijn plaats heeft verworven en op
zich heeft genomen.

7.1 De leden van de VVD-fractie vragen of dat nu ook al op deze manier is geregeld.

Ja, dit is nu geregeld in artikel 86, eerste lid, van de Wet inrichting landelijk
gebied.

7.2 Hoe kan het dat iemand die aan de ruilovereenkomst meedoet, naderhand blijkt geen
eigenaar te zijn? Wordt er dan niet goed onderzoek naar het eigenaarschap gedaan?

Voorop wordt gesteld dat de kadastrale registratie in Nederland zo goed is, dat deze
bepaling in de praktijk vrijwel nooit wordt toegepast. De kadastrale tenaamstelling
stemt bijna altijd overeen met de werkelijke rechtstoestand. Deze regeling is, zowel
in dit wetsvoorstel als in de Wet inrichting landelijk gebied, bedoeld als voorziening
voor uitzonderlijke situaties, waarin een partij die geen eigenaar is wel als zodanig
staat vermeld in de basisregistratie kadaster. Die situatie kan bijvoorbeeld ontstaan
als grensafwijkingen door verjaring en erfopvolgingen niet in de registratie zijn
verwerkt.

7.3 Wat is de reden dat de overeenkomst in stand blijft?

De overeenkomst blijft in zulke gevallen in stand om de deelnemende partijen zekerheid
te bieden dat de kavelruil doorgang zal vinden. Bij kavelruil gaat het om een geheel
van ruilafspraken dat alleen in samenhang geëffectueerd kan worden. Bij een kavelruilovereenkomst
kunnen veel partijen betrokken zijn. Het is dan niet altijd mogelijk en werkbaar om
al in de overeenkomstenfase alle eigendomsaanspraken en eigendomsverhoudingen volledig
te controleren. Zonder de zogenoemde zakelijke werking is de wederzijdse afhankelijkheid
van partijen te groot om met derden, zoals banken en aannemers, afspraken te kunnen
maken over de financiering en de uitvoering van hun plannen.

In de memorie van toelichting staat dat voor kavelruil in het landelijk gebied op
grond van de Wet op belastingen van rechtsverkeer een vrijstelling van de overdrachtsbelasting
geldt.

7.4 Waarom geldt die vrijstelling niet voor het stedelijk gebied, zo vragen de leden van
de VVD-fractie.

Een vrijstelling van overdrachtsbelasting valt buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel.
Als in de toekomst stimulering van kavelruil in het stedelijk gebied vanuit het overheidsbeleid
wenselijk wordt geacht, moet worden bezien welk instrument daarvoor het meest geschikt
is. Die afweging kan het best worden gemaakt als meer ervaring is opgedaan met de
regeling voor kavelruil in het stedelijk gebied. Dan kan worden getoetst of de vrijstelling
van overdrachtsbelasting een effectief middel is om kavelruil in het stedelijk gebied
te stimuleren. Immers, naast overdrachtsbelasting kunnen meerdere aspecten een rol
spelen en zijn ook andere oplossingen denkbaar. De mogelijke toepassing van een dergelijk
middel zal moeten worden getoetst aan de rijksbegrotingsvoorschriften.

7.5 Wat als er bezit wordt geruild dat enerzijds in het landelijk gebied ligt en anderzijds
in het stedelijk gebied? Hoe is de regeling met betrekking tot de overdrachtsbelasting
dan?

In dat geval geldt geen vrijstelling van de overdrachtsbelasting. De vrijstelling
van de overdrachtsbelasting geldt alleen als sprake is van een kavelruil landelijk
gebied zoals omschreven in het voorgestelde artikel 12.47 van de Omgevingswet. Dat
volgt uit artikel 2.9 van het wetsvoorstel, dat de Wet op belastingen van rechtsverkeer
wijzigt. Het tweede lid van het voorgestelde artikel 12.47 schrijft voor dat in een
kavelruil landelijk gebied geen kavels mogen zijn betrokken die onderdeel uitmaken
van een ruimtelijk aaneengesloten of functioneel verbonden samenstel van kavels dat
in gebruik is voor stedelijke functies of waaraan stedelijke functies zijn toegekend.

7.6 De leden van de PvdA-fractie vragen zich af waarom wordt gekozen voor vrijwillige
kavelruil in het stedelijke gebied in plaats van verplichte stedelijke herverkaveling.
Het stedelijk gebied kent grote opgaven, zoals het ernstige woningtekort en de aanstaande
energietransitie. Door middel van herverkaveling kan onhandig versnipperd eigendom
worden samengevoegd en vervolgens weer verdeeld gericht op de nieuwe inrichtingswensen.
Stedelijke herverkaveling is volgens de leden van de PvdA-fractie een belangrijk instrument
om gestalte te geven aan de omgevingsvisie en het omgevingsplan Kan de regering uitgebreid
toelichten waarom niet is gekozen voor een regeling van verplichte stedelijke herverkaveling,
aangezien dit de uitvoering van ontwikkelingsplannen door initiatiefnemers aanzienlijk
kan vereenvoudigen?

De regering onderschrijft de opvatting van de PvdA-fractie dat onhandig versnipperd
eigendom kan worden aangepakt met een herverkaveling, waarmee wordt bijgedragen aan
een nieuwe ruimtelijke inrichting. In het wetsvoorstel is bewust gekozen voor een
regeling van kavelruil op vrijwillige basis. Belangrijk is namelijk dat eigenaren
een instrument krijgen waarmee ze op eigen kracht en in samenwerking de beoogde gebiedsontwikkeling
kunnen aanpakken. Dat past bij de doelstelling van de Omgevingswet dat particuliere
initiatieven beter door de overheid worden gefaciliteerd. Een regeling voor private,
stedelijke gebiedsontwikkeling ontbrak nog in het omgevingsrecht en wordt met dit
wetsvoorstel gecreëerd.

In het Stimuleringsprogramma Stedelijke Kavelruil en met name in een aantal praktijkpilots
is de afgelopen 2,5 jaar ervaring opgedaan met de toepassing van stedelijke kavelruil.
De resultaten zijn neergelegd in een afrondend jaarverslag28, en bevestigen dat het vrijwillige instrument voldoende perspectief biedt voor gebiedsontwikkeling.
Daarbij is ook een variant met een verplichtend karakter aan de orde gekomen en door
meerdere betrokkenen bepleit. De regering heeft aanwijzingen dat er mogelijk toegevoegde
waarde kan zijn van het instrument. De praktische voordelen van de verplichte variant
in bijvoorbeeld besparing van kosten en tijd zijn echter nog onvoldoende aangetoond.
Dit zal nader worden verkend; zie daarvoor ook het antwoord op vraag 8.30. Vooralsnog
heeft de regering dus nog niet het beeld van een aanzienlijke vereenvoudiging of versnelling
van de uitvoering van ontwikkelingsplannen via verplichte stedelijke kavelruil, ook
vergeleken met onteigening niet.

Daarbij komt dat het afdwingen van stedelijke kavelruil naar de mening van de regering
een grote ingreep in het eigendomsrecht vormt. De kenmerken van onroerende goederen
(grond en gebouwen) kunnen onderling sterk verschillen, bijvoorbeeld wat betreft de
bereikbaarheid, de aantrekkelijkheid van de omgeving en de gebruiksmogelijkheden.
Bij af te dwingen herverkaveling in het landelijk gebied verplicht de overheid eigenaren
om in te stemmen met ruil van gronden. Dat kan veel impact hebben op het genot van
de eigendom. Aan de eis dat eigenaren een perceel van gelijke hoedanigheid en gebruiksmogelijkheden
ontvangen, kan echter in het landelijk gebied doorgaans worden voldaan. Met andere
woorden: in het landelijk gebied kunnen agrariërs hun bedrijfsvoering vrijwel altijd
voortzetten. Aan die eis kan in de stad vaak moeilijk worden voldaan, zeker als een
eigenaar grond of vastgoed ontvangt dat moet worden herontwikkeld voordat het weer
goed verkoopbaar is. De eigenaar wordt in dat laatste geval niet alleen gedwongen
tot het ruilen van de onroerende zaak, maar ook gedwongen tot herontwikkeling, aanpassing
van de onroerende zaak of aanpassing van zijn bedrijfsvoering. Daarom vindt de regering
het gewenst dat alle eigenaren vrijwillig instemmen met de voorgestelde kavelruil
en de daaraan verbonden financiële consequenties.

Vooralsnog lijkt een verplichte variant van stedelijke kavelruil ook niet goed uitvoerbaar.
Procedureel zal de nodige zorgvuldigheid en dus ook tijd vereist zijn voor een verantwoorde
afweging, en in financieel opzicht kan nadeelcompensatie aan de orde zijn. De regering
verwacht dat het niet eenvoudig zal zijn om de onderlinge waardeverschillen vast te
stellen tussen de onroerende zaken in het stedelijk gebied, waar gelijke hoedanigheid
en gebruiksmogelijkheden van percelen aanzienlijk kunnen verschillen. Er zijn betere
– meer proportionele – mogelijkheden om de aanpak van gebiedsontwikkeling en de samenwerking
tussen partijen te ondersteunen dan via een verplichte stedelijke kavelruil, zoals
advisering en begeleiding van projecten of de inzet van relevante expertise. Ook gebruik
van het voorkeursrecht, het voorbereidingsbesluit of eventueel onteigening kan nuttig
zijn om ongewenste versnippering van eigendomsposities in een gebied tegen te gaan.

Concluderend ziet de regering op dit moment geen aanleiding om het instrument stedelijke
kavelruil met een verplichtend karakter in dit wetsvoorstel op te nemen.

8. Kostenverhaal

Voorgesteld wordt de regeling van kostenverhaal ook op organische gebiedsontwikkeling
betrekking te laten hebben en dus niet alleen op uitleggebieden. Maar er is een verschil
tussen organische gebiedsontwikkeling en de ontwikkeling van uitleggebieden.

8.1 In hoeverre is de regeling ook echt geschikt voor organische gebiedsontwikkeling?
Hoe zal dat in de praktijk voor die ontwikkeling uitwerken?

Een kenmerk van organische gebiedsontwikkeling is dat geen blauwdruk van het gebied
beschikbaar is. Zo kan in een binnenstedelijk gebied een woningbouwopgave aan de orde
zijn, maar moet er tegelijkertijd ruimte blijven voor bedrijvigheid en ruimte gecreëerd
worden voor groen en recreatie. Het kan dan nog onbekend zijn of er 100 of 300 woningen
gerealiseerd gaan worden. Bij deze vorm van gebiedsontwikkeling is het mogelijk dat
initiatiefnemers zelf de invulling en de fasering van de werken, werkzaamheden en
maatregelen bepalen binnen de regels van het omgevingsplan.

