Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemers

Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 24 juni 2026 No. W04.26.00109/I, en de reactie van de initiatiefnemers d.d. 12 november
2026, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 23 april 2026
heeft de Tweede Kamer bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Keijzer, Claassen en Clemminck
tot wijziging van de Huisvestingswet 2014 inzake het verbod op voorrang voor vergunninghouders
(Wet nieuwe regels inzake huisvesting vergunninghouders), met memorie van toelichting

Samenvatting

Inhoud initiatiefwetsvoorstel

Het initiatiefwetsvoorstel ontneemt gemeenten de mogelijkheid om personen vanwege
hun status als vergunninghouder voorrang te verlenen bij het toewijzen van sociale
huurwoningen. Vergunninghouders, die ook wel worden aangeduid als statushouders, zijn
mensen van wie het asielverzoek is ingewilligd en die dus in Nederland mogen blijven.

Tweede wetsvoorstel verbod op voorrang vergunninghouders

In september 2025 bracht de Afdeling advisering van de Raad van State een advies uit
over een wetsvoorstel van de regering waarin hetzelfde onderwerp werd geregeld. Naar
aanleiding van afspraken in het coalitieakkoord van januari 2026 trok de regering
dat wetsvoorstel in. De initiatiefnemers hebben nu een gelijkluidend voorstel in de
vorm van een initiatiefwetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt.

Gelijke behandeling en positie gemeenten

In haar advies over het regeringsvoorstel concludeerde de Afdeling dat het wegnemen
van de mogelijkheid voor gemeenten om vergunninghouders voorrang toe te kennen, in
strijd komt met het recht op gelijke behandeling zoals dat onder meer is vastgelegd
in artikel 1 van de Grondwet. Vergunninghouders hebben een verblijfsstatus en zijn
dus geen asielzoekers. Net als andere groepen woningzoekenden waaraan gemeenten voorrang
kunnen verlenen, bevinden deze vergunninghouders zich in een duidelijke achterstandspositie.

Het wegnemen van de mogelijkheid om urgentie toe te kennen aan deze groep maakt het
voor gemeenten moeilijk om in hun huisvestingsbeleid rekening te houden met de nadelige
(start)positie van vergunninghouders op de woningmarkt. De voorwaarden om de achterstandspositie
weg te nemen, zullen niet snel zijn vervuld. Doordat er bovendien niets verandert
aan de gemeentelijke taak te zorgen voor huisvesting van vergunninghouders, worden
gemeentebesturen in een spagaat gebracht.

Op deze punten is het initiatiefvoorstel niet gewijzigd ten opzichte van het regeringsvoorstel.
De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om anders te adviseren dan zij eerder deed.

In verband met deze opmerkingen adviseert de Afdeling van het voorstel af te zien.

1. Inhoud en context van het wetsvoorstel

a. Urgentie onder de Huisvestingswet 2014

Op grond van de Huisvestingswet 2014 kan de gemeenteraad een huisvestingsverordening
vaststellen.1 Met die verordening kan de gemeenteraad categorieën woonruimte aanwijzen die alleen
met een huisvestingsvergunning voor bewoning in gebruik mogen worden genomen. Doorgaans
betreft het (sociale) huurwoningen. De gemeenteraad kan regelen dat bepaalde categorieën
woningzoekenden met voorrang in aanmerking komen voor een vergunning, en dus voor
een woning. Als de gemeenteraad ervoor kiest urgentiecategorieën aan te wijzen, moet
hij daartoe in ieder geval mantelzorgverleners en -ontvangers en personen die in blijf-van-mijn-lijfhuizen
verblijven rekenen. Daarnaast kan de gemeenteraad naar eigen inzicht nog andere categorieën
aanwijzen.