Een belangrijk element van de regeling voor kostenverhaal in dit wetsvoorstel, is
dat de regels voor kostenverhaal in het omgevingsplan geen vooraf bepaalde looptijd
of tijdvak hebben. Als wordt gewerkt met een regeling zonder vooraf bepaalde looptijd
of tijdvak, schept dat ruimte voor organische gebiedsontwikkeling. Bij de vaststelling
van een omgevingsplan dat organische gebiedsontwikkeling mogelijk maakt, is vooraf
immers onduidelijk of, en zo ja, in welke vorm en wanneer van de geboden mogelijkheden
gebruik wordt gemaakt. In dit systeem hoeft de gemeenteraad bij de vaststelling van
het omgevingsplan niet gedetailleerd alle investeringen en opbrengsten in beeld te
hebben. De invulling van het gebied kan dan organisch plaats vinden op initiatief
van marktpartijen zolang de te verhalen kosten voor het ontwikkelen van die locatie
niet hoger zijn dan de te verwachten opbrengsten. Op deze manier draagt de regeling
voor kostenverhaal bij aan organische gebiedsontwikkeling, maar worden initiatiefnemers
beschermd tegen verhaal van onevenredig hoge kosten. Belangrijk om op te merken is
dat initiatiefnemers één keer een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld krijgen
voor hun individuele bijdrage. Extra kostenverhaal in de vorm van een naheffing is
niet mogelijk. De VNG en NEPROM hebben laten weten dat de regeling in dit wetsvoorstel
voor kostenverhaal zonder tijdvak kan bijdragen aan organische ontwikkeling. Samen
met de VNG, de NEPROM, vertegenwoordigers van gemeenten en ontwikkelaars zal worden
gewerkt aan de praktische uitwerking van de regeling via een handreiking als dit voorstel
door uw Tweede Kamer wordt aangenomen.

De leden van de VVD-fractie kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat er sprake
zal zijn van hoge perceptiekosten.

8.2 Wat betekent deze regeling voor de rechtszekerheid van eigenaren van onroerende zaken?
De leden van de VVD-fractie vragen de regering hier nader op in te gaan.

Het wetsvoorstel waarborgt op diverse manieren rechtszekerheid voor initiatiefnemers
over de hoogte van de te verhalen kosten. Net als bij kostenverhaal voor integrale
gebiedsontwikkeling, kunnen bij organische gebiedsontwikkeling alleen kosten worden
verhaald die voldoen aan de eisen van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid
(de zogenoemde PPT-criteria). De voorgestelde regeling bepaalt dat een initiatiefnemer
nooit meer hoeft bij te dragen dan de waardevermeerdering van zijn perceel. Dat is
een belangrijke begrenzing op het toerekenen van kosten aan initiatiefnemers en biedt
hen rechtszekerheid. Bij het systeem voor organische gebiedsontwikkeling wordt een
kostenplafond opgenomen. Onder het plafond vallen de kosten die de gemeente verwacht
te maken voor de ontwikkeling van de locatie, zoals de aanleg van wegen, riolering
en pleinen. Mocht bij de realisering van de locatie blijken dat de kosten hoger zijn
dan het plafond, dan kan dit meerdere niet verhaald worden. Daarnaast wordt per activiteit
een maximum bijdrage aan het kostenverhaal vastgesteld. Bij de beschikking bestuursrechtelijke
geldschuld worden voor zover mogelijk de werkelijke kosten geraamd en wordt de waardevermeerdering
van de grond van de initiatiefnemer geraamd.

Voor gebieden die de gemeente integraal ontwikkelt blijft de macroaftopping gehandhaafd.
Voor organische gebiedsontwikkeling sluit de macroaftopping niet goed aan bij de onzekerheden
over het programma en de kosten van die ontwikkeling. Om die reden biedt het wetsvoorstel
de flexibiliteit om het kostenverhaal pas te begrenzen bij de activiteit.

8.3 De leden van de VVD-fractie vragen de regering dit nader te duiden.

Voor organische gebiedsontwikkeling is een variant op de zogenoemde macroaftopping29 noodzakelijk omdat door de onzekerheden over het ontwikkelingsprogramma en de kosten
de macroaftopping – die inhoudt dat nooit meer kosten kunnen worden verhaald dan het
gebied aan opbrengsten heeft – niet toegepast kan worden. Zo is meestal nog niet bekend
of en welke type woningen en andere gebouwen gerealiseerd worden, en hoe die verhouding
uitpakt. Dat heeft tot gevolg dat de opbrengsten van het gebied niet berekend kunnen
worden. Die berekening is noodzakelijk om de macroaftopping toe te kunnen passen.
Om die reden wordt bij organische gebiedsontwikkeling voorgesteld om het kostenverhaal
per activiteit te begrenzen. Per activiteit is de waardevermeerdering voor de rechthebbende
bij organische gebiedsontwikkeling namelijk wel goed te ramen omdat dan bekend is
welke bouwactiviteit wordt gerealiseerd. Dit sluit beter aan bij de werkelijkheid
dan dat op voorhand voor het hele gebied een grove schatting wordt gemaakt van de
waardevermeerdering. Dat brengt onnodige lasten met zich. Met de individuele waardevermeerderingstoets
wordt dat voorkomen en wordt voorkomen dat een initiatiefnemer meer moet bijdragen
dan hij volgens algemene, objectieve maatstaven kan dragen.

In het wetsvoorstel is als waarborg de verplichting tot een eindafrekening en herberekening
van de betaalde kostenverhaalsbijdragen opgenomen. Er vindt een gedeeltelijke terugbetaling
plaats van de op grond van een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld betaalde
bijdrage als het bevoegd gezag meer kosten heeft verhaald dan er zijn gemaakt en het
verschil groter is dan vijf procent.

8.4 De leden van de VVD-fractie vragen de regering waar deze vijf procent op gebaseerd
is.

De 5%-regel is overgenomen uit de regeling kostenverhaal in de Wet ruimtelijke ordening.
Deze regel biedt enerzijds een stimulans voor een gemeente om de kosten goed te ramen
en in de hand te houden en doet anderzijds in voldoende mate recht aan het principe
dat alleen de werkelijke kosten verhaald worden. Tegelijkertijd is het een drempel
die voorkomt dat al bij geringe verschillen tussen de werkelijk gemaakte kosten en
de bijdrage die bij de geldbeschikking is betaald, een aanspraak op terugbetaling
van te veel betaalde kosten bestaat.

Om initiatiefnemers niet heel lang te hoeven laten wachten op de eindafrekening biedt
het wetsvoorstel ontwikkelende partijen de mogelijkheid om vanaf vijf jaar na betaling
van hun kostenverhaalsbijdrage te verzoeken om een tussentijdse afrekening voor de
door hun betaalde bijdrage.

8.5 De leden van de VVD-fractie vragen waar de lengte van deze termijn op is gebaseerd.
In hoeverre is deze termijn redelijk?

De betaalde bijdrage van een initiatiefnemer aan de gemeente is een voorlopige bijdrage.
Een naheffing is toegestaan. Bij de eindafrekening wordt die bijdrage definitief gemaakt.
Indien uit die berekening blijkt dat er te veel kosten verhaald zijn, dan krijgt een
initiatiefnemer het teveel verhaalde naar rato terug. Als de eindafrekening is vastgesteld
en het teveel verhaalde is terugbetaald, dan is het kostenverhaal tussen de gemeente
en die initiatiefnemer afgerond. Om initiatiefnemers niet heel lang te hoeven laten
wachten op dit moment is met het wetsvoorstel de mogelijkheid geboden om een verzoek
te doen voor een tussentijdse eindafrekening ten minste vijf jaar na betaling. In
overleg met zowel de NEPROM als de VNG is gekomen tot een termijn van vijf jaar omdat
dit het meest redelijk werd geacht. Een kortere termijn is minder wenselijk. Bij een
kortere termijn bestaat de kans dat er (nog) geen andere ontwikkelingen zijn geweest,
waardoor het overgrote deel van de kosten nog steeds ramingen zijn. Een tussentijdse
eindafrekening verliest dan aan kracht omdat de definitieve bijdrage nagenoeg gelijk
zal zijn aan de voorlopige individuele bijdrage. Een langere termijn is ook niet wenselijk
omdat ontwikkelende partijen dan lang moeten wachten op het moment dat de financiële
afwikkeling van de gebiedsontwikkeling met de gemeente kan plaatsvinden.

Voorgesteld wordt het moment en de wijze van eindafrekening niet langer voor te schrijven.

8.6 Wat betekent dat voor de rechtszekerheid van de ontwikkelende partijen, zo vragen
de leden van de VVD-fractie.

In de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is in de regeling van grondexploitatie
bepaald dat een eindafrekening tussen initiatiefnemers en gemeenten in ieder geval
binnen 10 jaar en drie maanden na vaststelling van het bestemmingsplan moet plaatsvinden.
Deze termijn sluit aan bij de looptijd van 10 jaar die tot voor kort gold voor bestemmingsplanen.
Net als sinds 1 juli 2018 het geval is voor bestemmingsplannen30, schrijft ook de Omgevingswet voor omgevingsplannen geen actualiseringstermijn van
10 jaar voor. Door het vervallen van deze actualiseringsplicht is de termijn van 10
jaar die in de Wro nog is opgenomen voor de eindafrekening tussen gemeenten en initiatiefnemers,
niet meer passend. Dat heeft ook tot gevolg dat de termijn van 10 jaar niet meer wettelijk
verplicht is.

Om die reden is in het wetsvoorstel bepaald dat de gemeenteraad in het omgevingsplan
zelf een moment van eindafrekening moet opnemen.31 Ook onder de Omgevingswet zal dus een termijn voor de eindafrekening gaan gelden.
Die is echter niet meer in de wet voorgeschreven, maar wordt opgenomen in het omgevingsplan.
Zo is voor initiatiefnemers voldoende duidelijk wanneer de eindafrekening volgt. De
regeling kostenverhaal sluit op die wijze beter aan bij de mogelijkheden die de Omgevingswet
wil bieden voor organische gebiedsontwikkeling en globale en flexibele plannen, die
vaak een langere looptijd dan tien jaar hebben. De regering is van mening dat met
de gekozen regeling voor de eindafrekening – in combinatie met de mogelijkheid te
verzoeken om een tussentijdse eindafrekening – de rechtszekerheid van initiatiefnemers
in voldoende mate is geborgd.

Bij nota van wijziging wordt een regeling voor financiële bijdragen voor ontwikkelingen
van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma voorgesteld.

8.7 Wat is het verschil met de regeling voor het kostenverhaal?

In de eerste plaats gelden voor de regeling voor financiële bijdragen voor ontwikkelingen
van een gebied, die in de nota van wijziging is opgenomen, de zogenoemde PPT-criteria
(profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid)32 niet. Met deze regeling kan bijvoorbeeld een bijdrage gevraagd worden voor het slopen
van gebouwen ter verbetering van de kwaliteit van een ander gebied. Voor de regeling
van kostenverhaal mogen de kosten alleen worden verhaald als ze aan de locatieontwikkeling
kunnen worden toegerekend en als de locatie daar profijt van heeft. Als ook andere
locaties profijt hebben van die voorzieningen worden de kosten proportioneel toegerekend,
bijvoorbeeld in geval van een nieuwe rondweg, uitbreiding van bestaande infrastructuur
of het aanleggen van een gemaal. Bovendien is de voorgestelde regeling voor kostenverhaal
– in tegenstelling tot de voorgestelde regeling financiële bijdragen voor een gebied –
een verplichting en publiekrechtelijk afdwingbaar.

8.8 Kunnen beide instrumenten naast elkaar worden toegepast, in die zin dat een ontwikkelende
partij zowel te maken krijgt met de regeling van het kostenverhaal én met de regeling
voor financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied? Gaarne krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie van de regering.

Ja. Als een omgevingsplan activiteiten mogelijk maakt, zoals het bouwen van woningen,
die kosten voor publieke voorzieningen met zich brengen, zoals de aanleg van riolering,
straatverlichting en wegen, dan krijgt een ontwikkelaar te maken met de regeling kostenverhaal.
Een gemeente kan daarnaast in een omgevingsvisie of programma een samenhang beschrijven
tussen de kostenverhaalsplichtige activiteit en de ontwikkeling van andere gebieden,
bijvoorbeeld het aanleggen van groen- en recreatievoorzieningen. In dat geval kunnen,
naast de regeling kostenverhaal, afspraken gemaakt worden over financiële bijdragen
voor ontwikkelingen van een gebied. Een ontwikkelende partij kan dus zowel met de
regeling kostenverhaal als met de regeling voor financiële bijdragen voor ontwikkelen
van een gebied te maken krijgen. Opgemerkt wordt dat de regeling voor financiële bijdragen
voor ontwikkelen van een gebied niet afdwingbaar is in tegenstelling tot de regeling
voor kostenverhaal.

De leden van de CDA-fractie waarderen het dat het primaat van anterieur contracteren
nu wettelijk wordt vastgelegd. Wel zijn deze leden benieuwd naar de verdere uitwerking
in het Aanvullingsbesluit. Contracteren wordt daarmee de hoofdregel terwijl een wettelijke
regeling een terugvaloptie is die tevens als «stok-achter-de-deur kan dienen, zo menen
zij.

De leden van de CDA-fractie menen dat het uitgangspunt dat alleen kosten die verband
houden met de beoogde ontwikkeling voor verhaal in aanmerking komen, in de praktijk
verschillend zal worden uitgelegd.

8.9 Wil de regering gemeenten een helder handvat bieden om genoemd uitgangspunt scherp
te kunnen afbakenen, met name ten aanzien van zogenaamde bovenwijkse voorzieningen,
zo vragen zij.

De regering is het met de leden van de CDA-fractie eens dat er een helder handvat
moet zijn voor het verhalen van kosten met de regeling kostenverhaal. Naar de mening
van de regering is dat handvat er ook in de huidige praktijk. Met de voorgestelde
regeling kostenverhaal blijft dat handvat bestaan en kunnen alleen kosten afdwingbaar
worden verhaald die voldoen aan de zogenoemde PPT-criteria (profijt, proportionaliteit
en toerekenbaarheid). Dit houdt in dat alleen de kosten die van belang zijn voor het
kostenverhaalsgebied (de bouwlocatie) volledig aan de bouwactiviteiten in het gebied
doorberekend worden. Uit de praktijk blijkt dat die criteria voldoende houvast bieden
om de te verhalen kosten af te kunnen bakenen. De kosten die van belang zijn voor
verschillende kostenverhaalsgebieden en de bestaande stad, worden naar de mate van
profijt en naar proportionaliteit over de kostenverhaalsgebieden en de bestaande stad
verdeeld. Het gevolg daarvan is dat de bouwers en ontwikkelaars in het gebied een
deel van de kosten van de zogenoemde bovenwijkse voorzieningen betalen, zoals een
afslag op de snelweg of een gemaal.

8.10 De leden van de CDA-fractie vragen of het verschil tussen publiekrechtelijke mogelijkheden
van kostenverhaal en de privaatrechtelijke vorm van kostenverhaal niet te groot wordt,
waardoor er private grondexploitanten eerder zullen kiezen voor het publiekrecht en
gemeenten daardoor minder kosten kunnen verhalen.

Nee, de regering verwacht dat niet, omdat ook onder het huidige recht gecontracteerd
kan worden over zowel kostenverhaal als financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen.
Bovendien hebben zowel ontwikkelende partijen als gemeenten een grote voorkeur om
het kostenverhaal privaatrechtelijk met elkaar te regelen. Zo kan meer maatwerk geleverd
worden. In die overeenkomsten worden vaak ook afspraken gemaakt over de kwaliteit
van het gebied en de planning van de werkzaamheden. Ook bij de voorbereiding van dit
wetsvoorstel is die voorkeur door vertegenwoordigers van gemeenten en ontwikkelaars
sterk uitgesproken.

8.11 De leden van de CDA-fractie vragen of het risico op «betaalplanologie» (kopen van
medewerking van de gemeente) niet groter is bij een groter aandeel vrijwillige bijdragen
dan via publiekrechtelijk kostenverhaal.

Ook onder de Wro kan gecontracteerd worden over vrijwillige financiële bijdragen aan
ruimtelijke ontwikkelingen. Daarin verschilt de voorgestelde regeling niet van het
huidige recht. De regering verwacht daarom niet dat het risico op betaalplanologie
zal toenemen als gevolg van dit wetsvoorstel.

De regering wijst er in dit verband op dat de publiekrechtelijke besluitvorming en
afweging van verzoeken om medewerking te verlenen aan een nieuwe ontwikkeling, telkens
moeten plaatsvinden via overwegingen die te maken hebben de kwaliteit van de fysieke
leefomgeving.

8.12 De leden van de CDA fractie vragen of het denkbaar is dat gemeenten een deel van de
regie kunnen verliezen in de totstandkoming van de maatschappelijk meest gewenste
invulling op de meest gewenste locatie als voor een deel van het kostenverhaal (bovenplans
verevenen) de stok achter de deur komt te vervallen.

De regering acht niet goed denkbaar dat gemeenten een deel van de regie verliezen
over de totstandkoming van de maatschappelijk meest gewenste invulling op de meest
gewenste locatie. De gemeenteraad kan in het omgevingsplan regels opnemen over functies,
activiteiten en kwaliteiten van locaties waarmee effectief gestuurd kan worden op
de invulling van en fasering van ontwikkeling van locaties. Dat biedt mogelijkheden
om het omgevingsplan financieel te optimaliseren door extra verdienmogelijkheden te
creëren of kosten te besparen. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld extra bouwmogelijkheden
bieden, besluiten om rendabele delen eerst te realiseren of de kwaliteit van de voorzieningen
aan te passen. Soms is het ook mogelijk om met bouwers en ontwikkelaars af te spreken
dat zij de aanleg van de openbare ruimte verzorgen, of zijn voor specifieke onderdelen
van het omgevingsplan subsidies beschikbaar. Gemeenten beschikken al met al over ruime
mogelijkheden om de regie te voeren, ook in financieel opzicht.

Bovenplanse verevening is een vorm van verevenen tussen locaties, waarbij het overschot
van de ene locatie kan worden verhaald ten behoeve van een locatie met een tekort.
Voor bovenplanse verevening gelden de zogenoemde PPT-criteria33. Dat volgt uit de wettelijke redactie tussen de artikelen over bovenwijkse voorzieningen
(artikel 6.13, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro)) en bovenplanse verevening
(artikel 6.13, zevende lid, van de Wro). De onderzoekers van het rapport «Vervolgonderzoek
bovenplanse kosten en bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen» onderschrijven dat34. Het verschil tussen deze twee bepalingen is dat de kosten voor bovenwijkse voorzieningen
verplicht verhaald moeten worden. Voor bovenplanse verevening onder het huidige recht
geldt die verplichting niet. Met het aannemen van het wetsvoorstel voor de Omgevingswet
in 2016 is de regeling voor bovenplanse verevening (artikel 6.13, zevende lid, van
de Wro) niet overgenomen in het stelsel van de Omgevingswet. De reden daarvoor is
dat uit het hiervoor genoemde onderzoek is gebleken dat zeer weinig gebruik wordt
gemaakt van de mogelijkheid om bovenplanse kosten in rekening te brengen. In de gevallen
waarin dat gebeurde, was het doel bovendien maar in enkele gevallen de door de wetgever
beoogde financiële verevening tussen locaties. In het merendeel van de gevallen betroffen
de bovenplanse kosten feitelijk de kosten van bovenwijkse voorzieningen, zoals de
aanleg van een rondweg voor meerdere locaties, waar artikel 6.13, zesde lid, van de
Wro al voorziet in een grondslag voor verhaal. Die mogelijkheid blijft met het wetsvoorstel
behouden. De stok-achter-de-deur is daarmee geborgd.

De leden van de CDA-fractie zien dat kostenverhaal in theorie ook mogelijk wordt voor
wijziging van bestaand gebruik.

8.13 Graag zien zij nader geduid in welke situaties van wijziging van bestaand gebruik,
kostenverhaal redelijk zou zijn.

Net als onder de Wro vallen wijzigingen van bestaand gebruik onder de voorgestelde
regeling voor kostenverhaal. In artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit is aangegeven
bij welke verbouwactiviteiten de regeling van toepassing is. Het gaat om situaties
waarin één of meer gebouwen worden verbouwd naar minimaal tien woningen, of het verbouwen
van gebouwen voor detailhandel, dienstverlening, kantoren of horeca als sprake is
van een vloeroppervlak van ten minste 1.500 vierkante meter. Kostenverhaal is in die
gevallen redelijk in verband met de te verwachten waardestijging van de gronden. Uit
de gesprekken met de praktijk en de VNG zijn nog geen andere gevallen naar voren gekomen.
De regering wil wel de mogelijkheid openhouden om in de toekomst andere gevallen aan
te wijzen, als daar vanuit de praktijk of vanwege toekomstige opgaven behoefte aan
mocht bestaan.

De leden van de CDA-fractie begrijpen uit lid 2 onder b van artikel 13.15 dat het
kostenverhaal niet hoger mag zijn dan de waardevermeerdering. Zij wijzen erop dat
het dan echter ook zo kan zijn dat de waardevermeerdering zo laag is dat de gemeente
alsnog met een tekort komt te zitten; bijvoorbeeld in binnenstedelijke locaties en
door hoge kosten voor sloop en sanering.

8.14 Graag vernemen deze leden of toegevoegd kan worden dat de gemeenten een omgevingsvergunning
kunnen weigeren indien zij er in het kader van kostenverhaal financieel aan moet bijdragen.

De regering acht het opnemen van een dergelijke weigeringsgrond in het voorliggende
wetsvoorstel niet nodig. De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het omgevingsplan
ook tot op zekere hoogte inzicht in de kosten en baten van een (organische) gebiedsontwikkeling
die daarbij mogelijk wordt gemaakt. Deze gegevens zijn ook nodig om een deugdelijke
begroting op te stellen en daarover verantwoording af te leggen. Of bij een organische
gebiedsontwikkeling een tekort kan ontstaan, is daarom ook bij de vaststelling van
het omgevingsplan zonder tijdvak al globaal zichtbaar. Het is op dat moment aan de
gemeenteraad of de desbetreffende ontwikkeling al dan niet mogelijk moet worden gemaakt.
Daarbij heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om in een omgevingsplan een dergelijke
weigeringsgrond op te nemen door het opnemen van een binnenplans vergunningstelsel
voor de omgevingsplanactiviteit. De regering gaat er daarbij vanuit dat het bevoegd
gezag alleen van deze bevoegdheid gebruik maakt als het ten opzichte van een omgevingsplan
met nieuwe of verhoogde tekorten wordt geconfronteerd. Voor initiatiefnemers is het
niet redelijk als een omgevingsvergunning wordt geweigerd wegens een tekort dat bij
de vaststelling al bekend was of bekend kon zijn. Het toevoegen van een expliciete
wettelijke weigeringsgrond is daarom niet nodig. Bovendien is het opnemen van een
expliciete wettelijke weigeringsgrond niet in overeenstemming met het stelsel van
de Omgevingswet, waarbij de keuze voor het opnemen van een vergunningplicht en de
daarbij behorende beoordelingsregels aan gemeenten wordt gelaten.