Het wetsvoorstel wijzigt niet de mogelijkheid voor gemeenten om urgentiecategorieën
aan te wijzen, maar beperkt zich tot het beëindigen van de mogelijkheid om vergunninghouderschap
als zelfstandige grond voor voorrang te hanteren. Vergunninghouders behouden de mogelijkheid
om op dezelfde gronden als andere woningzoekenden in aanmerking te komen voor urgentie.
Het voorstel ziet daarmee niet op het uitsluiten van vergunninghouders van urgentieregelingen,
maar op het beëindigen van een uitzonderingspositie die uitsluitend is gebaseerd op
het bezit van een verblijfsvergunning. De initiatiefnemers achten dit gerechtvaardigd
in een situatie waarin schaarste op de woningmarkt noopt tot een zo gelijk mogelijke
behandeling van woningzoekenden.

b. Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel heeft betrekking op de huisvesting van mensen die op basis van de
Nederlandse regelgeving een verblijfsvergunning hebben gekregen omdat hun (internationale
of subsidiaire) status als vluchteling is erkend. Deze mensen worden vaak ook «statushouders»
genoemd. In de systematiek van de Huisvestingswet 2014 heten zij vergunninghouders.
Het wetsvoorstel maakt het gemeenten onmogelijk om vergunninghouders in een huisvestingsverordening
aan te wijzen als urgentiecategorie.

De initiatiefnemers willen het wetsvoorstel per 1 juli 2026 in werking laten treden.2 Dan begint een overgangsperiode van een jaar waarin een beperkte uitzondering op
het voorrangsverbod geldt.3 Na deze overgangsperiode vervalt de uitzondering en kunnen gemeenten vergunninghouders
niet meer op de grond dat zij vergunninghouder zijn, voorrang geven bij de toedeling
van huurwoningen. Het wetsvoorstel verandert niets aan de mogelijkheid om een vergunninghouder
op andere gronden in aanmerking te laten komen voor urgentie. De initiatiefnemers
willen er zo voor zorgen dat vergunninghouders dezelfde positie verkrijgen als andere
woningzoekenden.4

De Afdeling merkt terecht op dat het wetsvoorstel gemeenten verbiedt vergunninghouders
als urgentiecategorie aan te wijzen. Daarbij wordt echter onvoldoende gewicht toegekend
aan de gefaseerde invoering van het voorstel. Het wetsvoorstel maakt onderdeel uit
van een breder traject waarin gedurende een voorbereidingsfase, implementatiefase
en normalisatiefase wordt toegewerkt naar een situatie waarin vergunninghouders niet
langer afhankelijk zijn van voorrang bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Tijdens
de implementatiefase blijft bovendien gedurende één jaar een uitzondering bestaan
voor onzelfstandige woonruimte. Het wetsvoorstel staat daarmee niet op zichzelf, maar
vormt onderdeel van een samenhangend pakket aan maatregelen gericht op huisvesting,
participatie en integratie van vergunninghouders. De initiatiefnemers zijn daarbij
bereid om te overwegen of de implementatiefase ook 2 jaar kan zijn en of dat uitzondering
ook kan gelden voor zelfstandige woonruimte.

c. Voorgeschiedenis van het wetsvoorstel

In september 2025 heeft de Afdeling advies uitgebracht over een regeringsvoorstel
dat gemeenten verbood vergunninghouders voorrang te geven bij de toewijzing van sociale
huurwoningen (hierna: het regeringsvoorstel).5 Ter uitvoering van afspraken die gemaakt zijn in het coalitieakkoord heeft de regering
dat voorstel ingetrokken.6 De tekst van het initiatiefwetsvoorstel is hetzelfde als die van het eerdere regeringsvoorstel.
Ook de toelichting bij het initiatiefvoorstel is voor een groot deel gelijkluidend
aan de toelichting op dat regeringsvoorstel.

De initiatiefnemers onderschrijven dat het voorliggende wetsvoorstel inhoudelijk overeenkomt
met het door het kabinet-Schoof ingediende wetsvoorstel. Daarbij wijzen zij erop dat
het kabinet-Schoof in het nader rapport gemotiveerd heeft uiteengezet waarom zij het
beëindigen van voorrang voor vergunninghouders noodzakelijk acht. De initiatiefnemers
merken bovendien op dat ook het huidige kabinet het uitgangspunt onderschrijft dat
vergunninghouders niet langer uitsluitend op grond van hun verblijfsstatus voorrang
zouden moeten krijgen bij de toewijzing van sociale huurwoningen. De initiatiefnemers
zien hierin een bevestiging dat de huidige systematiek als maatschappelijk onrechtvaardig
wordt gezien. En juist in strijd komt met het recht op gelijke behandeling zoals dat
onder meer is vastgelegd in artikel 1 van de Grondwet.