De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat de wettelijke regeling waarop het huidige
kostenverhaal is gebaseerd zich heeft voorgedaan in een periode met sterk wisselende
vastgoedprijzen, onzekere tijden en zwaar gefinancierd historisch vastgoed.

8.15 Is die tijd wel een reële periode om het gebruik van het instrumentarium van het kostenverhaal
te evalueren nu er juist in de afgelopen 10 jaar voor veel gemeenten maar beperkte
mogelijkheden zijn geweest om kosten te verhalen, zo vragen zij.

Naar de mening van de regering is de afgelopen periode van 10 jaar reëel om te bezien
of het bestaande instrumentarium voldoende adequaat is voor uiteenlopende gebiedsontwikkelingen.
Het instrumentarium is in die periode zowel in goede als in slechte tijden toegepast.
De laatste jaren is het economische tij in gunstige zin gekeerd.

Dit wetsvoorstel leunt in belangrijke mate op de bestaande regeling van het kostenverhaal
in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) voor integrale gebiedsontwikkeling. Zowel gemeenten
als ontwikkelaars zijn – blijkens hun reacties op eerdere voorstellen voor de regeling
van kostenverhaal in dit wetsvoorstel35 – gewend geraakt aan het werken met de regeling uit de Wro en hechten aan het voortbestaan
daarvan. De huidige praktijk kan met de voorgestelde regeling worden voortgezet.

De belangrijkste vernieuwingen zijn dat een regeling voor het verhalen van kosten
bij organische gebiedsontwikkeling wordt toegevoegd, dat de regeling gebruikersvriendelijker
is gemaakt en dat de regeling is ingepast in de wetssystematiek van de Omgevingswet.
De motie De Vries36 is hier mede de aanleiding voor geweest. Deze motie roept de regering op om na te
gaan of de bepalingen uit het wetsvoorstel voor de Omgevingswet over de grondexploitatie
aanvulling of herziening behoeven om de werking van de wettelijke bepalingen voor
de uitvoeringspraktijk te verbeteren. Naar aanleiding daarvan is het gesprek aangegaan
met partijen over nut en noodzaak voor het aanpassen van de regeling kostenverhaal
gelet op de uitvoeringspraktijk. Uit deze gesprekken komt het beeld naar voren dat
de regeling kostenverhaal uit de Wro beperkte mogelijkheden biedt voor het verhaal
van kosten als er een blauwdruk van het gebied ontbreekt (zoals bij organische gebiedsontwikkeling)
en er veel onzekerheden zijn. In een dergelijk gebied is flexibel en globaal plannen
belangrijk. De gedetailleerde ramingen van het exploitatieplan uit de Wro passen daar
niet bij. Om globale en flexibele planvorming onder de Omgevingswet niet te belemmeren,
moet de regeling kostenverhaal aangepast worden. Met de voorliggende regeling is die
motie uitgevoerd.

8.16 De leden van de CDA-fractie vragen of het mogelijk is dat bovenplanse verevening weinig
is toegepast, omdat onduidelijk was en nog steeds is waarvoor dit toegepast zou kunnen
worden in een periode met sterk wisselende vastgoedprijzen.

BVH Ruimte heeft onderzoek gedaan naar bovenplanse verevening37. Dit onderzoek geeft aan dat bovenplanse verevening betrekkelijk weinig wordt toegepast.
Uit dit onderzoek is echter niet gebleken dat de economische crisis en sterk wisselende
vastgoedprijzen daarvan de oorzaak zijn. Wel blijkt uit dit onderzoek dat bij gemeenten
begripsverwarring bestaat en dat bovenplanse verevening wordt toegepast in gevallen
waarin feitelijk sprake is van kosten van bovenwijkse voorzieningen. In de praktijk
kan daarom in de meeste gevallen met de toepassing van de regeling voor het verhalen
van de kosten van bovenwijkse voorzieningen worden volstaan. Mede om die reden heeft
de regeling voor bovenplanse verevening geen plaats gekregen in de Omgevingswet. Zie
ook de antwoorden op de vragen 8.12 en 10.4.

8.17 De leden van de CDA-fractie vragen of het mogelijk en wenselijk zou zijn om een publiekrechtelijk
kostenverhaalsdocument of uitvoeringsparagraaf te koppelen aan een omgevingsvisie
ter verbetering van de totale ruimtelijke kwaliteit in de gehele gemeente waarbij
een integrale benadering verder bevorderd wordt. Dat zou ertoe kunnen leiden dat gemeenten
op voorhand inzichtelijk maken tussen welke locaties en/of functies er verevend gaat
worden.

De regering begrijpt de vraag zo dat wordt gedoeld op een beleidsmatige basis voor
verevening tussen locaties of functies bij het toepassen van de regeling kostenverhaal.
Een omgevingsvisie moet een samenhangende beleidsmatige basis bieden voor inzet van
juridische, financiële of andere instrumenten om de beleidsdoelen na te streven. De
omgevingsvisie is vormvrij, wat inhoudt dat de Omgevingswet geen beperking bevat voor
het opnemen van een publiekrechtelijk kostenverhaalsdocument of uitvoeringsparagraaf.
Het voorstel van de leden van de CDA-fractie leidt er echter toe dat dergelijke uitvoeringsaspecten
in een omgevingsvisie een normatief karakter krijgen. Dat past niet bij de gewenste
scheiding van beleid en normstelling die ten grondslag ligt aan de Omgevingswet. Bovendien
is het toevoegen van een extra wettelijke verplichting niet nodig omdat de voorgestelde
regeling kostenverhaal voldoende waarborgen voor verevening bevat, zoals de toepassing
van de PPT-criteria. Daarbij komt dat zo’n verplichting wel voor een grotere werklast
zorgt voor gemeenten. Dat vindt de regering niet wenselijk.

De leden van de D66-fractie constateren content dat er in de aanvullingswet melding
wordt gemaakt van de actualisatie van de kostensoortenlijst.

8.18 In hoeverre wordt het met de actualisatie van de kostenlijst ook mogelijk gemaakt
om de gemaakte kosten door gemeenten (evenredig) verrekenbaar te maken met gebiedseigenaren?

In de kostensoortenlijst, die wordt opgenomen in het Aanvullingsbesluit grondeigendom,
wordt bepaald welke kostensoorten voor verhaal in aanmerking komen. Een concept van
het Aanvullingsbesluit is in consultatie gebracht. De vraag naar verrekening van de
gemaakte kosten tussen de grondeigenaren wordt echter geregeld via dit wetsvoorstel.
De regering begrijpt de vraag zo dat met verrekening van de kosten wordt gedoeld op
verevening. In de voorgestelde regeling voor kostenverhaal wordt onder verevening
verstaan het verdelen van de kosten naar rato van de opbrengsten, waarmee de verdeling
in hoge mate aansluit bij de geldende regeling voor kostenverhaal in de Wet ruimtelijke
ordening. Dat betekent dat waar de opbrengsten hoger zijn, bijvoorbeeld op een locatie
waar een appartementengebouw wordt gebouwd, meer kostenverhaal mogelijk is dan op
een locatie waar de opbrengsten veel lager zijn, bijvoorbeeld waar de bodem vervuild
is en moet worden gesaneerd of op locaties waar sociale woningbouw wordt gerealiseerd.
Het blijft dus mogelijk om de gemaakte kosten (evenredig) te verrekenen.

De leden van de D66-fractie stellen vast dat er in het voorstel veelal de voorkeur
wordt gegeven aan private overeenkomsten. Deze contractvorm kent veel vrijheden.

8.19 Kan de Minister aangeven of deze vrijheid ook geldt voor de profijt, proportionaliteit
en toerekenbaarheidscriteria (PPT-criteria)? Klopt het dat PPT-criteria niet gelden
voor anterieure overeenkomsten?

Ja, dat klopt. De verplichting voor bestuursorganen om kosten te verhalen waarop de
zogenoemde PPT-criteria van toepassing zijn, in het voorgestelde artikel 13.11, bepaalt
het toepassingsbereik van de in afdeling 13.6 voorgestelde – publiekrechtelijke –
regeling voor kostenverhaal. Dat het daarna in het wetsvoorstel opgenomen artikel 13.13
het mogelijk maakt dat over kostenverhaal ook overeenkomsten kunnen worden gesloten,
is bepaald om te verduidelijken dat privaatrechtelijk kostenverhaal door die publiekrechtelijke
regeling niet wordt uitgesloten. Hieruit kan niet worden afgeleid dat de inhoud van
de overeenkomsten moet voldoen aan de PPT-criteria. Wel zullen de PPT-criteria in
de praktijk een zekere reflexwerking hebben op privaatrechtelijk kostenverhaal.

Kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg biedt kortom meer mogelijkheden tot maatwerk.
Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat de ontwikkelaar die zich verplicht om voor eigen
rekening enkele van de benodigde gemeenschappelijke voorzieningen tot stand te brengen
een verhoudingsgewijs lagere bijdrage betaalt voor de aanleg van de overige voorzieningen
in het gebied.

Het lijkt er volgens de leden van de D66-fractie op dat in de huidige voorstellen
gemeenten niet langer een publiekrechtelijke achtervang mogen vaststellen wanneer
er anterieure contracten zijn gesloten.

8.20 Deze leden vragen in hoeverre het klopt dat er in het voorliggende voorstel niet langer
de mogelijkheid bestaat tot het creëren van een publiekrechtelijke achtervang voor
gemeenten? Indien dit inderdaad het geval blijkt te zijn, kan de Minister uiteenzetten
waarom deze mogelijkheid niet langer bestaat in het voorstel? Kan zij daarbij aangeven
of een dergelijke bepaling niet alsnog mogelijk zou moeten zijn?

Het wetsvoorstel gaat uit van een voorkeur voor kostenverhaal langs privaatrechtelijke
weg. Alleen als het kostenverhaal voor één of meer locaties in een gebied niet of
niet volledig via overeenkomsten is verzekerd, is kostenverhaal langs publiekrechtelijke
weg verplicht. Het ontbreken van die verplichting neemt de bevoegdheid tot het stellen
van regels of voorschriften over kostenverhaal als bedoeld in paragraaf 13.6.3 echter
niet weg. Dit is in lijn met huidige rechtspraak, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak
overweegt dat een exploitatieplan ook mag worden vastgesteld als het kostenverhaal
anderszins is verzekerd38. Anders dan de leden van de D66-fractie veronderstellen, sluit de voorgestelde regeling
dus niet uit dat gemeenten een publiekrechtelijke achtervang opnemen in het omgevingsplan
als zij anterieur gecontracteerd hebben. In geval van posterieur contracteren zullen
de regels over kostenverhaal in het omgevingsplan vanzelfsprekend als achtervang fungeren.
De gemeente kan dan in voorkomende gevallen – bijvoorbeeld in het geval een ontwikkelaar
zijn afspraken niet nakomt – alsnog een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld
vaststellen.

Ten aanzien van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel hebben de leden van
de fractie van GroenLinks nog een aantal vragen die zij graag beantwoord zouden zien.

In de memorie van toelichting staat op pagina 170 en 173 dat bij de eindafrekening
niet helder is dat in geval van een tussentijdse afrekening niet alleen de daadwerkelijk
gemaakte kosten, maar ook de op dat moment nog geplande kosten in de afrekening worden
meegenomen. Op pagina 183 staat het wel juist.

8.21 Graag ontvangen de aan het woord zijnde leden een nadere toelichting op dit verschil.

De eindafrekening voor het gehele gebied gebeurt op basis van de werkelijke kosten,
conform de regeling voor eindafrekening die gemeenten moeten opnemen in het omgevingsplan.
In dat geval zijn de werkzaamheden uitgevoerd en is bekend hoe de hoog de kosten daarvan
waren. Bij tussentijdse eindafrekeningen – ten minste vijf jaar na betaling – op verzoek
van een belanghebbende zijn nog niet alle kosten gerealiseerd. Daarom vinden die eindafrekeningen
plaats over zowel begrote als gerealiseerde kosten. De verplichte eindafrekening op
grond van het omgevingsplan heeft geen gevolgen voor diegene die op verzoek een tussentijdse
eindafrekening heeft ontvangen.

8.22 Op pagina 173 wordt onder het kopje Eindafrekening geïmpliceerd dat aanvraag van eindafrekening
alleen mogelijk is in het geval van organische ontwikkeling. Een dergelijke voorwaarde
is niet terug te vinden onder artikel 13.20.

Een tussentijdse eindafrekening is inderdaad ook mogelijk als gekozen is voor het
systeem van integrale gebiedsontwikkeling. Het omgevingsplan moet bij zowel een integrale
als bij een organische gebiedsontwikkeling verplicht regels over het moment van de
eindafrekening bevatten. De daadwerkelijke realisatie van een gebiedsontwikkeling
kan echter ook bij een integrale gebiedsontwikkeling een lange periode (bijvoorbeeld
20 jaar of langer) in beslag nemen. In dat geval kan het voor een ontwikkelende partij
wenselijk zijn om eerder een tussentijdse eindafrekening te krijgen. Om die reden
is het voorgestelde artikel 13.20 ook op kostenverhaal met tijdvak van toepassing.

Op pagina 173 wordt gesproken over de Regeling plankosten. Bij vaststelling van deze
regeling is afgesproken om na 5 jaar (in 2022) een evaluatie te houden. Deze regeling
is niet gestoeld op relatief intensieve kleine en binnenstedelijke plannen. Nu krijgt
organische gebiedsontwikkeling een apart spoor in de wet. Daarom is het wenselijk
om al eerder, ruim voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, met een nieuwe regeling
te komen die methodisch ook aansluit bij organisch ontwikkelen.

8.23 Graag ontvangen de leden van de fractie van GroenLinks een reactie van de regering
op dit punt.

De Regeling plankosten is nu al geschikt voor verschillende vormen van ontwikkeling,
zowel op het ontwikkelen van een uitleglocatie – van weiland tot woonwijk – als binnenstedelijke
gebiedsontwikkeling. Nu in de voorgestelde regeling kostenverhaal ook organische gebiedsontwikkeling
een apart spoor heeft gekregen, moet worden bekeken of de inhoud van de regeling – die
met de Aanvullingsregeling grondeigendom in het stelsel wordt opgenomen – aanpassing
behoeft. In overleg met de VNG en de NEPROM wordt hieraan gewerkt. Als het wetsvoorstel
door uw Kamer wordt aangenomen, zal een conceptregeling naar verwachting eind dit
jaar in consultatie worden gebracht. Zo ontstaat ruim voor de inwerkingtreding van
de Omgevingswet inzicht in de verwachte effecten van de Regeling plankosten.

Op pagina 174 wordt gesteld dat de lijst van kostenverhaalsplichtige activiteiten
beperkt kan blijven tot de aangewezen bouwplannen. Echter, in de experimentregeling
7v BuChw is, op basis van gemeentelijke verzoeken uit de praktijk, toegevoegd: de
wijziging van gebruik van een locatie (zonder bouwplanrelatie). Niet uitgelegd wordt
waarom die behoefte nu ineens niet meer zou bestaan bij de gemeenten. De leden van
de fractie van GroenLinks hebben begrepen dat de VNG aandringt op het feit dat een
wijziging van gebruik op de locatie wordt opgenomen in de wet als onderdeel van een
van de mogelijkheden waarop kostenverhaal mogelijk is.

8.24 Graag ontvangen de leden van de GroenLinksfractie hier een nadere reactie op van de
regering.

De regering is voornemens om de lijst met kostenverhaalsplichtige activiteiten niet
uit te breiden. De reden daarvoor is dat er nauwelijks andere concrete gevallen zijn
van wijziging van gebruik van een locatie die zowel kosten voor publieke voorzieningen
met zich brengen, als ook (aanzienlijke) grondopbrengsten genereren om die kosten
uit te kunnen voldoen, dan de gevallen die nu al onder huidig recht mogelijk zijn.
Ook uit de experimenten komen tot nu toe geen voorbeelden voort. Ook de VNG heeft
in overleg met het ministerie hierover kenbaar gemaakt dat geen behoefte bestaat aan
uitbreiding van deze activiteitenlijst. Het wetsvoorstel bevat wel een grondslag om
de activiteitenlijst in het Aanvullingsbesluit grondeigendom uit te kunnen breiden,
mocht daartoe in de toekomst een concrete behoefte ontstaan.

Onder het kopje Inbrengwaarde (p. 178) staat dat gebruik gemaakt kan worden van een
WOZ-taxatie. De WOZ-waarde impliceert dat wordt uitgegaan van de waarde van grond
met opstal. De opstalwaarde moet niet worden meegenomen in de waardering van de inbrengwaarde
in geval van organische gebiedsontwikkeling. Er zou alleen met de grondwaarde moeten
worden gerekend. Immers is het de keuze van de eigenaar om voor een ontwikkeling een
opstal te slopen.

8.25 Is het niet verstandig, zo vragen de leden van de fractie van GroenLinks aan de regering,
om duidelijk te maken dat het gaat om de WOZ-waarde zonder opstal?

De regering deelt de opvatting van de fractie van GroenLinks niet. Er is geen aanleiding
om voor organische gebiedsontwikkeling af te wijken van het beginsel dat de waardering
van onroerende zaken wordt gebaseerd op de werkelijke waarde in de huidige toestand.
Als de gemeente het omgevingsplan wijzigt om nieuwe, maatschappelijk gewenste ontwikkelingen
mogelijk te maken, dan is het redelijk dat daaraan voor de gemeente ook kosten kunnen
zijn verbonden. Om die reden gaat het om de WOZ-waarde van gronden met opstallen zoals
gebruikelijk is. Heel vaak zal bestaande bebouwing worden gehandhaafd en is dat ook
vanuit maatschappelijk oogpunt gewenst.

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat er op dit ogenblik veel onduidelijkheid
is over hoe inbrengwaarde nu precies moeten worden gefaseerd en of er bij een herziening
nieuwe inbrengwaarden moeten worden bepaald of dat de waarden uit het eerste exploitatieplan
als verplichtingen (dus als vaststaand) dienen te worden gezien. Deze leden denken
dat het goed is als dit in de wetswijziging duidelijk wordt geregeld.

8.26 Is het bijvoorbeeld mogelijk om de uitspraak Barneveld (ABRvS 16-3-2018), die duidelijkheid
geeft op verschillende onderdelen van hoe om te gaan met inbrengwaarde, één op één
door te vertalen naar de Aanvullingswet?

Artikel 8.16 van het concept voor het Aanvullingsbesluit grondeigendom dat in consultatie
is gebracht, voorziet in een sluitende regeling voor het bepalen van de inbrengwaarde.
Dit artikel past bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State over het exploitatieplan Harselaar Driehoek (1e herziening)39. De vraag bij de uitspraak over de Harselaar Driehoek was of de kosten van grond
die wordt gebruikt voor bovenwijkse voorzieningen dienen te worden gebaseerd op de
oorspronkelijke aankoopprijs of op de werkelijke waarde op de peildatum. In het Aanvullingsbesluit
grondeigendom zal worden geregeld dat de werkelijke waarde bepalend is. In de Nota
van Toelichting bij het concept voor het Aanvullingsbesluit dat in consultatie is
gebracht, wordt aangegeven dat de peildatum het moment is voorafgaand aan de vaststelling
van het omgevingsplan.

Op pagina 184 wordt de rechtsbescherming bij een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld
toegelicht. Eerst zienswijze op ontwerpbeschikking, dan bezwaar, dan beroep en ten
slotte hoger beroep. De zienswijzenregeling is niet gekoppeld aan de UOV-procedure
van de Awb, zodat ook nog eerst bezwaar nodig is.

8.27 De leden van de fractie van GroenLinks vragen zich af of het niet verstandig zou zijn
om de rechtsbescherming bij kostenverhaal te vereenvoudigen? Zij vragen een reactie
van de regering op dit punt.

De leden van de GroenLinks-fractie wijzen er terecht op dat de zienswijzenregeling
voor de kostenverhaalsbeschikking niet is gekoppeld aan de zogenoemde Uniforme Openbare
voorbereidingsprocedure die in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
is opgenomen. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze
alleen voor de aanvrager. De reden hiervoor is dat de te betalen geldsom voor de aanvrager
aanleiding kan zijn de aanvraag in te trekken, of nader te onderhandelen over de financiering.
Omdat met het geven van de beschikking direct een betalingsverplichting ontstaat,
is het wenselijk dat de aanvrager eerst van de voorgenomen beslissing kennis kan nemen
en in de gelegenheid wordt gesteld daarop te reageren. Met het voorgestelde artikel 16.76b
is dus geen zienswijzenfase beoogd zoals geregeld in afdeling 3.4 van de Awb. De vraag
van de leden van de GroenLinks-fractie geeft aanleiding het voorgestelde artikel 16.76b
te verduidelijken, door daarin «het ontwerp van de beschikking» en de wettelijke termijn
van vier weken te laten vervallen. Daarmee wordt het artikel ook meer in overeenstemming
gebracht met de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb. Deze verduidelijking is meegenomen
in de tweede nota van wijziging bij het wetsvoorstel.

De leden van de fractie van GroenLinks constateren dat op pagina 184 van de memorie
staat dat de woningbouwcategorie sociale koop wordt geschrapt.

8.28 Het is echter niet duidelijk waarom dit wordt geschrapt. Graag ontvangen deze leden
hier een nadere toelichting op.

De regering hecht eraan dat starters mogelijkheden hebben om een woning te kopen en
dat gemeenten beschikken over instrumenten om groepen als starters daarin te ondersteunen.
Een van de huidige instrumenten betreft het opnemen van een regeling in het bestemmingsplan
en exploitatieplan op basis van de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke
ordening. Deze mogelijkheid voor de categorie sociale koop is echter niet opgenomen
in het Omgevingsbesluit40 en ook niet in de consultatieversie van het Aanvullingsbesluit grondeigendom. Dat
is omdat deze categorie niet meer in de woningwetgeving is opgenomen. Ook lijken gemeenten
beperkt gebruik te maken van de huidige vorm van de categorie «sociale koop».