d. Flankerend beleid

In hun toelichting plaatsen de initiatiefnemers hun voorstel in de context van kabinetsmaatregelen
die zijn gericht op het beperken van de instroom van asielzoekers en op het inlopen
van de achterstand in de huisvestingsopgave van vergunninghouders. De passages in
de toelichting over dit flankerend beleid zijn merendeels ontleend aan de toelichting
op het ingetrokken regeringsvoorstel. Veel van de daarin genoemde kabinetsmaatregelen
worden gecontinueerd.7 De initiatiefnemers verwachten dat deze maatregelen voldoende effect zullen sorteren
om de feitelijk bestaande achterstanden in de huisvesting van vergunninghouders weg
te nemen.8 Daarin zien zij een rechtvaardiging voor het ontnemen van de mogelijkheid van gemeenten
om vergunninghouders nog als urgentiecategorie aan te wijzen.9

De initiatiefnemers delen niet de conclusie van de Afdeling dat er onvoldoende perspectief
bestaat op een normalisering van de positie van vergunninghouders. Het wetsvoorstel
moet worden bezien in samenhang met een breed pakket maatregelen. Daarbij gaat het
onder meer om instroombeperkende maatregelen op het terrein van asielmigratie, het
tweestatusstelsel, beperkingen van nareis, uitbreiding van tijdelijke en onzelfstandige
huisvesting, doorstroomlocaties, flexwoningen, stimulering van woningdelen en maatregelen
gericht op snellere inburgering, taalverwerving en arbeidsparticipatie. Daarnaast
worden vergunninghouders nadrukkelijker aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid
om huisvesting te vinden, bijvoorbeeld via het sociale netwerk, particuliere huur,
hospitaverhuur of werkgerelateerde huisvesting. Gedurende de voorbereidings- en implementatiefase
worden gemeenten bovendien financieel en organisatorisch ondersteund bij het creëren
van extra huisvestingsmogelijkheden.

2. Gelijke behandeling en de positie van gemeenten

In het advies over het inmiddels ingetrokken regeringsvoorstel concludeerde de Afdeling
dat het voorstel strijdig was met het recht op gelijke behandeling, zoals dat onder
meer in artikel 1 van de Grondwet is vastgelegd.10 Net als het nu voorliggende initiatiefvoorstel voorzag dat voorstel in het beëindigen
van de mogelijkheid dat gemeenten ervoor kunnen kiezen om vergunninghouders, die volgens
de geldende regelgeving in Nederland mogen verblijven en dus een andere positie hebben
dan asielzoekers, voorrang te geven bij huisvesting. Net als andere groepen woningzoekenden
waaraan gemeenten voorrang kunnen verlenen, bevinden deze vergunninghouders zich in
een duidelijke achterstandspositie. De ongelijke behandeling is erin gelegen dat de
mogelijkheid om vergunninghouders aan te merken als urgent wordt weggenomen, zonder
dat hun achterstandspositie duurzaam is verholpen.

Bij het realiseren van huisvesting van vergunninghouders bestaan al geruime tijd substantiële
achterstanden. Recente prognoses geven geen aanleiding te denken dat die achterstanden
binnen afzienbare tijd zijn ingelopen.11 De kabinetsmaatregelen die onder andere zijn gericht op het verbeteren van de huisvestingsmogelijkheden
voor vergunninghouders en andere woningzoekenden, zijn deels nog in voorbereiding.
Het is nog niet duidelijk welke effecten deze maatregelen zullen hebben.

Bovendien kunnen de effecten tussen gemeenten verschillen, afhankelijk van de omstandigheden
op de lokale woningmarkt. De initiatiefnemers voorzien weliswaar in gefaseerde inwerkingtreding
van het verbod op voorrang, maar de termijnen zijn zeer kort en bovendien gefixeerd.
Daardoor bestaan onvoldoende mogelijkheden om in te spelen op de situatie zoals die
zich op een bepaald moment of in een bepaalde gemeente voordoet.

Van belang hierbij is dat de uitvoering van de Huisvestingswet 2014 hoofdzakelijk
aan de gemeentebesturen is opgedragen. Zij genieten een grote mate van beleidsvrijheid
bij, onder meer, het te hanteren urgentiebeleid. Dat verandert niet wezenlijk bij
inwerkingtreding van het voorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting,
dat onlangs is aangenomen door de Eerste Kamer.12 Deze beleidsvrijheid van gemeenten maakt dat op basis van lokale omstandigheden kan
worden beoordeeld bij welke groepen reden voor voorrang bestaat.