Tijdens het Wetgevingsoverleg over wonen, ruimte en rijksvastgoed van 12 november
2018 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar aanleiding
van vragen van uw Kamer toegezegd een onderzoek te laten doen naar het gebruik van
het bestemmingsplan en exploitatieplan voor regeling van sociale koop en naar de behoefte
daaraan bij gemeenten. De regering verwacht dat het eindrapport deze zomer klaar is.
Als uit het onderzoek of de internetconsultatiereacties blijkt dat de regeling wenselijk
is, zal de regering de categorie, afhankelijk van de behoefte al dan niet in gewijzigde
vorm, toevoegen aan het Aanvullingsbesluit grondeigendom.

Zittende eigenaren en omliggende bewoners en bedrijven die profijt hebben van gebiedsontwikkeling
betalen daaraan niet mee. De leden van de PvdA-fractie vinden dat onredelijk en vinden
dat planbaten moeten kunnen worden afgeroomd.

8.29 Hoe kijkt de regering hier tegenaan?

De regering zal zich een oordeel vormen over de wenselijkheid van een planbatenheffing
wanneer het onderzoek in het kader van de motie Nijboer beschikbaar is.41 Deze motie vraagt de regering om te onderzoeken hoe de gemeenschap kan meeprofiteren
van de planbaten. Een planbatenheffing is een heffing op de meerwaarde die de grond
krijgt wanneer de overheid de functie wijzigt, bijvoorbeeld van een bedrijfsfunctie
naar een woonfunctie. De regeling voor het verhalen van kosten vormt de basis voor
de bekostiging van de gebiedsontwikkeling. Een planbatenheffing kan alleen in aanvulling
daarop worden geheven42. Ook de bijdragen aan het kostenverhaal worden namelijk betaald uit de meerwaarde
die de grond krijgt wanneer de overheid de functie wijzigt. Het onderzoek in het kader
van de motie Nijboer zal zich daarom richten op een planbatenheffing die wordt geheven
over de meerwaarde van de grond die resteert nadat de bijdragen aan het kostenverhaal
daarop in mindering zijn gebracht. De regering zal de wenselijkheid van een planbatenheffing
afwegen in een breder kader. Zoals bij het antwoord op vraag 8.30 wordt aangegeven,
zal de regering in overleg met andere overheden en private partijen onderzoek doen
naar verschillende instrumenten voor alternatieve bekostiging van gebiedsontwikkeling.

In de huidige situatie hebben speculanten recht op planschade als zij door wijziging
van plannen van de gemeenten schade ondervinden, maar wanneer door wijziging van plannen
van de gemeente de waarde toeneemt, zijn alle baten voor de speculant.

8.30 De leden van de PvdA-fractie zijn benieuwd of er is nagedacht over een regeling voor
value-capturing, het heffen van belasting over toekomstige waardestijging als gevolg
van die gebiedsontwikkeling. Heeft de regering hierover nagedacht?

Ja, de regering denkt na over mogelijkheden van land value capturing. Bij land value capturing worden investeringen in publieke voorzieningen bekostigd doordat de overheid meedeelt
in de baten die bij particuliere eigenaren terechtkomen. Land value capturing is in de belangstelling gekomen door een studie van het Centraal Planbureau. Het
CPB heeft onderzocht dat de huizenprijzen rondom de A2 in Maastricht sinds de aanleg
van een tunnel met ruim € 200 miljoen zijn gestegen. Ook de OESO en de Raad voor de
leefomgeving en infrastructuur hebben de aandacht op land value capturing gevestigd43.

Inmiddels is een breed opgezet onderzoek gestart naar het oplossen van de financiële
tekorten bij gebiedsontwikkelingsprojecten. Naast land value capturing zullen ook andere mogelijkheden van alternatieve bekostiging voor ruimtelijke gebiedsontwikkelingsprojecten
in dit onderzoek worden betrokken. Uit gesprekken in het kader van de Woonagenda is
gebleken dat verschillende gemeenten met instrumenten voor alternatieve bekostiging
aan de slag willen, bijvoorbeeld gebiedsinvesteringszones. In de Woondeals zullen
afspraken worden opgenomen om deze instrumenten in samenwerking tussen Rijk en regio
verder uit te werken. De regering is ook in overleg met de G4. Ook in het kader van
dat overleg wordt aan instrumenten voor alternatieve bekostiging gewerkt. Tenslotte
heeft de regering de studiegroep alternatieve bekostiging ingesteld. De opdracht van
de studiegroep is te onderzoeken hoe de baten die door investeringen van de overheid
worden gegenereerd kunnen worden ingezet om ruimtelijke opgaven te bekostigen. Het
rapport van deze studiegroep bekostiging zal eind dit jaar verschijnen en een meeromvattend
beeld geven van de mogelijkheden voor alternatieve bekostiging. Daarna zal nadere
besluitvorming plaatsvinden over de bekostiging van gebiedsontwikkeling.

8.31 Kan worden toegelicht waarom dit niet is opgenomen?

Dit wetsvoorstel bevat geen voorstellen voor land value capturing. Het wetsvoorstel is er primair op gericht om het bestaande instrumentarium voor
kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling in te passen in de Omgevingswet, te moderniseren
en te vereenvoudigen. Daarbij voorziet het wetsvoorstel ook in een regeling voor kostenverhaal
om faciliterend grondbeleid mogelijk te maken. Dit wetsvoorstel is als onderdeel van
de stelselherziening voor het omgevingsrecht niet specifiek gericht geweest op een
brede heroverweging van de bekostiging van de fysieke leefomgeving als geheel.

Eventuele instrumenten voor land value capturing zullen een aanvulling zijn op de instrumenten voor het verhalen van kosten, maar
die instrumenten niet vervangen. De regeling voor het verhalen van kosten zorgt ervoor
dat bouwers en ontwikkelaars meebetalen aan de kosten van gebiedsontwikkeling. Bij
land value capturing is sprake van andere baathebbenden dan ontwikkelaars en bouwers die een financiële
bijdrage leveren, bijvoorbeeld zittende bedrijven en bewoners. De basis voor de bekostiging
van gebiedsontwikkeling is en blijft daarom de regeling voor het verhalen van kosten.
Die regeling werkt in het algemeen naar tevredenheid en heeft brede steun bij de koepelorganisaties
van overheden, ontwikkelaars en bouwbedrijven.

8.32 Kan de regering inzicht geven in de mogelijkheid om planbaten af te romen?

Ja. De motie Nijboer verzoekt de regering om te onderzoeken hoe de gemeenschap kan
meeprofiteren van de planbaten. Dat onderzoek wordt uitgevoerd. In dat onderzoek zullen
verschillende instrumenten voor het afromen van planbaten worden beschreven. In het
onderzoek zal onder andere de planbatenheffing worden meegenomen zoals die in Vlaanderen
wordt toegepast. Zie ook het antwoord op vraag 8.29.

8.33 Is de regering bereid een instrument te introduceren dat het afromen van planbaten
mogelijk maakt?

Die keuze zal worden gemaakt op basis van een bredere afweging van mogelijkheden om
gebiedsontwikkeling op andere manieren te bekostigen. De regering is samen met andere
overheden en met private partijen op zoek naar mogelijkheden om de financiële tekorten
bij gebiedsontwikkelingsprojecten op te lossen. Dat is nodig om de woningbouw te versnellen
en om woningen waar mogelijk binnenstedelijk te bouwen. Het afromen van planbaten
heeft gevolgen voor onder andere de positie van grondeigenaren, de werking van de
grond- en de vastgoedmarkt en het stelsel van gemeentelijke belastingen. Daarom wil
de regering daarover een beslissing nemen op basis van een bredere afweging en op
basis van een onderzoek waarin ook de maatschappelijke effecten worden beschreven.

9. Implementatie, handhaving en interbestuurlijk toezicht

Het grondbeleid met de instrumenten voorkeursrecht, onteigening, landinrichting, kavelruil
en kostenverhaal is een specifiek beleidsterrein, waarvoor specifieke expertise vereist
is.

9.1 In hoeverre zijn de diverse bestuursorganen daarvoor goed toegerust? Hebben deze organen
zelf voldoende kennis in huis?

Net als de leden van de VVD-fractie vindt de regering het van groot belang dat de
diverse bestuursorganen voldoende toegerust zijn met specifieke kennis om de instrumenten
in dit wetsvoorstel te kunnen toepassen. De regering verwacht dat dit het geval zal
zijn. Net als in de huidige wetgeving hebben overheden de beschikking over instrumenten
voor grondbeleid. Sommige overheden laten zich bij het gebruik van de instrumenten
ondersteunen door externe partijen en sommige hebben zelf voldoende kennis in huis.
Dat verschilt per overheid, afhankelijk van bijvoorbeeld de grootte, de opgaven en
de frequentie van de inzet van de instrumenten. Dat zal onder de Omgevingswet ook
zo blijven. Niet iedere gemeente of provincie zal jaarlijks tot onteigening, vestiging
van het voorkeursrecht of landinrichting overgaan44.

Met dit wetsvoorstel worden diverse regelingen over instrumenten voor grondbeleid
geharmoniseerd en vereenvoudigd. De regering verwacht dat door het wetsvoorstel de
inzet van het instrumentarium voor overheden wordt vereenvoudigd. Bij de overgang
van de werkwijze op basis van de huidige wetgeving naar de werkwijze op basis van
de nieuwe wetgeving, biedt het Rijk invoeringsondersteuning, onder andere via het
programma «Aan de Slag met de Omgevingswet»45. Daar waar nodig, zal het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
in samenwerking met VNG, IPO, UvW en de rijkspartijen ook handreikingen opstellen
voor de toepassing van het instrumentarium onder de Omgevingswet. Vijf jaar na inwerkingtreding
van de Omgevingswet zal het Rijk de inzet van instrumenten uit de wet evalueren. Daarbij
wordt ook de inzet van het instrumentarium voor grondbeleid betrokken.

Goed opdrachtgeverschap van de overheid is in dezen van groot belang.

9.2 In hoeverre zou een kenniscentrum à la het kenniscentrum Europa decentraal dan wel
een andersoortig kenniscentrum daarbij behulpzaam kunnen zijn? Gaarne krijgen de leden
van de VVD-fractie een reactie van de regering.

De regering is het met de leden van de VVD-fractie eens dat goed opdrachtgeverschap
belangrijk is. Onderdelen daarvan zijn het delen van informatie en kennis, het faciliteren
van informatie-uitwisseling en het begeleiden van de implementatie van het stelsel.
De implementatiebegeleiding van de stelselherziening omgevingsrecht wordt vormgegeven
via het programma «Aan de Slag met de Omgevingswet», een samenwerking tussen het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het IPO, de UvW en de VNG en de rijkspartijen.
Onderdeel van de invoeringsbegeleiding zal ook dit wetsvoorstel zijn. Via de website
van Aan de Slag met de Omgevingswet worden bijvoorbeeld praktijkvoorbeelden gedeeld,
zoals naar aanleiding van experimenten met kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling
op grond van de Crisis- en herstelwet. Ook is op deze website informatie te vinden
over wet- en regelgeving en over participatie en digitalisering. Bovendien worden
in de praktijk regelmatig best practices gedeeld door middel van inspiratiesessies en bijeenkomsten in het kader van de invoeringsondersteuning
door het programma «Aan de Slag met de Omgevingswet». Daarnaast heeft het zogenoemde
Informatiepunt de functie van helpdesk voor professionals van overheden, bedrijven
en maatschappelijke organisaties. Als dit wetsvoorstel door het parlement is aangenomen,
zal de implementatiebegeleiding zich ook richten op de toepassing van de instrumenten
waarin dit wetsvoorstel voorziet. Het Rijk zal deze uitgebreide kennisdeling blijven
faciliteren, ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Een (extra) kenniscentrum,
zoals bedoeld door de leden van de VVD-fractie, is daarom volgens de regering niet
nodig.

10. Adviezen en effecten

10.1 De leden van de VVD-fractie krijgen graag inzicht in de kosten voor de overheid die
de inzet van de verschillende instrumenten met zich meebrengt.

Het is niet bekend wat de exacte kosten van het gebruik van de instrumenten zijn.
Op het niveau van individuele instrumenten worden geen kosten voor het gebruik ervan
geregistreerd. Wel is door onderzoeksbureau Sira Consulting in de studie «Effectmeting
Aanvullingswet grondeigendom» geraamd wat de jaarlijkse meer- of minderkosten kunnen
zijn van het wetsvoorstel46. De uitkomst van dat onderzoek is dat het om relatief geringe bedragen per jaar gaat.
Dat hangt samen met het feit dat de instrumenten voorkeursrecht en onteigening minder
dan 100 keer per jaar toegepast worden en herverkaveling nog veel minder. De inschatting
is dat de jaarlijkse financiële effecten van die drie instrumenten voor alle overheden
tezamen zich bevinden binnen een marge van 0,8 miljoen aan extra kosten en 0,3 miljoen
aan minderkosten. Sira Consulting heeft ook aangegeven dat de financiële effecten
van de instrumenten kavelruil en kostenverhaal pas berekend kunnen worden bij het
Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet. Ook bij die instrumenten is de verwachting
van Sira Consulting dat de effecten gering zullen zijn.

10.2 Wie betaalt de kosten van rechtsbijstand van eigenaren en rechthebbenden?

De regering vindt het belangrijk dat een rechthebbende niet met hoge kosten voor rechtsbescherming
wordt belast als de overheid ingrijpt op het eigendomsrecht. Dat is nu ook al zo.
Daar waar het procedures betreft over de inzet van voorkeursrecht en onteigening,
bepaalt dit wetsvoorstel daarom dat de publiekrechtelijke rechtspersoon de volledige,
redelijkerwijs gemaakte kosten van de rechtsbijstand van de rechthebbende draagt47. Bij de inzet van andere, minder op het eigendomsrecht ingrijpende instrumenten op
grond van dit wetsvoorstel is rechtsbijstand niet verplicht. Als een eigenaar of rechthebbende
ervoor kiest om zich professioneel te laten bijstaan, dan zijn de kosten daarvoor
in beginsel voor rekening van diegene zelf. Dat is in lijn met het huidige recht over
die instrumenten en met het uitgangspunt in het bestuursrecht. Wel is de bestuursrechter
bevoegd om een partij te veroordelen in de proceskosten van een andere partij. Bij
besluiten rond herverkaveling (een besluit tot het tijdelijk in gebruik geven, een
ruilbesluit en een besluit geldelijke regelingen) staat beroep en cassatie via de
civiele weg open. Procesvertegenwoordiging is daarvoor verplicht; de kosten daarvoor
komen in beginsel voor rekening van iedere partij zelf. Ook de civiele rechter kan
een partij veroordelen in de proceskosten van een andere partij.

De leden van de D66-fractie constateren dat er in het wetsvoorstel twee artikelen
ontbreken die eerder van kracht waren in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Het betreft
artikelen ten aanzien van publiekrechtelijke afdwingbare vereveningsbijdragen (artikel 6.13
lid 7) en privaatrechtelijk overeen te komen bijdragen voor nader omschreven ruimtelijke
ontwikkelingen (artikel 6.24, lid 1).

10.3 Klopt het dat de bepalingen uit deze artikelen geen plaats hebben gekregen in het
huidige voorstel?

Ja, dat klopt.

10.4 In hoeverre deelt de Minister de mening van onder meer VNG, IPO en UvW dat deze artikelen
dienen te worden toegevoegd aan de het voorstel?

De regering deelt de mening van VNG, IPO en de UvW dat artikel 6.24 van de Wet ruimtelijke
ordening (Wro) een plaats zou moeten krijgen in de Omgevingswet. U heeft daartoe een
nota van wijziging ontvangen.

De regering deelt niet de mening dat ook de regeling voor het verevenen van bovenplanse
kosten van artikel 6.13, zevende lid, van de Wro alsnog een plaats zou moeten krijgen
in de Omgevingswet. De regeling voor het verevenen van bovenplanse kosten van de Wro
heeft een beperkte meerwaarde. Uit het eerdergenoemde onderzoek van BVH is gebleken
dat de regeling zeer weinig wordt toegepast48. Uit dat onderzoek is ook gebleken dat de regeling vooral wordt toegepast in gevallen
waarin de desbetreffende kosten ook als kosten van bovenwijkse voorzieningen hadden
kunnen worden verhaald. Tot slot heeft de regeling voor het verevenen van bovenplanse
kosten een beperkte meerwaarde doordat de fondsbijdragen voor bovenplanse kosten niet
naar behoefte in de gemeente kunnen worden ingezet. De criteria van profijt, proportionaliteit
en toerekenbaarheid zijn van toepassing. De fondsbijdrage voor bovenplanse kosten
kan alleen worden gevraagd in gevallen waarin het gebied waar de fondsbijdrage wordt
gevraagd profijt heeft van de voorzieningen of bouwactiviteiten in een ander gebied.
Daarbij zal moeten worden onderbouwd dat die fondsbijdrage proportioneel is in verhouding
tot de bijdragen uit gebieden die ook profijt ondervinden. De criteria van profijt,
proportionaliteit en toerekenbaarheid vormen de hoeksteen van de regeling voor het
kostenverhaal. Als die criteria worden losgelaten, zal dat negatieve gevolgen hebben
voor de rechtspositie van initiatiefnemers van bouwactiviteiten.

De leden van de D66-fractie constateren hierdoor dat er – in tegenstelling tot in
de Wro – in het huidige voorstel geen mogelijkheid is tot het bovenplans verevenen
van exploitatiekosten.

10.5 Acht de Minister het van belang dat er verevening van collectieve kosten plaats kan
vinden?

Ja. Op zich acht de regering dat van belang. Binnen een bepaald gebied is verevening
van kosten afdwingbaar en vrijwillig mogelijk. De regering is het met de leden van
de D66-fractie eens dat verevening één van de mogelijkheden is om bekostiging van
andere gebiedsontwikkelingen mogelijk te maken. Daartoe maakt het wetsvoorstel via
de nota van wijziging mogelijk dat daarover in een anterieure overeenkomst afspraken
gemaakt worden. Zoals bij het antwoord op vraag 10.4 is aangegeven, heeft de huidige
regeling voor verevening van bovenplanse kosten een beperkte meerwaarde. Er zijn ook
andere manieren om tekorten op gebiedsontwikkelingsprojecten op te lossen. De regering
wil de bekostiging van gebiedsontwikkeling daarom in een breder kader bezien en de
blik niet alleen richten op verevening van kosten. Daar wordt op dit moment breed
onderzoek naar gedaan (zie ook het antwoord op vraag 8.30). Als de resultaten bekend
zijn, kan met uw Kamer het debat plaatsvinden over nieuwe mogelijkheden van bekostiging
van de gebiedsontwikkeling. Als tot een nieuwe regeling voor het verevenen van kosten
wordt gekomen, dan zal deze volgens de regering moeten passen in een samenhangend,
inzichtelijk, toekomstbestendig, effectief en makkelijk toepasbaar stelsel van bekostiging
van de fysieke leefomgeving.

10.6 Welke rol ziet zij hierin weggelegd voor de overheid?

De overheid heeft bij het introduceren van mogelijkheden voor alternatieve bekostiging
van gebiedsontwikkeling een stimulerende en soms ook beslissende rol. Zo kan de overheid
belemmeringen voor alternatieve bekostiging wegnemen. Een belemmering bij gebiedsontwikkeling
kan bijvoorbeeld zijn dat omgevingsplannen en de voorwaarden bij aanbestedingen van
gemeentegrond te gedetailleerd zijn. Daardoor is er dan voor ontwikkelaars weinig
speelruimte om in te spelen op de marktvraag en zullen de opbrengsten lager uitvallen
dan mogelijk was geweest. De overheid kan dan mogelijkheden voor alternatieve bekostiging
creëren door minder gedetailleerde eisen te stellen. Daarnaast kan de overheid het
omgevingsbeleid zo vormgeven dat de gebiedsontwikkeling een maximaal economisch en
maatschappelijk rendement oplevert. Zo laat het Dashboard Verstedelijking van het
College voor Rijksadviseurs zien dat bouwen in de bestaande stad en bij knooppunten
in het infrastructuurnetwerk extra kosten met zich brengt, maar ook veel extra baten
op kan leveren die voor het bekostigen van de gebiedsontwikkeling kunnen worden ingezet49. Tot slot kan de overheid verschillende financiële instrumenten inzetten om de kosten
van gebiedsontwikkelingen door te berekenen of de baten daarvan te incasseren, bijvoorbeeld
instrumenten voor value capturing. De inzet van dit soort instrumenten heeft effecten voor onder andere de grond- en
de woningmarkt en het particuliere eigendom. Daarom kan alleen in overleg met andere
overheden en private partijen en op basis van een zorgvuldige afweging over de introductie
van dit soort instrumenten worden beslist.

11. Inwerkingtreding, overgangsrecht en evaluatie

In de memorie van toelichting wordt ingegaan op het overgangsrecht. In dat kader wordt
gesteld dat onteigening mogelijk blijft voor die besluiten waar op basis van de huidige
wetgeving voor kan worden onteigend en die niet als zodanig terugkeren in de Omgevingswet.

11. De leden van de VVD-fractie krijgen hier graag een uitleg van. Wat wordt hier bedoeld?

Het kan voorkomen dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet onteigening noodzakelijk
is om plannen en projecten te verwezenlijken die mogelijk zijn gemaakt op basis van
besluiten die onder de nu geldende wetgeving zijn genomen. In de passage waarnaar
de leden van de VVD-fractie verwijzen, gaat het concreet om een bestemmingsplan, een
omgevingsvergunning waarbij met toepassing van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) van een bestemmingsplan of beheersverordening kan worden afgeweken (hierna:
afwijkvergunning), een inpassingsplan en een tracébesluit. Deze besluiten worden onder
de Omgevingswet vervangen door een nieuw instrumentarium. In het voorstel voor de
Invoeringswet Omgevingswet is in overgangsrecht voorzien waardoor het bestemmingsplan,
een afwijkvergunning, een inpassingsplan en het tracébesluit zullen gelden als omgevingsplan,
omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit respectievelijk
projectbesluit. Door deze wettelijke gelijkstellingen zal onteigening dus mogelijk
blijven voor besluiten die onder de nu geldende wetgeving zijn genomen omdat daarmee
wordt voldaan aan het vereiste in het voorgestelde artikel 11.6. Dit artikel bepaalt
dat de ontwikkeling waarvoor wordt onteigend, mogelijk moet zijn gemaakt in het omgevingsplan,
de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 9.3

In artikel 9.3 wordt het vestigen van een nieuw voorkeursrecht geregeld. De leden
van de fractie van GroenLinks constateren dat de termijn waarbinnen niet opnieuw een
voorkeursrecht kan worden gevestigd drie in plaats van twee jaar wordt. Deze wijziging
wordt niet gemotiveerd, anders dan dat hiermee de positie van de eigenaar wordt verbeterd.