In haar eerdere advies over het regeringsvoorstel wees de Afdeling erop dat voor ingrepen
in de gemeentelijke beleidsvrijheid gegronde redenen moeten bestaan en dat de eisen
van zorgvuldige wetgeving vergen dat alle relevante instanties vooraf worden betrokken
bij het proces.13 De Afdeling stelt vast dat de initiatiefnemers die redenen voor het beperken van
de gemeentelijke beleidsvrijheid niet hebben aangevoerd en de bedoelde consultaties
achterwege hebben gelaten.

Dit is des te problematischer omdat het wetsvoorstel gemeenten in een bijzonder moeilijke
positie plaatst, vooral in verband met de zogeheten taakstelling die in de Huisvestingswet
2014 is geregeld.14 Die houdt in dat gemeenten verplicht zijn een bepaald aantal vergunninghouders te
huisvesten. In hun toelichting op het wetsvoorstel veronderstellen de initiatiefnemers
dat de regering werkt aan afschaffing van deze taakstelling. Op korte termijn is afschaffing
evenwel niet mogelijk.15 Bij het ontbreken van concreet zicht op het beëindigen van de taakstelling levert
de combinatie van een plicht om vergunninghouders te huisvesten enerzijds met een
verbod op de mogelijkheid om diezelfde vergunninghouders voorrang te geven anderzijds
een voor gemeenten onoplosbaar conflict op.

Nu er vooralsnog onvoldoende zicht is op de verwezenlijking van een gelijke startpositie
van vergunninghouders, de vereiste motivering van de ingreep in de gemeentelijke beleidsvrijheid
ontbreekt en het voorstel gemeentebesturen in een spagaat brengt, ziet de Afdeling
geen aanleiding om anders te adviseren dan zij eerder heeft gedaan over het regeringsvoorstel.

Gelet hierop adviseert de Afdeling van het wetsvoorstel af te zien.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemers delen de opvatting van de Afdeling niet dat het wetsvoorstel strijd
oplevert met het gelijkheidsbeginsel. Zoals het kabinet-Schoof terecht heeft opgemerkt,
betekent artikel 1 van de Grondwet in de eerste plaats dat gelijke gevallen gelijk
moeten worden behandeld. Dit artikel bevat geen verplichting voor de overheid om gelijke
uitkomsten op de woningmarkt te garanderen. Naar het oordeel van de initiatiefnemers
heeft de Afdeling daarbij onvoldoende oog voor het feit dat woningzoekenden in de
praktijk niet vanuit een gelijke uitgangspositie toetreden tot de woningmarkt. Zo
hebben arbeidsmigranten die zich na enkele jaren werken duurzaam in Nederland willen
vestigen vaak evenmin wachttijd opgebouwd en beschikken zij niet altijd over een uitgebreid
sociaal netwerk. Ook heeft een Nederlandse jongere die recent zelfstandig woonruimte
kan zoeken vanzelfsprekend minder gelegenheid gehad om inschrijftijd op te bouwen
dan iemand die jaren eerder is geboren. Daarnaast zijn veel Nederlanders door werk,
familiebanden, mantelzorgverplichtingen of sociale inbedding aangewezen op een beperkte
woonregio, terwijl vergunninghouders zich in veel gevallen over een groter geografisch
zoekgebied kunnen oriënteren.

Tegen deze achtergrond achten de initiatiefnemers het niet gerechtvaardigd dat woningzoekenden
die soms jarenlang op een wachtlijst staan, worden gepasseerd door personen die uitsluitend
op grond van hun status als vergunninghouder voorrang krijgen. Het wetsvoorstel beoogt
vergunninghouders niet uit te sluiten van huisvesting of van urgentieregelingen, maar
brengt hen onder dezelfde regels als andere woningzoekenden. Ook na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel kunnen vergunninghouders aanspraak maken op urgentie wanneer
zij voldoen aan dezelfde voorwaarden die voor andere woningzoekenden gelden. Daarmee
wordt juist een gelijker speelveld gecreëerd.

Het gelijkheidsbeginsel verlangt immers niet dat ongelijke uitgangsposities steeds
worden gecompenseerd door voorrangsbeleid, maar laat ruimte voor objectief gerechtvaardigde
keuzes van de wetgever. Vergunninghouders bevinden zich niet in een gelijke positie
als reguliere woningzoekenden die vaak jarenlang wachttijd hebben opgebouwd voordat
zij voor een sociale huurwoning in aanmerking komen. In een situatie van aanhoudende
woningnood achten de initiatiefnemers het daarom gerechtvaardigd om voorrang op basis
van verblijfsstatus te beëindigen.

De initiatiefnemers wijzen er voorts op dat het kabinet-Schoof uitvoerig heeft onderbouwd
waarom het voorgestelde verbod objectief gerechtvaardigd is. Nederland kampt met een
groot woningtekort en de huidige voorrangsregeling leidt volgens het vorige kabinet
tot onevenredige effecten voor reguliere woningzoekenden. Tegen die achtergrond achten
de initiatiefnemers het redelijk om toe te werken naar een situatie waarin vergunninghouders
huisvesting vinden zonder voorrang op basis van hun verblijfsstatus. Daarbij wordt
ingezet op alternatieve huisvestingsmogelijkheden en op vergroting van de woningvoorraad.

Ten aanzien van de gemeentelijke beleidsvrijheid erkennen de initiatiefnemers dat
het wetsvoorstel een beperking inhoudt van de ruimte die gemeenten momenteel hebben.
Die beperking sluit echter aan bij de bredere ontwikkeling binnen de volkshuisvesting
waarbij het Rijk, onder meer via de Wet versterking regie volkshuisvesting, meer kaders
stelt voor de verdeling van schaarse woonruimte. Het kabinet-Schoof heeft overtuigend
gemotiveerd dat het belang van een eerlijke verdeling van sociale huurwoningen en
gelijke kansen voor woningzoekenden een zwaarwegende reden vormt om deze specifieke
bevoegdheid van gemeenten te beperken. Gemeenten behouden daarbij hun bevoegdheden
ten aanzien van andere urgentiecategorieën en kunnen vergunninghouders nog steeds
voorrang verlenen wanneer zij op andere objectieve gronden aan de voorwaarden voldoen.Tegen
die achtergrond vormt het onderhavige voorstel geen uitzonderlijke inbreuk op lokale
autonomie, maar een logische vervolgstap binnen een bredere trend van versterkte rijksregie
in de volkshuisvesting.

Voor zover de Afdeling wijst op de taakstelling voor vergunninghouders merken de initiatiefnemers
op dat de combinatie van instroombeperkende maatregelen, uitbreiding van huisvestingsmogelijkheden
en de voorgenomen afschaffing van de taakstelling ertoe zal leiden dat voorrang voor
vergunninghouders niet langer noodzakelijk is. Gemeenten krijgen via de gefaseerde
invoering bovendien tijd om zich op deze nieuwe situatie voor te bereiden. Voorts
wijzen de initiatiefnemers erop dat de beoordeling van de noodzaak en proportionaliteit
van volkshuisvestingsbeleid primair aan de wetgever is en dat de ruimte voor toetsing
van dergelijke beleidskeuzes beperkt is. Cijfers laten zien dat nog steeds ruim 8.800
vergunninghouders16 wachten op huisvesting. Daarnaast blijkt uit recente cijfers dat er de afgelopen
jaren meer sociale huurwoningen toegewezen zijn aan statushouders dan dat die er zijn
bijgebouwd. Tussen 2018 en 2026 zijn er 58.230 sociale huurwoningen aan statushouders
toegewezen, terwijl in diezelfde periode 51.380 van dat type woningen werden gebouwd17.

Deze situatie toont aan dat de huidige voorrangsregeling de bestaande achterstanden
niet wegneemt en evenmin leidt tot een structureel houdbaar systeem. In samenhang
met instroombeperkende maatregelen, uitbreiding van flexwoningen en andere huisvestingsvormen,
een groter beroep op eigen verantwoordelijkheid en de voorgenomen afschaffing van
de taakstelling bestaat voldoende perspectief op een geleidelijke normalisering van
de positie van vergunninghouders. De initiatiefnemers zijn dan ook van oordeel dat
het voorstel binnen de ruime beoordelingsmarge van de wetgever valt.

De initiatiefnemers achten het daarom niet aannemelijk dat gemeenten structureel in
een onoplosbare positie terechtkomen.

De initiatiefnemers, Keijzer Claassen Clemminck