A.1 De leden van de fractie van GroenLinks ontvangen graag een nadere toelichting op deze
wijziging.

De regering verwijst hiervoor kortheidshalve naar het antwoord op vraag 4.23.

Artikel 9.4

In lid 3 van artikel 9.4 staat dat na vernietiging van het omgevingsplan het voorkeursrecht
nog een jaar geldt, zodat het plan ondertussen kan worden hersteld. De leden van de
fractie van GroenLinks constateren dat de VNG in haar consultatiereactie heeft aangegeven
dat een jaar te kort is. Soms moet door vernietiging van een omgevingsplan veel aanvullend
onderzoek plaatsvinden of moeten mitigerende maatregelen worden getroffen, zo stelt
de VNG.

A.2 Graag ontvangen de aan het woord zijnde leden een nadere toelichting van de regering
op dit punt.

De regering verwijst hiervoor kortheidshalve naar het antwoord op vraag 4.17.

Artikel 9.11

De leden van de fractie van GroenLinks zouden graag een nadere toelichting van de
regering ontvangen op het voorliggende voorstel om het voorkeursrecht niet van toepassing
te verklaren wanneer een beoogde verkrijger in staat is om de gewenste functie te
realiseren. De aan het woord zijnde leden hebben de indruk dat hiermee gemeenten een
instrument uit handen wordt genomen om woningbouw te versnellen en op te treden tegen
eigenaren die handelen tegen het maatschappelijke belang.

A.3 Graag dus een nadere reactie op dit punt.

De regering verwijst hiervoor kortheidshalve naar het antwoord op vraag 4.18 over
de huidige praktijk en naar het antwoord op vraag 4.19.

In het verlengde hiervan constateren de leden van de fractie van GroenLinks dat er
onvoldoende sanctiemogelijkheden zijn indien een eigenaar een beroep doet op zelfrealisatie,
maar vervolgens niet tot realisatie overgaat.

A.4 Kan de regering in gaan op deze zorgen?

De uitzondering waarbij de eigenaar kan aantonen dat de verkrijger bereid en in staat
is het plan dat de gemeente voor ogen staat te realiseren, is alleen van toepassing
als het bevoegd gezag op basis van de beschikbare stukken en gegevens oordeelt dat
de voorgenomen zelfrealisatie aan de daaraan gestelde criteria voldoet. Daarnaast
moet het gaan om een omgevingsplan. De gemeente kan in het omgevingsplan een fasering
of termijn opnemen. De eigenaar en verkrijger zullen dan, om aan te tonen dat de verkrijger
bereid en in staat is het plan te realiseren in de vorm die de gemeente voor ogen
staat, ook moeten aantonen dat dit binnen de in het omgevingsplan opgenomen fasering
of termijn plaatsvindt. Daarnaast kan na een geslaagd beroep op de uitzondering ook
bij het sluiten van een overeenkomst over de realisatie tussen verkrijger en gemeente
een fasering of termijn worden opgenomen.

Het voorkeursrecht is niet van toepassing wanneer de beoogde verkrijger in staat is
de gewenste functie zelf te realiseren. De leden van de SGP-fractie zetten hier vraagtekens
bij.

A.5 Hoe kan versnippering van gebiedsontwikkeling voorkomen worden?

Het omgevingsplan is leidend, zolang dat de mogelijkheden biedt tot zelfrealisatie
van de uitvoering van dat plan in de vorm die de gemeente voor ogen staat, is versnippering
geen probleem. Zelfrealisatie slaagt niet, als die versnippering niet tot de gewenste
vorm van uitvoering van het plan leidt. Versnippering van gebiedsontwikkeling kan
overigens ook positieve gevolgen hebben. Het kan leiden tot een groter aantal ontwikkelaars
en daarmee tot meer concurrentie tussen ontwikkelaars om een gewenste functie in een
gebied te realiseren. Daar staat de regering niet negatief tegenover.

A.6 Hoe wordt voorkomen dat de verkrijger de gronden weer doorverkoopt, met het risico
op speculatie?

De regering verwijst hiervoor kortheidshalve naar het antwoord op vraag 4.10.

A.7 Hoe verhoudt deze zelfrealisatie zich tot de wens dat omgevingsplannen globaal ingevuld
worden (in tegenstelling tot bestemmingsplannen)?

De regering verwijst hiervoor kortheidshalve naar het antwoord op vraag 5.20.

Artikel 11.21

De leden van de SGP-fractie hebben twee vragen over artikel 11.21.

A.8 Geldt hier de vormvereiste zoals bedoeld in afdeling 2, boek 3, van het Burgerlijk
Wetboek?

De regering neemt aan dat dat de leden van de SGP-fractie doelen op afdeling 2 van
titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, dat over de inschrijving van registergoederen
handelt. Deze afdeling is inderdaad van toepassing bij inschrijving van de onteigeningsakte.

A.9 Is de veronderstelling juist dat bij teruglevering de onteigende overdrachtsbelasting
moet betalen? Dat zou niet redelijk zijn.

Ja, dat kan het geval zijn. Het wetsvoorstel bevat geen bepaling die de teruglevering
uitsluit van betaling van overdrachtsbelasting. Uit het tweede lid van het voorgestelde
artikel 11.21 volgt dat de eventueel door de onteigende verschuldigde overdrachtsbelasting
verrekend kan worden bij het bepalen van de terug te betalen schadeloosstelling. De
onteigende wordt in dat geval door de onteigenaar gecompenseerd voor deze belasting.

A.10 Is de regering bereid te bezien hoe dit voorkomen kan worden?

Zoals bij het antwoord op de vorige vraag is aangegeven, zal de onteigende bij de
teruglevering niet in een financieel nadeligere positie komen, als hij overdrachtsbelasting
is verschuldigd, omdat hij bij de teruglevering hiervoor wordt gecompenseerd. Daarom
acht de regering maatregelen niet nodig.

Artikel 12.47

De leden van de SGP-fractie hebben een vraag over artikel 12.47 (kavelruil landelijk
gebied). In de Wet inrichting landelijk gebied geldt voor vrijwillige kavelruil geen
specifieke verbeteringseis. In het voorliggende wetsvoorstel staat in artikel 12.47,
eerste lid, wel een verbeteringseis ten aanzien van een kavelruil landelijk gebied
met bijbehorende overeenkomst. Dit komt bovenop de algemene verbeteringseis in artikel 12.3,
die niet zelfstandig getoetst hoeft te worden.

A.11 De leden van de SGP-fractie vragen of hierdoor juridische onduidelijkheid kan ontstaan.

Anders dan de leden van de SGP-fractie veronderstellen geldt de algemene verbeteringseis
in het voorgestelde artikel 12.3 alleen voor landinrichting door gedeputeerde staten
en niet voor kavelruil in landelijk gebied. De verbeteringseis in artikel 12.47 betreft
dus geen aanvullende eis. Volgens de regering ontstaat door de formulering in artikel 12.47
dan ook geen juridische onduidelijkheid.

De verbeteringseis in artikel 16 van de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg) geldt
zowel voor landinrichting door gedeputeerde staten als voor vrijwillige kavelruil
(nu nog ruilverkaveling bij overeenkomst genoemd). Voor kavelruil leidt deze doelstelling
in de Wilg niet tot een zelfstandige toets door de notaris. De regering verwijst u
voor een nadere toelichting hierop naar een brief van de toenmalige Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit50. Dit wetsvoorstel brengt daarin geen verandering. Vanwege de systematiek van de Omgevingswet,
waarbij de regeling voor kavelruil in afdeling 12.6 van het wetsvoorstel zowel betrekking
heeft op kavelruil in stedelijk gebied als op landelijk gebied, is het noodzakelijk
de verbeteringseis voor kavelruil in landelijk gebied op te nemen in het voorgestelde
artikel 12.47.

Deze bepaling is van belang voor de vrijstelling van overdrachtsbelasting op grond
van de Wet op belastingen van rechtsverkeer.

A.12 Is het mogelijk de bepaling in het eerste lid zo aan te passen dat zeker gesteld wordt
dat notarissen geen toets met betrekking tot de verbeteringseis uit hoeven te voeren?

Voor kavelruil leidt de verbeteringseis niet tot een zelfstandige toets door de notaris.
Dat geldt al zo onder de Wet inrichting landelijk gebied en dat is ongewijzigd overgenomen
in dit wetsvoorstel. Bepalend voor de notaris is de wettelijke omschrijving van het
begrip kavelruil in het voorgestelde artikel 12.44 en de criteria die specifiek aan
een kavelruil landelijk gebied worden gesteld in het tweede lid van dat artikel worden
gesteld. De regering verwijst u voor een nadere toelichting hierop naar een brief
van de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.51 Wijziging van het voorgestelde artikel 12.47, eerste lid, is volgens de regering
niet nodig.

Artikel 13.15

Uit lid 2 onder b van artikel 13.15 blijkt dat het kostenverhaal niet hoger mag zijn
dan de waardevermeerdering. Het kan echter ook zo zijn dat de waardevermeerdering
zo laag is dat de gemeente alsnog met een tekort komt te zitten. Bijvoorbeeld door
hoge kosten voor sloop en sanering. Deze worden afgetrokken van de waardevermeerdering.

A.13 De leden van de fractie van GroenLinks zouden graag een nadere toelichting willen
ontvangen van de regering waarom deze keuze in het wetsvoorstel gemaakt is.

Zie het antwoord op vragen 8.25 en 8.26.

Artikel 13.20

Vanuit de gemeenten zijn er, zo constateren de leden van de fractie van GroenLinks,
zorgen over de afrekenmomenten zoals geregeld in artikel 13.20 van het voorliggende
voorstel.

A.14 Is de regering het met deze leden eens dat het goed zou zijn als het wetsvoorstel
gemeenten de mogelijkheid zou bieden om slechts eenmaal per jaar een eindafrekening
te hoeven maken?

De mogelijkheid voor initiatiefnemers om ten minste vijf jaar na betaling een tussentijdse
eindafrekening te vragen, kan ertoe leiden dat er meerdere aanvragen in een korte
tijd bij de gemeente worden ingediend. Als maar eenmaal per jaar op die verzoeken
beslist hoeft te worden, dan moeten initiatiefnemers langer wachten op de tussentijdse
eindafrekening. Dat vindt de regering niet wenselijk.

Deze nota naar aanleiding van het verslag onderteken ik mede namens de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister voor Rechtsbescherming.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren