Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 988 Wijziging van de Financiële-verhoudingswet, de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en enkele andere wetten in verband met de herziening van het uitkeringsstelsel (Wet herziening uitkeringsstelsel financiële verhoudingen)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Inleiding
2
1.1
Plaats van dit wetsvoorstel in de bredere financieel-bestuurlijke verhoudingen
3
1.2
Leeswijzer
5
2.
Aanleiding voor het wetsvoorstel
5
2.1
Het huidige uitkeringsstelsel
5
2.2
Knelpunten bij het uitkeringsstelsel 2008
13
2.3
Voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel
18
3.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
22
3.1
De decentralisatie-uitkering wordt aangepast en wordt bijzondere fondsuitkering
22
3.2
Aanpassingen met betrekking tot de specifieke uitkering
31
3.3
Geregeld wordt dat specifieke uitkeringen geen subsidies zijn
38
3.4
De verzameluitkering en de integratie-uitkering worden afgeschaft
39
3.5
Versterking coördinerende bevoegdheden de Minister van BZK
39
3.6
Enkele aanpassingen verband houdend met de algemene uitkering
41
3.7
Samenvatting: Overzicht van de aanpassingen aan de Financiële-verhoudingswet
44
3.8
Aanpassingen in de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(FinBES)
47
4.
Verhouding met hoger recht
50
5.
Verhouding met nationaal recht
51
6.
Gevolgen
52
7.
Uitvoering
54
7.1
Uitvoeringsaspecten bij het Rijk (fondsbeheerders en vakdepartementen)
55
7.2
Medeoverheden
56
7.3
Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden
56
8.
Financiële gevolgen
57
9.
Evaluatie
57
10.
Consultatie en advies
58
10.1
Algemeen beeld van de binnengekomen reacties
59
10.2
Reacties geclusterd per onderwerp
61
10.3
Aanvullende suggesties
75
10.4
Formeel advies Algemene Rekenkamer
83
11.
Inwerkingtreding en overgangsrecht
85
ARTIKELSGEWIJS
86
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt ertoe wijzigingen in de Financiële-verhoudingswet (hierna:
Fvw) aan te brengen om zo tot een aangepast, toekomstbestendig uitkeringsstelsel te
komen.
De Grondwet geeft de wetgever de opdracht de financiële verhoudingen te regelen.1 Een belangrijk uitgangspunt is hierbij de zelfstandige positie van gemeenten en provincies,
ook op het terrein van de financiën. Het uitkeringsstelsel, zoals dit in de Financiële-verhoudingswet
is neergelegd, geeft in aanvulling op het bepalen van de belastingen die gemeenten
en provincies kunnen heffen invulling aan deze opdracht, die tot uitdrukking komt
in de Grondwet.
In de huidige situatie wordt de keuze voor een uitkeringsvorm in toenemende mate beperkt
door overwegingen die samenhangen met financiële rechtmatigheid. Zo is een groot aantal
decentralisatie-uitkeringen omgezet naar specifieke uitkeringen, na strengere toetsing
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Staatssecretaris
van Financiën (hierna: fondsbeheerders) op de vrije beleids- en bestedingsvrijheid.
Dit heeft geleid tot een grote stijging van het aantal specifieke uitkeringen. In
2017 waren er 21 specifieke uitkeringen voor een totaalbedrag van € 7,4 miljard, in
2024 is het aantal specifieke uitkeringen gestegen naar 185 met een totaalbedrag van
ongeveer € 20,3 miljard. Dit beperkt de gemeenten en provincies in beleids- en bestedingsvrijheid,
vanwege de strikte en gedetailleerde eisen die vanuit het Rijk worden gesteld aan
de besteding van de gelden uit een specifieke uitkering. Daarnaast kennen deze uitkeringen
zware administratieve- en controlelasten. De inzet van het huidige kabinet is om terughoudend
om te gaan met het instellen van nieuwe of het verlengen van bestaande specifieke
uitkeringen. Dit om de administratieve- en controlelasten te beperken alsmede om de
beleids- en bestedingsvrijheid van medeoverheden te bevorderen. Uitkeringen uit het
gemeente- en provinciefonds zijn, in tegenstelling tot de specifieke uitkering, bestedingsvrij
en kunnen zonder belemmering door decentrale overheden naar eigen inzicht effectief
en efficiënt ingezet worden.
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd het uitkeringsstelsel aan te passen aan de hand
van drie uitgangspunten2:
Met het uitkeringsstelsel wordt geborgd dat de inrichting van de financiële verhoudingen
past bij de wijze waarop het Rijk en medeoverheden maatschappelijke opgaven oppakken.
Tegelijkertijd wordt voldaan aan de vereiste wettelijke kaders. De bestuurlijke verantwoordelijkheid
om deze opgaven op te lossen en te voorzien van een adequate, eenvoudige en passende
bekostiging staat centraal.
Het uitkeringsstelsel ondersteunt de interbestuurlijke samenwerking.
De bekostiging van de interbestuurlijke samenwerking vindt plaats tegen zo laag mogelijk
administratieve lasten voor het Rijk en de medeoverheden. Belangrijke criteria hierbij
zijn duidelijkheid, snelheid, eenvoud en lage controlelasten.
In het kort wordt getracht de uitgangspunten te bereiken langs de volgende vier lijnen:
In de eerste plaats wordt met de introductie van de bijzondere fondsuitkering (BFU;
voorheen decentralisatie-uitkering) beoogd dat het uitkeringsstelsel een goed alternatief
voor de specifieke uitkering bevat (zie paragraaf 3.1).
In de tweede plaats wordt beoogd het proces van verstrekking van specifieke uitkeringen
dan wel bijzondere uitkeringen (voor Caribisch Nederland)3 aan rijkszijde uitvoerbaarder te maken, door de vereenvoudiging van de juridische
grondslagen voor het regelen van een specifieke uitkering of bijzondere uitkering.
Aan de andere kant wordt er een waarborg voor nieuwe wildgroei geïntroduceerd door
te regelen, dat een voorstel tot verstrekking of regeling van een specifieke uitkering
aan de ministerraad moet worden voorgelegd. Daarnaast wordt geregeld dat onder een
nog nader te bepalen drempelbedrag verstrekking van een specifieke uitkering niet
langer mogelijk is (paragraaf 2.2, 3.2 en 3.8.2).
Los van wettelijke maatregelen wordt in de derde plaats beoogd de controle- en verantwoordingslasten
voor medeoverheden in verband met de specifieke uitkering of de bijzondere uitkering
(voor Caribisch Nederland) zoveel mogelijk te verminderen (paragraaf 3.2 en 3.8.2).
In de vierde en laatste plaats wordt beoogd een zo groot mogelijke uniformiteit te
realiseren als het gaat om het verstrekken, regelen en verantwoorden van specifieke
uitkeringen dan wel bijzondere uitkeringen (voor Caribisch Nederland) (zie paragraaf
3.3 en 3.8.2).
In het kader van «comply or explain» worden de wijzigingen die met dit wetsvoorstel
in de Fvw worden doorgevoerd ook zoveel mogelijk doorgevoerd in de Wet financiën openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (zie daarover ook paragraaf 3.8). Verder
zijn in het wetsvoorstel enkele aanpassingen opgenomen die met name raken aan de algemene
uitkering van het provincie- en gemeentefonds (zie paragraaf 3.6).
1.1 Plaats van dit wetsvoorstel in de bredere financieel-bestuurlijke verhoudingen
De afgelopen jaren is door verschillende belanghebbenden en instanties geconstateerd
dat er sprake is van een disbalans tussen (medebewinds)taken, bevoegdheden en middelen
van gemeenten en dat dit leidt tot frictie tussen het Rijk en medeoverheden.4 Ook het kabinet voelt urgentie op dit onderwerp. Zo is in het coalitieakkoord «Aan
de slag»5 opgenomen dat het kabinet wil inzetten op het herstellen van de relatie met medeoverheden,
mede door uitvoering te geven aan de bouwstenen en adviezen uit het rapport «Samen
bouwen aan resultaten» van de Studiegroep Interbestuurlijke verhoudingen. Ook het
vorige kabinet heeft in zijn reactie op adviesrapporten van de ROB «Afrekenen met
disbalans» (maart 2025) en «Meters maken met medebewind» (juli 2025) aangegeven het
belang te herkennen om na te denken over het functioneren van het huidige stelsel:
de taakuitoefening van medeoverheden, de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen
Rijk en medeoverheden en de verhouding tussen de taakuitoefening in autonomie en de
taakuitoefening in medebewind. Hierbij signaleerde het toenmalige kabinet de tendens
dat medeoverheden worden ingezet als uitvoeringsloket van gedetailleerd rijksbeleid,
en het risico dat gedetailleerde sturing en de toenemende behoefte aan bestuurlijke
en financiële informatie leidt tot meer en meer sturing en minder (ervaren) beleidsruimte.
Dit is een onwenselijke ontwikkeling, met gevolgen voor het functioneren van de gemeentelijke
en provinciale democratie en de politieke stelsels. De vermindering van de sturingsmogelijkheden
op lokaal niveau maakt de ambten van (lokale) volksvertegenwoordiger en bestuurder
minder aantrekkelijk. Dat zet de bestuurbaarheid en democratische controle onder druk.
In de betreffende reactie heeft het toenmalige kabinet bestaande maatregelen beschreven
en nieuwe maatregelen aangekondigd om de geconstateerde disbalans te adresseren. Centraal
in het verbeteren van de interbestuurlijke samenwerking staat om consequent goed na
te denken over welke taken passend zijn voor medeoverheden, de uitvoerbaarheid te
toetsen op basis van passende monitoring en beleidsinformatie, het gesprek te voeren
en knelpunten gezamenlijk op te lossen. Dit vergt een gedegen inzet en gezamenlijk
gedragen verantwoordelijkheid van alle betrokkenen, in de verschillende fasen van
taaktoedeling aan medeoverheden. Het proces om te komen tot een taaktoedeling aan
medeoverheden en vormgeving van de taak verloopt via het Beleidskader decentraal en
gedeconcentreerd bestuur en de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO). Onderdeel
van UDO is het komen tot een passende bekostiging voor de taak.
Onderhavig wetsvoorstel heeft vooral betrekking op het uitkeringsstelsel. Het wetsvoorstel
omvat daarmee niet alle aspecten met betrekking tot de financieel-bestuurlijke verhoudingen
en de wijze van taaktoedeling. Zo heeft het wetsvoorstel geen betrekking op de hoogte van de financiering van decentrale overheden. Evenmin heeft het wetsvoorstel betrekking
op de toedeling van concrete (medebewinds)taken of het herstel van balans op bestaande
taken. Zoals hierboven beschreven, wordt met het wetsvoorstel vooral beoogd knelpunten
in het huidige uitkeringsstelsel te adresseren en te borgen, zodat de inrichting van
de financiële verhoudingen beter past bij de wijze waarop het Rijk en medeoverheden
maatschappelijke opgaven willen oppakken. Vooral de bijzondere fondsuitkering die
met dit wetsvoorstel geïntroduceerd wordt (BFU; zie paragraaf 3.1.) kan een bijdrage
leveren, omdat het met deze uitkeringsvorm mogelijk is het gesprek over disbalans
tussen taken, middelen en uitvoeringskracht te faciliteren, zonder dat dit de beleids-
en bestedingsvrijheid van medeoverheden beperkt. Tevens kunnen de in dit wetsvoorstel
opgenomen aanpassingen bijdragen aan het komen tot een passende bekostigingswijze
in het kader van de UDO.
1.2 Leeswijzer
In deze memorie van toelichting wordt eerst de aanleiding van dit wetsvoorstel besproken
(hoofdstuk 2). Dit gebeurt door eerst in te gaan op het huidige uitkeringsstelsel
(paragraaf 2.1), waarna de knelpunten in het huidige stelsel aan de orde komen (paragraaf
2.2). In paragraaf 2.3 volgt de voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel. Vervolgens
wordt in hoofdstuk 3 de inhoud van dit wetsvoorstel in algemene zin beschreven.
2. Aanleiding voor het wetsvoorstel
2.1 Het huidige uitkeringsstelsel
Artikel 132, zesde lid, van de Grondwet bepaalt dat de wet de financiële verhouding
regelt tussen het Rijk en de medeoverheden. De wijze waarop decentrale overheden worden
bekostigd en welke regels hierbij gelden, is volgens de Grondwet dus aan de wetgever
(met mogelijkheid van delegatie naar lagere regelgeving). Artikel 132, zesde lid,
geeft in zijn formulering geen inhoudelijke richting aan de wetgever over hoe de financiële
verhoudingen moeten worden ingericht. Wel is artikel 124, eerste lid, van de Grondwet
tevens van belang voor de financiële verhoudingen. In deze bepaling wordt namelijk
de autonome bevoegdheid van provincies en gemeenten erkend. Voor deze grondwettelijk
erkende autonomie is het van belang dat provincies en gemeenten over voldoende vrij
besteedbare middelen kunnen beschikken. De autonomie om onderwerpen wel of niet tot
provinciaal dan wel gemeentelijk beleid te rekenen, kan immers alleen daadwerkelijk
worden ingevuld wanneer provincies en gemeenten over afdoende vrij besteedbare en
structurele middelen beschikken om hierin inhoudelijke beleidskeuzes te maken.
Op dit moment is de financiële verhouding neergelegd in een aantal wetten6, waarvan de Financiële-verhoudingswet (hierna: Fvw) de voornaamste bepalingen bevat.
Het overgrote deel van de bepalingen van de Fvw heeft betrekking op de uitkeringen
van het Rijk aan provincies en gemeenten: het zogenoemde uitkeringsstelsel. Het uitkeringsstelsel, zoals dat in de Fvw is geregeld, bestaat in zijn huidige vorm
sinds 2008.
In onderstaand figuur is weergegeven welke uitkeringsvormen het uitkeringsstelsel
bevat:
Figuur 1: Schematische weergave verschillende uitkeringsvormen in het uitkeringsstelsel
2008
Zoals in bovenstaande figuur is weergegeven, bevatten vier van de zes uitkeringsvormen
middelen die ten goede komen aan de algemene middelen van een gemeente of provincie.
Dit betekent dat de gemeenten en provincies zelf kunnen besluiten, welke middelen
zij voor welk doel inzetten. Verantwoording over de besteding van deze middelen wordt
afgelegd aan de gemeenteraad of provinciale staten. Twee van de zes uitkeringsvormen
zijn door het Rijk geoormerkte middelen, waarover door gemeenten en provincies aan
het Rijk verantwoording moet worden afgelegd. Hieronder worden de verschillende uitkeringsvormen
nader toegelicht.
2.1.1. Algemene Uitkering
Van de verschillende uitkeringen is de algemene uitkering een belangrijke inkomstenbron
van provincies en gemeenten. Het verdeelmodel van het gemeentefonds/provinciefonds
heeft als doel om iedere gemeente/provincie een gelijkwaardige financiële uitgangspositie
te geven, zodat gemeenten/provincies een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen
realiseren tegen gelijke belastingdruk.
Aan de uitgavenkant bij de verdeling van de middelen van het gemeentefonds/provinciefonds
wordt rekening gehouden met de kosten die gemeenten/provincies moeten maken, gegeven
de objectieve kostenbepalende kenmerken van elke gemeente/provincie (kostenoriëntatie).
Daarnaast wordt aan de inkomstenkant rekening gehouden met verschillen in de mogelijkheden
die gemeenten/provincies hebben om een deel van hun uitgaven uit eigen middelen te
bekostigen (inkomstenverevening).
Zo ontvangen gemeenten waar bijvoorbeeld relatief veel mensen in de bijstand zitten
of relatief veel ouderen wonen, of gemeenten die relatief veel last hebben van verzakking
van de infrastructuur door een slappere bodem (via de verschillende verdeelmaatstaven)
hogere bijdragen uit het gemeentefonds.7
De Fvw bepaalt dat de algemene uitkering wordt verdeeld aan de hand van (objectieve)
verdeelmaatstaven. In de memorie van toelichting bij de Fvw »97 zijn enkele uitgangspunten
opgenomen, waaraan de verdeling dient te voldoen. In de eerste plaats dienen de maatstaven
de noodzakelijke kosten en draagkracht van gemeenten en provincies te volgen (kostenoriëntatie). In de tweede plaats dienen de maatstaven niet onnodig gedetailleerd te zijn (globaliteit), om zo te voorkomen dat de verdeling onbedoeld normerend gaat werken. In de derde plaats
mogen de maatstaven van de algemene uitkering niet door overheden beïnvloedbaar zijn (objectief) en dient vermeden te worden dat goed of slecht gedrag wordt beloond (geen ongewenste prikkelwerking). Verder is van belang dat de maatstaven in de tijd voldoende stabiel zijn, om te voorkomen dat budgetten te veel schommelen (voorspelbaarheid). Tegelijkertijd dienen de maatstaven ook zodanig flexibel te zijn, dat zij meebewegen met de ontwikkeling van de kosten die gemeenten/provincies
maken.8
De hierboven genoemde uitgangspunten (globaliteit, kostenoriëntatie, geen ongewenste
prikkels, stabiel en flexibel) kunnen in een zekere spanning tot elkaar staan. Het
is dan ook van belang dat in de verdeling van de algemene uitkering tussen deze uitgangspunten
een goede balans wordt gevonden.
Het verdeelmodel van de algemene uitkering van het provinciefonds telt op dit moment
negen maatstaven (o.a. «inwoners», «aandeel binnenwater» en «oeverlengte»). Het verdeelmodel
van de algemene uitkering van het gemeentefonds telt op dit moment 54 maatstaven (o.a.
«inwoners», «oppervlakte land», «jongeren», «bijstandsontvangers» en «oppervlakte
bebouwing woonkernen»). De Fvw bepaalt dat de maatstaven van de algemene uitkering
worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur (AMvB). De maatstaven zijn geregeld
in (de bijlagen bij) het Besluit financiële verhouding 2001.
2.1.2. De aanvullende uitkering
De aanvullende uitkering, ook wel «artikel 12-uitkering» genoemd, is bedoeld voor
gemeenten (en dus niet voor provincies) waarvan de middelen aanmerkelijk en structureel
tekortschieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien. Aan de aanvullende uitkering
kunnen de fondsbeheerders voorschriften verbinden. Voorbeelden hiervan zijn het opstellen
van een saneringsplan, het verhogen van de belastingen, de inzet van reserves, het
instellen van een vacaturestop en het verbieden van vervangingsinvesteringen. In de
Fvw is bepaald dat in de begroting van het gemeentefonds het bedrag wordt opgenomen
dat het totaal is van de algemene uitkeringen én de aanvullende uitkeringen.9 Dit betekent dat het bedrag, dat met een aanvullende uitkering gemoeid is, ten laste
komt van het bedrag dat voor de algemene uitkering beschikbaar is. In die zin wordt
een aanvullende uitkering voor een bepaalde gemeente door alle gemeenten gedragen.
2.1.3. Integratie-uitkering
In artikel 5, tweede lid, Fvw is opgenomen dat in de begroting van zowel het gemeente-
als provinciefonds integratie-uitkeringen als verplichting kunnen worden opgenomen,
om op een andere wijze dan door middel van de algemene uitkering te worden uitgekeerd.
Kenmerkend voor de integratie-uitkering is gelet op artikel 13, eerste lid, Fvw, dat
deze uitkering op een andere wijze wordt verdeeld dan de algemene uitkering. De integratie-uitkering
is vooral bedoeld als tussenstap voor de situatie dat een specifieke uitkering overgeheveld
wordt naar de algemene uitkering. Deze overheveling is wenselijk omdat middelen –
indien mogelijk – volgens de voorkeursvolgorde via de algemene uitkering verstrekt
moeten worden. Een nadeel van de overheveling naar de algemene uitkering is echter
dat deze overgang tot herverdeeleffecten kan leiden, omdat het geld niet meer wordt
verdeeld op de wijze die bij de specifieke uitkering is gehanteerd. Dit zou ertoe
kunnen leiden dat sommige gemeenten of provincies minder middelen ontvangen dan voorheen.
Met de integratie-uitkering is het mogelijk toch de middelen naar het (vrij besteedbare)
gemeente- of provinciefonds over te hevelen, zonder dat deze middelen (direct) via
de maatstaven van de algemene uitkering hoeven te worden verdeeld. Zo zou ervoor kunnen
worden gekozen om een deel van het totale budget als integratie-uitkering te verstrekken
(met de «oude» verdeelsleutel) en een deel van het budget via de maatstaven van de
algemene uitkering. Op deze wijze is een geleidelijke overgang mogelijk en worden
de herverdeeleffecten verzacht.
Omdat de integratie-uitkering bedoeld is voor een overgang van middelen naar de algemene
uitkering, is deze uitkering naar haar aard tijdelijk. Dit komt tot uitdrukking in
artikel 13, derde lid, Fvw, dat bepaalt dat integratie-uitkeringen binnen een bij
algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) te bepalen termijn in de algemene uitkering
over dienen te gaan. Op grond van artikel 13, eerste lid, Fvw wordt de verdeling van
integratie-uitkeringen bij AMvB geregeld. In de praktijk wordt hieraan gevolg gegeven
door middel van een jaarlijkse AMvB, waarin is opgenomen welk bedrag elke gemeente
of provincie per integratie-uitkering ontvangt.10 Gemeenten en provincies worden tussentijds geïnformeerd door middel van de circulaires
gemeentefonds en provinciefonds.
2.1.4. Decentralisatie-uitkering
De decentralisatie-uitkering is een uitkering die veel overeenkomsten vertoont met
de integratie-uitkering. Op grond van artikel 5, tweede lid, Fvw is de decentralisatie-uitkering
eveneens een uitkering in het gemeente- of provinciefonds, met een van de algemene
uitkering afwijkende verdeling op grond van artikel 13, eerste lid, Fvw. Het kenmerkende
verschil met de integratie-uitkering is echter dat bij een decentralisatie-uitkering
niet vooraf hoeft te worden bepaald, binnen welke termijn deze in de algemene uitkering
overgaat. In artikel 13, vierde lid, Fvw is de decentralisatie-uitkering dan ook gedefinieerd
als «een uitkering waarbij geen termijn van de overgang van de uitkering naar de algemene
uitkering is vastgesteld». In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Fvw
in 2008 werd de decentralisatie-uitkering als volgt omschreven:
«Decentralisatie-uitkeringen zijn uitkeringen ten behoeve van tijdelijk beleid en
ten behoeve van beleid waarbij nog geen termijn aan de integratie in de algemene uitkering
kan worden verbonden. Daardoor kan het aantal specifieke uitkeringen flink dalen en
worden de Rijksregels en de bestuurslasten beperkt».11
Net als bij de integratie-uitkeringen geldt dat op grond van artikel 13, eerste lid,
Fvw de verdeling van decentralisatie-uitkering bij AMvB wordt geregeld. In de praktijk
wordt op exact dezelfde wijze als bij integratie-uitkeringen gevolg gegeven aan dit
vereiste. Op grond van artikel 13, vijfde lid, Fvw, dienen de Minister vanBinnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) en de Staatssecretaris van Financiën (als
fondsbeheerders) jaarlijks te bezien of een decentralisatie-uitkering kan worden omgezet
in een integratie-uitkering of dat de decentralisatie-uitkering kan worden toegevoegd
aan de algemene uitkering.
2.1.5. Specifieke uitkering
Zoals hierboven al aangegeven, is de specifieke uitkering een uitkering met geoormerkte
middelen, waarover gemeenten en provincies verantwoording af dienen te leggen. In
artikel 15a, eerste lid, Fvw is de specifieke uitkering als volgt gedefinieerd:
Elke bijdrage uit ‘s Rijks kas die door of vanwege Onze Minister wie het aangaat onder
voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar belang aan provincies en gemeenten
wordt verstrekt, is een specifieke uitkering.
Uit deze definitie kan een aantal kenmerken van de specifieke uitkering worden afgeleid:
Het gaat om een uitkering die afkomstig is van een vakminister. De zinsnede «bijdrage uit ’s Rijks kas door of vanwege Onze Minister wie het aangaat»
betekent dat het geld afkomstig is van een departementale begroting of een begrotingsfonds
en geen deel uitmaakt van het gemeente- dan wel provinciefonds.
Het gaat om een uitkering die onder voorwaarden door het Rijk verstrekt wordt. «Onder voorwaarden» houdt in dat het Rijk specifieke besteding (oormerking) voor ogen
heeft, maar ook kan aan andere voorwaarden worden gedacht, zoals de uitvoering van
bepaalde activiteiten of andere eisen die door het Rijk gesteld worden om in aanmerking
te kunnen komen voor een uitkering. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan een
aanvraagprocedure of een plicht om vooraf informatie aan te leveren, waaruit blijkt
dat er aanspraak gemaakt kan worden op een uitkering. Er worden ook vaak informatieverplichtingen
opgelegd.
Het gaat om een uitkering die ten behoeve van een bepaald openbaar belang wordt verstrekt. De memorie van toelichting bij de Fvw 2008 gaf hierbij de volgende omschrijving:
«Onder dienen van een openbaar belang worden in dit verband alle activiteiten van
een medeoverheid verstaan, behalve voor zover die medeoverheid optreedt als marktpartij
of werkgever, of als eigenaar of huurder van een onroerende en roerende zaak een voor
zover bovendien andere natuurlijke en rechtspersonen, niet zijnde medeoverheden ook
onder dezelfde voorwaarden voor de betreffende bijdrage in aanmerking komen. Bij het
uitvoeren van een wettelijke taak zal steeds sprake zijn van het dienen van een openbaar
belang.»12
Uit deze ruime omschrijving is af te leiden dat de medeoverheden de uitkering moeten
ontvangen in hun functie als overheid. Gelden die de decentrale overheden als iedere andere private partij ontvangen (zoals
subsidies aan een gemeente in haar functie als werkgever of de betaling van een schadevergoeding
voor schade die door het Rijk is veroorzaakt) zijn dan ook geen specifieke uitkeringen.
Dit laatste komt expliciet tot uitdrukking in art 15a, tweede lid, Fvw.
Verder is kenmerkend voor een specifieke uitkering dat gemeenten en provincies zich
over de besteding van een specifieke uitkering dienen te verantwoorden. Deze verantwoording
verloopt op een uniforme wijze via Single information Single audit (hierna: SiSa).
Op grond van artikel 17a, eerste lid, Fvw moeten gemeenten en provincies uiterlijk
op 15 juli van het jaar na het afgelopen begrotingsjaar hun verantwoordingsinformatie
over een specifieke uitkering aan de Minister van BZK zenden. De Minister van BZK
brengt de informatie over de specifieke uitkeringen ter kennis van de vakministers.13Op basis van deze verantwoordingsinformatie zijn de vakministers in staat om te beoordelen
of de specifieke uitkering conform de voorwaarden is besteed en kunnen zij zelf verantwoording
afleggen over hun financiële beheer en begrotingsbeheer. Indien dat niet het geval
is, kan (een deel van) de verstrekte specifieke uitkering worden teruggevorderd.
Aangezien specifieke uitkeringen de beleids- en bestedingsvrijheid van gemeenten en
provincies beperken, en daarmee de mogelijkheid van de decentrale volksvertegenwoordiging
om budgettaire keuzes te maken, heeft deze uitkeringsvorm niet de voorkeur. Ook vanwege
de administratieve en controlelasten dient terughoudend met het gebruik van deze uitkeringen
te worden omgegaan. Dit komt expliciet tot uitdrukking in artikel 16, tweede lid,
Fvw, waarin is bepaald dat specifieke uitkeringen slechts worden verstrekt indien
deze wijze van bekostiging «bijzonder aangewezen» moet worden geacht. Van dit laatste
is onder meer sprake als de uitkering een tijdelijk karakter heeft, er nog geen of
onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de lasten van de betrokken taak of de
middelen afkomstig zijn van een begrotingsfonds waardoor het bestedingsdoel vast staat
en door gemeenten en provincies overeenkomstig moet worden verantwoord.14
In de praktijk bestaat bij vakministers geregeld een behoefte om een specifieke uitkering
te kunnen verstrekken. Redenen voor vakministers om een specifieke uitkering te verstrekken
zijn onder meer:
Wens om (eenzijdig) voorwaarden te stellen (oormerking). Door de middelen via een specifieke uitkering te verstrekken, wordt (juridisch) beter
geborgd dat een provincie of gemeente de ontvangen middelen enkel besteedt aan het
vooraf beschreven doel. Indien het geld niet aan het bepaalde doel wordt besteed,
kan het worden teruggevorderd. Dit in tegenstelling tot middelen in het provincie-
of gemeentefonds, die toekomen aan de algemene middelen van een provincie of een gemeente.
Door de middelen als specifieke uitkering te verstrekken, heeft de vakminister zekerheid
dat de verstrekte middelen ook daadwerkelijk aan het vooraf beschreven doel wordt
besteed. Ook kan er een politieke wens zijn om meer zekerheid te hebben over de besteding
van de middelen voor een bepaald doel.
Behoefte aan (verantwoordings)informatie. Zoals hierboven beschreven, dienen medeoverheden zich via SiSa over de besteding
van specifieke uitkering te verantwoorden. Dit levert de vakminister informatie op
die vervolgens weer kan worden gebruikt voor de verantwoording die de vakminister
zélf af moet leggen aan bijvoorbeeld de beide Kamers der Staten-Generaal. Een ander
motief om informatie op te vragen, is dat informatie nuttig kan zijn om het beleid
voor de toekomst bij te stellen of de financiering voor de toekomst aan te passen.
Wens om afspraken te maken met provincies of gemeenten. In de praktijk komt het geregeld voor dat verschillende medeoverheden samenwerken
aan het realiseren van een – gezamenlijk gedragen – beleidsdoel. De praktijk leert
dat hiertoe geregeld samenwerkingsafspraken of convenanten worden gesloten. Als er
afspraken worden gemaakt in bijvoorbeeld een convenant en het Rijk in het kader van
de afspraken middelen aan provincies of gemeenten wil verstrekken, is de enige aangewezen
uitkeringsvorm de specifieke uitkering. Een uitkering via het provincie- of gemeentefonds
is dan namelijk niet mogelijk, omdat afspraken op gespannen voet staan met het principe
dat de middelen uit het provincie- of gemeentefonds toekomen aan de algemene middelen.
Centrale sturing aan de voorkant (aanvraagprocedures). Geregeld bestaat er vanuit vakministers behoefte om voorafgaand aan de eventuele
bekostiging van provincies of gemeenten te eisen dat provincies of gemeenten plannen
of voorstellen indienen. Dit gebeurt bijvoorbeeld als het te verdelen budget beperkt
is, of wanneer er onvoldoende inzicht bestaat in de kosten die medeoverheden moeten
maken. Afhankelijk van de beoordeling van deze plannen wordt vervolgens beslist of
middelen worden toegekend of niet. Een dergelijke sturing aan de voorkant leidt ertoe
dat de specifieke uitkering de enige aangewezen uitkeringsvorm is. De uitkering is
dan immers voorwaardelijk.
Cofinanciering. In de praktijk wordt het soms wenselijk gevonden om een uitkering van rijkszijde
afhankelijk te maken van een eigen bijdrage van de provincie of gemeente. In een dergelijk
geval is de verstrekte uitkering voorwaardelijk en dient het geld als een specifieke
uitkering te worden verstrekt.
Begrotingsfondsen. Artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 2016 bepaalt dat er een begrotingsfonds kan
worden ingesteld ten behoeve van het afzonderlijk beheren van ontvangsten en uitgaven
van het Rijk die voor een specifiek doel bestemd zijn. Dit impliceert dat de Minister die een begrotingsfonds beheert, verantwoording
dient af te leggen over de besteding van de middelen uit het fonds. Gelet op het doel
dat met een begrotingsfonds beoogd wordt (strikte doelbinding en verantwoording) ligt
het daarom doorgaans in de rede dat middelen vanuit een begrotingsfonds via een specifieke
uitkering aan provincies of gemeenten worden verstrekt.
Wens om financieel te compenseren. Tot slot komt het de laatste jaren steeds meer voor dat de wens bestaat om provincies
of gemeenten financieel (volledig) te compenseren voor een bepaalde opgave of taak.
Een voorbeeld hiervan is de compensatie van kosten die gemeenten maakten in het kader
van kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en schulden van gedupeerden door
de toeslagenaffaire. In dat geval verantwoorden de medeoverheden eerst via SiSa welke
kosten zij precies hebben gemaakt. Vervolgens wordt een specifieke uitkering toegekend.
Omdat een provincie of gemeente enkel middelen ontvangt als zij bepaalde activiteiten
heeft verricht, zijn de middelen in een dergelijk geval voorwaardelijk. Dat is de
reden waarom compensatieregelingen als specifieke uitkering worden verstrekt.
In 2019 is een groot aantal onrechtmatige decentralisatie-uitkeringen omgezet naar
specifieke uitkeringen (zie paragraaf 2.2). Mede door bovengenoemde redenen was het
lastig om deze decentralisatie-uitkeringen aan te passen en als fondsuitkering te
behouden. Daarnaast hebben bovengenoemde redenen er voor gezorgd dat bestaande specifieke
uitkeringen werden verlengd en er meer nieuwe specifieke uitkeringen werden ingesteld
waardoor het totaal aantal specifieke uitkeringen verder steeg van 16 in 2018 naar
158 in 2025.
2.1.6. Verzameluitkering
De verzameluitkering, een bijzondere vorm van de specifieke uitkering, is in 2008
in de Fvw opgenomen met het doel om de beleidsvrijheid van de decentrale overheden
te vergroten en hun bestuurlijke en administratieve lasten te verminderen. Sindsdien
vereist artikel 16a Fvw dan ook dat specifieke uitkeringen van een vakminister, die
een kleinere omvang hebben dan een bij AMvB te bepalen grensbedrag, als verzameluitkering
moeten worden verstrekt. In een verzameluitkering zijn één of meerdere kleine specifieke
uitkeringen opgenomen of gebundeld. Tot juli 2021 bedroeg het grensbedrag voor de
verzameluitkering € 10 miljoen; sindsdien bedraagt het grensbedrag waaronder een verzameluitkering
verstrekt moet worden € 1 miljoen voor de gehele uitkering of € 50.000 per ontvanger.15
De verzameluitkering hoeft niet aan een specifiek doel te worden besteed, maar mag
binnen alle doelstellingen van het verstrekkende ministerie worden besteed (artikel
16a, zesde lid, Fvw). De bestedingsvoorwaarden van de afzonderlijke specifieke uitkeringen
komen hiermee dan ook te vervallen. De uitvoering van de verzameluitkering (verlening,
uitbetaling, en vaststelling) is op grond van artikel 16a van de Fvw volledig ondergebracht
bij de Minister van BZK. Dit in tegenstelling tot de werkwijze bij andere specifieke
uitkeringen, waarbij de uitvoering bij de vakministers ligt. De verantwoording over
de totale middelen in een verzameluitkering geschiedt, zoals vastgelegd in artikel
16a, zesde lid, Fvw, slechts door middel van één indicator: besteed bedrag. Dit sluit
aan bij het doel van de ruime bestedingsvrijheid en vermindering van sturing vanuit
het Rijk op details.
2.1.7. Voorkeursvolgorde
Bij de verhouding tussen Rijk, provincies en gemeenten wordt een financieel arrangement
gekozen dat rekening houdt met de voorkeursvolgorde voor de bekostiging van provinciale
en gemeentelijke taken. Daarbij staat centraal dat medeoverheden voor de uitvoering
van structurele taken de beschikking krijgen over structurele middelen. Deze voorkeursvolgorde
luidt sinds de Fvw 1997 als volgt 16:
eigen inkomstenbronnen (belastingen);
de algemene uitkering uit het provincie- en gemeentefonds;
de decentralisatie- en integratie-uitkering uit het provincie- en gemeentefonds;
ten slotte de specifieke uitkering alsmede de verzameluitkering.
2.2 Knelpunten bij het uitkeringsstelsel 2008
Al vrij kort na de aanpassing van het uitkeringsstelsel in 2008 werden in de praktijk
– zowel aan rijkszijde als aan de zijde van provincies en gemeenten – verschillende
knelpunten met het uitkeringsstelsel ervaren.
Een eerste knelpunt houdt verband met de vormgeving van de verzameluitkering17. In de praktijk leidde die tot de volgende drie problemen:
Binnen een ministerie zorgde de toepassing van de verzameluitkering voor beleidsmatige
spanning tussen verschillende beleidsdoelstellingen van één ministerie. Bij een verzameluitkering
komen immers de afzonderlijke doelen van de specifieke uitkeringen te vervallen en
hoeft slechts verantwoord te worden of de ontvangen middelen zijn besteed binnen de
doelstellingen van de verstrekkende vakminister. Binnen het Ministerie van IenW kunnen
bijvoorbeeld zowel middelen worden verstrekt voor het verbeteren van de luchtkwaliteit,
als voor het verbeteren van het wegennet (hetgeen het gebruik van auto’s bevordert
en daarmee juist kan zorgen voor het verslechteren van de luchtkwaliteit). Door de
toepassing van de verzameluitkering kan een onbedoelde verschuiving van de prioriteiten
van het ministerie ontstaan, waarmee beleidsdoelstellingen van het kabinet niet worden
gerealiseerd.
Bij gemeenten, provincies en accountants ontstond verwarring over de bredere doelen
van de verzameluitkering en hoe daarover verantwoording moet worden afgelegd.
De verantwoordingsinformatie was voor de verstrekkende vakminister nauwelijks bruikbaar,
omdat die geen specifieke informatie bevatte over het doel waarvoor het geld aanvankelijk
was bedoeld. Hierdoor kon op niveau van het individuele departement weliswaar worden
aangegeven dat de uitgaven rechtmatig waren besteed, maar niet of met de bestede middelen
de doelen (van de afzonderlijke uitkeringen binnen de verzameluitkering) ook werden
gehaald.
Door deze drie problemen met de verzameluitkering kozen vakministers er steeds vaker
voor om de middelen niet als een verzameluitkering, maar als een decentralisatie-uitkering
te laten uitkeren. Gelet op deze ontwikkelingen heeft de toenmalig Minister van BZK
in 2015 aan de Tweede Kamer gemeld dat de verzameluitkering niet meer zou worden toegepast.
Ook kondigde hij aan dat de verzameluitkering op termijn uit de Fvw zou worden geschrapt.18 Bestaande verzameluitkeringen zouden worden omgezet in decentralisatie-uitkeringen.
Via een decentralisatie-uitkering was formeel geheel geen bestedingsvoorwaarde of
verantwoording mogelijk, maar de verantwoording in het kader van de verzameluitkering
was toch al beperkt bruikbaar. Met het verstrekken van middelen via een decentralisatie-uitkering
werden zo onnodige verantwoordingslasten voorkomen.
b) Een tweede knelpunt houdt verband met de grondslag/de regeling van de verstrekking van specifieke uitkeringen.
In artikel 17, eerste lid, Fvw is als hoofdregel neergelegd dat specifieke uitkeringen
bij of krachtens de wet moeten worden geregeld. Tijdelijke specifieke uitkeringen
(tot maximaal 4 jaar) kunnen bij AMvB worden geregeld en eenmalige specifieke uitkeringen
bij ministeriële regeling. In de praktijk kwam het echter veelvuldig voor dat eenmalige
specifieke uitkeringen op basis van regelingen werden «gestapeld» om te voorkomen
dat er een AMvB moest worden opgesteld.
Enerzijds zijn er goede redenen voor een hogere drempel voor het regelen van specifieke
uitkeringen die niet langer dan vier jaar voortduren: specifieke uitkeringen moeten
gelet op de voorkeursvolgorde en vanwege de beperking van de beleids- en bestedingsvrijheid
van en administratieve lasten voor gemeenten en provincies terughoudend worden ingezet.19 Anderzijds kan worden gesteld dat het in de praktijk belangrijk is dat er snel rijksmiddelen
kunnen worden verstrekt en dat er snel duidelijkheid is voor medeoverheden over de
hoogte van de verstrekte rijksmiddelen en de details van de regeling zoals de gestelde
voorwaarden. Hier hebben zowel het Rijk als provincies en gemeenten belang bij. Ook
is de regering van oordeel dat een AMvB-procedure wel een erg zware procedure is voor
specifieke uitkeringen, die niet langer dan vier jaar voortduren. Het tot stand brengen
van een AMvB neemt al snel een half jaar tot een heel jaar in beslag. Zelfs als een
specifieke uitkering de maximale toegestane looptijd van vier jaar heeft, staat de
tijd die het vaststellen van een AMvB kost niet in verhouding met de daadwerkelijke
looptijd van de specifieke uitkering.
c) Een derde knelpunt houdt verband met de verhouding tussen specifieke uitkeringen en subsidies.
Op basis van artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna:
Awb) is een subsidie omschreven als de aanspraak op financiële middelen, door een
bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders
dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Ook specifieke
uitkeringen vallen onder deze materiële definitie. In het derde lid van artikel 4:21
Awb is echter bepaald dat de subsidietitel (titel 4.2) van de Awb niet van toepassing
is op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk
voorschrift dat uitsluitend voorziet in de verstrekking aan rechtspersonen die krachtens
publiekrecht zijn ingesteld. Indien dus sprake is van een wettelijk voorschrift waarin
uitsluitend een specifieke uitkering wordt geregeld, is de subsidietitel niet op die specifieke
uitkering van toepassing.20 Hoewel de specifieke uitkering in een dergelijk geval nog steeds aan de materiële
definitie van een subsidie voldoet, zijn de regels uit titel 4.2 van de Awb dus niet
op de specifieke uitkering van toepassing.
In diverse kaderwetten voor subsidies wordt afgeweken van artikel 4:21, derde lid,
Awb en is de subsidietitel van de Awb alsnog van toepassing verklaard op subsidies,
die worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet
in de verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.21 Dit betekent dat titel 4.2 van de Awb op grond van die kaderwetten van toepassing
is op specifieke uitkeringen. Verschillende bepalingen uit de subsidietitel zijn namelijk
ook toepasbaar bij specifieke uitkeringen. In de praktijk betekent deze werkwijze
echter dat sommige ministeries bij de verstrekking van een specifieke uitkering de
subsidietitel van de Awb wel toepassen, maar andere ministeries niet. Dit levert (ook aan de zijde van de medeoverheden) geregeld onduidelijkheid op, omdat
het van het verstrekkende departement afhangt welke regels van toepassing zijn. Daar
komt ook bij dat naar het oordeel van de regering lang niet alle voorschriften uit
de subsidietitel passend zijn indien specifieke uitkeringen worden verstrekt. Hierbij
kan onder meer worden gedacht aan:
de mogelijkheid te regelen dat de subsidieontvanger een vergoeding betaalt, indien
de subsidie heeft geleid tot vermogensvorming (art. 4:41 Awb);
de mogelijkheid om te regelen dat de subsidieontvanger zich moet verzekeren tegen
bepaalde risico’s (art. 4:37 Awb);
de mogelijkheid om de ontvanger te verplichten een egalisatiereserve aan te houden
(art. 4:72 Awb).
Hoewel het opleggen van dergelijke verplichtingen discretionaire bevoegdheden zijn
en voorstelbaar zijn in de verhouding tussen de subsidieverstrekker en een (particuliere)
subsidieontvanger, zijn dergelijke verplichtingen minder passend in de verhouding
tussen het Rijk en de medeoverheden. Gemeenten en provincies staan namelijk in een
andere verhouding tot het Rijk dan «reguliere» subsidieontvangers. Dat komt ook tot
uitdrukking in de Grondwet. Art. 132, zesde lid, van de Grondwet die bepaalt namelijk
dat de wet de financiële verhouding tussen het Rijk en de provincies en gemeenten
regelt.
Ook leidt de huidige praktijk ertoe dat in wetgeving niet altijd duidelijk is wat
precies met het begrip «subsidie» bedoeld wordt. Uit sommige wetten wordt duidelijk
dat het de bedoeling is dat het begrip «subsidie» ook de in artikel 15a, eerste lid,
Fvw bedoelde specifieke uitkering omvat. De wettelijke grondslag om een subsidie te
verstrekken wordt dan tevens gehanteerd als grondslag om specifieke uitkeringen te
verstrekken, zoals in een aantal kaderwetten voor subsidies. Dit terwijl in andere
wetten (zoals de Kaderwet overige BZK-subsidies) met het begrip «subsidie» niet tevens
gedoeld wordt op specifieke uitkeringen. In dat geval dient een subsidiegrondslag
niet (tevens) als grondslag om een specifieke uitkering te verstrekken. Gelet op de
voorkeursvolgorde (vrij besteedbare middelen hebben de voorkeur boven specifieke uitkeringen),
en de in artikel 16, tweede lid, Fvw verankerde terughoudendheid om specifieke uitkeringen
toe te passen, zijn te ruime algemene wettelijke grondslagen voor specifieke uitkeringen
onwenselijk.
d) Het vierde knelpunt dat zich sinds 2008 voordoet, is het proces van verstrekking van decentralisatie- en integratie-uitkeringen.
Zoals hierboven al aangegeven, vindt de vaststelling van decentralisatie- en integratie-uitkeringen
plaats in de vorm van een AMvB. Deze procedure wordt als zeer omslachtig ervaren.
Het was ook onduidelijk of gemeenten of provincies, die het niet eens waren met (bijvoorbeeld
de hoogte van) een decentralisatie-uitkering, bezwaar en beroep konden indienen en
bij wie. Dit is in 2018 onderwerp geweest van een procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: ABvRS). Een drietal gemeenten had bezwaar ingediend
naar aanleiding van brieven van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (VWS), waarin een (extra) decentralisatie-uitkering werd afgewezen. De ABvRS
oordeelde dat de Staatssecretaris van VWS onbevoegd besluiten had genomen, aangezien
de Ministers van BZK en Financiën als fondsbeheerders hiertoe bevoegd waren. De ABvRS
oordeelde uiteindelijk dat rechtsbescherming mogelijk diende te zijn en dat eventuele
bezwaren door de fondsbeheerders moesten worden behandeld.22
e) Het vijfde en grootste knelpunt in het huidige uitkeringsstelsel houdt verband
met de decentralisatie-uitkering als zodanig.
Dit blijkt onder andere uit opmerkingen van de Algemene Rekenkamer23, 24, de Raad van State25, de (toenmalige) Raad voor financiële verhoudingen26 en de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen27. De opmerkingen van deze instanties hadden vooral betrekking op het gebruik van de
decentralisatie-uitkering als zogenoemde «quasispecifieke uitkering». In de praktijk
bestond er namelijk geregeld de wens om gezamenlijk als Rijk en medeoverheid aan een
bepaald doel te werken. In dit kader werden afspraken gemaakt, bijvoorbeeld over het
aanleveren van informatie. Hierdoor kwam het in de praktijk geregeld voor dat aan
een decentralisatie-uitkering (quasi)-voorwaarden ten grondslag lagen. Daarmee werd
afbreuk gedaan aan het vrij besteedbare karakter van de decentralisatie-uitkering.
In 2019 werd bovenstaande nog urgenter omdat de Algemene Rekenkamer aangaf dat de
uitgaven die samenhingen met decentralisatie-uitkeringen waar interbestuurlijke afspraken
over waren gemaakt, onrechtmatig waren. Dit betrof onder meer de uitkeringen in het
kader van de Regio Deals. De Algemene Rekenkamer oordeelde dat deze voorwaarden strijdig
waren met de beleids- en bestedingsvrijheid die bij een decentralisatie-uitkering
hoort.28 Ook van een groot aantal andere decentralisatie-uitkeringen stelde de Algemene Rekenkamer
vast dat deze op gespannen voet stonden met het vereiste van bestedingsvrijheid. Voor
het gemeentefonds ging het om 12 van de 44 onderzochte decentralisatie-uitkeringen
en voor het provinciefonds om 7 van de 17 onderzochte decentralisatie-uitkeringen.29 Bij deze decentralisatie-uitkeringen stelde de Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld vast
dat er sprake was van een cofinancieringseis of dat een vervolgtranche enkel werd
verstrekt als er aan bepaalde voorwaarden werd voldaan. Ook werd geconstateerd dat
om in aanmerking te komen voor middelen, voorafgaand een aanvraagprocedure gevolgd
diende te worden, waarbij plannen werden beoordeeld. Tot slot kwam het ook voor dat
in afspraken of convenanten werd afgesproken dat informatie of beleidsrapportages
dienen te worden aangeleverd. Ook deze eisen of afspraken, in combinatie met een decentralisatie-uitkering,
werden onrechtmatig bevonden omdat deze afbreuk doen aan de beleids- en bestedingsvrijheid
die bij een decentralisatie-uitkering hoort. In de periode die daarop volgde, hebben
de fondsbeheerders alle bestaande decentralisatie-uitkeringen tegen het licht gehouden.
Bij decentralisatie-uitkeringen waaraan ontoelaatbare eisen of afspraken waren verbonden,
hebben de fondsbeheerders allereerst samen met de vakdepartementen onderzocht of deze
eisen dan wel afspraken zouden kunnen worden geschrapt. Dat zou er immers toe leiden
dat de uitkering alsnog rechtmatig als decentralisatie-uitkering zou kunnen worden
verstrekt. Bij nagenoeg de meeste van deze uitkeringen was echter de conclusie dat
de eisen of voorwaarden niet losgelaten konden worden. Zo was er een aantal decentralisatie-uitkeringen
waarbij een aanvraagprocedure had plaatsgevonden. Deze uitkeringen konden alleen nog
naar een specifieke uitkering worden omgezet. Daarnaast bleek in veel gevallen dat
het niet mogelijk of onwenselijk was om afspraken die in het verleden gemaakt, ineens
ongedaan te maken. In dat geval zouden «tijdens het spel» de regels veranderd worden.
Ook konden afspraken als cofinanciering niet ineens ongedaan gemaakt worden.
Zoals onderstaande tabel laat zien, heeft dit geleid tot een grote stijging van het
aantal specifieke uitkeringen vanaf 2019 en een afname van het aantal verstrekte decentralisatie-uitkeringen.
Ook in de jaren daarna is de stijging van het aantal specifieke uitkeringen te zien.
In de praktijk blijkt namelijk dat ook in nieuwe gevallen voor een specifieke uitkering
wordt gekozen als er bijvoorbeeld behoefte bestaat aan cofinanciering, of informatieverplichtingen
of aanvraagprocedures. In deze gevallen is er niet meer – zoals voor 2019 het geval
was – voor een decentralisatie-uitkering gekozen. Het aantal decentralisatie-uitkeringen
is vanaf 2024 weer toegenomen en het aantal specifieke uitkeringen is in 2025 licht
afgenomen ten opzichte van 2024.
tabel 1 en figuur 2: Aantal specifieke uitkeringen en aantal decentralisatie-uitkeringen1
1 COELO, Atlas Rijksuitgaven aan gemeenten 2021, p. 8.
Jaar
Aantal SPUKs
Financiële omvang SPUKs (€ mln.)
Aantal DU’s
Financiële omvang DU’s (€ mln.)
2009
109
€ 15.269
37
€ 360
2010
88
€ 14.526
63
€ 1.353
2011
75
€ 13.383
66
€ 1.548
2012
55
€ 12.324
56
€ 2.137
2013
45
€ 12.649
50
€ 1.964
2014
34
€ 12.860
57
€ 2.236
2015
22
€ 9.012
69
€ 1.775
2016
24
€ 7.386
97
€ 3.450
2017
21
€ 7.765
104
€ 1.600
2018
16
€ 8.024
150
€ 1.612
2019
41
€ 8.462
144
€ 1.773
2020
99
€ 13.378
87
€ 2.045
2021
131
€ 13.486
83
€ 1.754
2022
137
€ 12.506
81
€ 2.033
2023
153
€ 18.264
82
€ 2.307
2024
185
€ 20.060
108
€ 1.681
2025
158
€ 18.460
172
€ 1.958
Hiermee kan worden gesteld dat een belangrijk doel van het uitkeringsstelsel 2008,
namelijk het verminderen van specifieke uitkeringen, op dit moment niet (meer) bereikt
wordt. Gemeenten en provincies hebben weer met een groot aantal specifieke uitkeringen
te maken, met forse administratieve en controlelasten tot gevolg zowel bij medeoverheden
als bij het Rijk.
2.3 Voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel
In april 2018 heeft de toenmalige Minister van BZK, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën, bij brief aan de Tweede Kamer gemeld voornemens te zijn een proces
te starten dat gericht was op de herziening van de Fvw.30 Een herziening van het uitkeringsstelsel maakte hier onderdeel van uit. In deze brief
merkte de Minister van BZK op dat de huidige inrichting van het uitkeringsstelsel
leidt tot onduidelijkheden over de verantwoordelijkheden, over informatie-uitwisseling
en over de gewenste mate van verantwoording. Met name de werking van de decentralisatie-uitkering
werd als grootste knelpunt benoemd.
Bovenstaand voornemen heeft geleid tot een wetsvoorstel dat op 5 februari 2020 in
consultatie is gegaan.31 In dit wetsvoorstel werd in de eerste plaats voorgesteld om de decentralisatie-uitkering
te verhelderen. Het uitgangspunt dat de decentralisatie-uitkering ten goede komt aan
de algemene middelen en daarmee vrij besteedbaar is, bleef bestaan. Wel werd in het
wetsvoorstel tot uitdrukking gebracht dat van rijkszijde een doel aan het verstrekken
van de uitkering mocht worden gekoppeld (etikettering/naamgeving van de uitkering).
Daarmee zou dan geen bestedingsdoel worden opgelegd. Ook werd in het wetsvoorstel
opgenomen dat limitatief in de wet opgenomen afspraken mochten worden gemaakt tussen
het Rijk en het bestuur van de ontvanger van de middelen. Deze afspraken mochten echter
niet het karakter hebben van voorwaarden en konden enkel zien op zaken die door het
college van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten uitgevoerd konden worden.
Dit betekende dat het niet nakomen van de afspraken geen financiële, juridische of
beleidsmatige consequenties mocht hebben. Voorbeelden van toegelaten afspraken waren
onder andere evaluatieafspraken of monitoringsafspraken. Verder werd in het wetsvoorstel
opgenomen dat de vakminister beleidsinformatie op mocht vragen over een verstrekte decentralisatie-uitkering. Op deze manier is de
vakminister immers beter in staat om zijn verantwoordingsverplichtingen over de besteding
van middelen (in de richting van de Tweede Kamer) na te komen.
Naast de aanpassing van de decentralisatie-uitkering werd voorgesteld een nieuw uitkeringstype
in de Fvw op te nemen: de Uitkering Gezamenlijke Opgave (UGO). Deze nieuwe uitkeringsvorm
was met name bedoeld voor een bijdrage aan «samenbestuur» voor de uitvoering van samenwerkingsafspraken.
In de memorie van toelichting van het in 2020 geconsulteerde wetsontwerp werd «samenbestuur»
gedefinieerd als een «situatie waarin het Rijk en minimaal één andere gemeente of
provincie vrijwillig kiezen voor een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij het realiseren
van maatwerkoplossingen voor een zwaarwegende opgave». Deze zwaarwegende opgave overstijgt
de mogelijkheden en bevoegdheden van één overheidslaag en gezamenlijke coördinatie
van bevoegdheden, middelen en eventuele andere instrumenten is dan ook noodzakelijk
om de taak te kunnen uitvoeren.
Het samenbestuur werd gekenmerkt door drie criteria:
het betreft het samen besturen in gezamenlijke verantwoordelijkheid;
de opgave noodzaakt samenbestuur;
samenbestuur is vrijwillig en democratisch gelegitimeerd.
2.3.1. Wetenschappelijk adviesrapport
Onder meer de Algemene Rekenkamer en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna:
VNG), reageerden overwegend negatief op het wetsvoorstel, met name op de UGO. Daarom
hebben de Minister vanBZK en de Staatssecretaris van Financiën (als fondsbeheerders)
besloten het wetsvoorstel niet verder in procedure te brengen. In plaats daarvan is
in 2021 aan drie universitaire onderzoeksinstituten de opdracht gegeven de fondsbeheerders
te adviseren over de inrichting van het toekomstige uitkeringsstelsel (en in het bijzonder
de UGO). Hiervoor hebben de onderzoekers onder meer het toenmalige wetsontwerp bestudeerd
en de daarop gegeven reacties. Bij brief van 25 maart 2022 zijn de resultaten van
dit onderzoek aan de Tweede Kamer gepresenteerd.32 In het adviesrapport33 zijn aanbevelingen aan de fondsbeheerders gedaan om te komen tot aanpassingen, die
leiden tot een uitkeringsstelsel dat aan de volgende doelen voldoet:
borgen dat de inrichting van de financiële verhoudingen blijft passen bij de wijze
waarop maatschappelijke opgaven door gemeenten en provincies worden opgepakt. Hierbij
draait het vooral om de balans tussen democratische legitimiteit, schaal van de opgaven
en effectiviteit van het uitkeringsstelsel;helderheid over wat wel en niet is toegestaan,
bijvoorbeeld op het terrein van interbestuurlijke afspraken, in combinatie met de
toekenning van een decentralisatie-uitkering;het verminderen van de controle- en verantwoordingslasten,
die verbonden zijn aan specifieke uitkeringen.
De onderzoekers merkten over de UGO op dat van belang is dat belastinggeld aan effectieve
parlementaire en democratische controle is onderworpen. Bij toepassing van de UGO
is volgens de onderzoekers onduidelijk welk overheidsbestuur op welke wijze zeggenschap
heeft over de besteding van de uitkering, wie daarvoor verantwoordelijkheid draagt
(in geval van misbesteding of hogere uitgaven) en wie politiek voor welk deel kan
worden aangesproken. Daarmee is niet gezegd dat interbestuurlijke samenwerking en
de bekostiging hiervan niet mogelijk is. Maar de oplossing dient volgens de onderzoekers
niet te worden gezocht in een nieuwe uitkeringsvorm, maar in de verheldering en/of
verruiming van de al bestaande uitkeringsvormen.
2.3.2. Taskforce uitkeringsstelsel ter uitwerking van de aanbevelingen
In de Kamerbrief van 25 maart 2022 heeft de Minister van BZK, mede namens de Staatsecretaris
van Financiën, aangegeven dat de verdere uitwerking van de aanbevelingen van de onderzoekers
plaats zou vinden door een ambtelijke interdepartementale Taskforce uitkeringsstelsel
(Taskforce).34 Op een later moment is deze interdepartementale Taskforce aangevuld met vertegenwoordigers
van het IPO en de VNG. De Taskforce heeft op elk van de aanbevelingen van de onderzoekers
een reactie geformuleerd. In de bijlage bij deze memorie van toelichting is de reactie
van de Taskforce op deze aanbevelingen weergegeven.
Op 11 juli 2022 heeft de Minister van BZK ook mede namens de Staatssecretaris van
Financiën een Contourennota financieringssystematiek aan de Tweede Kamer gestuurd,
waarin over de besluitvorming van de Taskforce ten aanzien van de aanbevelingen is
gerapporteerd.35 In Bijlage 1 staan de adviezen van de onderzoekers en de besluitvorming van de Taskforce
uitkeringsstelsel uitgebreid toegelicht. In grote lijnen zijn door de Taskforce de
volgende voorstellen gepresenteerd:
wijzig de naam van de decentralisatie-uitkering in «bijzondere gemeente- en provinciefondsuitkering»
(hierna: bijzondere fondsuitkering afgekort als BFU). Daarmee wordt binnen het gemeente-
en provinciefonds een onderscheid gemaakt tussen een algemene en een bijzondere fondsuitkering,
waarbij de BFU36 een afwijkende verdeling kent;
de BFU hoeft niet langer (alleen) een tijdelijk karakter hebben. Het instrument leent
zich ook voor een bekostiging voor de langere termijn;
bij de verdeling van de financiële middelen in het kader van een BFU kunnen zowel
kwantitatieve- als kwalitatieve criteria worden gehanteerd. De verdeelmaatstaf mag
geen sturende werking hebben, moet transparant zijn en gelijke kansen bieden voor
de medeoverheden;
de ontvangers van een BFU ontvangen een voorafgaande beschikking, waarin ook de verdeling
van de middelen wordt gemotiveerd. Daarnaast wordt de verdeling in de mei-, september-
en decembercirculaire nader toegelicht. De verantwoordelijkheid voor het afgeven van
de beschikking berust bij de fondsbeheerders, waarbij het opstellen van de beschikking
zal geschieden op basis van informatie die aangeleverd wordt door het ministerie dat
de middelen overgeboekt heeft naar het gemeente- of provinciefonds. De mogelijkheid
van een zogeheten «verzamelbeschikking» zal hierbij ook betrokken worden;
maak het in de Fvw mogelijk om beleidsinformatie op te vragen over een verstrekte
BFU. Op deze manier is de vakminister immers beter in staat om op zijn beurt zijn
verplichting om informatie op te vragen op grond van de Comptabiliteitswet 2016 over
de beleidsinzet op een bepaald beleidsterrein na te komen.
Ten aanzien van de specifieke uitkering heeft de Taskforce de volgende voorstellen geformuleerd:
denk aan verschillende verantwoordingsregimes, van zwaar – zoals nu de praktijk, maar
niet de gewenste situatie is – tot licht. Indien de ontvanger van een specifieke uitkering
€ 125.000 of minder ontvangt per jaar, wordt geadviseerd om geen verantwoording te
vragen en de accountantscontrole voor specifieke uitkeringen plaats te laten vinden
conform de overige onderdelen van de jaarrekening;
voor uitkeringen boven de € 125.000 worden uiteenlopende verantwoordingsregimes uitgewerkt.
Deze verantwoordingsregimes hebben tot doel om de mogelijkheid te openen om verschillende
soorten van voorwaarden te kunnen stellen en bijpassende andersoortige informatie
op te vragen, bij een specifieke uitkering. Het betreft formats die gehanteerd kunnen
worden, maar het betreft geen verplichting om uitsluitend deze sjablonen te gebruiken.
De vakdepartementen behouden de mogelijkheid tot het leveren van maatwerk, mits goed
gemotiveerd;
werk vaker met normbedragen, waarbij niet de werkelijke lasten worden vergoed, maar
er gewerkt wordt met vaste bedragen. Deze normbedragen kunnen (afhankelijk van de
omstandigheden) ook gedurende de looptijd van de specifieke uitkering herijkt en aangepast
worden. Het vakdepartement stelt (na overleg met de koepels van de ontvangers) de
hoogte van de normbedragen vast;
maak vaker gebruik van forfaitaire bedragen, zodat gemeenten en provincies bij de
toerekening van de lasten meer houvast hebben. Als er met forfaitaire bedragen wordt
gewerkt, kan dit voorkomen dat er discussie ontstaat over de toerekening van lasten
die een gemeente of provincie maakt, bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering door
de eigen organisatie. De vakminister stelt (na overleg met de koepels van de ontvangers)
de hoogte van de forfaitaire bedragen vast;
automatiseer de processen rond de toekenning en verantwoording van specifieke uitkeringen
verder. Het betreft hier zowel de uitwisseling van informatie tussen de vakdepartementen
en de Minister van BZK in de rol van toetser en adviseur van specifieke uitkeringen,
als de informatie-uitwisseling tussen Rijk en medeoverheden;
doe onderzoek naar manieren om de specifieke uitkering effectiever in te zetten bij
huidige maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld in situaties waarin het Rijk snel uitvoering
wil geven aan convenantafspraken met medeoverheden die ook voorwaarden bevatten. Ook
de interne procedures binnen het Rijk en bestaande wettelijke belemmeringen zullen
hierbij tegen het licht moeten worden gehouden.
Ook nadat de Contourennota financieringssystematiek in juli 2022 naar de Tweede Kamer
is gestuurd, is de interdepartementale Taskforce in 2023, 2024 en 2025 nog regelmatig
bijeengekomen om de uitgangspunten voor de wijziging van de Fvw te vertalen in een
concreet wetsvoorstel (waarvan dit wetsvoorstel het resultaat is). Dit proces heeft
er bij enkele onderwerpen toe geleid dat in het wetsvoorstel iets anders wordt voorgesteld
dan de voorstellen die de Taskforce in 2022 heeft gedaan. Waar dit gebeurd is, is
dit expliciet in de memorie van toelichting aangegeven.
Voor de inhoud van dit wetsvoorstel is verder het op 15 mei 2024 gepubliceerde hoofdlijnenakkoord
en het daaruit voortvloeiende regeerprogramma van het kabinet Schoof van belang. In
de budgettaire bijlage bij het hoofdlijnenakkoord is opgenomen dat het aantal specifieke
uitkeringen sinds 2018 fors gestegen is en specifieke uitkeringen gemeenten en provincies
beperken «in hun autonomie».37 Daarnaast wordt in het hoofdlijnenakkoord opgemerkt dat specifieke uitkeringen zware
administratie- en controlelasten kennen voor zowel provincies en gemeenten als het
Rijk. Daarom is in het akkoord de maatregel opgenomen dat specifieke uitkeringen –
met uitzondering van de BUIG – moeten worden overgeheveld naar het provincie- of gemeentefonds
met een budgetkorting van 10%38. In het regeerprogramma van het kabinet Schoof is opgenomen dat bestaande specifieke
uitkeringen in 2026 moeten zijn omgezet in fondsuitkeringen. Het voortzetten of het
instellen van nieuwe specifieke uitkeringen is slechts mogelijk op basis van een kabinetsbesluit.
Verder is in het regeerprogramma opgenomen dat het uitkeringsstelsel wordt gemoderniseerd
door een wijziging van de Financiële-verhoudingswet.39 Het hoofdlijnenakkoord en het daaruit voortvloeiende regeerprogramma hebben tot enkele
aanpassingen van het wetsvoorstel geleid.
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Hieronder wordt nader toegelicht wat in dit wetsvoorstel wordt geregeld.
3.1 De decentralisatie-uitkering wordt aangepast en wordt bijzondere fondsuitkering
3.1.1. Definitie en verdeling
De aanbeveling uit het adviesrapport van de drie universiteiten om de naam van de
decentralisatie-uitkering te veranderen in «bijzondere fondsuitkering»40 (BFU) wordt overgenomen. Verder wordt voorgesteld de BFU helder te positioneren ten
opzichte van de algemene uitkering en tegelijkertijd het gemeenschappelijke kenmerk
van beide fondsuitkeringen (vrije besteedbaarheid) te behouden. Beide geldstromen
worden namelijk toegevoegd aan de algemene middelen en kunnen door gemeenten en provincies
op dezelfde manier worden gebruikt. Zo kan lokaal of provinciaal de meest doelmatige
en doeltreffende inzet integraal worden afgewogen. Voorgesteld wordt om voor de definitie
van de BFU in de Fvw aan te sluiten bij de gangbare praktijk. De BFU wordt gedefinieerd
als «een uitkering uit het provincie- of gemeentefonds die op een andere wijze kan worden
verdeeld dan de algemene uitkering».
Het kenmerkende verschil met de algemene uitkering is dus dat aan de BFU een andere
verdeling ten grondslag kan liggen. De BFU komt dan ook met name in beeld voor activiteiten
die geen verband houden met de structuurkenmerken van provincies of gemeenten, op
basis waarvan de algemene uitkering wordt verdeeld. Ook kan een BFU zowel tijdelijk
als voor langere tijd worden toegekend. Tot slot hoeft de BFU – in tegenstelling tot
de algemene uitkering – niet aan alle provincies of gemeenten te worden uitgekeerd.
Zo bestaat de mogelijkheid om een BFU aan centrumgemeenten toe te kennen of aan een
of enkele provincies of gemeenten. Indien hiervan sprake is, dient echter wel voldoende
te worden gemotiveerd waarom juist deze provincies of gemeenten een BFU ontvangen
(en andere provincies of gemeenten niet).
Wel geldt – net als bij de algemene uitkering – als belangrijk uitgangspunt dat de
BFU toekomt aan de algemene middelen (beleids- en bestedingsvrijheid).41
Hoewel er bij de BFU de nodige ruimte is in de keuze voor een bepaalde verdeling,
betekent dit niet dat elke verdeling toelaatbaar is. Indien een verdeling dusdanig
wordt vormgegeven dat in feite afbreuk wordt gedaan aan de vrije beleids- en bestedingsvrijheid
van de BFU, is deze verdeling niet toelaatbaar. Hier zou sprake van kunnen zijn als
een verdeling impliciet een «afrekening» van beleidsinzet van een provincie of gemeente
inhoudt (bijvoorbeeld als de hoogte van een BFU achteraf wordt bepaald op basis van
het daadwerkelijk gerealiseerde aantal «gasloze woningen»). In een dergelijk geval
is een specifieke uitkering passend, omdat de hoogte van de uitkering afhangt van
de beleidsinzet van de gemeente. Daarmee is de uitkering voorwaardelijk.
De vrije besteedbaarheid van de BFU impliceert niet dat altijd voor objectieve (niet
door de ontvanger te beïnvloeden) maatstaven moet worden gekozen. Hoewel dergelijke
maatstaven de voorkeur hebben, betekent een maatstaf die beïnvloedbaar is door provincies
of gemeenten niet altijd dat de beleids- en bestedingsvrijheid verloren gaat. Zo is
een verdeling die gebaseerd is op een door de gemeente aangeleverde prognose zeker
niet altijd ontoelaatbaar. Als bijvoorbeeld een gemeente verwacht 800 woningen «van
het gas» af te brengen en de verdeling vervolgens gebaseerd wordt op die 800 woningen,
heeft de gemeente invloed gehad op de verdeling. Dit laat echter onverlet dat de verstrekte
middelen bestedings- en beleidsvrij zijn. Als later blijkt dat de gemeente maar 600
woningen van het gas af heeft gekregen, heeft dat geen consequenties voor de hoogte
van de BFU. De raad van de gemeente blijft dus volledig vrij om zijn eigen afwegingen
met betrekking tot de verstrekte middelen te maken. Kerncriterium bij de verdeling
van een BFU is dus of de verdeling niet leidt tot een beperking van de beleids- en
bestedingsvrijheid.
De verstrekking van een BFU geschiedt op grond van een verleningsbeschikking42 van de fondsbeheerders. Op deze wijze komt een eind aan de omslachtige vaststellingsprocedure
van decentralisatie-uitkeringen met jaarlijkse AMvB’s die in de praktijk achteraf
worden vastgesteld. De huidige AMvB’s bevatten geen algemeen verbindende voorschriften
en toekenning van een decentralisatie-uitkering is volgens de uitspraken van de ABRvS
een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Gelet hierop regelt het wetsvoorstel dat
de vaststelling van een BFU niet langer bij AMvB plaatsvindt, maar op grond van een
beschikking. Om de uitvoeringslasten voor de fondsbeheerders te beperken, wordt gedacht
aan een verzamelbeschikking waarin voor elke provincie en gemeente is opgenomen wat
de hoogte van de afzonderlijke bijzondere fondsuitkeringen zijn die zij ontvangen.
Op deze wijze wordt voorkomen dat honderden afzonderlijke beschikkingen moeten worden
vastgesteld. Het versturen van de verzamelbeschikkingen gebeurt gelijktijdig met het
verschijnen van de Circulaires provinciefonds en gemeentefonds (meicirculaire, septembercirculaire
en decembercirculaire). Voor provincies en gemeenten heeft dit voor de bekostiging
geen gevolgen.
3.1.2. Voorwaarden versus afspraken
In de afgelopen jaren is de vraag opgekomen welke afspraken tussen het Rijk en de
medeoverheden (nog) zijn toegestaan als een decentralisatie- of integratie-uitkering
wordt verstrekt. Mag het Rijk bijvoorbeeld informatie inwinnen over de effectiviteit
van de bestedingen, zonder dat er sprake is van een financiële verantwoording of beperking
van de bestedingsvrijheid van medeoverheden? Is dit wel of geen voorwaarde?
Zoals in paragraaf 3.1.1 reeds aangegeven, geldt als belangrijk uitgangspunt van de
BFU dat de BFU toekomt aan de algemene middelen. Bestedingsvoorwaarden of andere voorwaarden
in combinatie met een BFU zijn dan ook uitgesloten. Voorwaarden houden immers een
eenzijdige beperking van de bestedingsvrijheid van provincies en gemeenten in. Afspraken
tussen het Rijk en medeoverheden zijn echter tweezijdig en worden niet opgelegd; dit
laatste is daarom wel toelaatbaar. De afspraken die betrekking hebben op een BFU mogen
echter niet leiden tot een beperking van de bestedingsvrijheid van provincies of gemeenten.
Aan het eventueel niet-nakomen ervan kunnen geen gevolgen worden verbonden voor de
reeds verstrekte BFU (bijv. terugvordering door verrekening in latere jaren). Ook
mag het Rijk aan het niet nakomen van de afspraken samenhangend met de BFU geen negatieve
financiële, juridische of beleidsmatige gevolgen op het niveau van individuele gemeenten
en provincies verbinden. Wel kan het niet nakomen van de afspraken leiden tot aanpassing
van het landelijk beleid dat aan de BFU ten grondslag ligt, de (totale) financiële
omvang van de BFU en/of de verdeling daarvan.
Voorwaarden die ontoelaatbaar zijn, zijn onder andere de volgende categorieën van
voorwaarden:
Het (gedetailleerd) voorschrijven of vastleggen van de wijze van besteding van de
middelen. Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat het geven van een naam aan een bepaalde
bijzondere fondsuitkering (etikettering) op zich zichzelf geen bestedingsvoorwaarde
is. Het feit dat de bijzondere uitkering een bepaalde naam heeft (bijvoorbeeld «Vrouwenopvang»)
doet niets af aan de juridisch vrije besteedbaarheid van de uitkering.
Het eenzijdig verbinden door het Rijk van (negatieve financiële, juridische of beleidsmatige)
gevolgen aan het niet vervullen van de in de afspraken opgenomen voorwaarden of resultaatverplichtingen;
Het organiseren van een context waarbinnen het in aanmerking komen voor een bijzondere
fondsuitkering voorwaardelijk is. Hierbij kan gedacht worden aan aanvraagprocedures
waarin concrete plannen van een provincie of gemeente vooraf getoetst worden. Wel
wordt in het wetsvoorstel geëxpliciteerd dat het mogelijk is om (vooraf) bij provincies
of gemeenten informatie op te vragen als dit noodzakelijk is voor de verdeling van
een BFU. Hiermee wordt buiten twijfel gesteld dat het opvragen van informatie ten
behoeve van de verdeling mogelijk is.
De te maken afspraken zullen het karakter moeten hebben van intentieovereenkomsten
van de bestuursorganen en/of de publiekrechtelijke rechtspersonen, die niet in rechte
afdwingbaar zijn. Afspraken kunnen bijvoorbeeld gaan over brede beleidsdoelstellingen
die Rijk en medeoverheden willen behalen of de manier waarop ze willen samenwerken.
Het is aan de fondsbeheerders om erop toe te zien dat aan een bijzondere fondsuitkering
geen voorwaarden of ontoelaatbare afspraken worden verbonden. Nu een bijzondere fondsuitkering
vrij besteedbaar is, is het aan de gemeenteraad of aan provinciale staten om als gekozen
volksvertegenwoordiging te beslissen over de meest doelmatige en doeltreffende wijze
van besteding van de middelen en hierover vervolgens verantwoording te verlangen.
Deze vrijheid mag door voorwaarden of afspraken niet worden uitgehold of beperkt.
Voor de duidelijkheid wordt verder opgemerkt dat een bijzondere fondsuitkering ook
kan worden gebruikt ter bekostiging van medebewindstaken om te voldoen aan de verplichting
tot bekostiging, zoals neergelegd in artikel 108 Gemeentewet en artikel 105 Provinciewet.
In een dergelijke situatie volgt uit artikel 193 Gemeentewet en 197 Provinciewet dat
de uitgaven die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van deze taken zogenoemde verplichte
uitgaven zijn op de begroting van de betreffende decentrale overheid. Een bijzondere
fondsuitkering ter bekostiging van medebewindstaken is dus goed mogelijk; het feit
dat in een medebewindswet verplichtingen aan provincies of gemeenten worden opgelegd,
doet niets aan de mogelijkheid af om een BFU te verstrekken.
3.1.3. Informatie-arrangement bij de BFU
Het is voor alle uitkeringsvormen van belang dat het Rijk informatie heeft over het
behalen van het doel dat met deze middelen wordt beoogd. Het is bij vrij besteedbare
uitkeringen die ten goede komen aan de algemene middelen van provincies en gemeenten
niet zo dat een vakminister zich aan het parlement moet verantwoorden over de rechtmatigheid
of doelmatigheid van de uitgaven; dat gebeurt in dat geval op decentraal niveau. Wel
zal een Minister die een BFU mogelijk heeft gemaakt moeten voldoen aan de inlichtingenplicht
op grond van artikel 68 Grondwet. Daarbij dient een balans gezocht worden. Juist bij
gedecentraliseerd beleid volgt dat de politieke verantwoordingsplicht in de eerste
plaats decentraal tot werking komt. De inlichtingenplicht gaat echter verder en dient
er ook toe het parlement over voldoende informatie te laten beschikken om te bepalen
of meer of minder sturing vanuit het Rijk wenselijk is. Dit maakt dat ook over taken
en activiteiten, waarvoor gemeenten en provincies bijdragen via de algemene uitkering
ontvangen, periodieke beleidsevaluaties plaatsvinden, bijvoorbeeld op grond van Interdepartementale
beleidsonderzoeken. Ook komt het voor dat bepaalde informatieverplichtingen wettelijk
zijn vastgelegd. Daarnaast wordt er systematisch informatie over alle inkomsten en
bestedingen van gemeenten en provincies uitgewisseld via de systematiek van Informatie
voor Derden (Iv3). Iv3 wordt ook gebruikt voor de uitwisseling van informatie over
beleidsindicatoren waarmee gemeenten zich met elkaar kunnen vergelijken. Bij specifieke
uitkeringen is de informatie-uitwisseling als onderdeel van de verantwoordingsinformatie
geregeld via SiSa.
Voor de uitwisseling van informatie bij de decentralisatie-uitkering bestond geen
proces.43 Dit was een van de redenen waarom de aanlevering van informatie soms als voorwaarde
werd gesteld voor de verkrijging van decentralisatie-uitkeringen of werd opgenomen
in bestuurlijke afspraken. In dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid geëxpliciteerd
om kwantitatieve informatie op te kunnen vragen over een verstrekte BFU. Door de mogelijkheid
te bieden voor een vakminister om informatie op te vragen wordt beoogd dat vakministers
(in lijn met de voorkeursvolgorde van uitkeringen) in overleg met de fondsbeheerders
vaker kiezen om de middelen via een fondsuitkering te verstrekken in plaats van via
geoormerkte specifieke uitkeringen. Op die manier kan de bijzondere fondsuitkering
in sommige gevallen een goed alternatief vormen voor de specifieke uitkering. Aanvankelijk
had de Taskforce de aanbeveling geformuleerd om in de Fvw op te nemen dat informatie
kan worden opgevraagd en bij ministeriële regeling nader uit te werken in welke gevallen
informatie kan worden opgevraagd.44 Gelet op het feit dat het opvragen van informatie forse lasten voor de medeoverheden
met zich mee kan brengen, is er bij nader inzien voor gekozen alle bepalingen ten
aanzien van de informatieverstrekking in de Fvw zelf te regelen. In dit wetsvoorstel
wordt dan ook geregeld dat informatie bij een BFU enkel als verplichting kan worden
opgelegd in de beschikking van de fondsbeheerders op basis waarvan de BFU’s worden
verstrekt (verzamelbeschikking). Door die verplichting op te nemen in het wetsvoorstel,
is de plicht tot informatieaanlevering geen voorwaarde meer die onverenigbaar is met
een BFU.
Het is van belang dat de informatie, conform artikel 1 van de Code Interbestuurlijke
Verhoudingen, alleen wordt opgevraagd wanneer het verkrijgen van deze informatie noodzakelijk
is. Het opvragen van informatie brengt namelijk de nodige uitvoeringslasten voor provincies
en gemeenten met zich. Ingevolge het wetsvoorstel mag de kwantitatieve informatie
alleen worden opgevraagd in de volgende gevallen:
De informatie is noodzakelijk voor de monitoring en/of evaluatie van het beleid dat
aan de verstrekking van de uitkering ten grondslag ligt. Hierbij kan worden gedacht
aan doelbereiking; is het doel dat met de verstrekking van de bijzondere fondsuitkering
samenhangt gerealiseerd?
De informatie is noodzakelijk voor de bepaling van de hoogte dan wel de verdeling
van de bijzondere fondsuitkering. In sommige gevallen kan het noodzakelijk zijn van
de provincies en gemeenten informatie te vragen om vast te stellen of de verdeelcriteria,
het voor de BFU beschikbare bedrag of de verdeling van de uitkering nog passend is.
Op basis van deze informatie kunnen de toekomstige verdeling, het voor de BFU beschikbare
bedrag of de verdeelcriteria moeten worden aangepast. Ook kan besloten worden de BFU
voor de toekomst niet te continueren, indien uit de informatie blijkt dat de effectiviteit
onvoldoende is. De informatie mag nadrukkelijk niet worden gebruikt om provincies
of gemeenten af te rekenen over reeds verstrekte bijzondere fondsuitkeringen. Dit
doet immers afbreuk aan de vrije besteedbaarheid van de bijzondere fondsuitkering.
Het wetsvoorstel maakt het uitsluitend mogelijk dat in het kader van een BFU kwantitatieve
informatie wordt opgevraagd. Een belangrijke reden hiervoor is dat de Provinciewet
(art. 108 en 109) en de Gemeentewet (art. 110 en 111) verschillende drempels opwerpen
voor het opvragen van (kwalitatieve) beleidsverslagen. Zo regelen de betreffende bepalingen
onder meer dat een beleidsverslag enkel mag worden opgevraagd indien dit noodzakelijk
is uit een oogpunt van afstemming tussen rijksbeleid en decentraal beleid, of als
dit noodzakelijk is voor de ontwikkeling van beleid op een nieuw beleidsterrein. Ook
is in de betreffende bepalingen geregeld dat een beleidsverslag enkel mag worden opgevraagd
in bij de wet te bepalen gevallen. De betreffende bepalingen, die erop gericht zijn
dat terughoudend wordt omgegaan met het opvragen van beleidsverslagen, zijn echter
niet van toepassing op verslagen die enkel een kwantitatieve gegevensverstrekking
inhouden (zoals bestedingsverslagen).45 Om deze reden is er in dit wetsvoorstel voor gekozen de op te vragen informatie te
beperken tot kwantitatieve informatie. Hierbij wordt opgemerkt dat financiële informatie
per definitie kwantitatief is en in veel gevallen noodzakelijk zal zijn om een oordeel
te vellen over de juiste hoogte van de BFU en de verdeling. Naast financiële of numerieke
gegevens kunnen echter ook binaire indicatoren (1/0) of zogenoemde «ja/nee- vragen»46 worden uitgevraagd. Hiermee wordt de mogelijkheid geboden om informatie op te vragen
door het vakdepartement over het behalen van beleidsdoelen.
Het is mogelijk om bij de kwantitatieve informatie een toelichting te vragen, maar
de ontvangende gemeente of provincie kan niet worden verplicht deze toelichting te
geven. Tevens kan er geen sprake zijn van een verplichting tot bijzondere controlewerkzaamheden
die uitgevoerd worden door een accountant. Voorts regelt het wetsvoorstel dat de informatie
maar één keer per jaar mag worden opgevraagd. Op deze wijze wordt voorkomen dat provincies
en gemeenten te grote en te veel uiteenlopende uitvoeringslasten hebben.
Ook is het van belang dat de op te vragen kwantitatieve informatie die een vakminister
wenselijk acht om te ontvangen in een redelijke verhouding staat tot de omvang van
de BFU. Indien de (financiële) omvang van de BFU relatief gering is, is het bijvoorbeeld
niet passend informatie op te vragen als dit leidt grote administratieve lasten voor
de medeoverheden. Het wetsvoorstel legt dan ook vast dat de verplichting om kwantitatieve
informatie te verstrekken in een dergelijk geval niet wordt opgelegd.
De op te vragen kwantitatieve informatie kan zowel beleidsinformatie als financiële
informatie betreffen. De informatie is bedoeld om het Rijk in staat te stellen het
beleidsdoel te monitoren en evalueren en wordt niet gebruikt als verantwoordingsinformatie
of om terug te vorderen. Verder is het van belang dat de vakministers reeds bij de
voorbereiding van een BFU in overleg met medeoverheden rekening houden met de administratieve
(en mogelijke financiële) lasten die samenhangen met het aanleveren van gewenste informatie.
Als uitgangspunt geldt dat de vakminister voorziet in een tegemoetkoming in de lasten
die samenhangen met de aanlevering van de informatie. Dit kan gebeuren door middelen
aan de BFU in kwestie toe te voegen. Het zou in sommige gevallen echter voor kunnen
komen dat er geen sprake hoeft te zijn van tegemoetkoming in de lasten, omdat provincies
en gemeenten bijvoorbeeld vrij eenvoudig over de informatie kunnen beschikken. Bij
de toetsing van de fondsbeheerders of een uitkering als BFU aan het provincie- of
gemeentefonds kan worden toegevoegd zal hier ook op worden gelet. Er zal in het kader
van uniformiteit gewerkt worden aan een rijksbrede handleiding met gemeenschappelijke
richtlijnen die gehanteerd kunnen worden bij het bepalen van de tegemoetkoming. Op
deze wijze wordt het eenvoudiger om de hoogte van de tegemoetkoming te bepalen en
worden de administratieve lasten zoveel mogelijk beperkt.
Het is van belang om, voorafgaand aan het verstrekken van een BFU, duidelijkheid te
scheppen over de vraag welke informatie aangeleverd dient te worden. In de beschikking
op grond waarvan de BFU wordt verstrekt, dient dan ook te worden opgenomen welke informatie
noodzakelijk wordt geacht en waarom. Indien het aanleveren van informatie bij een
bepaalde BFU eenmaal als verplichting is opgelegd, is de aanlevering daarvan niet
vrijblijvend. Daarom wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om een aangepaste en proportionele
vorm van het al bestaande maatregelenbeleid met bepalingen over de aanlevering van
informatie van toepassing te verklaren. Dit maatregelenbeleid geldt al bij de eerdergenoemde
Iv3-informatie voor onder meer de algemene uitkering, beleidsindicatoren en bij de
verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen. Het van toepassing verklaren
van het maatregelenbeleid betekent voor gemeenten en provincies dat het niet aanleveren
van de informatie in het uiterste geval een tijdelijke opschorting van het gemeente-
of provinciefonds kan betekenen. Voor de aanlevering van Iv3-informatie geldt een
maximale opschorting van 26 weken. Om te voorkomen dat deze termijn disproportioneel
is ten opzichte van de vrij besteedbare BFU wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld
om de termijn van opschorting voor BFU’s ten hoogste zes weken te laten duren. Benadrukt
moet worden dat het maatregelenbeleid alleen bij hoge uitzondering kan worden ingezet
en als ultimum remedium. Bovendien ziet het uitsluitend op de aanlevering van de informatie,
niet op de inhoud hiervan.
3.1.4. BFU en interbestuurlijke samenwerking
In paragraaf 2.3 is opgemerkt dat er geen nieuwe uitkeringsvorm geïntroduceerd zal
worden die toegesneden is op de bekostiging van de interbestuurlijke samenwerking.
Dat betekent ook dat de bestaande uitkeringsvormen (en dan met name de BFU en de specifieke
uitkering) hiervoor ingezet zullen worden. Dit houdt in dat duidelijk dient te worden
gemaakt in welke gevallen de BFU geschikt is om in te zetten bij interbestuurlijke
samenwerking.
Gelet op het feit dat een BFU toekomt aan de algemene middelen, is de BFU enkel een
geschikt bekostigingsinstrument voor interbestuurlijke samenwerking als het Rijk geen
sturing nastreeft over de besteding van de middelen. Nadat een BFU is uitgekeerd,
beslist de volksvertegenwoordiging van de gemeente of provincie over de inzet van
de betreffende middelen. Over de besteding van de middelen vindt verantwoording plaats
aan de gemeenteraad of provinciale staten.
Dit laat echter onverlet dat in het kader van de interbestuurlijke samenwerking afspraken
gemaakt mogen worden tussen Rijk en medeoverheden. Ook hier geldt dat deze afspraken,
die rechtstreeks verband houden met een BFU, geen beperking mogen inhouden van de
beleids- en bestedingsvrijheid. Voorbeelden van afspraken die in een convenant opgenomen
kunnen worden in combinatie met een bijzondere fondsuitkering zijn onder meer:
Afspraken over hoe de interbestuurlijke samenwerking in de praktijk vorm krijgt. Hoe
wordt de governance vormgegeven? Is er een projectorganisatie en wie maken daar deel
van uit? Het Rijk kan ook deelnemen aan de projectorganisatie;
de uitoefening van bevoegdheden. Hoe zetten de verschillende overheden hun bevoegdheden
gecoördineerd in voor het bereiken van het gewenste doel?
Afspraken over intenties of mogelijke inspanningsverplichtingen. De te maken afspraken
zullen het karakter moeten hebben van intentieovereenkomsten die niet in rechte afdwingbaar
zijn.
Een bepaling waarin opgenomen is dat de provincie of gemeente gaat onderzoeken of
het mogelijk is een bijdrage te verlenen. Een dergelijke bepaling staat namelijk niet
op gespannen voet met de beleids-en bestedingsvrijheid van respectievelijk de staten
van provincies en raden van gemeenten, omdat het besluit nog genomen dient te worden
en dit niet samenhangt met het ontvangen of de hoogte van de uitkering. Deze vertegenwoordigende
organen blijven immers de vrijheid houden om toch geen bijdrage te verlenen.
Voorbeelden van afspraken die niet mogelijk zijn in combinatie met een BFU zijn onder
meer:
Een betalingsverplichting waarbij een medeoverheid zich verbindt een bepaalde bijdrage
te leveren aan een bepaalde activiteit; het (gedetailleerd) voorschrijven of vastleggen
van de wijze van besteding van de middelen.
Een «harde» prestatieafspraak of resultaatsverplichting. Een BFU is immers niet meer
beleids- en bestedingsvrij als een provincie of gemeente via een convenant toch verplicht
wordt een bepaalde prestatie te leveren;
Afspraken waaruit volgt dat een verstrekte BFU kan worden teruggevorderd als het beoogde
doel niet is bereikt. Of vergelijkbare verplichtingen, zoals een boetebepaling.
De afspraak dat een provincie of gemeente eerst een prestatie dient te leveren en
dat vervolgens pas de BFU wordt verstrekt. In dat geval wordt de BFU namelijk voorwaardelijk.
Afspraken die cofinanciering inhouden. Voor cofinanciering is de specifieke uitkering
aangewezen.
Samenwerkingsafspraken tussen overheden zijn zeer uiteenlopend van aard en inhoud
en daarbij is niet altijd een verband met een financiële bijdrage van het Rijk. Hierbij
geldt dus als uitgangspunt dat niet iedere samenwerkingsafspraak gezien moet worden
als een eis om in aanmerking te kunnen komen voor bekostiging door het Rijk. Die opvatting
zou ertoe leiden dat geen enkele afspraak gemaakt mag worden in combinatie met de
toekenning van een BFU.
3.1.5. Verhouding BFU tot de algemene uitkering
Voor zowel de BFU als voor de algemene uitkering geldt als belangrijk uitgangspunt
dat de middelen toekomen aan de algemene middelen en dus beleids- en bestedingsvrij
zijn. Gezien de voorkeursvolgorde (paragraaf 2.1.7.) heeft het de voorkeur om middelen
via de algemene uitkering te verstrekken. Dit vanwege het feit dat de verdeelsystematiek
van de algemene uitkering dermate generiek is dat het meeste beleid kan worden gefinancierd
via de algemene uitkering.47 Toch is er een aantal overwegingen dat maakt dat in een bepaald geval bekostiging
via een BFU meer voor de hand ligt dan financiering via de algemene uitkering.
Zoals in paragraaf 3.1.1 reeds is beschreven, is het meest kenmerkende verschil tussen
de algemene uitkering en BFU dat aan de BFU een andere verdeling ten grondslag kan
liggen dan het verdeelmodel van de algemene uitkering. De algemene uitkering wordt
op basis van objectieve verdeelmaatstaven verdeeld, terwijl er bij de BFU meer ruimte
is bij de vormgeving van de verdeling. Het enige vereiste is dat de verdeling geen
afbreuk mag doen aan de vrije beleids- en bestedingsvrijheid van de BFU (zie eveneens
paragraaf 3.1.1). Daarnaast is het bij de BFU ook mogelijk dat de middelen niet aan
alle provincies of gemeenten worden uitgekeerd (al dient een dergelijke verdeling
wel goed gemotiveerd te worden). Het kan dus passend zijn om een BFU in te zetten
in plaats van een algemene uitkering als er een andere verdeling gewenst is dan de
verdeling die de algemene uitkering kent en/of als een uitkering niet naar alle gemeenten
en/of provincies gaat.
Als tweede is de wens tot monitoring een belangrijk verschil, dat mee kan wegen in
de overweging om een BFU te kiezen in plaats van de algemene uitkering. Het is bij
de BFU namelijk mogelijk om ontvangers verplicht kwantitatieve informatie op te laten
leveren.48 Deze informatie mag alleen worden opgevraagd ten behoeve van de monitoring en/of
evaluatie van het beleid, of als de informatie noodzakelijk is voor de bepaling van
de hoogte dan wel de verdeling van de bijzondere fondsuitkering. De informatie mag
niet worden gebruikt om de BFU achteraf aan te passen; dit in verband met de beleids-
en bestedingsvrijheid van de middelen.
Bovenstaande verschillen tussen de algemene uitkering en een BFU zijn van belang bij
de afweging of een bepaalde taak of opgave dient te worden gefinancierd via de algemene
uitkering of de BFU. Wanneer er via de maatstaven van de algemene uitkering geen passende
verdeling kan worden bewerkstelligd en/of er een (wederzijdse)monitoringbehoefte bestaat,
is een BFU noodzakelijk. Zoals ook in paragraaf 3.1.3 beschreven, zullen de fondsbeheerders
wel kritisch toetsen of het opvragen van kwantitatieve informatie écht noodzakelijk
is. Specifiek in het geval dat het voornemen bestaat (bestaande) middelen van de algemene
uitkering naar de BFU over te hevelen om zo monitoring mogelijk te maken, zullen de
fondsbeheerders nauwgezet toetsen of de enkele wens tot monitoring zo noodzakelijk
is dat deze een overheveling van de algemene uitkering naar de BFU rechtvaardigt.
3.1.6. Rol van de fondsbeheerders bij de BFU
Zoals hierboven reeds aangegeven, worden de bijzondere fondsuitkeringen verstrekt
op basis van een verzamelbeschikking van de fondsbeheerders. In de praktijk zal door
de vakministers het initiatief genomen om bepaalde middelen over te boeken, zodat
die aan het provincie- of gemeentefonds worden toegevoegd voor een bijzondere fondsuitkering.
In een dergelijk geval toetsen de fondsbeheerders aan de hand van de inbreng van de
vakministers of de middelen daadwerkelijk als bijzondere fondsuitkering kunnen worden
verstrekt en of de gewenste informatie noodzakelijk en proportioneel is. Hierbij wordt
getoetst of:
er geen ontoelaatbare voorwaarden aan de middelen zijn verbonden (paragraaf 3.1.2);
de verdeling transparant is (paragraaf 3.1.1);
de kwantitatieve informatie die wordt opgevraagd voldoet aan de kaders zoals beschreven
in paragraaf 3.1.2;
er sprake is van een eventuele tegemoetkoming voor het aanleveren van de verplichte
kwantitatieve informatie.
welke afweging is gemaakt om een BFU te verstrekken in het licht van de voorkeursvolgorde
(paragraaf 2.1.7).
Bij deze toetsing zullen de door de vakminister aangeleverde motivering en gegevens
leidend zijn. Het is van belang dat het vakdepartement vooraf afstemming zoekt met
de koepels en decentrale overheden over de BFU, zeker als er kwantitatieve informatie
opgevraagd gaat worden. Zo kan worden beoordeeld of de voorgestelde uitkering wenselijk
en uitvoerbaar is. De fondsbeheerders toetsen op de hierboven genoemde elementen.
Indien de middelen zich naar het oordeel van de fondsbeheerders lenen voor de verstrekking
als een bijzondere fondsuitkering, worden de middelen als BFU opgenomen in de verzamelbeschikking
van de fondsbeheerders. In de verzamelbeschikking wordt per afzonderlijke BFU onder
andere de volgende informatie opgenomen:
Naam van de BFU met korte toelichting;
Hoogte en verdeling bedrag en eventueel de tegemoetkoming voor de lasten voor het
aanleveren van de kwantitatieve informatie;
Informatieverplichting: welke kwantitatieve informatie wordt opgevraagd en de wijze
van aanleveren bij het vakdepartement.
3.2 Aanpassingen met betrekking tot de specifieke uitkering
3.2.1. Verminderen aantal specifieke uitkeringen
Het belangrijkste criterium waarmee de specifieke uitkering zich onderscheidt van
andere uitkeringsvormen, is dat het Rijk eenzijdig voorwaarden kan stellen en daarmee
kan bepalen waaraan de middelen dienen te worden besteed. Het Rijk stelt doorgaans
bestedingsvoorwaarden als er geoormerkte rijksmiddelen worden ingezet. De specifieke
uitkering draagt daardoor niet bij aan de autonomie van provincies en gemeenten. Specifieke
uitkeringen verkleinen de financiële zeggenschap van de decentrale volksvertegenwoordiging.
Bovendien kleven er allerlei meer praktische bezwaren aan het bestaan van grote aantallen
specifieke uitkeringen. Daarom blijft het uitgangspunt dat terughoudend moet worden
omgegaan met de inzet van deze uitkeringsvorm. Het is dan ook van belang dat het niet
al te gemakkelijk voor het Rijk dient te zijn om een specifieke uitkering te kunnen
verstrekken. Zoals hiervoor is uiteengezet, is in het Regeerprogramma van het kabinet
Schoof vastgelegd dat er een drempel voor de verstrekking van specifieke uitkeringen
zal worden opgeworpen: nieuwe specifieke uitkeringen kunnen slechts worden verstrekt
op basis van een kabinetsbesluit. Met dit wetsvoorstel krijgt deze maatregel uit dat
regeerprogramma ook een plek in de Fvw: geregeld wordt dat voorstellen voor specifieke
uitkeringen tijdig ter besluitvorming aan de ministerraad moeten worden voorgelegd. In de praktijk betekent
dit dat vóórdat de consultatie van een specifieke uitkering aanvangt, de ministerraad
met het betreffende voorstel moet hebben ingestemd. Op deze wijze kan de ministerraad
al in een vroeg stadium (nog vóórdat een voorstel ter consultatie wordt gepubliceerd)
beoordelen of een specifieke uitkering in dat concrete geval bijzonder aangewezen
is. Op dit moment is ook al in het Draaiboek voor de regelgeving (nummer 213) opgenomen
dat nieuwe specifieke uitkeringen aan provincies of gemeenten altijd aan de ministerraad
worden voorgelegd. Deze procedure is door de jaren heen echter in onbruik geraakt.
Door nu ook in de Financiële-verhoudingswet te regelen dat nieuwe specifieke uitkeringen
aan de ministerraad moeten worden voorgelegd, wordt ook op wetsniveau onderstreept
dat nieuwe specifieke uitkeringen slechts kunnen worden verstrekt na een kabinetsbesluit.
3.2.2. Drempelbedrag specifieke uitkering
Verder wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat specifieke uitkeringen met een geringe
financiële omvang niet meer kunnen worden verstrekt. Bij kleine specifieke uitkeringen
staan de verantwoordingslasten immers niet meer in verhouding met het ontvangen bedrag.
De grens waar beneden specifieke uitkeringen niet (meer) mogelijk zijn, wordt bij
AMvB geregeld. Het ligt voor de hand om periodiek te bezien of deze grens aangepast
dient te worden.
3.2.3. Aanpassen grondslag specifieke uitkering
Hoewel terughoudend met specifieke uitkeringen dient te worden omgegaan, zijn er echter
ook gevallen waarbij een specifieke uitkering het enige denkbare alternatief is. In
het geval van begrotingsfondsen (andere dan het provinciefonds en gemeentefonds) bijvoorbeeld
geeft de betreffende instellingswet aan of en zo ja, wat het bestedingsdoel is van
de fondsmiddelen. Bij deze geoormerkte begrotingsmiddelen ligt in de meeste gevallen
een verstrekking via een specifieke uitkering voor de hand. Ook in andere gevallen,
waarin de Staten-Generaal middelen bestemmen voor een bepaald doel of specifieke groep
ontvangers, ligt verstrekking via specifieke uitkeringen voor de hand. Maar ook in
dergelijke gevallen blijft de plicht om het voorstel voor een specifieke uitkering
aan de ministerraad voor te leggen bestaan en zal door fondsbeheerders geadviseerd
worden over welke uitkeringsvorm het meest passend is (zie 3.1.5. en 3.2.5.)
Ingevolge de huidige Fvw dienen specifieke uitkeringen in beginsel geregeld te worden
bij of krachtens de wet (artikel 17, eerste lid, Fvw). Tijdelijke specifieke uitkeringen
(tot vier jaar) kunnen krachtens de Fvw bij AMvB worden geregeld (derde lid) en eenmalige
uitkeringen kunnen krachtens de Fvw bij ministeriële regeling worden geregeld (vijfde
lid). Zoals in paragraaf 2.2 naar voren kwam, worden hierbij knelpunten ervaren in
de dagelijkse praktijk, wanneer het wenselijk wordt gevonden om middelen op korte
termijn aan provincies en gemeenten uit te keren.
In het nieuwe uitkeringsstelsel is het daarom van belang dat een goede balans wordt
gevonden wanneer er gebruik gemaakt wordt van specifieke uitkeringen. Aan de ene kant
moet een specifieke uitkering, gelet op constitutionele verhoudingen tussen Staten-Generaal,
regering en decentrale overheden, daadwerkelijk enkel worden ingesteld indien dat
bijzonder aangewezen moet worden geacht. De totstandkoming moet dan ook met voldoende
waarborgen worden omkleed. Aan de andere kant dient het systeem voldoende flexibel
te zijn voor een verstrekking van financiële middelen aan gemeenten en provincies
onder voorwaarden, tegen aanvaardbare administratieve lasten en binnen een redelijke
termijn. Dit heeft geleid tot het volgende voorstel:
Hoofdregel blijft dat specifieke uitkeringen worden geregeld bij of krachtens de wet.
In de praktijk komt in meerdere wetten een dergelijke grondslag voor een specifieke
uitkering voor. Het is bijvoorbeeld vaste praktijk dat, als een bepaalde medebewindstaak
met een specifieke uitkering wordt gefinancierd, in dezelfde wet waarin het medebewind
wordt geregeld ook een grondslag wordt opgenomen voor een specifieke uitkering. Een
voorbeeld is artikel 69 van de Participatiewet, dat de grondslag vormt van het zogenoemde
macrobudget voor bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies. Het is ook passend dat
dergelijke specifieke uitkeringen bij of krachtens de wet worden geregeld, omdat die
vaak een structureel karakter hebben. Ook worden specifieke uitkeringen verleend op
basis van Kaderwetten subsidies. Deze praktijk blijft bestaan, maar wel worden deze
wetten aangepast vanwege het feit dat wordt bepaald dat specifieke uitkeringen geen
subsidies zijn (zie ook paragraaf 3.3).
Voorgesteld wordt om het mogelijk te maken dat tijdelijke uitkeringen (tot maximaal
vijf jaar) krachtens de Fvw kunnen worden geregeld bij ministeriële regeling.49 In deze regeling wordt een vervaldatum opgenomen, die niet later mag vallen dan vijf
jaar na de datum van inwerkingtreding. Wel geldt dat de regeling van toepassing kan
blijven op uitkeringen die reeds vóór de vervaldatum verstrekt zijn. Op deze wijze
blijft de regeling van toepassing ten behoeve van bijvoorbeeld de verantwoording van
de specifieke uitkering. Ook is het daarmee mogelijk na de vervaldatum nog wijzigings-
en vaststellingsbeschikkingen aan de ontvangers te versturen. Voor de periode van
vijf jaar is gekozen omdat hiermee aangesloten wordt bij de in artikel 4.10 van de
Comptabiliteitswet 2016 opgenomen vervaltermijn voor subsidieregelingen. Indien na
vijf jaar zou blijken dat de tijdelijke specifieke uitkering moet worden verlengd,
moet de specifieke uitkering bij of krachtens de wet worden geregeld.
Tevens wordt geregeld dat een specifieke uitkering incidenteel kan worden verstrekt
op grond van een beschikking krachtens de Fvw. Een specifieke uitkering is incidenteel
indien het aantal ontvangers beperkt is en de uitkering voor een periode van maximaal
vijf jaar wordt verstrekt. Een algemeen verbindend voorschrift is in dergelijke gevallen
niet passend, omdat dit materieel neer zou komen op een beschikking. In de huidige
Fvw is de incidentele specifieke uitkering overigens ook al geregeld (art. 17, tweede
lid, Fvw, jo. art. 4:23, derde lid, onderdeel d, Awb). Wel mag op basis van de huidige
wet de incidentele specifieke uitkering ten hoogste vier jaar voortduren. Met dit
wetsvoorstel wordt dit vijf jaar, net zoals bij een specifieke uitkering op grond
van een tijdelijke ministeriële regeling.
Verder kan een specifieke uitkering op grond van een beschikking worden verstrekt
indien de begroting 1) elke ontvangende provincie of gemeente vermeldt en 2) vermeldt welk bedrag iedere provincie of gemeente ten hoogste ontvangt. Ook deze
mogelijkheid is thans reeds in de wet opgenomen (art. 17, tweede lid, Fvw, jo. art.
4:23, derde lid, onderdeel c, Awb).
Verder is het mogelijk een specifieke uitkering bij ministeriële regeling te regelen,
in afwachting van de totstandkoming van een AMvB of wet waarin de specifieke uitkering
definitief wordt geregeld. De mogelijkheid om in afwachting van een AMvB of wet een
specifieke uitkering bij ministeriële regeling te regelen, is overigens nu ook al
in de Fvw opgenomen (art. 17, tweede lid, jo. art. 4:23, derde lid, onderdeel a, Awb).
Tot slot is het op basis van de huidige wet mogelijk een specifieke uitkering op grond
van een beschikking te verstrekken indien de uitkering voortvloeit uit een EU-programma
(art. 17, tweede lid, Fvw, jo. art. 4:23, derde lid, onderdeel b, Awb). Deze situatie
is in de afgelopen jaren in de praktijk echter niet voorgekomen. Met dit wetsvoorstel
wordt dan ook voorgesteld deze mogelijkheid te schrappen. Mocht in de toekomst onverhoopt
toch een specifieke uitkering dienen te worden verstrekt op grond van een EU-programma,
dan biedt de Fvw daarvoor voldoende mogelijkheden.
In de onderstaande tabel zijn de hierboven beschreven wijzigingen schematisch weergegeven:
tabel 2: wijzigingen wetsvoorstel t.o.v. huidige situatie t.a.v. de grondslagen van
specifieke uitkeringen
Huidige wet
Wetsvoorstel
Omschrijving
Duur en grondslag
Omschrijving
Duur en grondslag
Wet in formele zin
Specifieke uitkering bij of krachtens wet in formele zin (hoofdregel)
Onbeperkt
Wet in formele zin
Wet in formele zin
Specifieke uitkering bij of krachtens wet in formele zin (hoofdregel).
Onbeperkt
Wet in formele zin
Tijdelijke specifieke uitkering
Tijdelijke specifieke uitkering (max. vier jaar) geregeld bij AMvB. Krachtens de AMvB
kan de verdeling nader worden bepaald.
Maximaal vier jaar
Bij of krachtens AMvB
Tijdelijke specifieke uitkering
Tijdelijke specifieke uitkering geregeld bij ministeriële regeling.
Maximaal vijf jaar
Ministeriële regeling
Eenmalige specifieke uitkering
Verplichtingen in maximaal in één begrotingsjaar
Ministeriële regeling
Eenmalige specifieke uitkering
De eenmalige specifieke uitkering komt niet meer voor.
-
Anticiperend op AMvB of wet in formele zin
Specifieke uitkering bij ministeriële regeling anticiperend op een wet of AMvB.
In afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste
een jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel
is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden
Ministeriële regeling
Anticiperend op AMvB of wet in formele zin
Specifieke uitkering bij ministeriële regeling anticiperend op wettelijke grondslag
of AMvB
In afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste
een jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel
is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden
Ministeriële regeling
EU-project specifieke uitkering
Specifieke uitkering verband houdend met EU-project. Op basis van beschikking
Geen maximumduur
Beschikking
Geen EU-project specifieke uitkering meer
De specifieke uitkering verband houdend met een EU-project komt niet meer voor.
-
O.b.v. begroting
Specifieke uitkering op basis van begroting (die de ontvanger en het bedrag per ontvanger
vermeldt).
Geen maximumduur
Begrotingswet
O.b.v. begroting
Specifieke uitkering op basis van begroting (die de ontvanger en het bedrag per ontvanger
vermeldt).
Geen maximumduur
Begrotingswet
Incidentele specifieke uitkering
Incidentele specifieke uitkering (indien het aantal ontvangers beperkt is en max.
4 jaar duurt). Op basis van beschikking
Maximaal vier jaar
Beschikking
Incidentele specifieke uitkering
Incidentele specifieke uitkering (indien het aantal ontvangers beperkt is en max.
5 jaar duurt). Op basis van beschikking
Maximaal vijf jaar
Beschikking
3.2.4. Uniformering specifieke uitkering
Bij de specifieke uitkering blijft de plicht bestaan dat gemeenten en provincies zich
over de besteding van de uitkering richting het Rijk verantwoorden via de SiSa-systematiek.
De verantwoording is gericht op de voorwaarden die aan de uitkering zijn gesteld.
De Fvw schrijft niet voor welke voorwaarden aan een specifieke uitkering kunnen worden
gesteld; dit moet per specifieke uitkering worden geregeld. Voorwaarden moeten echter
een zekere samenhang hebben met het doel van de uitkering. Het niet vervullen van
voorwaarden kan uitsluitend gevolgen hebben voor de toekenning zoals intrekking en/of
eventuele terugvordering van een specifieke uitkering.
Voor het aanleveren van de gewenste verantwoordingsinformatie zullen provincies en
gemeenten de nodige kosten maken (bijv. een accountantscontrole). Het is echter ongewenst
dat provincies en gemeenten deze lasten (volledig) zelf dienen te dragen. Indien een
vakminister bepaalde verantwoordingsinformatie wenst te ontvangen, is het redelijk
dat hij dan ook voor (een deel van) de lasten die daarmee samenhangen een tegemoetkoming
geeft of vergoedt. Daarom moet er voorafgaand aan het verstrekken van een specifieke
uitkering ook rekening worden gehouden met de lasten die samenhangen met de uitvoering
van een specifieke uitkering. Er zal in het kader van uniformiteit gewerkt worden
aan een rijksbrede handleiding met gemeenschappelijke richtlijnen, die gehanteerd
kan worden bij het bepalen van de tegemoetkoming. Op deze wijze wordt het eenvoudiger
om de hoogte van de tegemoetkoming te bepalen en worden de administratieve lasten
zoveel mogelijk beperkt. De fondsbeheerders toetsen bij de advisering over de betreffende
specifieke uitkering of rekening is gehouden met de tegemoetkoming van de uitvoeringslasten.
Hierbij wordt integraal gekeken naar de uitvoeringslasten, waaronder de administratieve
en controlelasten. Uiteindelijk is de vakminister echter verantwoordelijk voor het
bepalen van de hoogte van de tegemoetkoming of vergoeding.
Verder wordt voorgesteld om in de Fvw op te nemen dat bij een specifieke uitkering
in ieder geval moet worden geregeld onder welke voorwaarden de specifieke uitkering
wordt verstrekt, op welke wijze het beschikbare bedrag wordt verdeeld, wat de verdeling
of de verdeelmaatstaven zijn, welke verantwoordingsinformatie wordt gevraagd en hoe
wordt omgegaan met terugvordering. Hiermee wordt geborgd dat er in de wet, AMvB of
ministeriële regeling altijd aandacht is voor deze punten. Het is niet zo dat in de
wet, AMvB, of regeling die ten grondslag ligt aan een specifieke uitkering opgenomen
moet worden dat er een terugvordering plaats zal vinden van niet bestede bedragen. Dit
laatste kan zelfs tot een perverse prikkel leiden, als een efficiencyvoordeel behaald
is door een provincie of een gemeente. Soms kan een gemeente of provincie het doel
bereiken met de inzet van minder financiële middelen, waarbij het vervolgens ook aangewezen
kan zijn dat het positieve resultaat niet (geheel) teruggestort hoeft te worden.
In lijn met de aanbevelingen in het adviesrapport van de drie universitaire onderzoeksinstituten
wordt voorgesteld om in aanvulling op de aanpassingen in de Fvw voor de verantwoording
van specifieke uitkeringen een aantal uitvoeringsvarianten uit te werken, waar vakministers
uit kunnen kiezen bij het regelen van de verantwoording van een specifieke uitkering.
Eerder was het nog het voornemen om deze uitvoeringsvarianten voor de verantwoording
(zoals het vaker gebruik maken van forfaitaire bedragen) bij ministeriële regeling
uit te werken50, maar bij nader inzien is ervoor gekozen deze varianten uit te werken in een handreiking
«specifieke uitkeringen», omdat de mogelijkheid moet blijven bestaan voor vakdepartementen
om af te wijken/maatwerk te leveren. In deze handreiking zullen tevens modelregelingen
(en/of modelbepalingen) en modelbeschikkingen worden opgenomen ten behoeve van een
zo groot mogelijke uniformiteit. Op dit moment verschillen de regelingen en beschikkingen
van de verschillende departementen namelijk nog van elkaar, wat de uitvoerbaarheid
bij provincies en/of gemeenten niet ten goede komt.
Aan de hand van de handreiking zal vrij eenvoudig kunnen worden bepaald welke uitvoeringsvariant
gekozen kan worden voor de verantwoording van een specifieke uitkering. Een uitvoeringsvariant
is een vaste combinatie van verantwoordingsvereisten, bijvoorbeeld ten aanzien van
terugvordering en verantwoording, aansluitend op de gehanteerde SiSa-indicatoren.
Op deze wijze kunnen uitvoeringsvarianten bijdragen aan de overzichtelijkheid en vermindering
van de administratieve lasten van specifieke uitkeringen. Op dit moment wordt gedacht
aan:
indicatoren voor zowel de te verantwoorden bedragen als de prestaties. Bij onrechtmatige
besteding of het niet leveren van de prestaties kan terugvordering plaatsvinden;
alleen indicatoren voor de te realiseren beleidsprestaties. Indien de beleidsprestaties
geleverd zijn, vindt geen terugvordering plaats van de niet-bestede bedragen;
alleen indicatoren voor de te verantwoorden bedragen. Bij onrechtmatige besteding
kan terugvordering plaatsvinden;
indien de ontvanger van een specifieke uitkering minder dan € 125.000 per jaar ontvangt,
is het advies om af te zien van een accountantscontrole op het aspect van de toetsing
aan het normenkader van de specifieke uitkering, waarbij de accountantscontrole voor
specifieke uitkeringen niet verschilt van de overige onderdelen van de jaarrekening.
Voor het bedrag van € 125.000,– is gekozen omdat uit artikel 3a van het Besluit accountantscontrole
decentrale overheden (BADO) volgt dat een accountant boven het bedrag van € 125.000
altijd een deelwaarneming voor de betreffende specifieke uitkering dient uit te voeren.
Deze modellen voor de uitvoeringspraktijk van de verantwoording van specifieke uitkeringen
kunnen de uniformiteit vergroten. Vakministers kunnen met het oog op beleidsdoelstellingen
of vanwege vereisten die door de Staten-Generaal worden gesteld de behoefte voelen
om af te wijken van de modellen. Deze mogelijkheid van maatwerk blijft bestaan, maar
dit dienen de vakministers dan wel te motiveren en de fondsbeheerders zullen dit in
hun advisering en toetsing betrekken.
Tot slot zal in de handreiking «specifieke uitkeringen» aandacht worden besteed aan
de staatssteunaspecten die mogelijk verband houden met de verstrekking van een specifieke
uitkering. Het kan namelijk voorkomen dat provincies of gemeenten middelen uit een
specifieke uitkering via subsidies of door middel van andere financiële instrumenten
beschikbaar stellen aan derden. In dergelijke gevallen zijn provincies en gemeenten
zelf verantwoordelijk voor bijvoorbeeld de naleving van de Europese staatssteunregels.
Zij zullen moeten toetsen of die subsidies of andere verstrekkingen geen ongeoorloofde
staatssteun inhouden. In de praktijk roept dit de vraag op of de Minister die een
specifieke uitkering verstrekt deze staatssteuntoets dient uit te voeren. Als uitgangspunt
geldt echter dat deze staatssteuntoets moet worden uitgevoerd door de medeoverheid
die de steun verleent. Het verstrekken van een specifieke uitkering houdt geen staatssteun
in omdat de provincie of gemeente als ontvanger geen onderneming is in de zin van
de Europese staatssteunregels. Bovendien is het uitvoeren van een staatssteuntoets
door de Minister doorgaans niet mogelijk op het niveau van de (eind)begunstigde. Daarvoor
is immers nodig dat duidelijk is wie de (eind)begunstigde is of kan zijn, wat de,
in het geval van een subsidie, subsidiabele activiteiten zijn en wat de wijze van
subsidieverstrekking is. In de meeste gevallen zal deze informatie pas bekend zijn
op het moment dat de middelen uit de specifieke uitkering worden aangewend door de
medeoverheid. Wel kan het in bepaalde gevallen vanuit politiek-bestuurlijk oogpunt
aanbevelenswaardig zijn een medeoverheid (en de controlerend accountant) enige handvatten
mee te geven ten aanzien van mogelijke staatssteunaspecten en het benutten van staatssteunkaders
of vrijstellingsverordeningen.
3.2.5. Rol van de fondsbeheerders bij de specifieke uitkeringen
Hoewel de vakminister primair verantwoordelijk is voor een specifieke uitkering, geldt
op grond van artikel 18, eerste lid, van de Fvw dat over een voorstel tot verstrekking
van een specifieke uitkering tijdig overleg plaats dient te vinden met de fondsbeheerders.
Met dit wetsvoorstel blijft deze bepaling gehandhaafd.51 Aan deze verplichting wordt in de praktijk invulling gegeven door concrete voorstellen
voor de verstrekking van een specifieke uitkering ambtelijk aan BZK voor te leggen.
Deze voorstellen worden van een advies voorzien. Bij deze advisering wordt zowel meegekeken
op regelgeving die aan de specifieke uitkering ten grondslag ligt («SPUK-regelingen»)
als de beschikkingen die zijn opgesteld. Verder wordt bekeken of de medeoverheden
(of hun koepels) betrokken zijn geweest bij de vormgeving van de specifieke uitkering
en of deze uitvoerbaar is. Ook wordt bekeken hoe de verantwoording is ingericht. Hierbij
is van belang dat er geen onnodige controlelasten zijn opgelegd. Deze rol van de fondsbeheerders
kan in samenhang worden bezien met andere wettelijke taken. Zo is de Minister van
BZK op grond van de Gemeentewet belast met de coördinatie van het rijksbeleid dat
de gemeenten raakt. De Minister bevordert in dat kader de beleidsvrijheid van het
gemeentebestuur. De Minister van Financiën is op grond van de Comptabiliteitswet 2016
met betrekking tot het Rijk belast met de coördinatie van het begrotings- en het verantwoordingsproces
en het begrotingsbeheer. Daarbij bevordert deze de doelmatigheid van het financieel
beheer van het Rijk.
3.3 Geregeld wordt dat specifieke uitkeringen geen subsidies zijn
Zoals in paragraaf 2.2 aan de orde is gekomen, leidt het feit dat specifieke uitkeringen
tevens onder het materiële subsidiebegrip van artikel 4:21 Awb vallen, in sommige
gevallen tot onduidelijkheid. Hoewel specifieke uitkeringen onder dit begrip vallen
is titel 4.2 van de Awb niet van toepassing (artikel 4:21, derde lid, Awb). Maar in
enkele kaderwetten voor subsidies wordt in afwijking van artikel 4:21, derde lid,
Awb de subsidietitel bij specifieke uitkeringen toch toegepast.
Meer principieel kan ook worden gesteld dat het onwenselijk is dat specifieke uitkeringen
tevens subsidies zijn. Gemeenten en provincies staan immers in een andere verhouding
tot het Rijk dan «reguliere» subsidieontvangers. Subsidieontvangers zijn mogelijk
in staat ook elders hun middelen op te halen. Gemeenten en provincies zijn voor het
overgrote deel van hun inkomsten echter afhankelijk van de rijksuitkeringen. Daarnaast
bepaalt artikel 132, zesde lid, van de Grondwet dat de wet de financiële verhouding
tussen het Rijk en de gemeenten en provincies regelt. De Grondwet heeft dus voor ogen
dat er aparte financieringsstromen tussen Rijk en gemeenten/provincies bestaan. In
dat licht is het onwenselijk dat een specifieke uitkering tevens een subsidie is.
Ook is het proces van verantwoording van een specifieke uitkering (waar SiSa geldt),
anders dan bij een (reguliere) subsidie.
Gelet hierop wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld in de Fvw te regelen dat een specifieke
uitkering geen subsidie is. Dit betekent dat op specifieke uitkeringen uitsluitend de regels van
de Financiële-verhoudingswet van toepassing zijn en dat de subsidietitel van de Awb
niet meer kan worden toegepast op specifieke uitkeringen. Dit is naar het oordeel
van het kabinet niet bezwaarlijk, omdat er nu ook al ministeries zijn die voor specifieke
uitkeringen de subsidietitel van de Awb niet van overeenkomstige toepassing hebben
verklaard in hun kaderwet voor subsidies. Bepalingen zoals opgenomen in de subsidietitel
(subsidieplafond, subsidieverplichtingen, wijziging en intrekking etc.) kunnen ook
in de wet of gedelegeerde regelgeving waarin de specifieke uitkering wordt geregeld,
worden opgenomen. Dit is thans vaste praktijk bij de ministeries die geen gebruik
(kunnen) maken van de subsidietitel.
Als alternatief is overwogen om artikel 4:21, derde lid, Awb aan te passen. Nu is
in deze bepaling opgenomen dat de subsidietitel niet van toepassing is op de aanspraak
op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift
dat uitsluitend voorziet in de verstrekking aan rechtspersonen, die krachtens publiekrecht
zijn ingesteld. Overwogen is om in dat artikel te regelen dat dergelijke financiële
middelen geen subsidie zijn. Voor deze optie is evenwel niet gekozen, omdat artikel
4:21, derde lid, Awb op meer geldstromen betrekking heeft dan op geldstromen naar
gemeenten en provincies als publiekrechtelijke rechtspersonen. Bij dergelijke geldstromen
kan onder meer worden gedacht aan de subsidie aan het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
(COA) (artikel 16, tweede lid, Wet COA) of de subsidie aan de raad voor rechtsbijstand
(artikel 42, tweede lid, Wet op de rechtsbijstand). Een aanpassing van artikel 4:21,
derde lid, Awb zou ertoe leiden dat dergelijke geldstromen ook geraakt worden. Dit
is nadrukkelijk niet de bedoeling, omdat dit wetsvoorstel enkel wordt beoogd het onderscheid
tussen subsidies en specifieke uitkering te verhelderen. De overige geldstromen dienen
dan ook ongemoeid te worden gelaten. Om deze reden is ervoor gekozen om in de Fvw
zelf te bepalen dat specifieke uitkeringen geen subsidies zijn. Dit heeft als bijkomend
voordeel dat reeds bij de definitiebepaling van de specifieke uitkering tot uitdrukking
wordt gebracht dat een specifieke uitkering geen subsidie is.
De bepaling dat specifieke uitkeringen geen subsidies zijn, heeft consequenties voor
de wijze waarop enkele ministeries hun specifieke uitkeringen regelen. In artikel
17, eerste lid, van de Fvw is als hoofdregel bepaald dat specifieke uitkeringen geregeld
worden bij of krachtens de wet. Verschillende ministeries geven in de praktijk invulling
aan dit vereiste door specifieke uitkeringen te regelen in ministeriële regelingen
op grond van een kaderwet voor subsidies. Nu dit wetsvoorstel regelt dat specifieke
uitkeringen geen subsidies zijn, kunnen dergelijke kaderwetten voor subsidies geen grondslagen meer
bieden voor de specifieke uitkeringen. Om te bewerkstelligen dat de betreffende ministeries
toch over toereikende wettelijke grondslagen voor specifieke uitkeringen blijven beschikken,
voorziet dit wetsvoorstel tevens in vervangende grondslagen voor deze ministeries.
Concreet betekent dit dat in de betreffende kaderwetten voor subsidies expliciete
grondslagen worden opgenomen om regels te kunnen stellen over de verstrekking van
(bepaalde) specifieke uitkeringen. Ook kunnen – ter vervanging van een deel van regels
die nu nog krachtens titel 4.2 van de Awb worden toegepast – krachtens deze kaderwetten
algemene regels worden gesteld die voor de verstrekking van alle specifieke uitkeringen
op die beleidsterreinen komen te gelden.
3.4 De verzameluitkering en de integratie-uitkering worden afgeschaft
Zoals in paragraaf 2.2 aan de orde is gekomen, kleven aan de verzameluitkering de
nodige knelpunten. Gemeenten en provincies hebben moeite om de verantwoordingsinformatie
af te stemmen op een (zeer globaal omschreven) beleidsthema en voor de controle door
de accountant is de verzameluitkering onvoldoende richtinggevend voor het opstellen
van een normenkader. Voor het Rijk is de verantwoordingsinformatie vanwege het te
globale karakter onbruikbaar. Ten slotte heeft de verzameluitkering niet geleid tot
een beperking van de beoogde administratieve en controlelasten. Daarom wordt in dit
wetsvoorstel – in lijn met het adviesrapport – de verzameluitkering afgeschaft.
Verder regelt dit wetsvoorstel dat de integratie-uitkering wordt afgeschaft, in lijn
met het adviesrapport. Zoals in paragraaf 2.1 aan de orde is gekomen, verschilt de
integratie-uitkering slechts op één punt van de decentralisatie-uitkering. In tegenstelling
tot de decentralisatie-uitkering moet de integratie-uitkering immers binnen een van
tevoren bepaalde termijn in de algemene uitkering worden opgenomen. Het doel van de
integratie-uitkering (overgang naar de algemene uitkering) kan echter ook vervuld
worden door middel van de BFU. Ook bij een BFU kan immers desgewenst een termijn bepaald
worden, waarbinnen opname in de algemene uitkering moet geschieden. Dit betekent dat
de integratie-uitkering niet onderscheidend genoeg is en daarmee overbodig is.
3.5 Versterking coördinerende bevoegdheden de Minister van BZK
Naast de aanpassing van de uitkeringsvormen in dit wetsvoorstel zijn of worden enkele
maatregelen genomen om de handhaving van de bepalingen uit de Financiële-verhoudingswet
ten aanzien van het uitkeringsstelsel beter te borgen. Daarmee wordt bijgedragen aan
de bescherming van de lokale autonomie en voorkoming van onnodige administratieve
lasten. Het betreft 1) een integrale informatievoorziening aan de Eerste Kamer en
de Tweede Kamer en 2) de Uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO) en 3) waar
nodig – medeondertekening.
Ad 1. Integrale informatievoorziening aan de Eerste Kamer en de Tweede Kamer
Om verschillende informatiestromen over de werking van het uitkeringsstelsel naar
de Eerste Kamer en de Tweede Kamer over de financiële verhoudingen beter op elkaar
aan te laten sluiten, is het van belang om afzonderlijke rapportages geïntegreerd
naar de Eerste Kamer en de Tweede Kamer te sturen. Dit biedt beide Kamers de mogelijkheid
om de werking van het uitkeringsstelsel en verdeelstelsel in zijn geheel te beoordelen.
De bedoeling is om deze overzichten aan de beide Kamers aan te bieden voordat de begrotingsbehandeling
plaatsvindt. Gelet op het feit dat begrotingsbehandelingen niet altijd op hetzelfde
tijdstip plaatsvinden, is in het wetsvoorstel geregeld dat het overzicht in ieder
geval op 31 december van het jaar t+1 moet worden aangeboden.
Op 1 december 2025 is voor de vierde keer een Integraal overzicht financiën provincies
en gemeenten aan de Eerste Kamer en de Tweede Kamer gezonden.52 Met dit document wordt beoogd een overzicht te geven van de financiën van gemeenten
aan de hand van een aantal aspecten. Ook het overzicht specifieke uitkeringen (OSU)
dat jaarlijks aan de Tweede Kamer gezonden wordt, is al geïntegreerd in het Integraal
overzicht financiën. Daarom wordt in dit wetsvoorstel geregeld dat het OSU komt te
vervallen en dat voortaan jaarlijks een Integraal overzicht financiën provincies en
gemeenten aan de beide Kamers dient te worden aangeboden.
Ad 2. Uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO)
Hoewel dit niet in dit wetsvoorstel wordt geregeld, biedt de Uitvoerbaarheidstoets
decentrale overheden (UDO) ook de nodige mogelijkheden om de bepalingen uit de Financiële-verhoudingswet
in de praktijk te borgen. In de Actieagenda Sterk Bestuur53 is de UDO aangekondigd als nieuw instrument om, als onderdeel van de toepassing van
het Beleidskompas, de gevolgen van nieuwe voornemens van het Rijk voor decentrale
overheden goed in beeld te brengen voorafgaand aan de invoering hiervan. Met het instrument
wordt het belang van uitvoerbaar beleid benadrukt en wordt het proces gefaciliteerd
om als Rijk en medeoverheden samen op te trekken bij het ontwikkelen van nieuwe beleidsvoornemens,
waarbij zowel bestuurlijke als financiële aspecten belicht worden. Daarnaast ondersteunt
het proces van de UDO de rol van de Minister van BZK als verantwoordelijke voor de
coördinatie van beleid dat medeoverheden raakt. Ook het in beeld brengen van de financiële
gevolgen en in voorkomende gevallen de wijze van bekostiging hiervan maken hiervan
deel uit. In de Handleiding Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden is hoofdstuk
4 geheel gewijd aan de keuze van de uitkeringsvorm.
Ad 3. Medeondertekening
Medeondertekening kan, zoals al langer staande praktijk is, aangewezen zijn om de
rol van de Minister van BZK bij wetsvoorstellen te versterken als sprake is van afwijking
van de uitgangspunten die gehanteerd worden bij decentralisaties (zoals verplichte
bovengemeentelijke samenwerking) of als sprake is van taken met grote impact op de
decentrale overheden.54 Medeondertekening is dan een explicitering van de betrokkenheid van de Minister van
BZK, die ook nu al is voorgeschreven in de Gemeentewet en de Fvw en die ook in de
praktijk reeds plaatsvindt. Een van de toetsstenen daarbij is onder meer of een aanpassing
van wetgeving en een uitbreiding van taken of bevoegdheden financiële gevolgen heeft,
of die gevolgen goed zijn onderzocht en beschreven en of hiervoor – waar aangewezen
– ook een dekking voor wordt gegeven.
3.6 Enkele aanpassingen verband houdend met de algemene uitkering
Naast de hierboven beschreven aanpassingen bevat dit wetsvoorstel ook enkele aanpassingen
met betrekking tot de belangrijkste uitkeringsvorm binnen het uitkeringsstelsel: de
algemene uitkering uit het provincie- en gemeentefonds.
In de eerste plaats worden er enkele aanpassingen doorgevoerd ten aanzien van de structuurkenmerken
en onderscheidingen, zoals deze in artikel 8, eerste lid, van de Fvw zijn geregeld.
Zoals in paragraaf 2.1.1 van deze memorie van toelichting reeds beschreven, heeft
het verdeelmodel van het gemeentefonds/provinciefonds als doel om iedere gemeente/provincie
een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten/provincies
een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk.55 Om deze doelstelling zo goed mogelijk te kunnen realiseren, is het van wezenlijk
belang om de werking van het verdeelstelsel te monitoren, te onderhouden en – waar
nodig – te herzien. Zo is het mogelijk dat de definities van de achterliggende databronnen
van de maatstaven wijzigen, de taken (en daarmee de uitgaven) van provincies of gemeenten
in de loop der jaren verschuiven, veranderen en of de uitvoering daarvan verandert.
De fondsbeheerders monitoren de werking van het verdeelmodel van de algemene uitkering
van het gemeentefonds jaarlijks en van het provinciefonds in overleg met het IPO.56 Zo nodig leidt deze monitoring tot aanpassingen van het verdeelmodel.
Zoals eveneens paragraaf 2.1.1 is beschreven, worden de verdeelmaatstaven van de algemene
uitkering geregeld bij algemene maatregel van bestuur.57 Op dit moment legt de Financiële-verhoudingswet de structuurkenmerken vast die zonder meer een rol moeten spelen in de verdeling van de algemene uitkering
van het gemeentefonds respectievelijk provinciefonds (bijv. inwoners en grondgebied).
De gekozen verdeelmaatstaven moeten terug zijn te voeren op deze kenmerken. Daartoe
regelt artikel 8, eerste lid, van de Fvw dat de verdeelmaatstaven slechts betrekking
mogen hebben op de kenmerken, genoemd in artikel 8, eerste lid, Fvw. Verder regelt
artikel 8, eerste lid, Fvw dat bij een kenmerk ten minste de in artikel 8 genoemde
onderscheidingen moeten worden aangebracht. Zo bepaalt artikel 8, eerste lid, dat bij het kenmerk «grondgebied
van de provincies» in ieder geval de onderscheidingen «oppervlakte en bodemgebruik»
moeten worden gehanteerd.
Naar het oordeel van de regering zijn deze wettelijke vereisten aan het verdeelstelsel
op dit moment te star, gelet op de flexibiliteit die nodig is om het verdeelstelsel
tijdig aan te passen aan veranderende omstandigheden. Indien zou blijken dat het wenselijk
is om in het verdeelmodel een maatstaf in te voeren die niet is terug te voeren op
de kenmerken, zoals genoemd in artikel 8, eerste lid, van de Fvw, dient namelijk eerst
de Financiële-verhoudingswet te worden gewijzigd. Tevens kan het voorkomen dat het
onwenselijk is om in een verdeelmodel alle in artikel 8 genoemde onderscheidingen
aan te brengen (omdat die bijvoorbeeld op een zeker moment niet meer goed aansluiten
bij de kosten die provincies of gemeenten daadwerkelijk maken). Ook in dat geval zou
artikel 8 van de Financiële-verhoudingswet moeten worden gewijzigd. Dat de noodzakelijkheid
van een wetswijziging niet louter theoretisch is, bleek bij de laatste grootschalige
herziening van de algemene uitkering van het provinciefonds (met ingang van 1 januari
2017). Toen diende artikel 8 van de Fvw gewijzigd te worden om de invoering van dat
verdeelmodel mogelijk te maken.58
Vanuit het oogpunt van de gewenste – en nodige – flexibiliteit wordt in het wetsvoorstel
dan ook geregeld dat de maatstaven van de algemene uitkering ten minste betrekking dienen te hebben op de kenmerken, genoemd in artikel 8 (in plaats van uitsluitend).
Op deze wijze hoeven de maatstaven niet (meer) uitsluitend betrekking te hebben op
de kenmerken, genoemd in de wet. Tevens wordt voorgesteld om de onderscheidingen te
laten vervallen. Naar het oordeel van de regering zijn deze wijzigingen niet bezwaarlijk,
omdat het uitgangspunt blijft bestaan dat de verdeling van de algemene uitkering dient
te voldoen aan de eisen zoals deze zijn opgenomen in de memorie van toelichting bij
de Financiële-verhoudingswet uit 1997 (zie paragraaf 2.1.1; het gaat hier bijv. om
kostenoriëntatie en globaliteit). Deze eisen zijn steevast het uitgangspunt bij herzieningen
van het verdeelmodel van de algemene uitkering van het gemeente- en provinciefonds
en bieden voldoende waarborg om willekeur bij het selecteren van maatstaven voor het
verdeelmodel te voorkomen. Ook biedt de huidige werkwijze/procedure bij een herziening
van het verdeelmodel een voldoende waarborg voor betrokkenheid van het parlement.
Op het moment dat een herziening van het verdeelmodel wordt overwogen, worden de gemeenten
en provincies reeds in een vroeg stadium betrokken. De fondsbeheerders zullen pas
een beslissing aangaande het nieuwe verdeelmodel nemen na de provincies (IPO) of gemeenten
(VNG) gehoord te hebben en bij fundamentele wijzigingen na advies van de Raad voor
het Openbaar bestuur. De beide Kamers worden over wijzingen in de verdeelmodellen
geïnformeerd via de toelichting bij de begrotingswetstellen van het provincie- of
gemeentefonds, welke standaard voor advies aan de Raad van State worden voorgelegd
en Kamerbrieven.
Sluitstuk van het proces vormt de AMvB waarmee de maatstaven van het verdeelmodel
formeel worden geregeld. Dit principe blijft in dit wetsvoorstel gehandhaafd: ook
in de nieuwe situatie blijft een AMvB vereist voor een aanpassing van de verdeelmaatstaven.
Wel geldt sinds vele jaren de praktijk dat de AMvB in kwestie achteraf wordt vastgesteld
(met terugwerkende kracht). De gedachte hierachter is dat een wijziging van de verdeelmaatstaven
een verbetering betreft en het daarom bezwaarlijk is om de aanpassing van de AMvB
af te wachten. Op dit moment is aan de AMvB een zogenoemde nahangprocedure verbonden: nadat de AMvB in het Staatsblad is geplaatst, moet acht weken worden gewacht
voordat de AMvB in werking kan treden. Van de plaatsing wordt onverwijld mededeling
gedaan aan de beide Kamers. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om de nahangprocedure
te vervangen door een voorhangprocedure. Op deze wijze zijn de Kamers op een eerder moment in de AMvB-procedure
betrokken.
Zoals per brief aan de Eerste en Tweede Kamer gecommuniceerd, is het streven om te
komen tot een structureel verdeelmodel voor het provinciefonds voor de jaren 2027
en verder.59 Omdat niet valt uit te sluiten dat een nieuw verdeelmodel wordt ingevoerd, terwijl
niet met zekerheid kan worden gesteld wanneer onderhavig wetsvoorstel tot wet wordt
verheven, voorziet het voorstel in een mogelijkheid van terugwerkende kracht.
Ook de tweede voorgenomen wijziging is ingegeven vanuit gewenste flexibiliteit. Deze
wijziging houdt verband met de inkomsten die gemeenten zelf kunnen genereren (belastingcapaciteit).
Om gemeenten een gelijke financiële uitgangspositie te geven wordt in het verdeelstelsel
– naast de verschillen in lasten – rekening gehouden met de mate waarin gemeenten
de mogelijkheid hebben om via belastingen eigen inkomsten te genereren. Met de herziening
worden de percentages waartegen de OZB-belastingcapaciteit wordt verevend in lijn
gebracht met de manier waarop de details bij andere verdeelmaatstaven zijn geregeld.
Dit houdt in dat de percentages waartegen de belastingcapaciteit wordt verevend, gedelegeerd
worden naar lagere regelgeving. Belangrijk argument hierbij is dat bij een integrale
herijking van de algemene uitkering het van belang is dat de nieuwe verdeling ook
op één moment kan worden ingevoerd. Het gegeven dat de percentages waartegen de OZB
wordt verevend in de wet zijn vastgelegd en de details van andere maatstaven in lagere
regelgeving vormt een belemmering voor een dergelijke integrale aanpak.
In de derde plaats wordt met de voorliggende herziening van de Financiële-verhoudingswet
expliciet vastgelegd dat de fondsbeheerders met betrekking tot de normeringssystematiek
(tot voor kort de «trap-op trap-af-systematiek», waarbij de ontwikkeling van de rijksuitgaven
werd gevolgd; sinds 2024 aan de hand van de ontwikkeling de ontwikkeling van het bbp)
van het gemeente- en het provinciefonds, tijdig overleg voeren met provincies onderscheidenlijk
gemeenten of een instantie die voor hen representatief wordt geacht (IPO of VNG).
Op deze wijze wordt ook in de Fvw zelf tot uitdrukking gebracht dat het van groot
belang is dat de provincies (IPO) en gemeenten (VNG) in een vroeg stadium worden betrokken
als een aanpassing van de normeringssystematiek wordt overwogen. Overigens is deze
betrokkenheid van het IPO en VNG ook thans al staande praktijk.
In de vierde plaats wordt in de voorliggende herziening van de Financiële-verhoudingswet
explicieter tot uitdrukking gebracht dat het mogelijk is ingroeipaden te hanteren
ter voorkoming van onaanvaardbare herverdeeleffecten bij de wijziging van een uitkering.
Hierbij kan allereerst gedacht worden aan herverdeeleffecten bij de invoering van
een nieuw verdeelmodel van de algemene uitkering. Overigens is thans al in artikel
29 van het Besluit financiële verhouding 2001 geregeld dat bij de invoering van een
nieuwe verdeelmethodiek van de algemene uitkering van het gemeentefonds een ingroeipad
kan worden gehanteerd. Verder kan worden gedacht aan de situatie dat de verdeling
van een bijzondere fondsuitkering wijzigt of de situatie dat een bijzondere fondsuitkering
dan wel specifieke uitkering wordt overgeheveld naar de algemene uitkering.
In de vijfde en laatste plaats wordt met dit wetsvoorstel de zogenoemde «bommenregeling»
in de Financiële-verhoudingswet vastgelegd. Na de Tweede Wereldoorlog zijn er ontplofbare
oorlogsresten achtergebleven in de Nederlandse bodem. Deze ontplofbare oorlogsresten
zijn ongelijk verdeeld over het land: in sommige gemeenten zijn meer ontplofbare oorlogsresten
aanwezig dan in andere. Dit is de achtergrond waarom gemeenten in aanmerking kunnen
komen voor een bijdrage in de gemaakte kosten voor het opsporen en ruimen van ontplofbare
oorlogsresten. Sinds 2015 gebeurt dit via het gemeentefonds in de vorm van een zogenoemde
«suppletie-uitkering». Om in aanmerking te komen voor een suppletie-uitkering dient
een gemeente aan de fondsbeheerders een raadsbesluit te zenden, waarin de daadwerkelijk
gemaakte kosten voor het opsporen en opruimen van ontplofbare oorlogsresten zijn opgenomen.
Van die gemaakte kosten wordt een deel vergoed in de vorm van een suppletie-uitkering.
Een suppletie-uitkering komt ten laste van het bedrag dat voor de algemene uitkering
beschikbaar is; een verstrekte suppletie-uitkering leidt dus tot een lagere algemene
uitkering voor alle andere gemeenten. Dit betekent dat alle Nederlandse gemeenten
bijdragen aan de kosten die bepaalde gemeenten maken in verband met het opsporen en
ruimen van ontplofbare oorlogsresten. De bommenregeling is dan ook bij uitstek een
uitkering ván en vóór gemeenten. De huidige vormgeving van de bommenregeling past
ook goed binnen de doelstelling van de algemene uitkering van het gemeentefonds om
iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten
een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk
(zie paragraaf 2.1.1). Aan de bommenregeling ligt namelijk als uitgangspunt ten grondslag
dat gemeenten die veel kosten hebben op het gebied van het ruimen van ontplofbare
oorlogsresten, hier beperkt financieel nadeel van mogen ondervinden ten opzichte van
gemeenten die hier niet mee te maken hebben.
De bommenregeling wordt sinds 2015 al als suppletie-uitkering verstrekt. Met dit wetsvoorstel
wordt geregeld dat de «bommenregeling» geen eigenstandige uitkering betreft, maar
een suppletie dan wel correctie binnen de algemene uitkering. Daarom wordt de «suppletie-uitkering» in het wetsvoorstel voortaan
«suppletiebijdrage» genoemd. Verder wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de fondsbeheerders
bij ministeriële regeling nadere regels over de suppletiebijdrage kunnen stellen (o.a.
over het percentage van de kosten dat vergoed wordt, welke kosten worden vergoed,
de periode waarover kosten al dan niet met terugwerkende kracht worden vergoed, en
de te volgen procedure).
3.7 Samenvatting: Overzicht van de aanpassingen aan de Financiële-verhoudingswet
3.7.1. Overzicht aanpassingen Uitkeringsstelsel
In onderstaand figuur is weergegeven welke uitkeringsvormen het herziene uitkeringsstelsel
zal gaan bevatten:
Figuur 3: Schematische weergave verschillende uitkeringsvormen na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel
Verder is in onderstaande tabel opgenomen welke knelpunten in het huidige uitkeringsstelsel
naar voren komen (zie ook paragraaf 2.2.) en op welke wijze beoogd wordt deze knelpunten
te adresseren.
tabel 3: Knelpunten in het huidige uitkeringsstelsel met de voorgestelde oplossingen
hiervoor
Knelpunten bij het uitkeringsstelsel
Oplossingen herziening uitkeringsstelsel
Vormgeving verzameluitkering.
Tegenstelling beleidsdoelstellingen in één uitkering
Onduidelijk hoe er verantwoording afgelegd moest worden
Verantwoordingsinformatie is nauwelijks bruikbaar.
De verzameluitkering wordt afgeschaft. Daarnaast kan er vaker gewerkt worden met de
Bijzondere Fondsuitkering in plaats van een specifieke uitkering.
Het regelen van specifieke uitkeringen is relatief lastig.
Het komt veelvuldig voor dat eenmalige specifieke uitkeringen werden «gestapeld» om
te voorkomen dat er een AMvB moest worden opgesteld.
De juridische grondslag voor specifieke uitkeringen wordt aangepast. Zie ook schema
tabel 2 in paragraaf 3.2.
Verhouding tussen specifieke uitkeringen en subsidies.
Sommige ministeries passen bij de verstrekking van een specifieke uitkering de subsidietitel
van de Awb toe, maar andere ministeries niet. Dit levert zowel aan de kant van het
Rijk als aan de kant van de medeoverheden geregeld onduidelijkheid op, omdat het van
het verstrekkende departement afhangt welke regels van toepassing zijn.
Voorgesteld wordt om in de wet expliciet te bepalen dat specifieke uitkeringen géén
subsidies zijn. Dit zou onduidelijkheid over de verhouding tussen specifieke uitkeringen
en subsidies opheffen. Dat betekent dat het niet meer mogelijk is om de subsidiegrondslagen
(tevens) te gebruiken als grondslag voor de specifieke uitkeringen. Om te bewerkstelligen
dat de betreffende ministeries toch over toereikende wettelijke grondslagen voor specifieke
uitkeringen blijven beschikken, voorziet dit wetsvoorstel in vervangende grondslagen
voor deze ministeries.
Voorgesteld wordt in de Fvw op te nemen dat bij een specifieke uitkering in ieder
geval moet worden geregeld onder welke voorwaarden de specifieke uitkering wordt verstrekt,
welke verantwoordingsinformatie gevraagd wordt en hoe wordt omgegaan met terugvordering.
Hiermee wordt geborgd dat er in de SPUK-regeling altijd aandacht is voor deze punten.
Het voorstel is voor de verantwoording van de specifieke uitkering uitvoeringsvarianten
uit te werken, waaruit vakministers kunnen kiezen (bijv. geen accountantscontrole
bij kleine bedragen of alleen indicatoren voor de beleidsprestaties). Deze uitvoeringsvarianten
worden opgenomen in een handreiking.
Daarnaast wordt voorgesteld om te werken met uniforme formats (regeling en beschikking)
voor specifieke uitkeringen.
De verdeling van decentralisatie- en integratie-uitkeringen wordt bij AMvB geregeld.
Deze procedure wordt als omslachtig ervaren. Daarnaast heeft de AMvB materieel meer
het karakter van beschikking.
De Bijzondere Fondsuitkering (voorheen decentralisatie-uitkering) zal worden verstrekt
via (verzamel)beschikkingen.
Daarnaast wordt de integratie-uitkering afgeschaft, omdat hetgeen met de integratie-uitkering
beoogd wordt (soepeler overgang van de specifieke uitkering naar de algemene uitkering)
ook met de BFU kan worden bewerkstelligd.
De decentralisatie-uitkering als zodanig.
Deze uitkeringsvorm is de laatste jaren flink afgenomen, omdat de Algemene Rekenkamer
in 2018 oordeelde dat veel decentralisatie-uitkeringen niet bestedingsvrij waren.
Mede als gevolg hiervan is het aantal specifieke uitkeringen de afgelopen jaren sterk
gestegen, met forse administratieve en controlelasten tot gevolg van zowel Rijk als
medeoverheden.
De decentralisatie-uitkering wordt aangepast (verruimd en verhelderd) en wordt de
Bijzondere Fondsuitkering (BFU). Bij de BFU wordt het mogelijk om:
Kwantitatieve informatie op te vragen, met eventuele kwalitatieve toelichting. Deze
informatie mag alleen opgevraagd worden als dit noodzakelijk is:
voor de evaluatie van het beleid dat aan de uitkering ten grondslag ligt;
om vast te stellen of de hoogte/verdeling van de uitkering nog passend is.
De BFU kan gecombineerd worden met afspraken over interbestuurlijke samenwerking.
Ook mogen er afspraken gemaakt worden over de inzet van bevoegdheden. De afspraken
mogen de bepalingen van de Fvw niet doorkruisen.
Door deze mogelijkheden te bieden bij een BFU wordt beoogd de BFU een alternatief
te laten zijn voor een specifieke uitkering met een brede doelstelling en met weinig
verantwoordingseisen. De BFU brengt minder verantwoordingslasten en controlelasten
met zich mee.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat met het huidige wetsvoorstel geen aanpassing wordt doorgevoerd in de thans geldende voorkeursvolgorde: 60,
61:
eigen middelen (uit belastingen, heffingen en leges);
algemene uitkering;
bijzondere fondsuitkering (voorheen decentralisatie-uitkering);
specifieke uitkering.
3.7.2. Overzicht aanpassingen t.a.v. de Algemene Uitkering
In de tabel hieronder worden de wijzigingen ten aanzien van de algemene uitkeringen
weergegeven.
tabel 4: overzicht aanpassingen t.a.v. de algemene uitkering
Huidige situatie
Wetsvoorstel
Kenmerken en onderscheidingen
In de huidige Fvw wordt geregeld dat de verdeelmaatstaven moeten zijn terug te voeren
op bepaalde structuurkenmerken (bijv. inwoners of grondgebied), waarbij bij een kenmerk
tevens is gedefinieerd welke onderscheidingen ten minste dienen te worden aangebracht
(het gaat hier bijvoorbeeld om oppervlakte grondgebied).
Voorgesteld wordt dat de maatstaven van de algemene uitkering «ten minste» betrekking
dienen te hebben op de structuurkenmerken in plaats van «moeten zijn terug te voeren
op»». Op deze wijze hoeven de maatstaven niet (meer) uitsluitend betrekking te hebben
op de kenmerken, genoemd in de wet.
Verder wordt voorgesteld de onderscheidingen te laten vervallen.
Delegatie OZB verevening
Om gemeenten een gelijke financiële uitgangspositie te geven wordt in het verdeelstelsel
o.a. rekening gehouden met de mate waarin gemeenten de mogelijkheid hebben om via
belastingen (OZB) eigen inkomsten te genereren. Op dit moment is op wetsniveau (Fvw)
geregeld tegen welke percentages OZB- belastingcapaciteit wordt verevend.
In dit herziene wetsvoorstel zijn de percentages tegen welke OZB- belastingcapaciteit
wordt verevend gedelegeerd naar lagere regelgeving.
Dit is in lijn met de manier waarop de details bij andere verdeelmaatstaven zijn geregeld.
Normeringssystematiek
In het wetsvoorstel wordt nu vastgelegd dat de fondsbeheerders tijdig in overleg treden
met de gemeenten en provincies ten aanzien van de wijze waarop de omvang van de algemene
uitkering van het gemeente- en provinciefonds zich ontwikkelt over de tijd (normeringssystematiek).
Op dit moment volgt de omvang van de fondsen het Bruto Binnenlands Product.
Ingroeipaden
In het wetsvoorstel is expliciet opgenomen dat het mogelijk is om ingroeipaden te
hanteren, als de wijziging van een uitkering leidt tot herverdeeleffecten.
Voor het gemeentefonds was dit reeds geregeld in het Besluit financiële verhouding
2001.
bommenregeling
Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de «bommenregeling» geen eigenstandige uitkering
betreft, maar een suppletie dan wel correctie binnen de algemene uitkering. Daarom wordt de «suppletie-uitkering» in het wetsvoorstel voortaan
«suppletiebijdrage» genoemd.
3.8 Aanpassingen in de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba (FinBES)
3.8.1. Uitkeringsstelsel Caribisch Nederland
Sinds 10 oktober 2010 maken de Caribische eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba
onderdeel uit van Nederland als zogenoemde «openbare lichamen». Op deze openbare lichamen
is niet de Fvw, maar de Wet financiën openbare lichamen, Bonaire Sint Eustatius en
Saba (hierna: FinBES) van toepassing. Op grond van de FinBES ontvangen de openbare
lichamen vanuit het zogenoemde «BES-fonds» een vrije uitkering die vergelijkbaar is
met de algemene uitkering uit het provinciefonds en gemeentefonds. Ook kunnen de openbare
lichamen een «bijzondere uitkering» ontvangen, die vergelijkbaar is met de specifieke
uitkering in Europees Nederland. Een uitkeringstype dat vergelijkbaar is met de decentralisatie-uitkering
komt in Caribisch Nederland niet voor. In onderstaand figuur is weergegeven welke
uitkeringsvormen het uitkeringsstelsel van Caribisch Nederland bevat:
Figuur 4: Uitkeringsstelsel voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Het huidige uitkeringsstelsel van de openbare lichamen kent een groei aan bijzondere
uitkeringen, net als in Europees Nederland met specifieke uitkeringen het geval is.
Allereerst zijn er veel bijzondere uitkeringen, met alle administratieve lastendruk
van dien.62 Daarbij is het maar de vraag of de benodigde verantwoordingsinformatie altijd in
verhouding staat tot hetgeen noodzakelijk is voor de vakdepartementen. Verder vergen
alle bijzondere uitkeringen niet alleen veel inzet van de openbare lichamen, maar
kunnen deze ook een grote last leggen op de uitvoeringscapaciteit van de betrokken
vakdepartementen.
In 2023 is een onderzoek uitgevoerd naar de taken en middelen van de openbare lichamen.
Over de uitkomsten van dit onderzoek is de Tweede Kamer bij brief van 9 oktober 2023
geïnformeerd.63 Specifiek ten aanzien van het uitkeringsstelsel werd de aanbeveling gedaan om de
dynamiek van de vrije uitkering te verbeteren. Dit ziet in de eerste plaats op de
jaarlijkse indexering van de vrije uitkering en in de tweede plaats op het corrigeren
van de vrije uitkering voor de groei van het aantal inwoners. Voorts zou voor verdere
verbeteringen kunnen worden gekeken naar het uitkeringsstelsel dat in Europees Nederland
gehanteerd wordt. Hierbij zou kunnen worden gedacht aan een nieuwe normeringsystematiek
op basis van het BBP (loon, prijs en volumegroei), de (met dit wetsvoorstel te introduceren)
bijzondere fondsuitkering, het periodieke onderhoudsrapport (POR) en het Bestuurlijke
Overleg Financiële Verhoudingen. Met de openbare lichamen en de vakdepartementen heeft
overleg plaats gevonden over de conclusies en aanbevelingen van het rapport. Ook de
Raad voor het Openbaar Bestuur ondersteunt in zijn reactie op het onderzoek van IdeeVersa
de aanbevelingen die in het onderzoeksrapport worden gedaan.
3.8.2. verhouding wetsvoorstel tot het principe van «comply or explain»
Tot 2019 werd voor Caribisch Nederland uitgegaan van het principe van «legislatieve
terughoudendheid», wat inhield dat Europees-Nederlandse wet- en regelgeving in principe
niet werd toegepast in Caribisch Nederland tenzij er goede redenen waren om dit wel
te doen. Sinds 2019 heeft de legislatieve terughoudendheid voor Caribisch Nederland
echter plaatsgemaakt voor de toepassing van het principe «comply or explain». Het
belangrijkste uitgangspunt van comply or explain is dat alle beleidsintensiveringen
en de daaruit voortvloeiende wetgeving en/of financiële consequenties van toepassing
(zullen) zijn voor Caribisch Nederland, tenzij er redenen zijn om dat niet te doen.64 Oftewel: aanpassingen in de Fvw moeten in principe worden doorgevoerd in de FinBES.
De FinBES kent op dit moment geen uitkering die met de decentralisatie-uitkering vergelijkbaar
is. Ook loopt er – zoals in paragraaf 3.8.1 reeds aangegeven – een afzonderlijk traject
dat ziet op eventuele aanpassingen in het uitkeringsstelsel voor de openbare lichamen.
Naar het oordeel van de regering is het op dit moment dan ook te voorbarig om nu al
de bijzondere fondsuitkering in de FinBES op te nemen.
Wel kunnen de meeste aanpassingen van dit wetsvoorstel die op de specifieke uitkering
betrekking hebben, tevens in de FinBES worden doorgevoerd. Aangezien de FinBES reeds
een uitkeringsvorm kent die zeer vergelijkbaar is met de specifieke uitkering (de
bijzondere uitkering), houden deze aanpassingen geen grote stelselwijziging in. Ook
verschillen de regels tussen de specifieke uitkering (Europees Nederland) en de bijzondere
uitkering (Caribisch Nederland) nauwelijks van elkaar. Dit pleit ervoor om de aanpassingen
met betrekking tot de specifieke uitkering ook voor de bijzondere uitkering door te
voeren, om zo te voorkomen dat de verschillen in regelgeving groter worden. Enkel
de aanpassingen met betrekking tot het grensbedrag waaronder geen specifieke uitkeringen
mogelijk zijn en de verplichting om nieuwe specifieke uitkeringen tijdig voor te leggen
aan de ministerraad, worden niet voor de bijzondere uitkering doorgevoerd. Het is
niet proportioneel om de bijzondere uitkeringen – die vaak aan één van de openbare
lichamen wordt verstrekt – aan de ministerraad voor te leggen. Daarnaast vindt er
aan de voorkant al toetsing plaats op de verstrekking van nieuwe bijzondere uitkeringen
door de toetsingscommissie Bijzondere uitkeringen. Deze commissie kijkt ook naar de
omvang van de bijzondere uitkering en of het niet doelmatiger en/of doeltreffender
is om de middelen te verstrekken via de vrije uitkering of te bundelen met een reeds
bestaande bijzondere uitkering. Dit geldt in het bijzonder voor een bijzondere uitkering
met een omvang van minder dan 75.000 dollar. Omdat zich situaties kunnen voordoen
waarin maatwerk gewenst is, wordt het op dit moment nog te vroeg geacht om te werken
met een hard grensbedrag waaronder geen bijzondere uitkeringen kunnen worden verstrekt.
Al met al worden met dit wetsvoorstel de volgende aanpassingen met betrekking tot
de bijzondere uitkering worden doorgevoerd:
Voor bijzondere uitkeringen wordt voorgesteld dezelfde grondslagen te hanteren als
de grondslagen die in de Fvw voor de specifieke uitkering gaan gelden. Dit betekent
dat in principe bijzondere uitkeringen bij of krachtens de wet worden geregeld. Tijdelijke
bijzondere uitkeringen tot vijf jaar kunnen krachtens de Wet financiën openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba bij ministeriële regeling worden geregeld.
Bij het regelen van een bijzondere uitkering dient in ieder geval geregeld te worden
onder welke voorwaarden de uitkering wordt verstrekt, hoe de verdeling of wat de verdeelmaatstaven
zijn, welke verantwoordingsinformatie gevraagd wordt en hoe wordt omgegaan met terugvordering;
In de FinBES wordt geregeld dat bijzondere uitkeringen geen subsidies zijn;65
De vakminister die een bijzondere uitkering verstrekt dient rekening te houden met
de lasten van ontvangers die samenhangen met de uitvoering van een bijzondere uitkering.
Het Overzicht Bijzondere Uitkeringen wordt afgeschaft en vervangen door een integraal
overzichtsrapport betreffende de financiën van de openbare lichamen.
4. Verhouding met hoger recht
De Grondwet bepaalt in artikel 132, zesde lid, dat de wet de financiële verhouding
regelt tussen het Rijk en de medeoverheden. De Financiële-verhoudingswet is het resultaat
van deze wetgevingsopdracht. Voor Caribisch Nederland volgt eveneens uit de Grondwet
dat de wet de financiële verhouding regelt tussen het Rijk en de openbare lichamen
(artikel 132a, tweede lid jo. artikel 132, zesde lid, Grondwet). Voor Caribisch Nederland
is de FinBES het resultaat van deze wetgevingsopdracht. De wijze waarop decentrale
overheden worden bekostigd en welke regels hierbij gelden, is dus volgens de Grondwet
aan de wetgever. Hoewel de Grondwet de wetgever geen expliciete richting meegeeft
bij het instellen van belastingen of bij de financiële verhouding tussen het Rijk
en decentrale overheden, spelen andere grondwettelijke normen daarbij wel een belangrijke
rol. Gelet op de eveneens grondwettelijk erkende autonomie van provincies en gemeenten
(artikel 124, eerste lid, Grondwet) en de Caribische openbare lichamen (artikel 132a,
tweede lid, jo. artikel 124, eerste lid, Grondwet) is het van belang provincies, gemeenten
en de Caribische openbare lichamen van voldoende en zo veel mogelijk vrij besteedbare
middelen te voorzien. De autonomie om onderwerpen wel of niet tot gemeentelijk dan
wel provinciaal beleid of tot het beleid van de Caribische openbare lichamen te rekenen,
kan immers alleen daadwerkelijk worden ingevuld wanneer provincies, gemeenten en de
Caribische openbare lichamen over afdoende vrij besteedbare en structurele middelen
beschikken om hierin inhoudelijke beleidskeuzes te maken. Over de invulling van deze
autonome ruimte zijn provinciale staten, de gemeenteraad en eilandsraad op grond van
hun hoofdschap bevoegd te beslissen in respectievelijk provincies, gemeenten en de
Caribische openbare lichamen.
Ook is in dit verband van belang dat de grenzen van de autonomie door de wetgever
bepaald worden. Enerzijds doordat provincies, gemeenten en de Caribische openbare
lichamen nationaal recht niet mogen doorkruisen en anderzijds doordat de wetgever
gemeenten, provincies en de Caribische openbare lichamen in medebewind kan roepen.
Het uitkeringsstelsel voorziet uitsluitend in de financiële verhouding tussen Rijk
en decentrale overheden. Dit betekent ook dat de financiële verhoudingen niet zodanig
kunnen worden ingericht of ingezet dat hiermee een vorm van sturing richting decentrale
overheden ontstaat die neerkomt op «quasi-medebewind». Evenmin kan in de financiële
verhoudingen formeel of materieel afbreuk worden gedaan aan het hoofdschap van provinciale
staten, de gemeenteraad of de eilandsraad.
Concreet betekent dit dat vrij besteedbare uitkeringen de voorkeur verdienen en bovendien
ook daadwerkelijk vrij besteedbaar zijn. Ook betekent dit dat bij het verstrekken
van specifieke uitkeringen geen voorwaarden worden gesteld die feitelijk neerkomen
op het vorderen van regeling en bestuur als bedoeld in artikel 124, tweede lid, van
de Grondwet. Ook de voorwaarden waaronder de uitkering worden verstrekt, kunnen dus
niet zo ver gaan dat hiervan sprake zou zijn. In die situatie is het immers aan de
wetgever om te beoordelen of het wenselijk is ten aanzien van dit onderwerp gemeenten,
provincies of de Caribische openbare lichamen in medebewind te roepen.
Verder is het Europees Handvest inzake de lokale autonomie relevant. Uit artikel 9,
eerste lid, van dat verdrag volgt dat de lokale autoriteiten binnen het kader van
het nationale economische beleid recht hebben op voldoende financiële middelen waarover
zij vrijelijk kunnen beschikken. Uit het derde lid van dat artikel volgt dat ten minste een deel
van de financiële middelen van de lokale autoriteiten afkomstig dient te zijn uit
lokale belastingen en heffingen, waarover zij – binnen de grenzen bij de wet gesteld
– de bevoegdheid hebben de hoogte vast te stellen. Het zevende lid van dat artikel
bepaalt ten slotte dat subsidies aan lokale autoriteiten voor zover mogelijk niet
dienen te worden bestemd ter financiering van specifieke projecten. Geldstromen aan
de decentrale overheden dienen met andere woorden zo min mogelijk geoormerkt te zijn.
Uit het bovenstaande volgt concreet dat het uitkeringsstelsel voldoende ruimte dient
te bieden om vrij besteedbare uitkeringen te verstrekken en dat geoormerkte uitkeringen
zoveel mogelijk moeten worden vermeden. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd dat het
uitkeringsstelsel het verstrekken van vrij besteedbare uitkeringen beter gaat faciliteren.
Waar nu de wens tot informatieverstrekking regelmatig nog betekent dat een (geoormerkte)
specifieke uitkering moet worden verstrekt, kan in de toekomst naar verwachting vaker
worden gekozen voor de (vrij besteedbare) BFU. Verder wordt benadrukt dat de zogenoemde
«voorkeursvolgorde» gehandhaafd blijft (zie ook de vorige paragraaf). Dit betekent
dat ook na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel een belangrijk uitgangspunt in
het uitkeringsstelsel blijft dat middelen waar mogelijk vrij besteedbaar worden verstrekt.
5. Verhouding met nationaal recht
In de eerste plaats heeft dit wetsvoorstel een relatie met respectievelijk de Provincie-
en Gemeentewet. Het budgetrecht van provinciale staten en de gemeenteraad volgt uit
het hoofdschap. Dit geldt ook voor het budgetrecht van de eilandsraad van de afzonderlijke
Caribische openbare lichamen. Dit budgetrecht is op grond van artikel 152 Provinciewet,
artikel 156 Gemeentewet en artikel 166 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Saba
en Sint Eustatius (WolBES) niet overdraagbaar aan respectievelijk gedeputeerde staten,
het college of het bestuurscollege. Dit betekent ook dat bestuurlijke afspraken die
deze besturen maken, geen afbreuk kunnen doen aan het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging.
Zie hierover verder paragraaf 3.1.
In verband met dit budgetrecht zijn ook artikel 197 van de Provinciewet, artikel 193
van de Gemeentewet en artikel 16 van de FinBES van belang. Hierin zijn de verplichte
uitgaven opgenomen die ten minste in de begroting moeten worden opgenomen. Hieruit
vloeit onder meer de verplichting voort om uitgaven die nodig zijn voor de uitvoering
van medebewindstaken in de begroting op te nemen, ongeacht de aard van deze middelen.
Noch de Provinciewet, Gemeentewet, Financiële-verhoudingswet of de FinBES koppelen
een bepaalde uitkeringsvorm aan het al dan niet bestaan van een medebewindstaak. Laatstgenoemde
artikelen maken het mogelijk ook voor medebewindstaken middelen te verstrekken via
de algemene uitkering of een bijzondere fondsuitkering (bij gemeenten of provincies)
of de vrije uitkering (Caribisch Nederland).
Verder heeft dit wetsvoorstel een relatie met de Comptabiliteitswet 2016. Artikel
105 van de Grondwet bepaalt dat de begroting van de ontvangsten en uitgaven van het
Rijk bij wet worden vastgesteld en dat hierover verantwoording wordt afgelegd aan
het parlement. De Comptabiliteitswet 2016 (Cw 2016) geeft hier invulling aan en borgt
de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over de begroting. Dit betekent
dat een Minister in beginsel pas verplichtingen mag aangaan en uitgaven mag doen nadat
het parlement vooraf goedkeuring heeft verleend. Dit geschiedt door de begrotingsstaten
in de ontwerpbegrotingen en de wijzigingen van de begrotingen van het Rijk te autoriseren
en achteraf op basis van verantwoordingen van begrotingsfondsen decharge te verlenen.
Daarbij gelden de geautoriseerde uitgaven (verplichtingen en kas) op het niveau van
een begrotingsartikel op basis van artikel 2.3 van de Cw 2016 als maximum.
Voor het toekennen van middelen aan de decentrale overheden bestaat het provinciefonds
en het gemeentefonds. Voor Caribisch Nederland bestaat het BES-fonds. Dit zijn begrotingsfondsen
met een aparte begroting binnen de rijksbegroting waarin bepaalde ontvangsten en uitgaven
van het Rijk voor een specifiek doel zijn geoormerkt en afgezonderd worden beheerd.
Een begrotingsfonds wordt op grond van artikel 2.11 van de Cw 2016 ingesteld via een
instellingswet. De Fvw vormt de wettelijke grondslag voor het provinciefonds en het
gemeentefonds. De Fvw regelt onder meer de doelen, de aard van de uitgaven en ontvangsten,
de soorten uitkeringen en de procedures voor de verstrekking van financiële middelen
door de rijksoverheid aan decentrale overheden. De wettelijke grondslag van het BES-fonds
is in de FinBES opgenomen. Voor de Fvw zijn de Ministers van BZK en de Minister van
Financiën samen fondsbeheerder (artikel 3, tweede lid, Fvw). Voor het BES-fonds is
(enkel) de Minister van BZK fondsbeheerder (artikel 88, negende lid, FinBES).
Tot slot heeft het wetsvoorstel een relatie met de Awb. Op dit moment vallen specifieke
uitkeringen namelijk onder het materiële subsidiebegrip van artikel 4:21, eerste lid,
Awb. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd te regelen dat specifieke uitkeringen voortaan
geen subsidies in de zin van de Awb meer zijn. Dit betekent dat titel 4.2. van de
Awb niet meer van toepassing is op specifieke uitkeringen. Ook wordt geregeld dat
bijzondere uitkeringen die aan de Caribische openbare lichamen worden verstrekt geen
subsidies zijn.
6. Gevolgen
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd dat het uitkeringsstelsel borgt dat de inrichting
van de financiële verhoudingen past bij de wijze waarop het Rijk en medeoverheden
maatschappelijke opgaven willen oppakken. Hierbij staat de bestuurlijke wens om deze
opgaven op te lossen en te voorzien van een adequate bekostiging centraal. Daarnaast
moet het uitkeringsstelsel de interbestuurlijke samenwerking ondersteunen en niet
belemmeren. Ook moet de bekostiging van interbestuurlijke samenwerking tegen zo laag
mogelijke administratieve lasten plaatsvinden, voor zowel het Rijk als de medeoverheden.
Tot slot moet het uitkeringsstelsel passen binnen de (grond)wettelijke kaders.
Het bovenstaande wordt getracht te bereiken langs vier lijnen. In de eerste plaats
wordt met de introductie van de BFU (voorheen decentralisatie-uitkering) beoogd dat
het uitkeringsstelsel een goed alternatief voor de specifieke uitkering bevat. Daarbij
moet onderkend worden dat niet in alle gevallen de BFU een alternatief voor de specifieke
uitkering vormt. Indien de noodzaak bestaat om financieel te sturen of om voorwaarden
te stellen, dan blijft de specifieke uitkering de enige aangewezen optie. De BFU heeft
vooral meerwaarde in de gevallen dat er behoefte bestaat aan monitoring (ten behoeve
van evaluatie of ten behoeve van het bijstellen van het beleid of de hoogte van de
uitkering) en behoefte om interbestuurlijke afspraken te maken (mits de afspraken
niet neerkomen op voorwaarden; zie paragraaf 3.1.2.). Waar in het huidige uitkeringsstelsel
in een dergelijk geval nog veelal voor de specifieke uitkering dient te worden gekozen,
kan na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de BFU voorzien in deze behoefte.
Wanneer bestaande specifieke uitkeringen aflopen, kunnen deze mogelijk omgezet worden
in een BFU aangezien deze meer mogelijkheden biedt dan de voormalige decentralisatie-uitkering.
Ook voor nieuw te creëren uitkeringen kan met de nieuwe BFU mogelijk het aantal specifieke
uitkeringen afnemen. Dit betekent dat de medeoverheden als gevolg van dit wetsvoorstel
met minder geoormerkte middelen (en daarmee gepaard gaande controlelasten) te maken
krijgen in vergelijking met voortzetting van de status quo.
In de tweede plaats wordt beoogd het proces van verstrekking van specifieke uitkeringen
dan wel bijzondere uitkeringen (voor Caribisch Nederland) aan rijkszijde uitvoerbaarder
te maken, door de vereenvoudiging van de juridische grondslagen voor het regelen van
een specifieke uitkering. Waar nu een ministeriële regeling voorbehouden is aan specifieke
uitkeringen die beperkt blijven tot een jaar, kunnen na inwerkingtreding van deze
wet specifieke uitkeringen bij ministeriële regeling worden geregeld tot vijf jaar
(waarbij de begrotingsverplichtingen leidend zijn voor het bepalen van de duur van
de uitkering). Hiermee wordt voorkomen dat AMvB-procedures moeten worden doorlopen,
of dat (onterecht) meerdere eenmalige uitkeringen achter elkaar gestapeld worden (zie
ook: paragraaf 2.2).
Los van wettelijke maatregelen wordt in de derde plaats beoogd de controle- en verantwoordingslasten
voor medeoverheden in verband met de specifieke uitkering of de bijzondere uitkering
(voor Caribisch Nederland) zoveel mogelijk te verminderen. Vakministers zullen zelf
een uniforme werkwijze ontwikkelen over hoe om te gaan met een tegemoetkoming voor
de uitvoeringslasten die verband houden met een specifieke uitkering of de bijzondere
uitkering. BZK zal hierop ook gaan letten bij de advisering over specifieke uitkeringen,
de beoordeling van bijzondere uitkeringen (voor Caribisch Nederland) en de toetsing
van bijzondere fondsuitkeringen. Daarnaast wordt beoogd aan de hand van verschillende
uitvoeringsvarianten voor de verantwoording de controlelasten en verantwoordingslasten
zoveel mogelijk te beperken (zie daarover paragraaf 3.2).
In de vierde en laatste plaats wordt beoogd een zo groot mogelijke uniformiteit te
realiseren als het gaat om het verstrekken, regelen en verantwoorden van specifieke
uitkeringen dan wel bijzondere uitkeringen (voor Caribisch Nederland). Regelingen
waarin specifieke uitkeringen of bijzondere uitkeringen worden geregeld, verschillen
op dit moment sterk van elkaar, wat de uitvoerbaarheid niet ten goede komt. Verder
is bij sommige specifieke uitkeringen de subsidietitel uit de Awb wel van toepassing
en bij sommige specifieke uitkeringen niet. Door te regelen dat specifieke uitkeringen
en bijzondere uitkeringen geen subsidies zijn, wordt duidelijk dat de regels van titel
4.2 van de Awb niet van toepassing zijn. Dat betekent dat het niet meer mogelijk is
voor sommige ministeries om de subsidiegrondslagen te gebruiken als wettelijke grondslag
voor specifieke uitkeringen. Dit wetsvoorstel voorziet er echter ook in vervangende
grondslagen voor de betreffende ministeries, zodat ze toch over toereikende juridische
grondslagen voor specifieke uitkeringen blijven beschikken. Ook wordt in de Fvw geregeld
welke elementen een wettelijk voorschrift waarin een specifieke uitkering geregeld
wordt, dient te bevatten. Daarnaast worden er – los van wettelijke maatregelen – stappen
gezet voor een verbetering van de uniformiteit. Hierbij kan worden gedacht aan de
handreiking met verschillende uitvoeringsvarianten, modellen voor regelingen en beschikkingen
en een lijst met uniforme definities/begripsbepalingen.
Een mogelijk neveneffect waaraan kan worden gedacht, is het feit dat als gevolg van de versoepeling van de
grondslag voor tijdelijke specifieke uitkeringen het aantal specifieke uitkeringen
zal stijgen. De verwachting is echter dat het aantal specifieke uitkeringen door deze
versoepelingen niet zal stijgen. In de huidige situatie komt het bijvoorbeeld ook al geregeld voor dat
eenmalige uitkeringen worden gestapeld: in een dergelijk geval wordt er meerdere malen
achter elkaar een eenmalige uitkering vastgesteld met nagenoeg dezelfde inhoud. Door
de versoepeling zal het «stapelen» minder voorkomen. Daarnaast is nadrukkelijk ingezet
op het reduceren van specifieke uitkeringen waarvoor een afwegingskader opgesteld.
Het wordt moeilijker gemaakt om een specifieke uitkering te verstrekken door te regelen
dat een voorstel tot verstrekking of regeling van een specifieke uitkering aan de
ministerraad moet worden voorgelegd. Verder wordt geregeld dat onder een nog nader
te bepalen drempelbedrag verstrekking van een specifieke uitkering niet langer mogelijk
is. Dit om te voorkomen dat in de toekomst weer grote aantallen specifieke uitkeringen
met een gering bedrag verstrekt worden, waarbij de lusten voor een medeoverheid niet
opwegen tegen de lasten. Ten slotte is de verwachting dat door de verheldering en
verbreding van de bijzondere fondsuitkering de Fvw nu een alternatief bevat voor de
specifieke uitkering, waardoor vaker voor een BFU zal worden gekozen in plaats van
de specifieke uitkering.
Administratieve lasten
De Fvw is een organieke wet en richt zich uitsluitend tot gemeenten en provincies.
De FinBES is enkel gericht op de Caribische openbare lichamen. Er zijn daarom geen
administratieve lasten voor burgers of bedrijfsleven. Het Adviescollege toetsing regeldruk
heeft het dossier niet geselecteerd voor een advies, omdat het geen gevolgen voor
de regeldruk heeft.
7. Uitvoering
Aan dit wetsvoorstel zijn verschillende uitvoeringsaspecten verbonden. Allereerst
worden de uitvoeringsaspecten bij het Rijk beschreven, waarna de uitvoeringsaspecten
bij de medeoverheden zullen volgen.
7.1 Uitvoeringsaspecten bij het Rijk (fondsbeheerders en vakdepartementen)
In het voorgestelde artikel 14 wordt bepaald dat de bijzondere fondsuitkeringen worden
verstrekt bij verleningsbeschikking van de fondsbeheerders. Hiermee komt er een einde
aan de vaststellingsprocedure met jaarlijkse AMvB’s zoals dat op dit moment nog bij
de decentralisatie- en integratie-uitkeringen het geval is. Deze nieuwe procedure
via beschikkingen gaat capaciteit vragen van de fondsbeheerders (met name het Ministerie
van BZK). Hier staat echter tegenover dat niet jaarlijks meer een AMvB behoeft te
worden vastgesteld, wat een verlichting voor de werklast van de fondsbeheerders betekent.
Om die uitvoeringslasten te beperken en het overzicht te vergroten, wordt gedacht
aan het werken met een verzamelbeschikking, waarin voor elke provincie en gemeente
is opgenomen wat de hoogte van de afzonderlijke bijzondere fondsuitkeringen zijn die
zij ontvangen en welke informatieverplichtingen worden opgelegd. Op deze wijze wordt
voorkomen dat honderden unieke beschikkingen moeten worden vastgesteld. De fondsbeheerders
verwachten niet dat de beschikking voor een BFU tot meer bezwaar of beroep gaat leiden,
omdat nu ook al door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is beslist
dat bezwaar bij de fondsbeheerders kan worden ingesteld tegen een decentralisatie-uitkering
(zie ook: paragraaf 2.2). Desondanks wordt thans nauwelijks bezwaar of beroep ingesteld
tegen een decentralisatie-uitkering.
In de praktijk wordt door de vakministers het initiatief genomen om bepaalde middelen
aan het provincie- of gemeentefonds toe te voegen zodat die als BFU kunnen worden
uitgekeerd door de fondsbeheerders. In een dergelijk geval toetsen de fondsbeheerders
aan de hand van de inbreng van de vakministers of de middelen daadwerkelijk als BFU
kunnen worden verstrekt. Daarbij wordt onder meer getoetst of er geen ontoelaatbare
voorwaarden aan de middelen zijn verbonden en of de verdeling transparant is (zie
ook: paragraaf 3.1.6). Een dergelijke toetsing vindt nu ook al plaats bij de decentralisatie-uitkering.
Het ligt daarom in de rede dat de ambtenaren bij het Ministerie van BZK en het Ministerie
van Financiën goed zijn toegerust op hun toetsende rol bij de BFU. Wel zal de toetsing
enigszins worden uitgebreid, omdat bij de BFU ook getoetst dient te worden of een
eventuele (kwantitatieve) informatieverplichting toelaatbaar is.
Het voorstel om de verzameluitkering af te schaffen, heeft tevens uitvoeringsgevolgen.
Op dit moment voert de Minister van BZK de verzameluitkering (verlening, uitbetaling,
en vaststelling) uit op grond van artikel 16a van de Fvw. Hoewel de verzameluitkering
nog zeer weinig wordt verstrekt, betekent de afschaffing van de verzameluitkering
dus een verlichting van de uitvoeringslasten voor de Minister van BZK.
Ook voor de vakdepartementen is de verwachting dat het wetsvoorstel leidt tot minder
uitvoeringslasten. Met het voorstel is immers beoogd dat vakdepartementen naast de
specifieke uitkering vaker gebruik kunnen maken van de BFU. De procedure voor het
verstrekken van een BFU is aanzienlijk eenvoudiger dan de procedure om een specifieke
uitkering te verstrekken. In het laatste geval zal immers doorgaans een wettelijk
voorschrift moeten worden opgesteld waarin de specifieke uitkering wordt geregeld.
Voor het opstellen van een wettelijk voorschrift waarin een specifieke uitkering of
bijzondere uitkering wordt geregeld, zijn de vakministers zelf verantwoordelijk. Dat
is in de huidige situatie ook reeds het geval. Dit wetsvoorstel doet dus niets af
aan het feit dat de vakministers ambtelijke capaciteit dienen in te zetten voor het
regelen of verstrekken van een specifieke uitkering. Wel gaat de vereenvoudiging van
de juridische grondslagen voor het regelen van een specifieke uitkering leiden tot
minder uitvoeringslasten bij departementen die uitkeringen verstrekken.
Zoals in deze memorie van toelichting reeds naar voren is gekomen, wordt ook los van
wettelijke maatregelen getracht om het proces van de verstrekking van uitkeringen aan de medeoverheden
minder belastend te maken aan rijkszijde en de kwaliteit van de uitkeringen te vergroten
(d.m.v. grotere uniformiteit en helderheid). Zo worden de processen voor de aanvraag
en beoordeling van specifieke uitkeringen en bijzondere fondsuitkeringen geautomatiseerd.
Ook worden in het proces verschillende modellen en handreikingen toegevoegd. Voor
de specifieke uitkering zal een handreiking worden uitgebracht waarin verschillende
uitvoeringsvarianten met vaste combinaties ten aanzien van verantwoording en terugvordering
zijn opgenomen. Ook bevat deze handreiking verschillende modelregelingen en modelbeschikkingen.
De automatisering zal naar verwachting ook helpen in het creëren van een volledig
(totaal)overzicht van specifieke uitkeringen. Met betrekking tot de bijzondere fondsuitkering
gaat het om een lijst met een aantal aan te leveren documenten die aangeboden moeten
worden bij de fondsbeheerders, waaronder een format voor het uitvragen van informatie
ten behoeve van de bijzondere fondsuitkering.
7.2 Medeoverheden
De consequenties voor de uitvoering voor medeoverheden zijn beperkt. Wanneer bestaande
specifieke uitkeringen aflopen kunnen deze mogelijk omgezet worden in een BFU aangezien
deze meer mogelijkheden biedt dan de voormalige decentralisatie-uitkering. Ook voor
nieuwe uitkeringen kan met de BFU mogelijk het aantal keuzes voor de specifieke uitkering
afnemen, al wordt de specifieke uitkering in de nieuwe vorm ook uitvoerbaarder gemaakt.
Door de invoering van de nieuwe BFU in combinatie met het uniformeren van de regelingen
en beschikkingen van de specifieke uitkeringen zullen de verantwoordings- en administratieve
lasten als gevolg van het uitkeringsstelsel dalen voor medeoverheden. Wel wordt er
in dit wetsvoorstel geregeld dat er informatie opgevraagd kan worden in het kader
van de bijzondere fondsuitkering. Deze aanlevering van informatie heeft een verplichtend
karakter. Om de lasten van de informatie-uitvraag te beperken, wordt er door de fondsbeheerders
bij de toetsing van de BFU op gelet of de gevraagde informatie noodzakelijk is. Daarnaast
mag er alleen maar kwantitatieve informatie opgevraagd worden eventueel met de mogelijkheid
om op basis van vrijwilligheid een korte kwalitatieve toelichting te geven.
7.3 Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden
De koepels VNG en IPO zijn actief betrokken geweest bij het meedenken en de uitwerking
van het wetsvoorstel. Dit gebeurde in een ambtelijke interdepartementale Taskforce.
De Taskforce heeft de aanbevelingen uit het adviesrapport over het uitkeringsstelsel
van de onderzoekers uitgewerkt en is nauw betrokken geweest bij de totstandkoming
van dit wetsvoorstel en de daarbij behorende memorie van toelichting. De uitvoerbaarheid
van dit wetsvoorstel voor de medeoverheden is hierbij voortdurend onderwerp van gesprek
geweest.
8. Financiële gevolgen
Met dit wetsvoorstel worden enkel aanpassingen aangebracht in het uitkeringsstelsel
zoals dat is geregeld in de Fvw en de FinBES. Het betreffen hier dus uitsluitend systeemaanpassingen;
er worden geen wijzigingen aangebracht in de concrete uitkeringen die aan de provincies,
gemeenten of Caribische openbare lichamen worden verstrekt. Aan het wetsvoorstel zijn
dus ook geen financiële gevolgen verbonden. Wel wordt met het wetsvoorstel beoogd
dat de controle- en verantwoordingslasten bij medeoverheden zullen dalen (zie ook
paragraaf 6).
9. Evaluatie
In het wetsvoorstel is een evaluatiebepaling opgenomen waarin is geregeld dat de Minister
van BZK (in overeenstemming met de Minister van Financiën) binnen drie jaar na inwerkingtreding
van deze wet een verslag aan de Staten-Generaal dient te zenden over de doeltreffendheid
van de wet in de praktijk. Voor deze termijn van drie jaar is gekozen, omdat de wens
bestaat om te blijven werken aan de toekomstbestendigheid van het uitkeringsstelsel
en het van belang is om snel vast te stellen wat de effecten zijn van de wet in de
praktijk. Los van de evaluatie ontvangen de Eerste Kamer en de Tweede Kamer jaarlijks
een Integraal financieel overzicht» (zie ook paragraaf 3.5). Hierin is ook de informatie
opgenomen die voorheen stond in het «Overzicht Specifieke Uitkeringen». Op die manier
worden jaarlijks de ontwikkelingen weergegeven van het aantal specifieke uitkeringen
en de financiële omvang. Doel van de evaluatie is om te beoordelen of de met dit wetsvoorstel
beoogde doelen (zie ook paragraaf 6) in de praktijk worden gehaald. In de hieronder
weergegeven tabel worden deze doelen nogmaals weergegeven, met daarbij de vragen/aspecten
die voor de evaluatie van belang kunnen zijn. Benadrukt wordt dat deze vragen/aspecten
niet uitputtend zijn bedoeld of vastliggen, maar meer zijn bedoeld om een richting
te geven aan het evaluatieonderzoek. Het is immers uiteindelijk aan de onderzoekers
om de onderzoeksvragen te formuleren. In de stuurgroep van het onderzoek zullen de
VNG en het IPO vertegenwoordigd zijn.
tabel 5: aspecten die van belang zijn voor de evaluatie van dit wetsvoorstel
Doelen wetsvoorstel
Mogelijke vragen/aspecten voor de evaluatie
1. Het uitkeringsstelsel biedt met de BFU een goed alternatief voor de specifieke
uitkering; het aantal specifieke uitkeringen wordt beperkt na de invoering van deze
wet.
– Is de BFU in de praktijk daadwerkelijk een goed alternatief gebleken voor de specifieke
uitkering, mede in het licht van de positie van de specifieke uitkering die achteraan
in de voorkeursvolgorde staat?
Vragen hierbij zijn:
* Wordt de voorkeursvolgorde aangehouden?
* Hoeveel BFU’s zijn er in de afgelopen periode verstrekt? Welk effect heeft de introductie
van de BFU gehad op de ontwikkeling van het aantal specifieke uitkeringen? Voor het
beantwoorden van deze vraag zijn cijfers benodigd over het aantal BFU’s en specifieke
uitkeringen. De fondsbeheerders beschikken over deze cijfers.
* In welke gevallen is in de afgelopen periode voor een BFU gekozen en in welke gevallen
voor een specifieke uitkering?
* In welke gevallen had voor een BFU gekozen kunnen worden en is toch voor een specifieke
uitkering gekozen en met welke reden?
* In hoeverre is in de afgelopen periode gebruik gemaakt van de mogelijkheid om (kwantitatieve)
informatie op te vragen? En wat zijn de ervaren administratieve/ financiële lasten
hiervan?
* Wat zijn de ervaringen bij de fondsbeheerders, vakdepartementen en medeoverheden
met de BFU?
* Zijn er verbeteringen mogelijk in het proces van informatie -uitvragen bij BFU’s?
Staan de lasten in verhouding tot de BFU? Is het proces uniform/ helder?
2. Het verstrekken of regelen van een specifieke uitkering/ bijzondere uitkering (Caribisch
Nederland) levert voor de vakministers minder administratieve lasten op.
– Wat is de ervaring in de praktijk met de hernieuwde grondslagen voor een specifieke
uitkering en bijzondere uitkering bij de vakdepartementen?
3. De controle- en verantwoordingslasten voor de medeoverheden worden verminderd.
– Zijn de controle- en verantwoordingslasten voor medeoverheden daadwerkelijk verminderd?
Dit vraagt om een uitvraag bij gemeenten en provincies over dit onderwerp.
Vragen hierbij kunnen zijn:
* Gekeken zou kunnen worden naar de hoeveelheid verantwoordingsindicatoren in SiSa
en of deze beperkt konden worden.
* Wat is de ervaring met de handleiding waarin verschillende uitvoeringsvarianten
voor de specifieke uitkering/ bijzondere uitkering (Caribisch Nederland) zijn opgenomen?
* In hoeverre worden medeoverheden (financieel) gecompenseerd voor de uitvoeringslasten
van een specifieke uitkering /bijzondere uitkering?
4. Meer uniformiteit als het gaat om het regelen en verstrekken van een specifieke
uitkering/ bijzondere uitkering (Caribisch Nederland)
– Is sprake van meer uniformiteit in regelingen/ beschikkingen waarmee specifieke
uitkeringen dan wel bijzondere uitkeringen worden geregeld? Zijn de regelingen eenvoudiger?
* Wat is de ervaring met de formats voor het regelen van een specifieke uitkering/
bijzondere uitkering in de praktijk?
* Helpt de «Handreiking uitvoeringsvarianten» om de verantwoording van specifieke
uitkeringen te uniformeren en te verduidelijken?
5.Toekomstbestendigheid van het uitkeringsstelsel
– Is het uitkeringsstelsel toekomstbestendig?
* Zijn er veranderingen noodzakelijk om het stelsel toekomstbestendiger te maken?
* Zijn er punten in het herziene stelsel waar tegenaan gelopen wordt?
6. Overig
Is er sprake van mogelijke onvoorziene neveneffecten?
Aangezien het wetsvoorstel tevens betrekking heeft op de FinBES en Caribisch Nederland,
dient in het evaluatieonderzoek ook aandacht te zijn voor Caribisch Nederland. Wel
is het zo dat voor Caribisch Nederland niet exact dezelfde onderzoeksopzet als voor
Europees Nederland kan worden gevolgd, omdat de BFU geen onderdeel uitmaakt van het
uitkeringsstelsel voor Caribisch Nederland.
10. Consultatie en advies
Het wetsvoorstel is voor consultatie voorgelegd aan de VNG, het IPO, de ROB, het ACOI66 en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Daarnaast is het voorstel
van 28 februari tot en met 29 april 2025 gepubliceerd ten behoeve van internetconsultatie.
Van de VNG, IPO, ROB en het ACOI zijn reacties ontvangen. De internetconsultatie heeft
vier reacties opgeleverd: een ambtelijke reactie van de provincie Utrecht, de GGD
GHOR, een anonieme reactie en een niet-openbare reactie van de stuurgroep ASG.
Hieronder wordt eerst een algemeen beeld van de reacties geschetst (paragraaf 10.1),
waarna in paragraaf 10.2 de binnengekomen reacties zijn geclusterd per onderwerp en
van een reactie zijn voorzien. Enkele inhoudelijke suggesties gaan de reikwijdte van
dit wetsvoorstel te buiten; deze reacties zijn in paragraaf 10.3 opgenomen en tevens
voorzien van een reactie.
Nadat de consultatiereacties zijn verwerkt, is het wetsvoorstel in het kader van het
overleg dat is voorgeschreven op grond van artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet
aan de Algemene Rekenkamer voorgelegd. In paragraaf 10.4 wordt ingegaan op dit advies.
10.1 Algemeen beeld van de binnengekomen reacties
Hieronder wordt kort de algemene strekking van de binnengekomen consultatiereacties
beschreven, zonder dat erop wordt gereageerd (dit gebeurt vanaf paragraaf 10.2). In
deze paragraaf komen eerst de organisaties aan de orde waaraan het wetsvoorstel ter
consultatie is voorgelegd (VNG, IPO, ROB en ACOI). Daarna komen de reacties uit de
internetconsultatie aan de orde.
10.1.1 Reactie VNG
De VNG is over de aanpassingen met betrekking tot het uitkeringsstelsel overwegend
positief en de reactie op de onderdelen van het wetsvoorstel met betrekking tot het
uitkeringsstelsel kent overwegend een verduidelijkend of aanscherpend karakter. Dit
onderdeel van het wetsvoorstel kent een lange voorgeschiedenis en hierover heeft veelvuldig
interdepartementaal en interbestuurlijk overleg plaatsgevonden, waarbij de VNG naar
eigen zeggen goed is betrokken. De VNG merkt in haar consultatiereactie op dat het
aantal specifieke uitkeringen in de afgelopen jaren verder is gestegen. Ondanks de
pogingen om het aantal specifieke uitkeringen terug te dringen en het recente kabinetsvoornemen
om vrijwel alle specifieke uitkeringen om te zetten, blijft deze uitkeringsvorm toch
nog vaker ingezet worden dan volgens de VNG noodzakelijk is. Het wetsvoorstel heeft
tot doel hier verandering in te brengen en de VNG is er dan ook veel om gelegen dat
het wetsvoorstel met tempo wordt doorgezet. Met het schrappen van verschillende uitkeringsvormen67 wordt volgens de VNG een overzichtelijk uitkeringsstelsel gerealiseerd. Ook met de
BFU lijkt een goede bekostigingsvorm te zijn gevonden. Verder is de VNG positief over
enkele voorstellen met betrekking tot de specifieke uitkering, zoals het verlichten
van administratieve lasten en het werken met normbedragen. De VNG is het niet eens
met het voorstel om het mogelijk te maken dat tijdelijke specifieke uitkeringen (met
een looptijd tot 5 jaar) bij ministeriële regeling kunnen worden geregeld. De VNG
wil graag vasthouden aan een grondslag in een algemene maatregel van bestuur. Verder
heeft de VNG nog een aantal verduidelijkingsvragen bij de voorstellen met betrekking
tot specifieke uitkeringen en de BFU.
Over de aanpassingen met betrekking tot de algemene uitkering (paragraaf 3.6 van de
memorie van toelichting) is de VNG kritischer. Hierbij speelt mee dat dit onderdeel
pas op een relatief laat moment aan de Fvw is toegevoegd.
Tot slot doet de VNG nog enkele concrete voorstellen voor een verdere verbetering
van de Financiële-verhoudingswet, maar die niet het uitkeringsstelsel betreffen. Hierbij
gaat het onder meer om een arbitrageregeling, medeondertekening door de Minister van
BZK van wetgeving die medeoverheden raakt en een verdere operationalisering van artikel
2 van de Fvw (zie ook paragraaf 10.3).
10.1.2 Reactie IPO
Ook het Interprovinciaal Overleg (IPO) merkt in zijn consultatiereactie op dat het
wetsvoorstel een lange voorgeschiedenis kent: in 2022 is er een interdepartementale
Taskforce in het leven geroepen om het uitkeringsstelsel te moderniseren. IPO en VNG
waren als klankbord aanwezig bij de bijeenkomsten van deze Taskforce. Volgens het
IPO heeft het wetstraject lang geduurd omdat er tussen verschillende departementen
behoorlijke meningsverschillen waren, die door de fondsbeheerders moesten worden overbrugd.
Verder uitstel van het wetsvoorstel kwam volgens het IPO door de maatregel uit het
Hoofdlijnenakkoord van het kabinet Schoof om specifieke uitkeringen om te zetten.
De provincies vinden de resultaten van deze omzetting teleurstellend: er zijn te weinig
specifieke uitkeringen omgezet. Ten aanzien van onderhavige wetswijziging merkt het
IPO op dat er meer nodig is dan enkel een wetswijziging om een andere wijze van samenwerking
tussen de verschillende overheden te bevorderen. Een belangrijke voorwaarde is namelijk
ook vertrouwen in elkaars prestaties.
Ten aanzien van BFU merkt het IPO op beducht te zijn voor het risico dat departementen
na invoering van de BFU meer informatie zullen opvragen ten opzichte van de huidige
situatie. Het IPO stelt dan ook voor om naast de BFU de decentralisatie-uitkering
te handhaven, zodat voor deze uitkeringsvorm kan worden gekozen als er geen informatie
hoeft te worden opgevraagd. Als er toch informatie bij een BFU moet worden opgevraagd,
dan dient de informatie-aanlevering zo uniform mogelijk te verlopen. Ten aanzien van
de specifieke uitkering ondersteunt het IPO het voorstel om een minimumbedrag voor
specifieke uitkeringen op te nemen, al stelt het IPO wel voor om het mogelijk te maken
dat de grensbedragen voor gemeenten en provincies verschillen. Ook merkt het IPO op
dat rekening dient te worden gehouden met de administratieve lasten. Het IPO acht
het dan ook van belang dat de rijksbrede handleiding met gemeenschappelijke voorschriften
voor het bepalen van de compensatie van de uitvoeringslasten beschikbaar is bij inwerkingtreding
van de wetswijziging.
Voorts maakt het IPO enkele opmerkingen over de aanpassingen met betrekking tot de
algemene uitkering en de voorgestelde bepaling dat provincies en gemeenten tijdig
worden betrokken bij een wijziging van de normeringssystematiek (paragraaf 3.6 van
het wetsvoorstel).
10.1.3 Reactie ROB
De ROB is in zijn consultatiereactie kritisch over de reikwijdte van het wetsvoorstel.
De ROB constateert dat er op dit moment brede overeenstemming bestaat over het feit
dat er een disbalans is in de financiële verhoudingen. Volgens de ROB komt dit omdat
de financiële verhoudingen te veel zijn ingericht om te voldoen aan de behoeften en
wensen van de Ministers. Naar het oordeel van de ROB wordt met dit wetsvoorstel geen
oplossing geboden voor de door de ROB geconstateerde disbalans. De ROB wijst ook op
de voorgenomen aanpassingen met betrekking tot de grondslagen voor de tijdelijke specifieke
uitkering, in lijn met hetgeen hierboven door de VNG is gesteld.
De ROB heeft zeventien voorstellen gedaan voor de uitbreiding van de reikwijdte van
het wetsvoorstel (zie ook paragraaf 10.3 voor de reactie op de zeventien voorstellen).
10.1.4 Reactie ACOI
In onderhavig wetsvoorstel wordt geregeld dat specifieke uitkeringen en bijzondere
uitkeringen (aan de Caribische openbare lichamen) geen subsidies zijn. Als gevolg
van deze aanpassing dient de Wet open overheid (Woo) technisch te worden aangepast
om zo te blijven waarborgen dat beschikkingen in verband met het uitkeringsstelsel
actief openbaar worden gemaakt (zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel
XVII). Deze technische wijziging is voor consultatie voorgelegd aan het Adviescollege
Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI). Volgens het ACOI onderstreept het wetsvoorstel
dat er transparantie is of komt over deze geldstromen uit het uitkeringsstelsel. Het
wetsvoorstel neemt op adequate wijze een mogelijk onbedoeld effect weg ten voordele
van de openbaarheid. Het ACOI steunt daarom het voorstel.
10.1.5 Reacties internetconsultatie
Zoals hierboven reeds aangegeven, heeft de internetconsultatie vier reacties opgeleverd.
De eerste reactie betrof een niet-openbare anonieme reactie, waarin in wordt gegaan
op de mogelijkheid om bij de BFU middelen te verdelen op basis van kwalitatieve maatstaven.
Gevraagd wordt op welke manier geborgd zal worden dat gemeenten bij de verstrekking
van een BFU een gelijke kans hebben.
De tweede reactie is afkomstig van de overkoepelende organisatie van de van de 25
Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD» en) en Geneeskundige Hulpverleningsorganisaties
in de regio (GGD GHOR). In algemene zin is de GGD GHOR overwegend positief over de
uitgangspunten van de wijziging. Wel maakt de GGD GHOR zich grote zorgen over de intentie
om zoveel mogelijk specifieke uitkeringen naar een BFU om te zetten. Er zijn naar
het oordeel van de GGD GHOR ook goede redenen voor sturing op de middelen. Volgens
de GGD GHOR is het van belang dat dergelijke specifieke uitkeringen verstrekt kunnen
blijven worden.
Ook in de derde reactie, afkomstig van de Stuurgroep aanvullende seksuele gezondheidszorg
(ASG) (niet-openbaar), wordt het belang van het blijven verstrekken van een specifieke
uitkering benadrukt.
De vierde reactie is een ambtelijke reactie die afkomstig is van de provincie Utrecht
(hierna: provincie Utrecht (ambtelijk). In deze reactie worden enkele opmerkingen
gemaakt ten aanzien van de informatie die bij een BFU kan worden opgevraagd. Zo wordt
opgemerkt dat in het wetsvoorstel ten aanzien van de informatievoorziening onduidelijke
bepalingen zijn opgenomen, die kunnen leiden tot discussie. De provincie Utrecht (ambtelijk)
stelt onder meer voor om een grensbedrag in te stellen waaronder het opvragen van
informatie niet mogelijk is. Ook wordt voorgesteld om de informatiestroom via de jaarrekening
van provincies te laten lopen. Tot slot wordt een wetstechnische suggestie gedaan.
10.2 Reacties geclusterd per onderwerp
De meer specifieke consultatiereacties en de reactie hierop zijn hieronder beschreven
volgens de hoofdstukindeling van de memorie van toelichting zoals deze in consultatie
is gegaan.
10.2.1. Bijzondere fondsuitkering
Algemeen
De VNG vindt dat voorkomen moet worden dat de BFU een quasispecifieke uitkering wordt.
De bijzondere uitkering is geen alternatief voor dezelfde situatie, maar dient juist
te worden toegepast in een verschillende context: de BFU bij beleidsvrije taken en
de specifieke uitkering bij taken met weinig beleidsvrijheid. De VNG roept op in de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dit onderscheid helder te blijven maken.
De regering onderschrijft dat de BFU geen quasispecifieke uitkering dient te worden:
aangezien de BFU onderdeel uitmaakt van het provincie- of gemeentefonds dienen de
verstrekte middelen volledig bestedingsvrij te zijn. De BFU is in die zin een alternatief
voor de specifieke uitkeringen, doordat er door het Rijk wel beleidsinformatie kan
worden opgevraagd, maar afgezien wordt van het oormerken van de financiële bijdrage
aan medeoverheden en het vragen van financiële verantwoording. Bij de BFU kan monitoringsinformatie
beschikbaar komen over beleidsprestaties en beleidseffecten, op basis waarvan een
evaluatie en bijstelling mogelijk is. Voor de verzameling van de monitoringsinformatie
kan het Rijk ook een vergoeding verstrekken aan de desbetreffende medeoverheden. Dit
is verhelderd in de betreffende passage waarin staat dat de BFU een alternatief is
voor de specifieke uitkering. Verder is in de memorie van toelichting opgenomen dat
met de introductie van de BFU beoogd is dat ministeries vaker (in navolging van de
voorkeursvolgorde) kiezen om middelen bestedingsvrij te verstrekken in plaats van
via geoormerkte specifieke uitkeringen.
Het IPO adviseert om de decentralisatie-uitkering als uitkeringsvorm te behouden.
Indien het niet noodzakelijk is om (kwantitatieve) informatie op te vragen, dan dient
volgens het IPO voor de decentralisatie-uitkering te worden gekozen in plaats van
een BFU.
In het wetsvoorstel is geregeld dat informatie bij een BFU enkel mag worden opgevraagd
voor evaluatiedoeleinden of om vast te stellen of de verdeling nog aansluit bij de
kosten. Met de mogelijkheid tot het opvragen van informatie dient dus zeer terughoudend
te worden omgegaan. De fondsbeheerders zullen daar bij hun toetsing van een concrete
BFU ook op letten. Het is dus zeer wel mogelijk om een BFU aan provincies of gemeenten
te verstrekken zonder dat informatie wordt opgevraagd (sterker nog: dit heeft de voorkeur).
Wat er op dit moment met een decentralisatie-uitkering kan, is met de BFU ook mogelijk.
Voor een overzichtelijk uitkeringsstelsel is het daarom niet nodig om naast de BFU
nog de decentralisatie-uitkering te laten voortbestaan.
Verdeling BFU
DeVNG vindt dat er verduidelijking nodig is over wat er bij de verdeling van een BFU
wel en niet mag. In dit verband wijst de VNG erop dat in het adviesrapport van het
COELO over het uitkeringsstelsel is geadviseerd om bij de BFU enkel maatstaven toe
te staan die niet-beïnvloedbaar zijn door provincies of gemeenten (objectieve verdeelmaatstaven).
De VNG onderschrijft dit uitgangspunt, maar vindt dat in sommige gevallen van dit
uitgangspunt moet kunnen worden afgeweken, bijvoorbeeld in het geval er (nog) geen
objectieve verdeelmaatstaven beschikbaar zijn, of als de opgave of het tempo per gemeente
sterk afwijkt. De VNG adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.
Daarnaast wordt in een anoniem binnengekomen reactie gevraagd hoe de verdeling van
een BFU zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel. Indien een verdeling bijvoorbeeld
wordt gebaseerd op basis van een geopenbaarde belangstelling, dan zou dit ertoe kunnen
leiden dat gemeenten met nauwere contacten met de ministeries sneller in aanmerking
komen voor een BFU dan andere gemeenten. Ook wordt in de anonieme reactie opgemerkt
dat uit de memorie van toelichting onvoldoende duidelijk wordt aan welke voorwaarden
een maatstaf dient te voldoen. Daarnaast wordt in de anonieme reactie gevraagd hoe
de verdeling op basis van een kwalitatieve maatstaf zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel.
Bij een BFU is, als het over de verdeling gaat, in principe veel mogelijk. In het
wetsvoorstel is namelijk geregeld dat voor de BFU een van de algemene uitkering afwijkende
verdeling kan worden gehanteerd. Dit geeft de nodige ruimte voor een eigen, op maat
toegesneden verdeling mits dit geen afbreuk doet aan de vrije besteedbaarheid. Hier
zou sprake van kunnen zijn als een verdeling impliciet een «afrekening» van beleidsinzet
van een provincie of gemeente inhoudt. Naar het oordeel van de regering voert het
echter te ver om te regelen dat de maatstaven van de BFU altijd objectief dienen te
zijn.68 Hoewel objectieve maatstaven de voorkeur hebben, betekent een maatstaf die beïnvloedbaar
is door provincies of gemeenten niet noodzakelijkerwijs dat de beleids- en bestedingsvrijheid
verloren gaat. Zo is een verdeling die gebaseerd is op een door de gemeente aangeleverde
prognose over bijvoorbeeld de inzet mogelijk. Het is van belang dat bijvoorbeeld de
raad van de gemeente volledig vrij blijft om zijn eigen afwegingen met betrekking
tot de verstrekte middelen te maken. Kerncriterium bij de verdeling van een BFU is
wat de regering betreft dus of de verdeling niet impliciet leidt tot een beperking
van de beleids- en bestedingsvrijheid. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Verder is het inderdaad van groot belang dat bij de verdeling rekening wordt gehouden
met het principe van gelijke kansen. Dat betekent dat als slechts een aantal gemeenten
of provincies een BFU ontvangt, goed moet worden beargumenteerd waarom slechts zij
die BFU ontvangen (bijvoorbeeld omdat die gemeenten of provincies in het bijzonder
zich voor een opgave geconfronteerd zien). Dit was al van belang bij de DU, maar is
voor de duidelijkheid nu expliciet opgenomen in de memorie van toelichting. Verder
is in de memorie van toelichting opgenomen dat in de verleningsbeschikking moet worden
opgenomen op basis van welke verdeling de BFU wordt verstrekt. Op deze wijze is namelijk
transparant op welke wijze de verdeling tot stand is gekomen. Naar aanleiding van
de consultatiereacties is echter besloten om in de wettekst zelf vast te leggen welke
onderwerpen ten minste in de verzamelbeschikking moeten worden opgenomen. De verdeling
van de BFU is één van deze onderwerpen. Daarnaast zal net als bij de DU in de circulaires
aandacht besteed blijven worden aan de verdeling.
Informatieplicht
Er bestaan bij het IPO, de VNG en de provincie Utrecht (ambtelijk) zorgen over de
mogelijkheid die het wetsvoorstel biedt om bij de verstrekking van een BFU (kwantitatieve)
informatie op te vragen. Volgens het IPO, VNG en de provincie Utrecht bestaat het
gevaar dat het opvragen van informatie voor hoge administratieve lasten zorgt bij
provincies of gemeenten. De provincie Utrecht (ambtelijk) merkt op dat in het wetsvoorstel
ten aanzien van de informatievoorziening onduidelijke bepalingen zijn opgenomen, die
kunnen leiden tot discussie. Verder merkt de provincie Utrecht (ambtelijk) op dat
de informatiestroom bij de BFU op gespannen voet staat met het principe van «Single
information Single audit» zoals dit bij specifieke uitkeringen geldt. Met dit wetsvoorstel
wordt immers naast SiSa een tweede informatiestroom in het leven geroepen. Er wordt
een aantal suggesties gedaan (cursief, die meteen voorzien zijn van een reactie):
De noodzakelijkheid van de uitvraag van informatie dient goed onderbouwd te worden
(VNG). In het wetsvoorstel was reeds opgenomen dat (kwantitatieve) informatie opgevraagd
mag worden als dit noodzakelijk is voor evaluatiedoeleinden of om vast te stellen
of de verdeling nog aansluit bij de kosten. De noodzaak moet door de eerstverantwoordelijke
bewindspersoon worden aangetoond en dit wordt ambtelijk getoetst door de fondsbeheerders,
maar moet goed onderbouwd aangeleverd worden door het vakdepartement. Naar aanleiding
van de consultatiereacties is besloten om in de wettekst zelf vast te leggen welke
onderwerpen ten minste in de verzamelbeschikking worden opgenomen. Hierbij wordt ook
geregeld dat de noodzaak van de informatie-uitvraag moet worden onderbouwd. Het wetsvoorstel
is hierop aangepast.
De informatie-uitvraag moet op een uniforme wijze verlopen, waarbij de Minister van
BZK een coördinerende rol heeft (IPO). Op dit moment verloopt de informatie-uitvraag van specifieke uitkeringen op een uniforme
wijze via «Single Information Single audit» (SiSa). Het is niet wenselijk om ook de
informatiestromen van de BFU ook via dit systeem te laten lopen, omdat daarmee het
onderscheid tussen de specifieke uitkering en de (vrij-besteedbare) BFU vervaagt.
Bovendien wordt in het SiSa-systeem met accountantscontroles gewerkt, hetgeen bij
de BFU niet is toegestaan. Voor de BFU is bestaat (nog) geen systeem dat het mogelijk
maakt om de informatie op uniforme wijze aan te leveren. Daarom is nu in het wetsvoorstel
geregeld dat in de verzamelbeschikking moet worden opgenomen op welke wijze de informatie
dient te worden aangeleverd. Er zal worden nagedacht of het mogelijk is het proces
in de praktijk op een administratief niet belastende en uniforme wijze aan te leveren
aan het Rijk. De wettekst zoals nu voorgesteld, biedt in ieder geval de ruimte voor
een meer uniforme werkwijze. Als een meer uniforme werkwijze is vastgesteld, kan immers
in de beschikking worden opgenomen dat de informatie-aanlevering conform die uniforme
methode gebeurt.
De voorwaarden voor de informatieaanlevering moeten in de wettekst worden geregeld,
in plaats van (enkel) in de memorie van toelichting (provincie Utrecht). Het is niet juist dat de waarborgen tegen een al te lichtvaardige informatieverstrekking
enkel zijn opgenomen in de memorie van toelichting. Zo is expliciet in artikel 14
van het wetsvoorstel geregeld dat de (kwantitatieve) informatie enkel mag worden opgevraagd
als dit noodzakelijk is voor de evaluatie van het beleid dat aan de BFU ten grondslag
ligt, of als dit noodzakelijk om vast te stellen of de verdeling nog aansluit bij
de kosten. Verder is expliciet in het wetsvoorstel geregeld dat een informatieverplichting
niet mag worden opgelegd als dit leidt tot buitenproportionele administratieve lasten
voor gemeenten of provincies of als deze lasten niet in verhouding staan met het ontvangen
bedrag. Ook is geregeld dat er maar één keer per jaar informatie mag worden opgevraagd.
Een grensbedrag opnemen waaronder het niet mogelijk is om bij een BFU informatie op
te vragen (ambtelijke reactie provincie Utrecht). Dit advies wordt niet overgenomen. Naar het oordeel van de regering is de flexibiliteit
in de uitvoeringspraktijk niet gebaat bij een vast bedrag, waaronder geen informatie
gevraagd kan worden. Beter is het om per geval af te wegen of de opgevraagde informatie
in verhouding staat met het verstrekte bedrag. Daarom is in het wetsvoorstel geregeld
dat de informatie-uitvraag in verhouding dient te staan tot de omvang van de BFU.
De fondsbeheerders zullen hierop toetsen.
De zorgen van het IPO, VNG en de provincie Utrecht vormen voor de regering wel aanleiding
om bij de evaluatie van dit wetsvoorstel expliciet aandacht te besteden aan de ervaringen
bij het proces van de informatie-uitvraag. Daartoe is de evaluatieparagraaf in de
memorie van toelichting aangepast.
Indexatiemogelijkheid bij de BFU
Volgens de VNG dient het algemene uitgangspunt te zijn dat BFU’s op een vergelijkbare
manier worden geïndexeerd als de algemene uitkering (via het zogenoemde «accres»).
Volgens de VNG dient het echter ook mogelijk te zijn om een bepaalde BFU afwijkend
te indexeren, al dient in een dergelijk geval hierover wel overleg te worden gevoerd
met de koepels.
Het algemene uitgangspunt is dat het accres wordt berekend over de grondslag van het
gehele gemeentefonds of provinciefonds (dus van de algemene uitkering en de bijzondere
fondsuitkering tezamen). Het blijft daarnaast, net als nu reeds het geval is, mogelijk
om, in overleg met de betreffende koepel, voor individuele taken binnen de algemene
uitkering of voor individuele BFU’s aanvullende afspraken te maken. Provincies en
gemeenten worden in de circulaires geïnformeerd over de ontwikkeling van het accres.
Samen met gemeenten, provincies en de VNG en het IPO wordt bekeken hoe hierover in
de circulaires te rapporteren.69
10.2.2. Aanpassingen t.a.v. de specifieke uitkering
Algemeen
De VNG vindt het van belang dat bij de keuze en vormgeving van een specifieke uitkering
getoetst wordt of de bestuurlijke verhouding klopt. Bij de verstrekking van elke specifieke
uitkering dient onderbouwd te worden waarom gekozen is voor een dwingende taak. Ook
dient bekeken te worden of eventuele verplichtingen daadwerkelijk nodig zijn.
Om elk misverstand weg te nemen, hecht de regering eraan te benadrukken dat een specifieke
uitkering geen dwingende taak is. De middelen die met een specifieke uitkering worden verstrekt,
zijn weliswaar geoormerkt, maar een gemeente of provincie kan alleen bij of krachtens
de wet in medebewind worden geroepen. Er geldt bij het ontvangen van een specifieke
uitkering geen plicht tot het uitvoeren van bepaalde handelingen of het doen van bestedingen.
Weliswaar kan het niet uitvoeren leiden tot terugvordering van de specifieke uitkering,
maar de provincie of gemeente kan uiteindelijk niet worden gedwongen de opgave uit
te voeren. Indien het wenselijk wordt geacht een dwingende taak aan provincies of
gemeenten op te leggen, is het vorderen van medebewind als bedoeld in artikel 124,
tweede lid, van de Grondwet, de aangewezen weg. Het uitvoeren van medebewindstaken
is wel verplicht. Wel is de regering het met de VNG eens dat de noodzaak van een specifieke
uitkering goed onderbouwd dient te worden. Daarom is thans in de Fvw ook geregeld
dat specifieke uitkeringen enkel verstrekt mogen worden indien die verstrekking bijzonder aangewezen moet worden geacht. Ook in dit wetsvoorstel blijft deze bepaling gehandhaafd (al wordt
deze verplaatst). Bij elke specifieke uitkering dient dus onderbouwd te worden waarom
deze bijzonder aangewezen wordt geacht. Bij de advisering op specifieke uitkeringen
hebben de fondsbeheerders hier ook aandacht voor.
De verstrekking van specifieke uitkeringen
Hoofdregel is dat specifieke uitkeringen worden geregeld bij of krachtens de wet.
Op grond van de huidige Fvw is het echter mogelijk om eenmalige specifieke uitkeringen
bij ministeriële regeling te regelen en tijdelijke specifieke uitkeringen (tot vier
jaar) bij AMvB. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat specifieke uitkeringen met
een looptijd tot vijf jaar bij ministeriële regeling geregeld kunnen worden. Verder
was in het wetsvoorstel dat ter consultatie was voorgelegd nog de mogelijkheid opgenomen
om een tijdelijke specifieke uitkering bij of krachtens AMvB telkens met vijf jaar
te verlengen. Volgens de ROB leidt deze wijziging ertoe dat de rol van de Raad van
State en het parlement bij verreweg de meeste specifieke uitkeringen verdwijnt. Ook
de VNG merkt op dat een AMvB een betere waarborg vormt voor het niet lichtvaardig
opleggen van verantwoordingseisen aan gemeenten. Verder geeft een AMvB de Minister
BZK een sterkere positie binnen het kabinet om de belangen van gemeenten te borgen.
Zoals in paragraaf 3.2. van deze toelichting reeds aangegeven, is het van belang dat
er een goede balans wordt gevonden wanneer gebruik wordt gemaakt van specifieke uitkeringen.
Aan de ene kant moet een specifieke uitkering niet te lichtvaardig worden verstrekt.
De totstandkoming moet dan ook met voldoende waarborgen worden omkleed. Aan de andere
kant moet het in de praktijk ook doenlijk zijn om binnen een afzienbare termijn een
specifieke uitkering te verstrekken. De regel dat voor tijdelijke specifieke uitkeringen
(tot vier jaar) een AMvB moet worden opgesteld, wordt ervaren als een aanzienlijk
knelpunt (zie ook paragraaf 2.2.). De tijd die het kost om een AMvB op te stellen
staat naar de mening van de regering niet in verhouding tot een uitkering voor maximaal
vier jaar aan gemeenten of provincies. Dit heeft ook tot gevolg dat het vaststellen
van een AMvB betekent dat medeoverheden lang op duidelijkheid wachten. Tot slot komt
het geregeld voor dat meerdere eenmalige uitkeringen achter elkaar worden «gestapeld»70 om te voorkomen dat een AMvB kan worden opgesteld, wat tot problemen kan leiden in
de verantwoording.
Onder deze omstandigheden is het naar het oordeel van de regering niet realistisch
om in de Fvw te blijven regelen dat specifieke uitkeringen bij AMvB moeten worden
geregeld. Daarom is ervoor gekozen dat tijdelijke specifieke uitkeringen (tot 5 jaar)
bij ministeriële regeling kunnen worden geregeld. De mogelijkheid om de tijdelijke
specifieke uitkering na die vijf jaar nog bij AMvB te verlengen, is geschrapt. Indien
na vijf jaren blijkt dat de specifieke uitkering toch moet worden voortgezet, dient
de specifieke uitkering conform de hoofdregel bij of krachtens de wet te worden geregeld.
Het bovenstaande voorgestelde systeem leidt er niet toe dat minder specifieke uitkeringen
aan de Afdeling Advisering van de Raad van State worden voorgelegd dan nu het geval
is. Zoals hierboven aangegeven worden ook in de huidige situatie nauwelijks specifieke
uitkeringen bij AMvB geregeld. Dit heeft ook te maken met het feit dat verschillende
ministeries op basis van hun Kaderwetten subsidies reeds de mogelijkheid hebben om
specifieke uitkeringen bij ministeriële regeling te regelen.
Ook betekent bovenstaande niet dat het parlement ten aanzien van specifieke uitkeringen
buitenspel komt te staan. In de memorie van toelichting bij de begroting van de verschillende
departementen wordt namelijk standaard ingegaan op de specifieke uitkeringen die vanaf
de departementale begroting worden verstrekt. De Kamers kunnen ook bij motie een politiek
signaal geven over een bepaalde specifieke uitkering. Daarnaast wordt sinds enige
jaren het Integraal Overzicht financiën provincies en gemeenten aan de Eerste en Tweede
Kamer gezonden. In dit document wordt niet alleen ingegaan op de verstrekte specifieke
uitkeringen, maar is beoogd een volledig overzicht te geven van de financiën van gemeenten
en provincies. Hiermee wordt getracht om de verschillende informatiestromen over de
werking van het uitkeringsstelsel naar de Eerste en Tweede Kamer over de financiële
verhoudingen beter op elkaar aan te laten sluiten. Met het onderhavige wetsvoorstel
wordt dit Integraal Overzicht verplicht gesteld.
Naar het oordeel van de regering is het niet nodig dat in aanvulling hierop elk voorstel
tot verstrekking van een specifieke uitkering aan het parlement wordt voorgelegd (met
bijvoorbeeld een voorhangprocedure). Gegeven de extra tijd die een voorhangprocedure
met zich brengt en de wenselijkheid om ook aan de ontvangers zo snel mogelijk zekerheid
te bieden over de vormgeving en de voorwaarden van een specifieke uitkering, kiest
de regering er op dit moment niet voor dit een plaats te geven in het wetsvoorstel.
De rol van de fondsbeheerders bij de advisering op specifieke uitkeringen verandert
door deze wijziging niet. BZK is aan de voorkant betrokken bij UDO-trajecten en is
zowel bij het opstellen van de regelingen als de beschikkingen van specifieke uitkeringen
betrokken. Er is wel een waarborg voor de rol van de fondsbeheerders in het wetsvoorstel
ingebouwd door te regelen dat nieuwe specifieke uitkeringen ter besluitvorming voorgelegd
dienen te worden aan de ministerraad. Op deze wijze kunnen de fondsbeheerders eventuele
bedenkingen tegen een specifieke uitkering in de ministerraad aan de orde stellen.
Administratieve- en controlelasten
De VNG en het IPO vinden het belangrijk dat voorafgaand aan de verstrekking van een
specifieke uitkering er rekening gehouden wordt met de administratieve- en controlelasten
die met een specifieke uitkering gepaard gaan. De VNG merkt op dat in de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel is opgenomen dat als een vakminister een specifieke
uitkering verstrekt, het redelijk is dat deze dan ook (een deel van) de lasten die
daarmee samenhangen, vergoedt. Naar het oordeel van de VNG dienen de verantwoordings-
en controlelasten volledig vergoed te worden. Volgens VNG heeft de Minister van BZK
een bijzondere rol om de belangen van gemeenten hierin te behartigen. Het IPO vindt
het van belang dat de rijksbrede handleiding met gemeenschappelijke voorschriften
voor het bepalen van de compensatie van de uitvoeringslasten beschikbaar is bij inwerkingtreding
van de wetswijziging.
Naar het oordeel van de regering voert het te ver om te regelen dat de kosten voor
het vragen van verantwoordingsinformatie altijd volledig moeten worden vergoed. De kosten die medeoverheden maken ten aanzien van de administratieve-
en controlelasten kunnen per medeoverheid verschillen. Het volledig vergoeden kan
alleen als er een extra SiSa-indicator opgenomen wordt, waarmee deze kosten opgevraagd
worden. Dit leidt juist weer tot extra administratieve- en controlelasten voor de
medeoverheid. Bovendien staat de regering op het standpunt dat het de verantwoordelijkheid
van de vakminister is om voor een adequate vergoeding zorg te dragen. De specifieke
uitkering wordt immers vanaf een departementale begroting verstrekt en hiervoor is
de vakminister verantwoordelijk. Wel bestaat er het voornemen om een rijksbrede handleiding
op te stellen voor de vergoeding van de uitvoeringslasten die gepaard gaan met de
specifieke uitkering. Voor de duidelijkheid wordt opgemerkt dat deze handleiding geen
bindende voorschriften bevat: uiteindelijk is het aan de vakminister om hier een afweging
in te maken. Wel zullen de fondsbeheerders bij de advisering over een specifieke uitkering
aandacht besteden aan de wijze waarop de uitvoeringslasten zijn vergoed.
De ROB en de Provincie Utrecht (ambtelijk) benadrukken in de consultatiereacties dat
het belangrijk is dat medeoverheden beschermd worden tegen te hoge administratieve
lasten en controlelasten. Zij vragen of het mogelijk is om hiervoor waarborgen in
de wet vast te leggen. De handreiking is bijvoorbeeld volgens de ROB wel een goede
stap, maar lijkt op deze manier te vrijblijvend en biedt onvoldoende waarborg voor
het kiezen van de beste variant. In de ambtelijke reactie van de provincie Utrecht
wordt voorgesteld om de handleiding «tegemoetkoming in administratieve lasten» niet
te beperken tot alleen de BFU, maar ook uit te werken voor SPUKs.
De regering vindt het een goede suggestie om ook in de wet zelf tot uitdrukking te
brengen dat er terughoudend dient te worden omgegaan met het opvragen van verantwoordingsinformatie.
Daarom is het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangepast. In het wetsvoorstel
wordt nu geregeld dat verantwoordingsinformatie als bedoeld in artikel 17a van de
Fvw enkel mag worden opgevraagd indien dit noodzakelijk is.
Daarnaast is het inderdaad van belang dat de handleiding zowel voor de BFU als de
specifieke uitkering wordt uitgewerkt. In de memorie van toelichting (paragraaf 3.2.4.)
is daarom opgenomen dat er in het kader van uniformering van specifieke uitkeringen
gewerkt zal worden aan een rijksbrede handleiding met gemeenschappelijke richtlijnen
die gehanteerd kunnen worden bij het bepalen van de tegemoetkoming. Op deze wijze
wordt het eenvoudiger om de hoogte van de tegemoetkoming te bepalen en worden de administratieve
lasten zoveel mogelijk beperkt.
Drempelbedrag
Het IPO ondersteunt het voorstel om een minimumbedrag voor het verstrekken van een
specifieke uitkering op te nemen en adviseert ondergrenzen te differentiëren voor
provincies (bijvoorbeeld € 1 miljoen) en gemeenten (bijvoorbeeld € 100.000). De VNG
ondersteunt het voorstel voor een drempelbedrag ook, maar vindt dat het drempelbedrag
wel significant moet zijn. Daarentegen heeft GGD GHOR de zorg dat doordat veel bedragen
aan de GGD’en ten behoeve van infectieziektebestrijding van geringe omvang zijn, deze
middelen als gevolg van het instellen van een drempelbedrag niet meer in de vorm van
een SPUK en daarmee niet meer (rechtstreeks) aan GGD’en verstrekt kunnen worden. Ook
in de reactie van de ASG wordt naar voren gebracht dat het van belang is dat er een
instrument bestaat dat de verdeling van middelen aan regio- coördinerende GGD’en mogelijk
maakt.
De regering is niet voornemens om een verschillende hoogte van het drempelbedrag voor
provincies en gemeenten te hanteren. Dit kan leiden tot onduidelijkheid, omdat het
ook mogelijk is om specifieke uitkeringen aan gemeenschappelijke regelingen te verstrekken.
Aangezien het mogelijk is dat aan gemeenschappelijke regeling zowel gemeenten als
provincies deelnemen, zou het in dergelijke situaties onduidelijk zijn welk grensbedrag
zou gelden. Bovendien wordt op dit moment voor het grensbedrag van de verzameluitkering
ook geen onderscheid gemaakt tussen gemeenten en provincies. De zorgen van de GGD
GHOR en de ASG zullen worden betrokken bij de afweging welk grensbedrag gehanteerd
moet worden.
Verantwoordingsregimes
GGD GHOR onderschrijft het doel van het wetsvoorstel om administratieve lasten te
verminderen. Maar de vergaande maatwerkmogelijkheid in verantwoordingsvormen leidt
volgens de GGD GHOR tot het risico op een ongelijk speelveld tussen gemeenten en sectoren.
Het klopt inderdaad dat naast het wetsvoorstel zal worden gewerkt aan een handleiding
waarin verschillende verantwoordingsarrangementen voor de specifieke uitkering zijn
uitgewerkt. Deze verantwoordingsvarianten gelden enkel voor de specifieke uitkering
als geheel. Het is dus niet mogelijk om binnen een specifieke uitkering qua verantwoording
onderscheid te maken per medeoverheid. Daarmee is er binnen een specifieke uitkering
dus geen risico op een ongelijk speelveld: iedere ontvanger dient op dezelfde wijze
te verantwoorden. Het is van belang dat er per specifieke uitkering wordt beoordeeld
welk verantwoordingsregime het best passend is. Een specifieke uitkering met veel
voorwaarden (sturing) zal bijvoorbeeld meer verantwoordingsinformatie vereisen dan
een specifieke uitkering met een redelijke mate van beleidsruimte. De verschillende
verantwoordingsvarianten zijn bedoeld om de verantwoordingsinformatie die opgevraagd
wordt uniformer te maken, wat bijdraagt aan minder administratieve lasten.
Forfaitaire bedragen
De VNG is voorstander van het gebruik van forfaitaire bedragen bij een specifieke
uitkering. In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat dit mogelijk wordt gemaakt
via een delegatiebepaling. Onduidelijk is volgens de VNG of deze delegatiebepaling
nu in het wetsvoorstel is opgenomen.
De VNG doelt hier op bijlage 1 bij de memorie van toelichting waarin inderdaad is
opgenomen dat een delegatiebepaling aan de Fvw wordt toegevoegd waarmee het mogelijk
wordt om bij lagere regelgeving verantwoordingsmodellen vast te stellen. Daarbij zou
het ook mogelijk worden om forfaitaire bedragen bij lagere regelgeving vast te stellen.
Al hetgeen in bijlage 1 is opgenomen, betreft echter een reactie van de Taskforce
uit 2022 op de aanbevelingen uit het COELO-rapport over het uitkeringsstelsel. Sinds
2022 is op sommige punten uiteindelijk toch een andere afweging gemaakt. Waar dat
het geval was, is dit in de memorie van toelichting toegelicht (afhankelijk van het
onderwerp in het algemeen deel of in de artikelsgewijze toelichting). Ook ten aanzien
van de verantwoordingsmodellen was reeds in de memorie van toelichting opgenomen dat
voor de verantwoordingsmodellen bij nader inzien gekozen is voor een handreiking,
omdat de mogelijkheid moet blijven bestaan voor vakdepartementen om maatwerk te leveren
(zie paragraaf 3.2.4). Dit geldt ook voor de forfaitaire bedragen, maar dit volgt
inderdaad niet expliciet uit de memorie van toelichting. De memorie van toelichting
is op dit punt verduidelijkt. Ook is in de bijlage zelf verduidelijkt dat daarom de
stand van zaken in 2022 is opgenomen en dat er op bepaalde punten inmiddels andere
afwegingen zijn gemaakt.
De GGD GHOR merkt op dat het gebruik van norm- en forfaitaire bedragen weliswaar uitvoeringsgemak
biedt, maar afbreuk kan doen aan de aansluiting bij de werkelijke uitvoeringskosten
van de GGD» en.
De regering hecht eraan te benadrukken dat het ook na dit wetsvoorstel mogelijk blijft
om bij een specifieke uitkering aan te sluiten bij de werkelijke kosten. Waar mogelijk
kunnen forfaitaire bedragen echter bijdragen aan een vermindering van de uitvoeringslasten.
10.2.3. Afschaffen verzameluitkering en integratie-uitkering
De VNG en de ROB steunen de voorstellen tot het afschaffen van de verzameluitkering
en de integratie-uitkering. De afschaffing draagt bij aan een overzichtelijker uitkeringsstelsel.
10.2.4. Versterken coördinerende bevoegdheden Minister van BZK
Medeondertekening door de Minister van BZK van wetgeving die medeoverheden raakt
De VNG vindt dat de rol van de Minister van BZK versterkt zou moeten worden, bijvoorbeeld
door medeondertekenaar te worden van wetgeving die decentrale overheden raakt.
Naar het oordeel van de regering is medeondertekening van alle wetgeving die medeoverheden
raakt niet wenselijk, maar zoals in de brief Actieagenda Sterk Bestuur uit 202371 wordt aangegeven is de Minister van BZK wel medeondertekenaar bij wetgeving die medeoverheden
raakt als sprake is van afwijking van de uitgangspunten die gehanteerd worden bij
decentralisaties (zoals bij het opleggen van verplichte bovengemeentelijke samenwerking)
of als sprake is van taken met grote impact op de decentrale overheden.
Stevigere rol fondsbeheerders bij de specifieke uitkering en BFU
De VNG vindt het goed dat in de memorie van toelichting gewezen wordt op de Uitvoerbaarheidstoets
Decentrale overheden (UDO). Wel moeten de fondsbeheerders beter betrokken worden bij
de vormgeving van uitkeringen. Ook vraagt de VNG de fondsbeheerders om een proactieve
rol te in te nemen bij het toepassen en bewaken van het uitkeringsstelsel. Ook het
IPO vindt dat de fondsbeheerders een actieve rol moeten hebben bij de keuze voor de
uitkeringsvorm.
Het is inderdaad belangrijk om aan de voorkant van het beleid dat medeoverheden raakt
actief betrokken te zijn en samen met het vakdepartement, koepels, medeoverheden en
fondsbeheerders na te denken over een passend arrangement. De UDO bevat een gezamenlijk
proces voor Rijk en koepels om beleid vorm te geven dat uitvoerbaar is en zijn doelen
bereikt. Ook wordt in de Handleiding UDO expliciet aandacht besteed aan de verschillende
uitkeringsvormen. Verder is naast de paragraaf in de memorie van toelichting over
de rol van de fondsbeheerders bij de BFU, de memorie van toelichting aangevuld met
een paragraaf over de rol van de fondsbeheerders bij de specifieke uitkeringen.
10.2.5. Geen aanpassing voorkeursvolgorde
Het IPO merkt op dat het wederzijds vertrouwen tussen Rijk en medeoverheden leidend
moet zijn bij bekostiging. Verder vindt het IPO vindt het belangrijk dat de voorkeursvolgorde
voor bekostiging (algemene uitkering, BFU, specifieke uitkering) adequaat wordt gehanteerd
en in de wet wordt vastgelegd. Daarnaast moet er een goede onderbouwing komen als
een uitkering niet via de algemene uitkering wordt verstrekt. De VNG merkt op de opvatting
te ondersteunen dat de BFU in de voorkeursvolgorde onder de AU staat.
De door het IPO benoemde punten worden door de regering onderschreven, maar het voert
te ver om de voorkeursvolgorde in de Fvw zelf vast te leggen. Op dit moment is namelijk
al geregeld dat specifieke uitkeringen slechts worden verstrekt als deze vorm van
bekostiging bijzonder aangewezen moet worden geacht. Daarmee wordt reeds tot uitdrukking
gebracht dat de specifieke uitkering achter in de voorkeursvolgorde staat.
10.2.6. Aanpassingen m.b.t. de algemene uitkering
VNG merkt op dat de onderdelen over de algemene uitkering en de normeringssystematiek
op een zeer laat moment aan het wetsvoorstel zijn toegevoegd en dat de VNG niet betrokken
is geweest bij deze onderdelen.
De opmerking dat de VNG bij de betreffende onderdelen niet betrokken is geweest, wordt
niet herkend. Hoewel de betreffende onderdelen weliswaar in een laat stadium aan het
wetsvoorstel zijn toegevoegd, is de VNG wel degelijk betrokken geweest bij deze onderdelen.
Normeringssystematiek
De voorgestelde bepaling dat de fondsbeheerders bij een aanpassing van de normeringssystematiek
de (koepels van) gemeenten en provincies tijdig betrekken, vindt de VNG onvoldoende.
Wat de VNG betreft dient in de Fvw te worden geregeld dat de werking van de normeringssystematiek
bij AMvB wordt geregeld (het Besluit financiële verhouding 2001). Een aanpassing van
deze AMvB zou alleen mogelijk moeten zijn na akkoord van de koepels van gemeenten
en provincies.
Het IPO merkt op dat provincies er sterk aan hechten dat in de Fvw wordt opgenomen
dat over de normeringssystematiek bijvoorbeeld een gezamenlijk bestuurlijk besluit
wordt genomen. Dit gaat dus wat de provincies betreft verder dan het hebben van overleg
(zoals op dit moment in het wetsvoorstel is opgenomen).
Ook de ROB geeft in zijn reactie aan het onvoldoende te vinden dat in het wetsvoorstel
wordt geregeld dat de VNG en het IPO formeel betrokken worden betrokken bij een wijziging
van de normeringsmethode. Volgens de ROB verkleint het voorstel de disbalans en de
onvrede over de mogelijkheid van de Ministers om dit eenzijdig te bepalen, niet. De
ROB adviseert dan ook om de normering een wettelijke grondslag te geven, zodat ook
de Raad van State en het parlement worden betrokken.
Het advies om de werking van de normeringssystematiek in de Fvw (of in het Besluit
financiële verhouding 2001) vast te leggen, wordt niet overgenomen.
Anders dan de ROB veronderstelt, betekent het wettelijk vastleggen van de normeringssystematiek
niet automatisch dat daarmee de disbalans wordt verkleind. Het algemene uitgangspunt
is dat het accres wordt berekend over de grondslag van het gehele gemeentefonds of
provinciefonds (dus van de algemene uitkering en de bijzondere fondsuitkeringen tezamen).
Ongeacht de afgesproken normeringssystematiek kan er altijd disbalans optreden omdat
individuele taken een ander verloop kennen over de tijd.
Als voor een bepaalde taak of opgave zou blijken dat er sprake is van een disbalans
tussen taken en middelen is het mogelijk om, in overleg met de betreffende koepel,
voor individuele taken binnen de algemene uitkering of voor individuele bijzondere
fondsuitkeringen aanvullende afspraken te maken. Deze eventuele aanvullende afspraken
vinden altijd hun neerslag in de begrotingswetvoorstellen van het provincie- of gemeentefonds.
Deze voorstellen worden standaard voor advies aan de Raad van State voorgelegd en
ter vaststelling aan het parlement.
Ook vanuit staatsrechtelijk perspectief acht de regering het niet wenselijk om de
normeringssystematiek in de Fvw vast te leggen. Aangezien de hoogte van het provincie-
en gemeentefonds bij begrotingswet wordt vastgesteld, zou dit namelijk inhouden dat
de wetgever zichzelf zou gaan normeren. Staatsrechtelijk gezien zou dit enkel kunnen
door provincies en gemeenten bij wet een specifieke aanspraak toe te kennen waaraan
ook de begrotingswetgever zich steeds gebonden zou zien.
Ook het advies van VNG en IPO om vast te leggen dat een aanpassing van de normeringssytematiek
instemming van de koepels behoeft, wordt niet overgenomen. In de gedecentraliseerde
eenheidsstaat die Nederland is, is het niet passend te regelen dat de provincies en
gemeenten (of hun koepels) daadwerkelijk in moeten stemmen met het aan hun toegekende
budget. Deze beslissing dient uiteindelijk door het Rijk, in concreto door de (begrotings)wetgever
genomen te worden.
Ingroeipad
De VNG merkt op dat sinds de inwerkingtreding van de Fvw op verschillende manieren
met ingroeipaden is gewerkt zonder dat daarvoor wettelijke beletselen waren. De VNG
stelt in dit kader de vraag waarom de mogelijkheid van het hanteren van een ingroeipad
wettelijk moet worden vastgelegd.
Het IPO merkt op dat – hoewel een ingroeipad bij majeure wijzigingen noodzakelijk
is – het eenzijdig opleggen van een ingroeipad door de fondsbeheerders niet acceptabel
is, omdat hierdoor wordt ingegrepen in de autonomie van de decentrale overheden. De
provincies wensen over het al dan niet hanteren van een ingroeipad in overleg te gaan
met de fondsbeheerders, voordat de fondsbeheerders hierover een besluit nemen.
Het is inderdaad juist dat in het verleden met ingroeipaden is gewerkt. Ook is thans
al in het Besluit financiële verhouding 200172 geregeld dat bij de invoering van een nieuwe verdeling een ingroeipad voor gemeenten
kan worden gehanteerd. Op wetsniveau is op dit moment echter nog niet expliciet opgenomen
dat regels omtrent ingroeipaden kunnen worden gesteld. Om buiten twijfel te stellen
dat de wetgever dit mogelijk wil maken, wordt met dit wetsvoorstel in de Fvw geregeld
dat bij of krachtens AMvB regels kunnen worden gesteld over ingroeipaden ter voorkoming
van onaanvaardbare herverdeeleffecten. Verder onderschrijft de regering het punt van
het IPO dat – alvorens tot het invoeren van ingroeipad wordt overgegaan – overleg
wordt gevoerd met provincies of gemeenten (of hun koepels) waarin wordt gewisseld
wat de gedachten van provincies dan wel gemeenten zijn over de stappen en de periode
van het ingroeipad.
De verdeling van de algemene uitkering van het provincie- en gemeentefonds
De VNG vraagt nader te motiveren waarom met dit wetsvoorstel de woorden «ten minste»
aan artikel 8, eerste lid, van de Fvw worden toegevoegd. Verder merkt de VNG op dat
de toevoeging van deze woorden op historische gronden niet nodig is. De VNG vraagt
wat met deze wijziging nu mogelijk wordt gemaakt omdat in de memorie van toelichting
tevens wordt aangegeven dat de huidige criteria voor de verdeelmaatstaven onveranderd
blijven.
De ROB merkt op dat het wetsvoorstel het mogelijk maakt om de verdeling van de algemene
uitkering aan te passen, zonder advies van de Raad van State en zonder een parlementaire
voorhangprocedure. Volgens de ROB gaat dit voorstel daarmee ten koste van een democratische
waarborg van de gemeenten en provincies. Ook wordt met het voorstel miskend dat de
verdeling van de algemene uitkering vooral een bestuurlijke keuze is, en niet louter
een technische keuze.
Het IPO merkt op dat het invoegen van de woorden «ten minste» in artikel 8, eerste
lid, van de Fvw een pragmatische oplossing is om wijzigingen in het verdeelmodel efficiënter
te kunnen realiseren. Het is volgens het IPO bij een herziening van het verdeelmodel
noodzakelijk dat de fondsbeheerders hun verantwoordelijkheid pakken en met een goed
en eerlijk voorstel komen. De provincies constateren echter tegelijk dat de medewetgever
(Tweede en Eerste Kamer) door deze wijziging buiten spel wordt gezet. Volgens het
IPO kan dit de autonomie van de provincies aantasten. De provincies zijn dan ook van
mening dat een aanpassing van het verdeelmodel een nauwe betrokkenheid van de provincies
en gemeenten vereist en daarmee een adequate informatievoorziening naar de medewetgever.
Op dit moment is in de Fvw bepaald dat de maatstaven van de algemene uitkering van
het provincie- en gemeentefonds slechts betrekking mogen hebben op de kenmerken die genoemd zijn in artikel 8, eerste lid
(bijv. belastingcapaciteit of inwoners). Als het in de toekomst voor een goede verdeling
wenselijk zou zijn een verdeelmaatstaf aan het verdeelmodel toe te voegen die geen
betrekking heeft op de kenmerken genoemd in artikel 8, dient – alvorens die maatstaf
kan worden toegevoegd – de wet te worden gewijzigd. Door de woorden «ten minste» toe
te voegen, is er ruimte om dergelijke maatstaven zonder wetswijziging toe te voegen.
Tegelijk wordt met deze woorden wel onderstreept dat het verdeelmodel in ieder geval betrekking dient te hebben op de kenmerken die genoemd zijn in de Fvw. Daarmee blijven
de kenmerken, zoals deze thans in de Fvw geregeld zijn, van kracht. Tevens blijven
de huidige criteria/uitgangspunten voor de verdeelmaatstaven zelf (globaliteit, objectiviteit
etc.) van kracht.
Anders dan de ROB en het IPO suggereren, zijn ook in de nieuwe situatie zowel de Raad
van State als het parlement betrokken bij de vaststelling van de verdeling van de
algemene uitkering. Op het moment dat een herziening van het verdeelmodel wordt overwogen,
worden de gemeenten en provincies reeds in een vroeg stadium uitgebreid betrokken.
De fondsbeheerders zullen pas een beslissing aangaande het nieuwe verdeelmodel nemen
na de provincies (IPO) of gemeenten (VNG) gehoord te hebben. De beide Kamers zullen
daarna door de fondsbeheerders worden geïnformeerd. Daarna zal de aanpassing van het
verdeelmodel worden verwerkt in de in de begrotingswetsvoorstellen van het provincie
– of gemeentefonds. Beide Kamers worden in de toelichting bij de begrotingswetsvoorstellen
van het provincie- of gemeentefonds geïnformeerd, welke standaard voor advies aan
de Raad van State worden voorgelegd.
Sluitstuk van het proces vormt de AMvB waarmee de maatstaven van het verdeelmodel
formeel worden geregeld. Dit principe blijft in dit wetsvoorstel gehandhaafd: ook
in de nieuwe situatie blijft een AMvB vereist voor een aanpassing van de verdeelmaatstaven.
Wel geldt sinds vele jaren de praktijk dat de AMvB in kwestie achteraf wordt vastgesteld
(met terugwerkende kracht). De gedachte hierachter is dat een wijziging van de verdeelmaatstaven
een verbetering betreft en het daarom bezwaarlijk is om de aanpassing van de AMvB
af te wachten. Op dit moment is aan de AMvB een zogenoemde nahangprocedure verbonden: nadat de AMvB in het Staatsblad is geplaatst, moet acht weken worden gewacht
voordat de AMvB in werking kan treden. Van de plaatsing wordt onverwijld mededeling
gedaan aan de beide Kamers. Mede naar aanleiding van de consultatiereactie van de
ROB is besloten de huidige nahangprocedure te vervangen door een voorhangprocedure.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop aangepast.
Vereveningspercentage
De VNG merkt op geen bezwaar te hebben tegen het voorstel om de vereveningspercentages
van de OZB-belastingcapaciteit niet langer in de Fvw, maar in lagere regelgeving op
te nemen. Wel is de VNG van mening dat de memorie van toelichting onvoldoende ingaat
op de gevoelige discussies die vooraf zijn gegaan aan het opnemen van deze percentages
in de wet. Hoewel met dit wetsvoorstel de percentages niet inhoudelijk worden gewijzigd,
staat volgens de VNG vast dat een eventuele aanpassing van de vereveningspercentages
grote gevolgen zal hebben voor de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds.
De regering is zich bewust van het feit dat aanpassing van de percentages gevolgen
heeft voor de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds. Zoals hiervoor
aangegeven, zullen wijzigingen in de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds
altijd in nauw overleg met gemeenten (VNG) plaatsvinden en onderwerp zijn van parlementaire
behandeling. Verder zal waar nodig in overleg met gemeenten (VNG) een passend ingroeipad
worden vastgesteld.
Huidige verdeelmodel algemene uitkering gemeentefonds (en eventuele wijzigingen daarvan)
De VNG merkt tot slot op dat er nog onduidelijkheid bestaat over de vervolgstappen
met betrekking tot het (huidige) verdeelmodel van de algemene uitkering.
De gemeenten en beide Kamers zijn inmiddels over deze vervolgstappen geïnformeerd.73
10.2.6. Aanpassingen in de FinBES (paragraaf 3.8 memorie van toelichting)
Comply or explain en de BFU
De VNG vindt dat de fondsbeheerders inhoudelijk dienen uit te leggen waarom de BFU
ondanks het principe van «comply or explain» niet in de FinBES wordt geregeld. De
ROB is van oordeel dat deze uitkeringsvorm ook voor Caribisch Nederland van meerwaarde
kan zijn.
Zoals aangegeven onder 3.8.1 is naar aanleiding van het onderzoek van Ideeversa ten
aanzien van de taken en middelen van de openbare lichamen ook gesproken over het uitkeringsstelsel
en of er lessen getrokken kunnen worden uit het stelsel dat van toepassing is op Europees
Nederland. Met de openbare lichamen is toen ook gesproken over de bijzondere fondsuitkering
en of dit van toegevoegde waarde kan zijn voor de Caribische openbare lichamen. Uitkomst
van deze gesprekken was dat de toegevoegde waarde van dit instrument beperkt zou zijn
voor de openbare lichamen en zou leiden tot een onnodig complexer uitkeringsstelsel.
In tegenstelling tot de algemene uitkering van het gemeentefonds is het bij het BES-fonds
namelijk ook mogelijk om middelen specifiek toe te voegen aan de vrije uitkering van
een of meerdere eilanden. Het BES-fonds kent geen maatstaven zoals de algemene uitkering
van het gemeentefonds.
Bijzondere Uitkering voorleggen aan ministerraad
De VNG merkt op dat in de memorie van toelichting is opgenomen dat het niet proportioneel
is om de bijzondere uitkeringen (vergelijkbaar met de specifieke uitkering in Europees-Nederland)
aan de ministerraad voor te leggen. De VNG is het hier niet mee eens. Het verstrekken
van een bijzondere uitkering aan Caribisch Nederland gaat gepaard met een oormerk
vanuit een vakminister. Het zou goed zijn als de ministerraad toetst of dat nodig
is. De VNG vraagt zich af waarom dat disproportioneel zou zijn. Indien deze redenering
zou worden doorgetrokken, dan zou niets dat over de Caribische openbare lichamen gaat
te hoeven worden voorgelegd aan de ministerraad.
Het vooraf aan de ministerraad voorleggen van bijzondere uitkeringen acht de regering
niet proportioneel. In tegenstelling tot specifieke uitkeringen worden bijzondere
uitkeringen vaak verstrekt aan één openbaar lichaam; gelet op de specifieke opgave
op het eiland. Hierdoor is de budgettaire omvang van bijzondere uitkeringen ook relatief
laag. Dit maakt een verplichte toetsing door de ministerraad niet proportioneel. Bovenstaande
betekent niet dat bijzondere uitkeringen niet vooraf worden getoetst. Dit wordt gedaan
door de toetsingscommissie bijzondere uitkeringen. In deze ambtelijke commissie zijn
naast het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ook de andere vakdepartementen aangesloten.
10.3 Aanvullende suggesties
In deze paragraaf komen aspecten uit de ingediende reacties aan de orde die niet over
het uitkeringsstelsel als zodanig gaan. Het betreft hier onder andere suggesties om
onderwerpen in de Fvw te regelen die niet aan het uitkeringsstelsel raken (bijvoorbeeld
een arbitrageregeling).
Grondwettelijke opdracht en de Fvw
De ROB merkt op dat de toenmalige fondsbeheerders bij de totstandkoming van de huidige
Fvw in 1995 hebben aangegeven dat de Fvw de kern van de financiële verhouding moet gaan regelen.74 Tegelijk volgt uit de Grondwet (art. 132, zesde lid, Grondwet) dat de wet de financiële
verhouding van provincies en gemeenten tot het Rijk regelt. Daarmee is de grondwettelijke
opdracht volgens de ROB niet beperkt tot het in een wet regelen van de kern van de financiële verhouding.
Zoals de ROB in zijn consultatiereactie ook reeds heeft opgemerkt, is in de memorie
van toelichting bij de grondwettelijke bepaling75 beschreven dat onder het begrip «financiële verhouding» primair de uitkeringen uit
het provincie- en gemeentefonds en de specifieke uitkeringen (met een permanent karakter)
vallen. Met het begrip «financiële verhouding» doelde de grondwetgever dus met name
op het uitkeringsstelsel. Juist over dit onderwerp bevat de Fvw een groot aantal bepalingen.
Verder zijn bij wet ook nog andere aspecten dan het uitkeringsstelsel geregeld die
aan de financiële verhouding raken. Hierbij valt te denken aan onder meer:
art. 2 Fvw (het in kaart brengen van de financiële consequenties van beleidsvoornemens
en hoe deze gevolgen worden opgevangen);
art. 105, derde lid, van de Provinciewet dan wel art. 108, derde lid, van de Gemeentewet
(vergoeding kosten medebewind);
art. 112, eerste lid, onderdeel c, Provinciewet (consultatieverplichting voor een
vakminister met betrekking tot regelgeving waarbij de financiën van provincies in
betekende mate zijn betrokken). Met dit wetsvoorstel wordt deze consultatieverplichting
ook ten aanzien gemeenten geregeld.
Naar het oordeel van de regering wordt met de Fvw en de bepalingen uit de Provincie-
en Gemeentewet dus voldoende invulling gegeven aan artikel 132, zesde lid, van de
Grondwet.
Voorts heeft de door de ROB aangehaalde passage uit 1995 over de kern van de financiële
verhouding geen betrekking op de vraag of de Fvw meer onderwerpen dient te regelen
dan het uitkeringsstelsel. De betreffende passage ging veel meer over de vraag op
welk wetsniveau bepaalde aspecten van het uitkeringsstelsel dienen te worden geregeld
(wet of gedelegeerde regelgeving). In zijn advies over de Fvw 1997 stelde de Raad
van State vast dat het wetsvoorstel het mogelijk maakte om de verdeelmaatstaven van
de algemene uitkering bij AMvB vast te leggen. Daarmee werd volgens de Raad van State
de kern van de financiële verhouding niet in de formele wet geregeld. In het nader
rapport gaven de toenmalig fondsbeheerders aan het eens te zijn met het uitgangspunt
dat op wetsniveau de hoofdelementen (kern) van de financiële verhouding moet worden
vastgelegd. Tegelijk stonden de toenmalige fondsbeheerders op het standpunt dat de
maatstaven van de algemene uitkering zelf niet de kern van de financiële verhouding
vormden en daarom niet op wetsniveau behoefden te worden vastgelegd.76 Elementen die volgens de fondsbeheerders wel de kern van de financiële verhouding
betreffen – en dus op wetsniveau moeten worden vastgelegd – zijn:
«de instelling van het gemeentefonds en de organisatie en het beheer daarvan;
het recht van gemeenten op een algemene, dat wil zeggen vrij besteedbare uitkering
uit dat fonds;
de wijze waarop de algemene uitkering wordt vastgesteld; algemene eisen aan de verdeling
en algemene eisen aan de daarbij te hanteren verdeelmaatstaven;
generieke voorschriften ten aanzien van andere uitkeringen aan gemeenten dan de algemene
uitkering.»77
Deze elementen zijn thans allemaal in de Fvw opgenomen. Ook met dit wetsvoorstel blijven
genoemde elementen op wetsniveau geregeld.
Aanvullende waarborgen in de Fvw
De ROB is van mening dat het voor een goede financiële verhouding tussen de provincies,
gemeenten en het Rijk van belang is dat de Fvw goede instrumenten aan Ministers biedt
voor de uitvoering van de financiële verhouding. Tegelijk dient de Fvw waarborgen
te bevatten voor betrokkenheid van de Raad van State, parlementaire betrokkenheid
en betrokkenheid van provincies en gemeenten. Als uitwerking hiervan noemt de ROB
zeventien aspecten. Deze worden hieronder weergegeven met daarnaast een reactie.
Aspect ROB
Reactie
1. Een voldoende sterke positie van de fondsbeheerders ter waarborg van een goede
financiële verhoudingen, die verplicht tot méér dan alleen regie voeren.
Op dit moment zijn al verschillende bepalingen opgenomen die raken aan de positie
van de fondsbeheerders:
art. 2 Fvw regelt dat als beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot taken of activiteiten
voor provincies of gemeenten, met kwantitatieve gegevens in kaart moet worden gebracht
wat de financiële gevolgen zijn. Tevens regelt dit artikel dat moet worden aangegeven
hoe deze gevolgen worden opgevangen. Verder vermeldt het artikel dat hierover voortijdig
overleg met de fondsbeheerders dient te worden gevoerd (derde lid).
art. 3, tweede lid, Fvw regelt dat de fondsbeheerders het provincie- en gemeentefonds
beheren. Anders dan bij de specifieke uitkeringen (waarvoor de vakministers uiteindelijk
verantwoordelijkheid dragen) zijn de fondsbeheerders dus verantwoordelijk voor het
beheer van het provincie- en gemeentefonds.
Dit geeft de fondsbeheerders een relatief sterke positie bij bijvoorbeeld de decentralisatie-uitkering
(door dit wetsvoorstel te wijzigen in BFU). Uiteindelijk bepalen de fondsbeheerders
of bepaalde middelen aan het provincie- of gemeentefonds kunnen worden toegevoegd
in de vorm van een decentralisatie-uitkering. Indien bijvoorbeeld zou blijken dat
aan bepaalde middelen voorwaarden zijn gekoppeld die de bestedingsvrijheid van provincies
of gemeenten beperken, zullen de fondsbeheerders beslissen dat de middelen in kwestie
niet in de vorm van een decentralisatie-uitkering kunnen worden verstrekt.
art. 18 Fvw regelt dat over een voorstel tot regeling van een specifieke uitkering
voortijdig overleg plaatsvindt met de fondsbeheerders. Aan deze verplichting wordt
in de praktijk invulling gegeven door concrete voorstellen voor de verstrekking van
een specifieke uitkering (bijv. SPUK-regelingen) ambtelijk aan BZK voor te leggen.
Deze voorstellen worden van een ambtelijk advies voorzien. Het komt ook geregeld voor
dat de fondsbeheerders in een nog eerdere fase worden betrokken; nog voordat er een
concrete regeling ligt. Op deze wijze kunnen de fondsbeheerders al in een vroeg stadium
ambtelijk meedenken over de contouren van een specifieke uitkering. Feit blijft echter
wel dat een specifieke uitkering vanaf de departementale begroting wordt verstrekt.
Uiteindelijk is de vakminister dan ook verantwoordelijk voor een specifieke uitkering.
Daarbij past niet dat er een instemmingsrecht voor de fondsbeheerders t.a.v. specifieke
uitkeringen in de Fvw wordt opgenomen. Wel wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld te
regelen dat elk voorstel tot verstrekking van een specifieke uitkering aan de ministerraad
moet worden voorgelegd. Hiermee wordt de positie van de fondsbeheerders versterkt,
omdat het voor de fondsbeheerders mogelijk wordt in de ministerraad hun zienswijze
te geven op het voornemen tot de verstrekking van een specifieke uitkering.
Los van bovenstaande bepalingen worden er in de praktijk ook enkele maatregelen genomen
om de positie van de fondsbeheerders te versterken. Te denken valt aan de Actieagenda
Sterk Bestuur waar de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) onderdeel van
is (zie ook paragraaf 3.5).
Naar het oordeel van de regering wordt met bovenstaande in voldoende waarborgen voorzien
voor wat betreft de positionering van de fondsbeheerders.
2. Een waarborg van een goede parlementaire betrokkenheid bij de financiële verhoudingen
Uit de consultatiereactie van de ROB komt naar voren dat de positie van de Raad van
State en het parlement versterkt moet worden bij de verstrekking van specifieke uitkeringen
en op de verdeling van de algemene uitkering van het provincie- en gemeentefonds.
Deze twee punten zijn eerder in de consultatieparagraaf al voorzien van een reactie
(respectievelijk in 10.2.2. en 10.2.5).
3. Een governance die de gemeenten en provincies (via hun koepels) voldoende zeggenschap
geeft bij alle beleidsontwikkelingen die de financiële verhoudingen raken
In art. 112 van de Provinciewet en art. 114 van de Gemeentewet is al geregeld dat
de koepels van provincies respectievelijk gemeenten worden geconsulteerd over wetgeving:
waarbij medebewind wordt gevorderd;
in betekenende mate wijziging wordt aangebracht in de bevoegdheden van provincies
of gemeenten;
Voor provincies is verder geregeld dat zij worden geconsulteerd over wetgeving waarbij
de financiën van provincies in betekenende mate zijn betrokken (artikel 112, eerste
lid, onderdeel c, Provinciewet). Met dit wetsvoorstel wordt deze consultatieverplichting
ook ten aanzien van gemeenten geregeld.
Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel vastgelegd dat er tijdig overleg gevoerd dient
te worden met de (koepelorganisaties van) de provincies en gemeenten bij de normeringssystematiek
van het provincie- respectievelijk gemeentefonds.
In de gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland is, is het niet passend te regelen
dat de provincies en gemeenten (of hun koepels) daadwerkelijk in moeten stemmen met
het aan hun toegekende budget. Deze beslissing dient uiteindelijk door het Rijk, in
concreto door de (begrotings)wetgever genomen te worden.
4. Duidelijk omschreven doelstellingen van het gemeente- en provinciefonds
In de begrotingsstaten bij het provinciefonds en het gemeentefonds wordt reeds uiteengezet
wat de doelstelling van het provinciefonds respectievelijk gemeentefonds is:
Via het provinciefonds of gemeentefonds wordt bewerkstelligd dat de provincies dan
wel gemeenten middelen krijgen toebedeeld om hun taken naar behoren uit te voeren.
Deze doelstelling valt uiteen in twee beleidsthema’s:
1. provincies of gemeenten voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering
van hun taken;
2. een verdeling van de beschikbare financiële middelen over provincies of gemeenten,
die elk van de provincies dan wel gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig
voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.1
Naar het oordeel van de regering heeft het geen meerwaarde deze doelstelling tevens
in de wet vast te leggen.
5 Het instrumentarium om gemeenten en provincies structureel te voorzien van een adequate
toedeling van middelen, conform artikel 108, derde lid van de Gemeentewet, waarin
de wetgever met zijn begrotingswetten dient te voorzien.
In artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet (of artikel 105, derde lid, van de Provinciewet)
is expliciet vastgelegd dat medebewindstaken moeten worden vergoed. Om aan deze verplichting
te kunnen voldoen, is het niet enkel relevant dat er een balans is tussen ambities,
taken, middelen en uitvoeringskracht, maar is het ook van belang dat de financiële
middelen op een passende wijze over de provincies of gemeenten wordt verdeeld.
Over dit laatste aspect gaat het uitkeringsstelsel. Voor de ene taak kan het meer
passend zijn om de financiering via (één of meer maatstaven) van de algemene uitkering
te laten lopen, terwijl voor de andere taak een bijzondere fondsuitkering of specifieke
uitkering passender is (bijvoorbeeld omdat een uitkering op declaratiebasis gewenst
is). Voor een adequate toedeling van middelen is een goed functionerend uitkeringsstelsel
(en daarmee dit wetsvoorstel) van groot belang.
6 Een goede balans in taken en middelen van de gemeenten en provincies, die rekening
houdt met de risico’s die elke overheid kan dragen en beïnvloeden;
Op dit moment zijn er reeds verschillende bepalingen in de wet opgenomen die tot uitdrukking
brengen dat er een goede balans tussen taken en middelen dient te bestaan. Het betreft
hier artikel 2 Fvw en artikel 105, derde lid, Provinciewet dan wel art. 108, derde
lid, van de Gemeentewet.
De regering onderkent dat het enkele bestaan van deze artikelen niet meteen betekent
dát er sprake is van een goede balans in taken en middelen. Met de UDO is beoogd om
de invulling van deze artikelen te verbeteren. Ook volgt uit de Code interbestuurlijke
verhoudingen als uitgangspunt dat bij de voorbereiding van interbestuurlijke arrangementen
moet worden nagegaan of het bestaande instrumentarium (waaronder soort en omvang van
de financiële middelen) toereikend is teneinde de decentrale overheden in staat te
stellen de arrangementen goed uit te voeren.
7 Inzicht bij de verantwoordelijke Ministers en bij de gemeenten en provincies over
de verwachtingen van de wetgever over de medebewindstaken en over de budgetten die
de gemeenten en provincies daarvoor krijgen, ongeacht of ze die in het gemeente- of
provinciefonds krijgen of via een specifieke uitkering.
De ROB heeft deze aanbeveling reeds gedaan in het rapport «Afrekenen met disbalans».2
Op 9 januari 2026 is de kabinetsreactie op de adviezen gestuurd. 3 Daarin is opgenomen dat de huidige werkwijze via de UDO voldoende waarborgen biedt
om voorafgaand aan het beleidsvoornemen een taak bij gemeenten of provincies te beleggen
tot een passende inrichting en bekostiging te komen waarbij ambities, taken, middelen
en uitvoeringskracht in balans zijn. Het lukt echter onvoldoende om het gesprek over
de balans op bestaande taken goed te voeren. Het lukt niet in voldoende mate en duurt
vaak te lang om inzicht te krijgen in de omvang en oorzaken van de disbalans, die
zich op een taak manifesteert. Het kabinet voert in het voorjaar van 2026 daarom een
verkenning uit naar monitoring en hoe monitoring het gesprek over balans kan verbeteren.
De introductie van de BFU in dit wetsvoorstel biedt mogelijkheden om in dit gesprek
te voorzien doordat kwantitatieve informatie kan worden opgevraagd. Hiermee kan het
gesprek tussen Rijk en medeoverheden beter worden gefaciliteerd.
8 Een wettelijke borg van de jaarlijkse indexering van de rijksbijdragen aan de gemeenten
en provincies, in een evenwichtige afweging tussen de situatie op de rijksbegroting
en de jaarlijkse kostenontwikkeling van de taken (autonoom en medebewind) van de gemeenten
en provincies;
Anders dan de ROB veronderstelt, betekent het wettelijk vastleggen van de normeringssystematiek
niet automatisch dat daarmee de disbalans wordt verkleind. Het algemene uitgangspunt
is dat het accres wordt berekend over de grondslag van het gehele gemeentefonds of
provinciefonds (dus van de algemene uitkering en de bijzondere fondsuitkeringen tezamen).
Ongeacht de afgesproken normeringssystematiek kan er altijd disbalans optreden omdat
individuele taken een ander verloop kennen over de tijd.
Als voor een bepaalde taak of opgave zou blijken dat er sprake is van een disbalans
tussen taken en middelen is het mogelijk om in overleg met de betreffende koepel,
voor individuele taken binnen de algemene uitkering of voor individuele bijzondere
uitkeringen aanvullende afspraken te maken. Deze eventuele aanvullende afspraken vinden
altijd hun neerslag in de begrotingen van het provincie- of gemeentefonds. Over begrotingsvoorstellen
adviseert standaard de Raad van State. Daarnaast worden de begrotingswetten ter parlementaire
goedkeuring aan de beide Kamers der Staten-Generaal voorgelegd.
Ook vanuit staatsrechtelijk perspectief acht de regering het niet wenselijk om de
normeringssystematiek in de Fvw vast te leggen. Aangezien de hoogte van het provincie-
en gemeentefonds bij begrotingswet wordt vastgesteld, zou dit namelijk inhouden dat
de wetgever zichzelf zou gaan normeren. Staatsrechtelijk gezien zou dit enkel kunnen
door provincies en gemeenten bij wet een specifieke aanspraak toe te kennen waaraan
ook de begrotingswetgever zich steeds gebonden zou zien.
9 Een periodieke vergelijking door de verantwoordelijke Ministers van de baten en
lasten van de gemeenten en provincies van hun medebewindstaken en een periodieke beschouwing
van de rijksbijdragen aan de autonome taken;
De ROB heeft deze aanbeveling reeds gedaan in het rapport «Afrekenen met disbalans».2
Het kabinet gaat in 2026 samen met de koepels verkennen hoe het gesprek over de balans
tussen ambities, taken, middelen (financieel en bevoegdheden) en uitvoeringskracht
beter gevoerd kan worden, door de informatiepositie- en voorziening te verbeteren.
Hiervoor zal verkend worden hoe monitoring beter kan bijdragen aan het verbeteren
van het gesprek over de balans tussen taken en middelen en waar nodig verder ontwikkeld
kan worden. Hierbij zal aandacht zijn voor het aggregatieniveau waarop dit kan plaatsvinden
en zal tevens bezien worden hoe gebruik kan worden gemaakt van bestaande onderzoeken
op specifieke beleidsterreinen en de nieuwe uitkeringsvorm BFU.
10 Een goede balans tussen voldoende zekerheid voor de gemeenten en provincies over
hun budgetten en voldoende flexibiliteit voor de Minister om de budgetten tijdig aan
te passen aan een veranderende financiële situatie;
De uiteindelijke budgettaire afspraken vinden hun neerslag in de begrotingswetsvoorstellen
van het provincie- of gemeentefonds, welke standaard voor advies naar de Raad van
State en voor vaststelling naar het parlement worden gestuurd.
De provincies en gemeenten worden over de implicaties van de uiteindelijke budgettaire
afspraken via de Circulaires geïnformeerd over de uitkeringen die zij uit het provincie-
respectievelijk gemeentefonds zullen ontvangen.
11 Voldoende beleidsvrijheid voor de gemeenten en provincies bij de invulling van
hun taken, zodat zij de taken kunnen uitvoeren op een manier die past bij de lokale
wensen en die effectieve en efficiënte uitvoering mogelijk maakt
In art. 114, eerste lid, Provinciewet en art. 116, eerste lid, Gemeentewet is reeds
geregeld dat de Minister van Binnenlandse zaken de beleidsvrijheid van provincies
dan wel gemeenten bevordert. Ook in het Beleidskader decentraal en gedeconcentreerd
bestuur krijgt dit aspect aandacht.
12 Duidelijke principes en uitgangspunten bij de verdeling van rijksbudgetten tussen
de gemeenten en provincies
Op dit moment bevat de Fvw al duidelijke principes en uitgangspunten voor de verdeling
van rijksbudgetten. Voor de algemene uitkering geldt dat de verdeling van het voor
provincies en gemeenten beschikbare budget rekening houdt met de verschillen tussen
provincies/gemeenten onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten
en met de verschillen in noodzakelijke uitgaven (artikel 7). Ter uitwerking hiervan
worden verdeelmaatstaven opgesteld (art. 8, eerste lid, Fvw).
Voor de decentralisatie-uitkering is geregeld dat een van de algemene uitkering afwijkende
verdeling mag worden gehanteerd (art. 5, tweede lid, Fvw). Wel is het zo dat met de
verdeling geen afbreuk mag worden aan de onvoorwaardelijkheid en vrije besteedbaarheid
van het provincie- of gemeentefonds. Bij de BFU blijven deze uitgangspunten gehandhaafd
(zie ook paragraaf 3 van deze memorie van toelichting).
Voor een specifieke uitkering is in principe elke verdeling mogelijk. Wel is het van
belang dat transparant is welke verdelingsmethode is gehanteerd (zie ook punt 14).
13 Geschikte typen uitkeringen voor de bekostiging van de verschillende typen taken
van de gemeenten en provincies
Dit betreft het uitkeringsstelsel. Verreweg de meeste bepalingen van de Fvw gaan over
het uitkeringsstelsel. Met onderhavig wetsvoorstel wordt beoogd de nodige verbeteringen
in het uitkeringsstelsel aan te brengen.
14 Voldoende transparantie, zowel bij de totstandkoming van de bedragen voor de gemeenten
en provincies tezamen als bij de verdeling van deze middelen.
Voor de verdeling van de algemene uitkering geldt dat deze transparant is. Op grond
van artikel 8 van de Fvw wordt de verdeling van de algemene uitkering bepaald aan
de hand van maatstaven. Deze maatstaven zijn gepubliceerd in het Besluit financiële
verhouding 2001. Daarnaast worden de provincies en gemeenten uitgebreid geïnformeerd
over de verdeling van de algemene uitkering via de Circulaires provinciefonds en gemeentefonds.
Ook voor de bijzondere fondsuitkeringen en specifieke uitkeringen is het van belang
dat het transparant is op welke wijze het totaal beschikbare bedrag is verdeeld. Voor
specifieke uitkeringen was in de consultatieversie van het wetsvoorstel reeds geregeld
dat bij het regelen van een specifieke uitkering moet worden geregeld op welke wijze
het totaalbedrag is verdeeld. Naar aanleiding van de consultatiereacties wordt ook
ten aanzien van de bijzondere fondsuitkering in het wetsvoorstel geregeld dat in de
verleningsbeschikking moet worden vermeld op welke wijze het totaal beschikbare bedrag
van een bijzondere fondsuitkering is verdeeld. Het wetsvoorstel is hierop aangepast.
15 Een periodieke beschouwing per medebewindstaak of de gehanteerde typen uitkeringen
nog de beste zijn.
De ROB heeft deze aanbeveling reeds gedaan in het rapport «Afrekenen met disbalans».2
Het kabinet blijft voortdurend het gesprek voeren met medeoverheden over de balans
tussen taken, middelen en uitvoeringskracht en eventuele disbalans die daartussen
is ontstaan. Onderdeel van dit gesprek is ook de uitkeringsvorm.
16 Verantwoordingslasten die niet minder dan gewenst en niet meer dan nodig zijn.
Zoals hierboven reeds aangegeven, regelt art. 18 Fvw dat over een voorstel tot verstrekking
van een specifieke uitkering tijdig overleg plaatsvindt met de fondsbeheerders. Aan
deze verplichting wordt in de praktijk invulling gegeven door concrete voorstellen
tot verstrekking van een specifieke uitkering ambtelijk aan het Ministerie van BZK
voor advies voor te leggen. Bij deze advisering door BZK is uitdrukkelijk aandacht
voor de inrichting van de verantwoording en de daarmee samenhangende verantwoordingslasten.
17 Mogelijkheden voor het oplossen van eventuele geschillen in de financiële verhoudingen
tussen Ministers en gemeenten en provincies
De Raad van State heeft in 2021 een voorlichting uitgebracht waarin vraagtekens worden
gezet bij een permanent mechanisme van geschillenbeslechting. De Raad van State ziet
meer in een goed proces aan de voorkant.4 De toenmalig Minister van BZK heeft vervolgens aan de Tweede Kamer laten weten meer
te zien in een goede voorbereiding van nieuw beleid dat decentrale overheden raakt
zodat geschillen zoveel mogelijk voorkomen kunnen worden.5 Daarom is er gewerkt aan de uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO) die
aan de voorkant bij nieuw beleid dat medeoverheden raakt wordt toegepast. In het Regeerprogramma
is opgenomen dat BZK de inzet op trajecten in het kader van de UDO intensiveert, zodat
de inzichten van de uitvoeringspraktijk over wat wel en niet werkt nadrukkelijk en
op het juiste moment betrokken worden in landelijk beleid.
Er is op dit moment wat de regering betreft geen aanleiding om dit standpunt te herzien.
X Noot
1
Begrotingsstaat Provinciefonds, Kamerstukken II 2024/25, 36 600 C, nr. 2, p. 10 en Begrotingsstaat Gemeentefonds, Kamerstukken II 2024/25, 36 600 B, nr. 2, p. 10.
X Noot
2
Afrekenen met disbalans - advies over medebewindstaken | Publicatie | Raad voor het
Openbaar Bestuur
X Noot
3
Kamerstukken II, 2025/26, 33 047, nr. 43.
X Noot
4
Kamerstukken II 2021/22, 30 184, nr. 37, p. 2.
X Noot
5
Kamerstukken II 2021/22, 30 184, nr. 37, p. 2.
Suppletie-uitkering
De ROB geeft in de consultatiereactie aan dat in het gemeentefonds gebruik wordt gemaakt
van suppletie-uitkeringen, voor de bommenregeling en als overgangsmaatregel. De Fvw
kent echter de suppletie-uitkeringen niet. De ROB ziet er geen toegevoegde waarde
in, en adviseert daarvoor voortaan bijzondere fondsuitkeringen te gebruiken.
De overgangsmaatregel, oftewel het ingroeipad, is voor de algemene uitkering van het
gemeentefonds reeds in het Besluit financiële verhouding 200178 vastgelegd. Het ingroeipad betreft de verdeling van de algemene uitkering die gedurende
het ingroeipad wordt afgetopt.
De bommenregeling is een uitkeringsvorm ten laste van de algemene uitkering van het
gemeentefonds die gebaseerd is op het principe van onderlinge solidariteit tussen
gemeenten. Het is een regeling ván gemeenten, vóór gemeenten. Het idee achter de regeling
is, conform de doelstelling van het gemeentefonds, dat gemeenten die veel kosten hebben
op het gebied van het ruimen van ontplofbare oorlogsresten, hier beperkt financieel
nadeel van ondervinden ten opzichte van andere gemeenten die hier niet mee te maken
hebben. Alle uitkeringen in het kader van de bommenregeling worden door alle gemeenten
gezamenlijk gedragen ten laste van de algemene uitkering.
Gezien dat het zowel bij de overgangsmaatregel (ingroeipad) als bij de bommenregeling
gaat om de verdeling van de beschikbare middelen van de algemene uitkering is het
naar het oordeel van de regering niet passend deze uitkeringen om te zetten naar een
bijzondere fondsuitkering. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de «bommenregeling»
geen eigenstandige uitkering betreft, maar een suppletie dan wel correctie binnen de algemene uitkering. Daarom wordt de «suppletie-uitkering» in het wetsvoorstel voortaan
«suppletiebijdrage» genoemd.
Arbitrageregeling
VNG vraagt om het vastleggen van een gezaghebbend orgaan in de Financiële-verhoudingswet
voor arbitragekwesties.
Voor de reactie hierop wordt verwezen naar punt 17 in de tabel hierboven.
Artikel 2 Fvw
De VNG adviseert artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet aan te scherpen en te
verduidelijken. Zo zou in het eerste lid kunnen worden opgenomen dat hierbij in ieder
geval wordt ingegaan op de financiële gevolgen van de organisatorische, personele
en operationele consequenties van de beleidsvoornemens. Ook zou een lid kunnen worden
toegevoegd waarmee de mogelijkheid ontstaat om de vereisten voor de beantwoording
van de artikel 2-vraag in lagere regelgeving te operationaliseren. Hierbij zou overigens
het instrument van een ministeriële regeling toepasselijk zijn. Tot slot zou in het
tweede lid een directe relatie kunnen worden gelegd met artikel 108 van de Gemeentewet,
omdat er soms verwarring lijkt te zijn over de reikwijdte van dat artikel. Gelet op
de uitingen van de Minister van BZK, is het doel van art. 2 om taken en middelen in
balans te krijgen.
De regering onderkent het belang van een goede balans tussen de taken die medeoverheden
uitvoeren, de beschikbare middelen en uitvoeringskracht. Zoals de VNG zelf ook aangeeft
is een belangrijk onderdeel van de UDO het beantwoorden van artikel 2-vragen. De UDO
faciliteert het vroegtijdige gesprek tussen Rijk en medeoverheden over uitvoerbaar
beleid en bevordert hiermee de interbestuurlijke samenwerking. De UDO is een verplichte
kwaliteitseis in het beleidskompas en kan worden gezien als een operationalisering
van plichten uit de Gemeentewet en de Provinciewet om de gevolgen voor gemeenten en
provincies te onderzoeken en te beschrijven in de memorie van toelichting. In de brief
Voortgang Uitvoerbaarheidstoets Decentrale overheden van 31 mei 202579 wordt aangegeven dat het, gezien de korte looptijd van de UDO, nog te vroeg is om
conclusies te trekken over het doelbereik van de UDO. De eerste ervaringen zijn echter
positief. Het is op dit moment dan ook niet nodig om de artikel 2-vragen in lagere
regelgeving te operationaliseren.
Technische aanpassing Provinciewet
De provincie Utrecht merkt op dat in het wetsvoorstel artikel 213, derde lid, onderdeel
b van de Gemeentewet wel wordt gewijzigd, maar de evenknie in de Provinciewet (artikel
217, derde lid, onderdeel b) niet.
Sinds de inwerkingtreding van de Verzamelwet BZK 2024 is de inhoud van artikel 217,
derde lid, onderdeel b, van de Provinciewet inderdaad corresponderend met artikel
213, derde lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. Deze wetswijziging is nog niet in
het wetsvoorstel verwerkt. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn hierop
aangepast.
10.4 Formeel advies Algemene Rekenkamer
Op 4 november 2025 heeft de Algemene Rekenkamer in het kader van het overleg op grond
van artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet 2016 advies uitgebracht over het wetsvoorstel.
In het advies merkt de Rekenkamer op dat de voorgestelde wijzigingen ten aanzien van
de verdelingsmethode van de algemene uitkering geen gevolgen heeft voor de wettelijke
taak en bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer en ook geen vragen met betrekking
tot verantwoording oproept. Om deze reden behandelt de Rekenkamer in haar advies enkel
de wijzigingen ten aanzien van het uitkeringsstelsel. Dit doet de Algemene Rekenkamer
aan de hand van vier aandachtspunten, die hieronder zijn beschreven.
10.4.1. Karakter van de bijzonder fondsuitkering
De Algemene Rekenkamer merkt op dat de bijzondere fondsuitkering ten goede komt aan
de algemene middelen van provincies of gemeenten. Verantwoording over de besteding
van deze middelen wordt dan ook – net als bij de algemene uitkering – afgelegd aan
provinciale staten of de gemeenteraad, en niet aan het Rijk. Volgens de Rekenkamer
laat het wetsvoorstel er geen misverstand over bestaan dat aan de besteding van de
bijzondere fondsuitkering geen voorwaarden mogen worden gesteld.
Vanuit het oogpunt van de verantwoording op rijksniveau vindt de Rekenkamer het positief
dat de mogelijkheid wordt gecreëerd om voor evaluatie of verdeling noodzakelijke informatie
te verzamelen. Zo wordt een vakminister in staat gesteld zijn beleid te evalueren,
zodat hij zijn verantwoordelijkheid om periodiek te onderzoeken of het beleid doelmatig
en doeltreffend is, kan waarmaken. Tegelijkertijd merkt de Rekenkamer op dat de vakminister
geen sturing heeft op de financiële middelen die in het kader van dat beleid worden
verstrekt via de BFU: er gelden immers geen bestedingsvoorwaarden. Deze middelen staan
niet op zijn begroting en hij kan zich niet verantwoorden over de besteding ervan.
De Rekenkamer ziet een rol voor de fondsbeheerders om erop toe te zien dat aan een
bijzondere fondsuitkering geen voorwaarden of ontoelaatbare afspraken worden verbonden.
Ook dienen zij vooraf te toetsen of de verdeling transparant is en of de opgevraagde
informatie binnen de wettelijke kaders past. Maar ook vakministers en de Staten- Generaal
dienen zich volgens de Rekenkamer deze kaders bij een keuze voor een bijzondere fondsuitkering
goed te realiseren. In dit licht valt de Rekenkamer op dat in de memorie van toelichting
een informatieverzoek van de Staten-Generaal als een mogelijke zwaarwegende reden
wordt genoemd om vaker dan een keer paar jaar informatie op te vragen. Het is volgens
de Rekenkamer van groot belang dat de fondsbeheerders hierop letten bij de uitvoering
de komende jaren en hier ook bij evaluatie aandacht aan besteden.
De mogelijkheid om meermaals per jaar informatie te vragen, is geschrapt.
Verder merkt de Algemene Rekenkamer op dat de samenwerking tussen bestuurslagen een
terugkerend aandachtspunt is. Als bij interbestuurlijke samenwerking een bijzondere
fondsuitkering wordt ingezet, kan een vakminister wel worden aangesproken op het bereiken
van de doelstellingen van de samenwerking en zijn eigen rol daarbinnen, maar kan de
gemeente of provincie niet gebonden worden als het gaat om de besteding van middelen.
Evenmin kunnen de middelen worden teruggevorderd. Elke partij moet vanuit de eigen
rol en positie kunnen bijdragen, met daarbij passende verantwoording aan de democratisch
gekozen organen. De Algemene Rekenkamer stelt hierbij dat dit wetsvoorstel dit bredere
vraagstuk niet kan oplossen. De nieuwe uitkeringsvorm is hierin slechts een element
van de oplossing.
10.4.2. Vereenvoudiging en uniformering bij specifieke uitkeringen
De Algemene Rekenkamer onderschrijft van harte het oogmerk van vereenvoudiging en
uniformering van de specifieke uitkering (en bijzondere uitkering voor de Caribische
openbare lichamen). Wel zal moeten blijken hoe de aanpassingen in het wetsvoorstel
in de praktijk zullen uitpakken. De Algemene Rekenkamer acht het van belang dit goed
te monitoren.
Verder merkt de Algemene Rekenkamer op dat het voornemen bestaat om een aantal uitvoeringsvarianten
uit te werken voor wat betreft de verantwoording van specifieke uitkering. Volgens
de memorie van toelichting is overwogen om deze varianten uit te werken bij ministeriële
regeling, maar bij nader inzien is ervoor gekozen om deze onderwerpen in een handreiking
op te nemen. In het licht van het streven naar uniformering en duidelijkheid adviseert
de Rekenkamer deze keuze te heroverwegen en de uitvoeringsvarianten toch vast te leggen
in een ministeriële regeling.
Dit advies van de Algemene Rekenkamer wordt niet overgenomen. Het is belangrijk om
bij de verantwoording van specifieke uitkeringen maatwerk te kunnen toepassen wanneer
dit noodzakelijk is. Daarom is ervoor gekozen om de varianten uit te werken in modellen
in plaats van een ministeriële regeling. De verwachting is dat de modellen in de handreiking
ook al kunnen bijdragen aan een uniformering in de verantwoording van specifieke uitkeringen.
Ook dienen vakministers te motiveren wanneer ze willen afwijken en de fondsbeheerders
zullen dit aspect in hun advisering en toetsing betrekken. Het voornemen is om bij
de evaluatie van dit wetsvoorstel in het bijzonder aandacht te besteden aan de vraag
of het doel het doel van uniformering middels de handreikingen voldoende bereikt wordt
(zie ook paragraaf 9 van deze memorie van toelichting)
10.4.3. Integrale informatievoorziening aan het parlement
De Algemene Rekenkamer merkt op dat de verplichting om jaarlijks een Onderhoudsrapport
Specifieke Uitkeringen (OSU) te publiceren, komt te vervallen. In plaats daarvan dient
jaarlijks uiterlijk op 31 december een Integraal Overzicht Financiën inzake de provincies,
gemeenten en Caribisch Nederland aan de Staten-Generaal te worden gestuurd. De Algemene
Rekenkamer staat positief tegenover een integrale informatievoorziening aan het parlement
over het uitkeringsstelsel. Maar gezien de uiterste verschijningsdatum van 31 december
zal deze informatie niet meer kunnen worden meegenomen bij de begrotingsbehandeling.
De Algemene Rekenkamer adviseert daarom om met het parlement af te spreken wat de
meest geschikte datum voor het uitbrengen van deze overzichten is in het licht van
de rijksverantwoording in het voorjaar of voor de begrotingsbehandeling in het najaar.
Het is inderdaad het streven om de Integrale Overzichten telkens voor de begrotingsbehandeling
naar de Kamers te sturen. Gelet op het feit dat begrotingsbehandelingen niet altijd
op hetzelfde tijdstip plaatsvinden, is in het wetsvoorstel geregeld dat het overzicht
in ieder geval op 31 december van het jaar t+1 moet worden aangeboden. Dit is ook
elders in deze memorie van toelichting verduidelijkt.
10.4.4. Voortzetting van actieve rol fondsbeheerders
De Algemene Rekenkamer merkt op dat de fondsbeheerders in de afgelopen jaren sterker
zijn gaan toezien op de inzet van de decentralisatie-uitkering. Uit de memorie van
toelichting blijkt dat het de bedoeling is dat deze actieve rol wordt voortgezet.
Zo is in de memorie van toelichting opgenomen dat de fondsbeheerders erop zullen toezien
dat aan een bijzondere fondsuitkering geen voorwaarden of ontoelaatbare afspraken
worden verbonden en dat zij voorafgaand toetsen of de uitkering binnen de wettelijke
kaders past. Ook bij specifieke uitkeringen dient tijdig overleg plaats te vinden
met de fondsbeheerders. De Algemene Rekenkamer beoordeelt deze (actieve) rol van de
fondsbeheerders positief.
11. Inwerkingtreding en overgangsrecht
In het wetsvoorstel is geregeld dat de wet op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip in werking treedt, waarbij de afzonderlijke artikelen of onderdelen daarvan
verschillend kan worden vastgesteld. Aan specifiek artikel I, onderdeel F, (wijziging
artikel 8 Fvw) kan terugwerkende kracht worden verleend tot en met 1 januari 2027
(zie ook paragraaf 3.6 en de toelichting op artikel XXVIII). Het ligt voor de hand
de wet in werking te laten treden op 1 januari van een bepaald jaar, omdat dan niet
gedurende een begrotingsjaar de regels wijzigen.
Verder is in dit wetsvoorstel overgangsrecht opgenomen. Uit aanwijzing van 5.60 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving volgt dat overgangsrecht in principe in een te
wijzigen wet moet worden opgenomen (in dit geval de Fvw en de FinBES). Sommige overgangsrechtelijke
bepalingen strekken zich echter ook uit over andere wetten (bijv. wetten waarin grondslagen
voor subsidies zijn opgenomen). Daarom is ervoor gekozen het overgangsrecht niet in
de te wijzigen wet, maar in deze wijzigingswet op te nemen. Concreet gaat het om het
volgende overgangsrecht:
1. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de decentralisatie- en integratie-uitkeringen
komen te vervallen en dat daarvoor de bijzondere fondsuitkering in de plaats komt.
Na de inwerkingtreding van deze onderdelen kunnen de bestaande decentralisatie- en
integratie-uitkeringen eenvoudig worden omgezet in een bijzondere fondsuitkering.
Zoals echter in de paragraaf 2.2 reeds beschreven, wordt de verdeling van decentralisatie-
en integratie-uitkeringen geregeld bij AMvB. In de praktijk worden deze AMvB’s enkele
jaren na het betreffende uitkeringsjaar in kwestie vastgesteld. Dit zou betekenen
dat na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog niet alle decentralisatie- en
integratie-uitkeringen die vóór de inwerkingtreding zijn verstrekt, bij AMvB zijn
geregeld. Om het mogelijk te ook voor deze decentralisatie- en integratie-uitkeringen
een AMvB op te stellen, voorziet artikel XX, eerste lid, in (eerbiedigend) overgangsrecht:
artikel 5 en 13 van de Financiële-verhoudingswet (oud) blijven voor deze situatie
van toepassing.
Verder bevat artikel XX, tweede lid, een bepaling van (eerbiedigend) overgangsrecht
ten aanzien van verzameluitkeringen die vóór de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel
N, zijn verstrekt.
2. De bepaling dat specifieke uitkeringen of bijzondere uitkeringen geen subsidies zijn,
geldt niet voor reeds bestaande specifieke uitkeringen of bijzondere uitkeringen.
Voor deze uitkeringen blijft het oude recht gelden. Op deze wijze wordt voorkomen
dat de betreffende uitkeringen vanaf de inwerkingtreding van deze wet niet meer rechtsgeldig
zijn, met name wanneer zij hun grondslag vinden in een kaderwet subsidies. Voor een
verdere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde
artikel XXI.
3. In het wetsvoorstel wordt geregeld dat specifieke uitkeringen lager dan een bij AMvB
te bepalen grensbedrag niet mogen worden verstrekt. Met artikel XXII (eerbiedigend
overgangsrecht) wordt geregeld dat deze bepaling niet geldt voor bestaande specifieke
uitkeringen.
4. Met dit wetsvoorstel wordt in de Fvw en de FinBES geregeld welke elementen tenminste
bij de regeling van een specifieke uitkering geregeld dienen te worden (o.a. bepaling
inzake verdeling van het budget en een bepaling inzake terugvordering). Deze verplichting
is voor het eerst van toepassing op nieuwe wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen waarin een specifieke uitkering dan
wel bijzondere uitkering wordt geregeld. Op deze wijze wordt voorkomen dat bestaande
wettelijke voorschriften waarin een specifieke uitkering dan wel bijzondere uitkering
is geregeld, in strijd zijn met de Fvw of FinBES. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij
het voorgestelde artikel XXIII.
5. Als gevolg van dit wetsvoorstel wijzigen de grondslagen voor specifieke uitkeringen
(art. 17 Fvw) en bijzondere uitkeringen aan de Caribische openbare lichamen (art.
92 FinBES). Om te voorkomen dat specifieke uitkeringen of bijzondere uitkeringen na
de inwerkingtreding van deze wet een rechtsgeldige grondslag ontberen, wordt geregeld
dat voor bestaande specifieke uitkeringen dan wel bijzondere uitkeringen het oude
artikel 17 Fvw respectievelijk artikel 92 FinBES van toepassing blijft. Voor een verdere
toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde
artikel XXIV.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I (Wijziging Fvw)
Artikel I, onderdeel A (wijziging artikel 1)
In artikel 1, onderdeel c, van de Financiële-verhoudingswet, is de «Minister wie het
aangaat» gedefinieerd als de Minister die een specifieke uitkering heeft verstrekt.
Deze definitie kan vervallen, omdat de betrokkenheid van de vakministers in dit wetsvoorstel
niet enkel beperkt is tot specifieke uitkeringen, maar zij ook een rol hebben bij
de bijzondere fondsuitkering. Bovendien is thans de aanduiding «Minister die het aangaat» gebruikelijk.
Artikel I, onderdeel B (wijziging opschrift Hoofdstuk 2)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt het opschrift van Hoofdstuk 2 gewijzigd van «Het
provinciefonds en gemeentefonds» in «Uitkeringen uit het provinciefonds en gemeentefonds»
om zo beter tot uitdrukking te brengen dat het provincie- en gemeentefonds meerdere
uitkeringsvormen omvat.
Artikel I, onderdeel C (wijziging artikel 5)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt artikel 5 van de Financiële-verhoudingswet gewijzigd.
In de eerste plaats wordt geregeld dat de decentralisatie- en de integratie-uitkering
komen te vervallen en dat daarvoor de bijzondere fondsuitkering in de plaats komt.
Aanvankelijk heeft de Taskforce uitkeringsstelsel de aanbeveling gedaan om de uitkering
aan te duiden als «bijzondere provinciefondsuitkering» en «bijzondere gemeentefondsuitkering»,
om zo elke naamsverwarring met de bijzondere uitkering voor de openbare lichamen in
Caribisch Nederland te vermijden (zie ook bijlage 1 bij deze memorie van toelichting).
Bij nader inzien is er echter toch voor gekozen om de kortere term «bijzondere fondsuitkering»
te hanteren. Redenen hiervoor zijn dat in het normaal spraakgebruik ook de term «bijzondere
fondsuitkering» gehanteerd wordt en de wettekst op deze wijze beter leesbaar is. Bovendien
maakt de Financiële-verhoudingswet bij de andere uitkeringen (bijv. algemene uitkering)
ook geen expliciet onderscheid tussen provinciefonds- en gemeentefondsuitkeringen.
In de tweede plaats wordt met dit wijzigingsonderdeel voorgesteld het huidige derde
lid van artikel 5 te laten vervallen, waarin is geregeld dat in de begroting van het
provincie- of gemeentefonds een voorziening kan worden getroffen voor de situatie
dat meerdere departementen bij de verstrekking van een specifieke uitkering zijn betrokken.
Deze situatie komt in de praktijk namelijk niet (meer) voor.
In het rapport van de drie universitaire onderzoeksinstituten (zie paragraaf 2.3.1)
is geadviseerd in de begrotingen van het provincie- en gemeentefonds niet enkel de
totalen van de bijzondere fondsuitkeringen op te nemen, maar ook de afzonderlijke bijzondere fondsuitkeringen. Aanvankelijk heeft de Taskforce uitkeringsstelsel deze
aanbeveling overgenomen (zie ook bijlage 1 bij deze memorie van toelichting). Bij
nader inzien is er echter voor gekozen deze aanbeveling niet over te nemen, omdat
het opnemen van afzonderlijke bedragen niet goed past bij de systematiek van de begroting
(waarin doorgaans enkel macrobedragen zijn opgenomen). De afzonderlijke bedragen worden
wel opgenomen in de bijlage van de begroting.
Artikel I, onderdeel D (invoeging artikel 5a)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt een nieuw artikel 5a ingevoegd, waarin wordt geregeld
dat de fondsbeheerders met betrekking tot de normeringssystematiek van het provincie-
en het gemeentefonds, tijdig in overleg treden met provincies en gemeenten of een
instantie die voor hen representatief wordt geacht (IPO of VNG). De formulering «instantie
die voor deze representatief wordt geacht» komt ook voor in artikel 112 Provinciewet
en artikel 114 Gemeentewet. Voor de achtergrond van deze wijziging wordt verwezen
naar paragraaf 3.6 van het algemeen deel van deze memorie toelichting. «Tijdig» betekent
dat het overleg op een dusdanig tijdstip plaatsvindt dat eventueel nog aanpassingen
aan het beleidsvoornemen kunnen worden gedaan. Dit is doorgaans ook al gebruikelijk,
maar wordt nu opgenomen in het wetsvoorstel.
Artikel I, onderdeel E (wijziging artikel 6)
In het huidige artikel 6, vierde lid, is geregeld dat gemeenten gezamenlijk recht
hebben op het in de begroting van het gemeentefonds vermelde bedrag, bedoeld in artikel
5, eerste lid, voor dat jaar verminderd met het totaal aan verplichtingen voor de
aanvullende uitkeringen. Deze bepaling dient echter te worden aangevuld in verband
met de voorgestelde bepaling over de suppletiebijdrage voor het ruimen van ontplofbare
oorlogsresten («bommenregeling»; het voorgestelde artikel 11a). In het voorgestelde
artikel 11a, tweede lid, wordt geregeld dat een suppletiebijdrage voor het ruimen
van ontplofbare oorlogsresten ten laste komt van het bedrag dat als verplichting geldt
voor het totaal van de algemene uitkeringen en aanvullende uitkeringen, bedoeld in
artikel 5, eerste lid. Indien een suppletiebijdrage verstrekt wordt, leidt dit dus
tot een lagere algemene uitkering voor alle andere gemeenten. Om deze reden dient
in artikel 6, vierde lid, geregeld te worden dat het bedrag waar gemeenten gezamenlijk
recht op hebben niet alleen verminderd wordt met het totaal aan verplichtingen voor
aanvullende uitkeringen, maar ook met suppletiebijdragen als bedoeld in artikel 11a
die worden verleend.
Verder dient te worden geëxpliciteerd dat het bedrag waar provincies of gemeenten
gezamenlijk recht op hebben wordt verminderd met eventuele ingroeipaden voor provincies
of gemeenten, ter voorkoming van onaanvaardbare herverdeeleffecten bij de wijziging
van een uitkering, bedoeld in artikel 22, onderdeel f (zie ook de toelichting op artikel
I, onderdeel V). Daartoe worden artikel 6, derde lid en vierde lid aangevuld. Tot
slot wordt geëxpliciteerd dat het bedrag waar gemeenten gezamenlijk recht op hebben
wordt verminderd met de bijdragen in verband met tijdelijke ondersteuning van gemeenten
in verband met herindeling. Daartoe wordt het vierde lid aangevuld.
Met onderhavig wijzigingsonderdeel wordt bovenstaande geregeld.
Artikel I, onderdeel F (wijziging artikel 8)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt voorgesteld artikel 8 van de Financiële-verhoudingswet,
dat gaat over de verdeelwijze van de algemene uitkering, op enkele punten te wijzigen.
In de eerste plaats wordt voorgesteld de onderscheidingen, zoals die thans in artikel
8, eerste lid, zijn geregeld, te laten vervallen. In de tweede plaats wordt in artikel
8 geregeld dat de maatstaven van de algemene uitkering ten minste betrekking dienen te hebben op de kenmerken, genoemd in artikel 8 (in plaats van uitsluitend).
In de derde plaats wordt voorgesteld het huidige tweede lid, waarin de vereveningspercentages
voor de ozb van gemeenten zijn geregeld, te laten vervallen. Daarmee wordt materieel
bewerkstelligd dat deze vereveningspercentages worden gedelegeerd naar lagere regelgeving.
Op de plaats van het tweede lid wordt voortaan geregeld op welke structuurkenmerken
de maatstaven voor de algemene uitkering uit het provinciefonds ten minste betrekking moeten hebben. In het voorgestelde derde lid wordt geregeld op welke structuurkenmerken
de algemene uitkering uit het gemeentefonds ten minste betrekking moet hebben. Thans zijn deze structuurkenmerken – die inhoudelijk niet
worden gewijzigd – nog in het eerste lid geregeld.
Op grond van artikel 8, derde lid, van de Fvw (dat met dit wetsvoorstel vernummerd
wordt tot vierde lid) dienen de maatstaven van de algemene uitkering vastgesteld te
worden bij algemene maatregel van bestuur (AMvB). Ingevolge het (huidige) vierde lid
is aan deze algemene maatregel van bestuur een nahangprocedure verbonden: nadat de AMvB in het Staatsblad is geplaatst, dient van de plaatsing onverwijld
mededeling te worden gedaan aan de beide Kamers der Staten-Generaal. De AMvB mag niet
eerder dan acht weken na de plaatsing in werking treden. Voorgesteld wordt om deze
nahangprocedure te vervangen door een voorhangprocedure, zodat beide Kamers in een
eerder stadium bij de AMvB worden betrokken. Dit wordt in het vijfde lid geregeld.
Voor een uitgebreide toelichting op deze wijzigingen wordt verwezen naar paragraaf
3.6 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel I, onderdeel G (invoegen artikel «bommenregeling»)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt een nieuw artikel 11a toegevoegd. Het artikel heeft
betrekking op de zogenoemde «bommenregeling». Voor een nadere argumentatie voor het
opnemen van dit artikel wordt verwezen naar paragraaf 3.6 van het algemeen deel van
deze memorie van toelichting.
In het eerste lid wordt geregeld dat de fondsbeheerders aan gemeenten een suppletiebijdrage
kunnen verstrekken ten behoeve van de gemaakte kosten voor het opsporen en ruimen
van ontplofbare oorlogsresten. Enkel gemeenten kunnen een dergelijke suppletiebijdrage
ontvangen. Voor de naam suppletiebijdrage is gekozen, om zo tot uitdrukking te brengen dat het niet een eigenstandige uitkering
in het uitkeringsstelsel betreft (zoals de bijzondere fondsuitkering of de aanvullende
uitkering), maar een bijdrage aan gemeenten binnen de algemene uitkering. Om deze reden is het artikel ook geplaatst in paragraaf 2.2
van de Financiële-verhoudingswet, die gaat over de algemene uitkering.
Het tweede lid regelt dat een verstrekte suppletiebijdrage ten laste komt van het
bedrag dat als verplichting geldt voor het totaal van de algemene uitkeringen en aanvullende
uitkering, bedoeld in artikel 5, eerste lid. Indien een suppletie-bijdrage wordt verstrekt,
leidt dit dus tot een lagere algemene uitkering voor alle andere gemeenten.
In het derde lid is geregeld dat de fondsbeheerders nadere regels over de suppletiebijdrage
kunnen stellen. Het kan hierbij onder meer om regels gaan betreffende de aanvraagprocedure,
de vereisten om voor een suppletie-bijdrage in aanmerking te komen en het percentage
van de kosten dat wordt vergoed.
Artikel I, onderdeel H (wijziging opschrift paragraaf 2.4)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt het opschrift van paragraaf 2.4 gewijzigd van «overige
uitkeringen» naar «De bijzondere fondsuitkering».
Artikel I, onderdeel I (wijziging artikel 13)
Het huidige artikel 13 van de Financiële-verhoudingswet bevat bepalingen inzake de
decentralisatie- en de integratie-uitkering. Aangezien de bijzondere fondsuitkering
voor deze uitkeringen in de plaats komt, is artikel 13 hierop aangepast.
Uit het voorgestelde artikel 13, eerste lid, vloeit voort dat kenmerkend voor de bijzondere
fondsuitkering is dat deze op een andere wijze kan worden verdeeld dan de algemene
uitkering. Wel geldt ingevolge het voorgestelde tweede lid dat de bijzondere fondsuitkering,
net als de algemene uitkering, ten goede komt aan de algemene middelen en daarmee
vrij besteedbaar is. Provinciale staten en gemeenteraad kunnen hier dus vrij over
beschikken bij de uitoefening van hun budgetrecht. Dit betekent dat de bijzondere
fondsuitkering vrij besteedbaar is en bestedingsvoorwaarden of andere voorwaarden
uitgesloten zijn. Zie verder paragraaf 3.1 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting.
In het voorgestelde derde lid wordt bepaald dat de verdeling van een bijzondere fondsuitkering
(ook) kan worden gebaseerd op informatie die afkomstig is van provincies of gemeenten.
Er kunnen zich namelijk situaties voordoen waarbij het lastig is om op basis van objectieve
verdeelsleutels een goede verdeling te maken tussen medeoverheden. In dergelijke gevallen
kan het nodig zijn om informatie van medeoverheden te ontvangen om een juiste verdeling
op te stellen. Thans bestaat er nog discussie over de vraag of het ontvangen van dergelijke
informatie ten behoeve van de verdeling van een decentralisatie-uitkering mogelijk
is. Indien men zich op het standpunt stelt dat het verstrekken van dergelijke informatie
een voorwaarde is voor het ontvangen van middelen, zou men tot de conclusie kunnen
komen dat enkel nog een specifieke uitkering mogelijk is (een bijdrage onder voorwaarden). Dit acht de regering ongewenst. Daarom wordt in het voorgestelde artikel 13, derde
lid, duidelijk onderstreept dat de verdeling van een bijzondere fondsuitkering wel
degelijk kan worden gebaseerd op informatie die door de medeoverheden is aangeleverd.
Wel wordt benadrukt dat het opvragen van uitgebreide plannen niet is toegestaan. Dit
zou te veel neigen naar een aanvraagprocedure, waarvoor de specifieke uitkering aangewezen
is.
Artikel I, onderdeel J (wijziging artikel 14)
Het huidige artikel 14 heeft betrekking op de specifieke uitkering, bedoeld in artikel
5, derde lid, Fvw. Aangezien artikel 5, derde lid vervalt (zie artikel I, onderdeel
C), kan hetgeen wat thans in artikel 14 geregeld is, ook vervallen. In plaats daarvan
worden in artikel enkele aanvullende bepalingen met betrekking tot de bijzondere fondsuitkering
geregeld.
In het voorgestelde eerste lid wordt bepaald dat de fondsbeheerders jaarlijks bij
beschikking de bijzondere fondsuitkeringen vaststellen die provincies en gemeenten
ontvangen.80
Hiermee komt er een einde aan de vaststellingsprocedure met jaarlijkse AMvB’s zoals
dat op dit moment nog bij de decentralisatie- en integratie-uitkeringen het geval
is (zie ook paragraaf 2.2 van het algemeen deel van deze toelichting). Net als bij
de algemene uitkering geldt echter dat op het moment van betaling van de BFU de hoogte
van de bijzondere fondsuitkering nog niet definitief kan worden vastgesteld. Bij sommige
bijzondere fondsuitkeringen, zoals bijzondere fondsuitkeringen waaraan maatstaven
ten grondslag liggen, zou het voor kunnen komen dat op het moment van verlenen nog
niet alle gegevens definitief zijn. Ook zou het voor kunnen komen dat de omvang van
een uitkering tussentijds moet worden gecorrigeerd. Daarom wordt gewerkt met twee
beschikkingen: een verleningsbeschikking (voorgestelde tweede lid) waarbij de bijzondere
fondsuitkering als voorschot wordt verstrekt en een beschikking waarmee de bijzondere
fondsuitkering definitief wordt vastgesteld. Deze werkwijze is in overeenstemming
met artikel 15 Fvw.
In het tweede tot en met het vierde lid wordt nader uitgewerkt in welke gevallen informatie
over een verleende bijzondere fondsuitkering kan worden opgevraagd.81 In het tweede lid is bepaald dat de fondsbeheerders in de verleningsbeschikking kunnen
verplichten dat gedeputeerde staten van provincies of colleges van burgemeesters en
wethouders van gemeenten die een bijzondere fondsuitkering ontvangen bepaalde kwantitatieve
informatie aan de vakminister verstrekken. Dit mag echter alleen indien de informatie
noodzakelijk is:
voor de monitoring dan wel evaluatie van het beleid dat aan de verstrekking van de
bijzondere fondsuitkering ten grondslag ligt;
Om – met het oog op de toekomstige omvang of verdeling van de uitkering – vast te
kunnen stellen of de omvang dan wel verdeling aansluit bij de lasten van provincies
of gemeenten (zie ook paragraaf 3.1.3).
Uit voorgaande vloeit voort dat deze informatie op geen enkele wijze is bedoeld als
verantwoording van de besteding. Over de verantwoording van de bestedingen, zowel
ten aanzien van de rechtmatigheid als ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid
wordt lokaal verantwoording afgelegd. Dus door gedeputeerde staten aan provinciale
staten en door het college aan de raad. Het is bij toepassing van deze uitkering immers
niet de Minister die zich over de besteding verantwoordt aan het parlement. De informatie
dient uitsluitend ter verdere beleidsvorming door de Minister tot wiens beleidsterrein
de informatie zich richt. Verder wordt benadrukt dat zeer terughoudend dient te worden
omgegaan met het opvragen van informatie aan de provincies en gemeenten, aangezien
dit forse uitvoeringslasten met zich mee kan brengen. In artikel 1 van de Code Interbestuurlijke
verhoudingen is dan ook bepaald dat enkel de noodzakelijke interbestuurlijke informatie wordt opgevraagd. Ook in het voorgestelde tweede lid
komt dit uitdrukkelijk terug: er mag enkel informatie worden opgevraagd indien dit
noodzakelijk is. Verder is in het tweede lid bepaald dat de verplichte informatie
enkel kwantitatief van aard is; het opvragen van kwalitatieve informatie of (grote)
beleidsrapportages is dus niet toegestaan.82 Op deze wijze wordt voorkomen dat provincies en gemeenten grote uitvoeringslasten
hebben in verband met het opstellen van rapportages en evaluatierapporten. Steeds
dient het doel te zijn dat provincies en gemeenten zo min mogelijk uitvoeringslasten
hebben in verband met het verstrekken van de informatie, bedoeld in het tweede lid.
Overigens betekent het feit dat de verplichte informatie van kwantitatieve aard dient
te zijn niet dat geen toelichting op de verstrekte informatie mag worden gevraagd.
Dit is – mits het aanleveren op vrijwillige basis gebeurt – toelaatbaar.
Hoewel in de praktijk de informatiebehoefte van een vakminister zal komen, is in het
tweede lid bepaald dat het aanleveren van informatie enkel verplicht kan worden in
de verleningsbeschikking. In de praktijk dient de vakminister dan ook in overleg met
de fondsbeheerders te treden, indien hij het opvragen van informatie noodzakelijk
acht.
Een tweede waarborg tegen het al te lichtvaardig vragen van informatie wordt gevormd
door het voorgestelde derde lid. In dit lid is opgenomen dat geen informatie mag worden
opgevraagd indien de uitvoeringslasten van de provincies en gemeenten in verband met
de verstrekking van de informatie niet in verhouding staan tot het belang dat de vakminister
heeft om die informatie te hebben. Dit houdt nauw verband met het vereiste uit het
tweede lid dat het opvragen van informatie noodzakelijk dient te zijn. In de tweede plaats is in het derde lid opgenomen dat geen informatie
mag worden opgevraagd indien de lasten voor de betreffende provincies of gemeenten
in verband met het verstrekken van de informatie niet in verhouding staan met de hoogte
van de bijzondere fondsuitkering die provincies of gemeenten ontvangen. De lasten
die verband houden met het verstrekken van de informatie moeten immers in verhouding
staan met het ontvangen bedrag.
Als derde waarborg tegen het al te lichtvaardig opvragen van informatie geldt het
voorgestelde vierde lid, waarin is bepaald dat de informatie ten hoogste éénmaal per
jaar kan worden opgevraagd.
In het vijfde lid is geregeld welke informatie ten minste in de (verlenings)beschikking dient te worden opgenomen:
De naam en omschrijving van de BFU. Het gaat hier in de eerste plaats om de naam («etiket») van de BFU en een korte omschrijving
van opgave waarvoor de middelen vanuit rijkszijde worden verstrekt.
Het totaalbedrag van de BFU. Het gaat hierbij om het bedrag dat in totaal voor alle ontvangers tezamen beschikbaar
is.
De wijze waarop de BFU is verdeeld. In de beschikking moet inzichtelijk worden gemaakt op welke wijze het totaalbedrag
onder de ontvangers is verdeeld (bijv. op basis van objectieve verdeelmaatstaven,
of bijvoorbeeld een verdeling op basis van informatie die door provincies of gemeenten
is aangeleverd).
Het bedrag dat elke provincie of gemeente ontvangt.
Indien een verplichting tot informatieverstrekking wordt opgelegd:
De wijze waarop de informatie moet worden aangeleverd. Zo kan in de beschikking worden bepaald dat de informatie voor
een bepaalde datum bij de vakminister moet zijn ingeleverd. Per bijzondere fondsuitkering
kan de wijze van aanlevering verschillen. Zoals in het algemeen deel van deze toelichting
reeds is onderstreept, geldt als uitgangspunt dat de vakminister in de lasten die
samenhangen met de aanlevering van de informatie, tegemoetkomt (zie paragraaf 3.1.2).
Een motivering van de noodzakelijkheid tot het verplicht aanleveren van informatie.
In het tweede lid is geregeld dat enkel informatie kan worden opgevraagd indien dit
noodzakelijk is voor 1) monitoring dan wel evaluatie van het beleid dat aan de bijzondere
fondsuitkering ten grondslag ligt of 2) met het oog op de toekomstige omvang of verdeling.
In de beschikking dient beargumenteerd te worden waarom het noodzakelijk is dat voor
één van beide doelen informatie wordt opgevraagd.
In het zesde lid is geregeld dat de fondsbeheerders het maatregelenbeleid in werking
kunnen stellen, indien zou blijken dat gedeputeerde staten of het college van burgemeesters
en wethouders nalaten de informatie, bedoeld in het tweede lid, te verstrekken. Dit
betekent dat de betaling uit het provinciefonds of gemeentefonds kan worden opgeschort.
Gelet op de zwaarte van de sanctie kan dit echter alleen als hier zwaarwegende redenen voor zijn. Van een dergelijke reden zou sprake kunnen zijn als een provincie of gemeente
stelselmatig zou weigeren informatie aan te leveren. Het maatregelenbeleid zou dan
een stok achter de deur kunnen zijn om de informatieverplichting af te kunnen dwingen.
In tegenstelling tot het maatregelenbeleid dat bij specifieke uitkeringen geldt (26
weken; artikel 17b, derde lid, Fvw) is in artikel 14 geregeld dat het maatregelenbeleid
bij de BFU ten hoogste zes weken mag duren. Een periode van 26 weken zou immers niet
passend zijn bij een (vrij besteedbare) uitkering in de fondsen. Benadrukt wordt dat
het maatregelenbeleid een zeer zwaar middel is dat slechts bij zeer hoge uitzondering
kan worden ingezet.
Tot slot is in het zevende lid geregeld dat artikel 117, eerste lid, van de Provinciewet
en artikel 119, eerste lid, van de Gemeentewet niet van toepassing zijn op de informatie
die wordt opgevraagd bij een bijzondere fondsuitkering. Uit artikel 117, eerste lid,
van de Provinciewet en artikel 119, eerste lid, van de Gemeentewet volgt dat bij de
wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur de gevallen worden geregeld
waarin het college verplicht is tot het verstrekken van systematische informatie.
Het gaat hierbij om informatie die met een zekere regelmaat wordt verstrekt of ingewonnen,
dan wel door een groot aantal provincies of gemeenten wordt verstrekt c.q. daar wordt
ingewonnen.83 Het is niet uitgesloten dat de informatie die in het kader van een bijzondere fondsuitkering
wordt opgevraagd, door een groot aantal provincies of gemeenten wordt verstrekt of
met enige regelmaat (bijvoorbeeld een aantal jaar achter elkaar) wordt opgevraagd.
Daarmee zou de informatie onder de reikwijdte van artikel 117 Provinciewet of artikel
119 Gemeentewet kunnen vallen, wat zou betekenen dat voor de verplichting om informatie
te verstrekken een wettelijke grondslag is vereist. Om dit in deze specifieke situatie
te voorkomen, wordt in het voorgestelde zevende lid geregeld dat artikel 119, eerste
lid, Provinciewet en artikel 117, eerste lid, Gemeentewet niet van toepassing zijn
op de informatieverstrekking in het kader van een bijzondere fondsuitkering. Overigens
bevat de Fvw op dit moment al een vergelijkbare bepaling voor de informatievoorziening
bij een specifieke uitkering (artikel 19 Fvw).
Artikel I, onderdeel K (wijziging artikel 15a)
In het huidige artikel 15a, eerste lid, Fvw is de definitie van een specifieke uitkering
opgenomen. Deze definitie wordt met dit wijzigingsonderdeel gewijzigd door in de eerste
plaats de zinsnede «Minister wie het aangaat» te wijzigen in het thans gebruikelijke
«Minister die het aangaat». In de tweede plaats wordt de zinsnede «of vanwege» geschrapt. Bij de
laatste herziening van de Fvw (in 2008) is deze zinsnede toegevoegd om tot uitdrukking
te brengen dat ook (geoormerkte) bijdragen uit ’s Rijks kas die niet door een Minister
zelf zijn verstrekt, onder de definitie van een specifieke uitkering vallen. Hierbij
kan gedacht worden aan de verstrekking van middelen door zelfstandige bestuursorganen
of agentschappen.84 Naar huidig inzicht acht de regering het echter ongewenst dat specifieke uitkeringen
ook door zelfstandige bestuursorganen kunnen worden verstrekt. In de eerste plaats
zou dit feitelijk betekenen dat een zelfstandig bestuursorgaan een eigenstandige positie
inneemt in de interbestuurlijke verhoudingen. De medeoverheden dienen de besteding
van de specifieke uitkering dan immers te verantwoorden aan het zelfstandig bestuursorgaan.
In de tweede plaats staat een zelfstandig bestuursorgaan op afstand van de Minister
en politiek, hetgeen betekent dat er geen (volledige) ministeriële verantwoordelijkheid
geldt. Over de keuzes die het zelfstandig bestuursorgaan maakt met betrekking tot
het verstrekken van specifieke uitkeringen kan de Minister zich dan ook niet rechtstreeks
verantwoorden aan het parlement. Ook dat wordt onwenselijk geacht. Een specifieke
uitkering staat immers achter in de voorkeursvolgorde. Indien toch besloten zou worden
om een specifieke uitkering te verstrekken, zou dit onder (volledige) ministeriële
verantwoordelijkheid dienen te geschieden. Daarom wordt dan ook voorgesteld de betreffende
zinsnede in artikel 15a te schrappen.
Verder wordt het derde lid van artikel 15a gewijzigd, waarin thans nog de verzameluitkering
wordt geregeld. Omdat met dit wetsvoorstel de verzameluitkering komt te vervallen,
wordt voorgesteld in het derde lid te regelen dat specifieke uitkeringen – in afwijking
van artikel 4:21, eerste lid, Awb – geen subsidies zijn. Voor de overwegingen die
ten grondslag liggen aan deze nieuwe bepaling wordt verwezen naar paragraaf 3.3 van
het algemeen deel van deze toelichting. Het feit dat specifieke uitkeringen geen subsidies
meer zijn, betekent dat titel 4.2 van de Awb in geen geval meer van toepassing is
op specifieke uitkeringen; ook niet als een wettelijk voorschrift voorziet in de verstrekking
van zowel een specifieke uitkering als een subsidie. In een dergelijk geval dienen
voor zover het de specifieke uitkering betreft uitsluitend de regels van de Financiële-verhoudingswet
te worden gevolgd.
Artikel I, onderdeel L (invoeging artikel 15b)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt het nieuwe artikel 15b in de Fvw ingevoegd. Waar
het voorgestelde artikel 15a over de definitie van een specifieke uitkering gaat, gaat het voorgestelde artikel 15b over de in acht
te nemen regels bij het verstrekken van een specifieke uitkering. Voorgesteld wordt
om in artikel 15b, eerste lid, de tekst van het huidige artikel 16, tweede lid, op
te nemen. Ingevolge deze bepaling worden specifieke uitkeringen slechts verstrekt
als deze wijze van bekostiging bijzonder aangewezen moet worden geacht.
In het tweede lid wordt geregeld dat een specifieke uitkering niet mag worden verstrekt,
indien het bedrag dat voor die uitkering beschikbaar is, lager is dan een bij algemene
maatregel van bestuur vastgesteld bedrag. Bij specifieke uitkeringen met een geringe
omvang staan de verantwoordingslasten immers niet meer in verhouding met het ontvangen
bedrag. De grens waaronder specifieke uitkeringen niet (meer) mogelijk zijn, wordt
bij AMvB geregeld. Bij de vaststelling van het grensbedrag kan worden gekozen voor
een totaalbedrag dat met een specifieke uitkering is gemoeid; ook kan worden gekozen
voor een minimumbedrag per ontvanger. Een combinatie van beide (totaalbedrag of bedrag
per ontvanger) is ook mogelijk.
In het derde lid is – enigszins aangepast – de tekst van het huidige artikel 18, eerste
lid, opgenomen. Uit deze bepaling volgt dat over een voorstel tot regeling van een
specifieke uitkering overleg moet worden gevoerd met de fondsbeheerders. Aangezien
de bepaling ziet op de fase voorafgaand aan de daadwerkelijke verstrekking van de
specifieke uitkering, is het passender de bepaling vóór de bepalingen inzake de verantwoording
van de specifieke uitkering (artikel 17a en 17b) op te nemen. Verder is de bepaling
aangepast door in plaats van de zinsnede «voorstel tot regeling van een specifieke
uitkering» de zinsnede «voorstel tot regeling of verstrekking van een specifieke uitkering» te hanteren. In sommige gevallen hoeft een specifieke
uitkering namelijk niet geregeld te worden, maar kan deze ook zonder wettelijk voorschrift
worden verstrekt (dit is bijvoorbeeld het geval bij een incidentele specifieke uitkering;
zie het huidige artikel 17, tweede lid, Fvw en het voorgestelde artikel 17 in dit
wetsvoorstel).
Aanvullend op de bepaling dat tijdig moet worden overlegd met de fondsbeheerders wordt
in het vierde lid geregeld dat een voorstel tot regeling of verstrekking van een specifieke
uitkering tijdig ter instemming aan de ministerraad moet worden voorgelegd. Hierbij
wordt opgemerkt dat het gaat om concrete voornemens om een specifieke uitkering te verstrekken. Een wetsvoorstel of AMvB waarin
enkel een delegatiegrondslag is opgenomen om (later) regels te stellen over een specifieke
uitkering, hoeft niet aan de ministerraad te worden voorgelegd. Op dat moment is de
concrete invulling van een specifieke uitkering immers vaak nog niet bekend. Bovendien
worden wetten en AMvB’s in het kader van het wetgevingsproces al aan de ministerraad
voorgelegd (artikel 4 Reglement van orde voor de ministerraad).
Met het woord «tijdig» wordt tot uitdrukking gebracht dat het voorstel tot regeling
of verstrekking van een specifieke uitkering reeds vóór de consultatiefase aan de
ministerraad dient te worden voorgelegd. Op deze wijze kan de ministerraad al in een
vroeg stadium (nog vóórdat een voorstel ter consultatie openbaar wordt gemaakt) beoordelen
of een specifieke uitkering in dat concrete geval wenselijk is. Met de woorden «regeling
of verstrekking» wordt – net als in het derde lid – tot uitdrukking gebracht dat specifieke
uitkeringen niet altijd in een algemeen verbindend voorschrift hoeven te zijn vastgelegd,
maar ook zonder wettelijk voorschrift kunnen worden verstrekt. Dit laatste is bijvoorbeeld
het geval bij een incidentele specifieke uitkering. Dat betekent dat bijvoorbeeld
ook incidentele specifieke uitkeringen aan de ministerraad moeten worden voorgelegd.
Met de woorden «voorstel tot verstrekking van een specifieke uitkering» wordt dus
niet bedoeld dat iedere afzonderlijke beschikking die verband houdt met een specifieke
uitkering aan de ministerraad hoeft te worden voorgelegd. Met de woorden «ter instemming»
wordt buiten twijfel gesteld dat de ministerraad ook akkoord dient te geven op het
voornemen in kwestie.
Reeds geruime tijd geldt bij een specifieke uitkering als uitgangspunt dat terughoudend
dient te worden omgegaan met het opvragen van verantwoordingsinformatie. Tot dusverre
is dit uitgangspunt echter nog niet expliciet in de Financiële-verhoudingswet vastgelegd.
Met het voorgestelde vijfde lid wordt beoogd dit uitgangspunt ook wettelijk vast te
leggen. Geregeld is dat bij een specifieke uitkering alleen noodzakelijke verantwoordingsinformatie mag worden opgevraagd.
Artikel I, onderdeel M (wijziging artikel 16)
Het huidige artikel 16 van de Financiële-verhoudingswet kan komen te vervallen, omdat
deze bepalingen elders worden geregeld (het voorgestelde artikel 15b en 16a). Daarom
wordt het vrijgekomen artikel 16 in dit wijzigingsonderdeel gebruikt voor het stellen
van regels inzake het regelen van een specifieke uitkering.
In het voorgestelde eerste lid is bepaald dat de verstrekking van specifieke uitkeringen
in beginsel wordt geregeld bij of krachtens de wet (hoofdregel).85 Deze wettelijke grondslag dient wel enige inkadering te bevatten: uit de grondslag
dient duidelijk te volgen voor welke taak of beleidsterrein een specifieke uitkering
kan worden verstrekt. Uit artikel 15a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet,
volgt immers dat een specifieke uitkering een bijdrage onder voorwaarden is ten behoeve
van een bepaald openbaar belang. De wettelijke grondslag dient dan ook voldoende bepaald te zijn.
In het tweede lid is bepaald dat de verstrekking van zogenoemde «tijdelijke uitkeringen»
bij ministeriële regeling geregeld mag worden. Deze specifieke uitkeringen mogen echter
ten hoogste vijf jaar voortduren.86 Daarom dient in de regeling een vervaldatum te worden opgenomen die niet later mag
vallen dan vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van de regeling. Wel wordt benadrukt
dat de regeling van toepassing blijft op uitkeringen die reeds vóór de vervaldatum
zijn verstrekt. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat de regeling nog van toepassing
blijft voor bijvoorbeeld de verantwoording, bedoeld in artikel 17a en 17b van de Financiële-verhoudingswet.
Ook blijft het op deze wijze mogelijk na het verlopen van de vijfjaarstermijn nog
wijzigingsbeschikkingen aan ontvangers te zenden. Het is – anders dan op grond van
artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet 2016 het geval is bij subsidies – niet toegestaan
om door middel van een wijzigingsregeling de vervaldatum zo aan te passen dat daarmee
bewerkstelligd wordt dat de regeling later dan vijf jaar na de datum van inwerkingtreding
vervalt. Wel is het toegestaan om een vervaldatum te wijzigen als de nieuwe vervaldatum
binnen de vijfjaarstermijn valt (bijvoorbeeld in de situatie dat de vervaldatum wordt gewijzigd
van twee naar vijf jaar na de datum van inwerkingtreding). Indien gedurende de looptijd
van een specifieke uitkering onverhoopt zou blijken dat een tijdelijke specifieke
uitkering langer dan vijf jaar dient voort te duren, dient de specifieke uitkering
voor het verdere vervolg conform de hoofdregel bij of krachtens de wet te worden geregeld.
Om te voorkomen dat na het vervallen van een tijdelijke regeling als bedoeld in het
tweede lid opnieuw een tijdelijke regeling wordt vastgesteld met nagenoeg dezelfde
inhoud, is in het derde lid een bepaling opgenomen die vergelijkbaar is met artikel
4.10, zesde lid, Comptabiliteitswet 2016. Met deze bepaling wordt voorkomen dat ervoor
wordt gekozen om – in plaats van een specifieke uitkering bij of krachtens de wet
te regelen – een nieuwe tijdelijke regeling op te stellen met (nagenoeg) dezelfde
inhoud. Het derde lid bepaalt dat het tweede lid niet van toepassing is op een specifieke
uitkering voor overwegend hetzelfde openbaar belang onder hoofdzakelijk dezelfde voorwaarden
als een reeds eerder verstrekte tijdelijke specifieke uitkering.
In het vierde lid is geregeld dat de verstrekking van een specifieke uitkering in
afwachting van een wet of een AMvB bij ministeriële regeling kan worden geregeld.
Wel dient dan binnen een jaar na de inwerkingtreding van de betreffende regeling een
AMvB in werking te zijn getreden of een voorstel van wet te zijn ingediend. Indien
dat onverhoopt niet lukt, dan vervalt de ministeriële regeling (vanaf dat moment;
zie vijfde en zesde lid). Het vierde tot en met zesde lid komen in de plaats van het
huidige art. 17, tweede lid, Fvw (schakelbepaling naar art. 4:23, derde lid, onderdeel
a, van de Algemene wet bestuursrecht).
Met het voorgestelde zevende lid wordt buiten twijfel gesteld dat een ministeriële
regeling als bedoeld in het vierde lid van toepassing blijft op specifieke uitkeringen
die voor de vervaldatum zijn verstrekt.
Artikel I, onderdeel N (wijziging artikel 16a)
In het huidige artikel 16a van de Financiële-verhoudingswet zijn bepalingen inzake
de verzameluitkering opgenomen. Aangezien voorgesteld wordt de verzameluitkering te
laten vervallen, kan deze bepaling in haar geheel komen te vervallen. Daarom wordt
voorgesteld in het vrijgekomen artikel een bepaling op te nemen inzake de onderwerpen
die een wet, algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling op grond
waarvan een specifieke uitkering wordt verstrekt, in ieder geval dient te regelen.
In verreweg de meeste gevallen bevat een wet of algemene maatregel van bestuur inzake
de verstrekking van een specifieke uitkering enkel een delegatiebepaling en worden
de materiële bepalingen met betrekking tot de specifieke uitkering bij ministeriële
regeling geregeld. In deze gevallen heeft de voorgestelde bepaling (enkel) betrekking
op de ministeriële regeling. Toch is het niet uitgesloten dat bepaalde onderwerpen
met betrekking tot een specifieke uitkering op wetsniveau of het niveau van de algemene
maatregel van bestuur worden geregeld. Om deze reden zijn «wet» en «algemene maatregel
van bestuur» toch in de bepaling (het voorgestelde artikel 16a) opgenomen. Het voorgestelde
artikel 16a bepaalt dat ten minste regels worden gesteld inzake:
de voorwaarden die aan de specifieke uitkering worden verbonden. Dit betekent dat
in ieder geval regels dienen te worden gesteld inzake de bestedingsvoorwaarden, maar
ook over andersoortige voorwaarden indien die gewenst worden geacht;
de wijze waarop het (totaal)bedrag van de specifieke uitkering onder de ontvangers
(provincies of gemeenten) wordt verdeeld;
welke informatie ten behoeve van de verantwoording, bedoeld in artikel 17a, wordt
opgevraagd. Geregeld dient te worden welke concrete verantwoordingsinformatie van
de ontvanger wordt opgevraagd.
de terugvordering. In elk geval dient te worden geregeld of teruggevorderd kan worden
(en zo ja: in welke gevallen) of niet. Een specifieke uitkering hoeft immers niet
altijd teruggevorderd te worden. Terugvordering kan zelfs tot een perverse prikkel
leiden, indien een efficiencyvoordeel behaald is door een provincie of een gemeente.
Soms kan een gemeente of provincie het doel bereiken met de inzet van minder financiële
middelen, waarbij het vervolgens ook aangewezen is dat het positieve resultaat niet
teruggestort hoeft te worden. Indien er wordt geregeld dat er teruggevorderd kan worden,
dient te worden geregeld in welke gevallen wordt teruggevorderd.
Het voorgaande laat onverlet dat ook over andere onderwerpen regels kunnen worden
gesteld. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan een aanvraagprocedure en een
uitkeringsplafond (indien noodzakelijk), of andere voorwaarden aan de ontvangers.
Bij dit laatste kan onder meer worden gedacht aan de voorwaarde om mee te werken aan
een evaluatieonderzoek. Dergelijke verplichtingen dienen echter verband te houden
met de aan de specifieke uitkering verbonden bestedingsvoorwaarden. Inspanningsverplichtingen
die geen verband houden met de aan de specifieke uitkering verbonden bestedingsvoorwaarden
of vordering van taken zijn ontoelaatbaar bij een specifieke uitkering; daarvoor is
het vorderen van medebewind als bedoeld in artikel 105, tweede lid, Provinciewet en
artikel 108, tweede lid, Gemeentewet, aangewezen.
Artikel I, onderdeel O (wijziging artikel 17)
Niet alle specifieke uitkeringen hoeven geregeld te worden. In sommige gevallen, bijvoorbeeld
wanneer de specifieke uitkering aan slechts één of enkele provincies of gemeenten
wordt verstrekt, ligt een algemeen verbindend voorschrift immers niet voor de hand.
Daarom wordt voorgesteld in artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet te regelen
in welke gevallen een specifieke uitkering niet geregeld hoeft te worden, maar op
grond van een beschikking kan worden verstrekt. Het voorgestelde artikel 17 lijkt
veel op het huidige artikel 17, tweede lid, met dien verstande dat niet meer verwezen
wordt naar de Awb, maar de gevallen in de Fvw zijn uitgewerkt. Ook keert in dit artikel
de situatie als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, onderdeel b, van de Awb niet meer
terug, omdat deze situatie (een uitkering op grond van EU-programma) in de praktijk
niet voorkomt.
Op grond van het voorgestelde artikel 17 kan een specifieke uitkering op grond van
een beschikking worden verstrekt:
indien de begroting zowel de ontvanger van een specifieke uitkering als het bedrag
waarop de specifieke uitkering ten hoogste kan worden vastgesteld vermeldt. In de
begroting is dan al vermeld welk bedrag provincies of gemeenten ontvangen, zodat het
regelen van de specifieke uitkering niet meer nodig is.
in incidentele gevallen. Van een incidenteel geval is sprake als de uitkering slechts
aan één of enkele provincies of gemeenten wordt verstrekt. Verder dient de duur van
een incidentele uitkering beperkt te zijn: maximaal vijf jaar. Indien een specifieke
uitkering aan één of een beperkt aantal ontvangers langer dan vijf jaar duurt, ligt
het voor de hand deze uitkering in de begroting op te nemen.
In het voorgestelde tweede lid wordt geregeld welke elementen de beschikking in ieder
geval dient te bevatten. Deze elementen zijn gelijkluidend aan artikel 16a, onderdeel
a, c en d (elementen die bij het regelen van een specifieke uitkering ten minste worden
geregeld). Artikel 16a, onderdeel b, (de wijze waarop het voor de specifieke uitkering
beschikbare bedrag wordt verdeeld) is niet tevens in artikel 17 opgenomen. Bij een
specifieke uitkering die aan één ontvanger wordt verstrekt, zijn het bedrag dat de
ontvanger ontvangt en het beschikbare bedrag voor de specifieke uitkering als geheel
immers gelijk.
Artikel I, onderdeel P (wijziging artikel 17a)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet gewijzigd.
In het huidige eerste lid is opgenomen dat over de regeling van een specifieke uitkering verantwoording moet worden afgelegd. In sommige gevallen
hoeft een specifieke uitkering echter niet altijd geregeld te worden, maar kan zij
ook zonder wettelijk voorschrift worden verstrekt (zie het huidige artikel 17, tweede
lid, Fvw en het voorgestelde artikel 17 in dit wetsvoorstel). Ook over dergelijke
specifieke uitkeringen dient verantwoording te worden afgelegd. Om dit iets scherper
in de wettekst tot uitdrukking te brengen, wordt voorgesteld de zinsnede «de regeling
van» te schrappen.
Verder wordt het tweede lid gewijzigd. In het huidige tweede lid is bepaald dat als
een provincie of gemeente een specifieke uitkering doorverstrekt aan een andere overheid,
de eindontvanger verantwoording aan het Rijk dient af te leggen over de besteding
van de specifieke uitkering. Deze constructie komt in de praktijk nog voor bij enkele
b-regelingen. Ondertussen is echter in verreweg de meeste gevallen de praktijk ontstaan
dat de doorverstrekker zich over de middelen verantwoordt richting het Rijk, nadat de doorverstrekker op
haar beurt de benodigde informatie heeft ontvangen van de provincies of gemeenten
waaraan door verstrekt is. Aangezien beide verantwoordingswijzen in een concreet geval
passend kunnen zijn, is het niet wenselijk nog langer in de Financiële-verhoudingswet
één verantwoordingswijze dwingend voor te schrijven. Op deze wijze kan bij elke afzonderlijke
specifieke uitkering een passende keuze worden gemaakt inzake de verantwoordingswijze.
Het tweede lid kan daarom vervallen. Door het vervallen van het tweede lid worden
het derde tot en met zesde lid vernummerd van tweede tot en met vijfde lid.
Tot slot wordt met dit wijzigingsonderdeel een foutieve verwijzing hersteld. In artikel
17a, zesde lid (nieuw: vijfde lid), van de Financiële-verhoudingswet wordt verwezen
naar een Europese subsidie als bedoeld in artikel 1, onderdeel f, van de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten. De Europese subsidie
is echter gedefinieerd in onderdeel g van de betreffende wet. Met dit wijzigingsonderdeel wordt dit aangepast.
Artikel I, onderdeel Q (wijziging artikel 17b)
In artikel 17b, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet is het zogenoemde «maatregelenbeleid»
geregeld. Dit houdt in dat (als ultimum remedium) de betalingen uit het provincie-
of gemeentefonds voor ten hoogste 26 weken kunnen worden opgeschort als een provincie
of gemeente nalaat de verantwoordingsinformatie voor een specifieke uitkering te verstrekken
of de informatie niet op de voorgeschreven wijze verstrekt. Door een discrepantie
tussen de wettekst en de memorie van toelichting bestaat er op dit moment echter onduidelijkheid
over wat precies opgeschort kan worden. Op grond van de wettekst kunnen alle uitkeringen uit het provinciefonds en het gemeentefonds worden opgeschort (dus naast
de algemene uitkering bijvoorbeeld ook de decentralisatie- en integratie-uitkeringen).
Artikel 17b, derde lid, Fvw bepaalt namelijk dat de betalingen op grond van artikel
15 Fvw (de betalingen uit de fondsen) kunnen worden opgeschort. In de memorie van
toelichting wordt echter niet gesproken van een opschorting van uitkeringen uit de
fondsen, maar over opschorting van (enkel) de algemene uitkering.87 Met dit wetsvoorstel wordt aan deze onduidelijkheid een einde gemaakt door te expliciteren
dat het gaat om de opschorting van (alle) betalingen uit de fondsen (dus naast de
algemene uitkering bijvoorbeeld ook de bijzondere fondsuitkering). Jaarlijks ontvangen
alle provincies en gemeenten betalingen uit het provincie- of gemeentefonds in 50
termijnen.88 Als het maatregelenbeleid enkel de algemene uitkering zou omvatten, zou dit deel
als het ware van de wekelijkse betaling moeten worden afgehaald. Daarom ligt het ook
uitvoeringstechnisch meer voor de hand om bij de wekelijkse betalingen aan te sluiten
en alle uitkeringen van de fondsen onder het maatregelenbeleid te laten vallen.
Als gevolg van de vernummering van enkele leden in artikel 17a dienen enkele verwijzingen
in het eerste, derde, vierde en zesde lid te worden aangepast. Met dit wijzigingsonderdeel
wordt dit (tevens) geregeld.
Artikel I, onderdeel R (wijziging artikel 18)
Voorgesteld wordt om het huidige artikel 18, eerste lid, naar artikel 15b te verplaatsen
(zie ook de toelichting bij artikel I, onderdeel L). Artikel 18, tweede lid, heeft
betrekking op de verzameluitkering en kan vervallen, nu dit wetsvoorstel regelt dat
de verzameluitkering wordt afgeschaft. Daarom wordt voorgesteld artikel 18 te laten
vervallen.
Artikel I, onderdeel S (wijziging artikel 19)
Dit wijzigingsonderdeel betreft een aanpassing van artikel 19 van de Financiële-verhoudingswet.
Op dit moment zijn artikel 117, eerste lid, van de Provinciewet en artikel 119, eerste
lid, van de Gemeentewet niet van toepassing op de regeling van de informatievoorziening
ten aanzien van de specifieke uitkeringen, bedoeld in artikel 17, derde en vijfde
lid, van de Financiële-verhoudingswet (tijdelijke en eenmalige specifieke uitkering).
Uit de betreffende artikelen uit de Provincie- en Gemeentewet volgt dat bij de wet
of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur de gevallen worden geregeld
waarbij gedeputeerde staten dan wel het college verplicht zijn tot het verstrekken
van systematische informatie. Het gaat hierbij om informatie die met een zekere regelmaat
wordt verstrekt of ingewonnen, dan wel door een groot aantal provincies of gemeenten
wordt verstrekt c.q. daar wordt ingewonnen.89 Ook informatie die in het kader van een specifieke uitkering wordt opgevraagd, kan
onder de reikwijdte van dit artikel vallen (als bijvoorbeeld de informatie van een
groot aantal provincies of gemeenten wordt gevraagd of de informatie regelmatig wordt
ingewonnen). Bij de (huidige) tijdelijke of eenmalige specifieke uitkering, zoals
thans geregeld in artikel 17, derde en vijfde lid, van de Financiële-verhoudingswet,
is het echter niet mogelijk om de informatievoorziening te regelen bij de wet of krachtens
de wet bij algemene maatregel van bestuur. Deze specifieke uitkeringen worden immers
bij algemene maatregel van bestuur dan wel bij ministeriële regeling geregeld. Om
de informatievoorziening bij deze specifieke uitkering toch mogelijk te maken, bepaalt
het huidige artikel 19 van de Financiële-verhoudingswet dat artikel 117, eerste lid,
van de Provinciewet en artikel 119, eerste lid, van de Gemeentewet, niet van toepassing
zijn bij de tijdelijke en eenmalige specifieke uitkering.
Met dit wijzigingsonderdeel wordt geregeld dat de betreffende bepalingen uit de Provinciewet
en Gemeentewet in het geheel niet van toepassing zijn op de regeling van de informatieverstrekking
ten aanzien van een specifieke uitkering. Het komt namelijk geregeld voor dat als
een specifieke uitkering bij of krachtens de wet wordt geregeld, de wet enkel een
delegatiebepaling bevat om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over
de specifieke uitkering. Indien vervolgens in de ministeriële regeling regels over
informatievoorziening worden opgenomen en deze informatieverplichtingen onder de reikwijdte
van «systematische informatie» vallen, wordt niet voldaan aan artikel 117, eerste
lid, Provinciewet of artikel 119, eerste lid, Gemeentewet. In een dergelijk geval
worden namelijk bij ministeriële regeling de gevallen geregeld waarbij het college
verplicht is tot het verstrekken van systematische informatie. Dit terwijl de betreffende
bepalingen uit de Provinciewet en Gemeentewet voorschrijven dat dit bij de wet of
krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur moet gebeuren. Om toch mogelijk
te maken dat dergelijke regels ook (krachtens de wet) bij ministeriële regeling kunnen
worden gesteld, wordt met dit wijzigingsonderdeel geregeld dat de betreffende bepalingen
uit de Provincie- en Gemeentewet niet van toepassing zijn op de regeling van de informatievoorziening
ten aanzien van een specifieke uitkering. Met de woorden «op de regeling van de informatievoorziening ten aanzien van een specifieke uitkering» wordt tot uitdrukking
gebracht dat de verplichting tot het aanleveren van (systematische) informatie wel
moet zijn geregeld in een wettelijk voorschrift. Bij de specifieke uitkeringen die
niet op grond van een wettelijk voorschrift worden verstrekt (bijvoorbeeld een incidentele
specifieke uitkering als bedoeld in het voorgestelde artikel 17) is het dus niet mogelijk
de colleges van provincies of gemeenten te verplichten tot het aanleveren van systematische
informatie.
Het huidige tweede en derde lid van artikel 19 kunnen vervallen, omdat deze leden
betrekking hebben op de verzameluitkering.
Artikel I, onderdeel T (wijziging artikel 20)
In het huidige artikel 20 van de Financiële-verhoudingswet is de verplichting opgenomen
jaarlijks het overzicht specifieke uitkeringen (OSU) te publiceren. Zoals in het algemeen
deel van deze memorie van toelichting reeds is toegelicht, wordt voorgesteld in de
wet vast te leggen dat voortaan een Overzicht financiën provincies en een Overzicht
Financiën gemeenten aan de beide Kamers wordt gezonden. Gestreefd wordt dit Overzicht
aan de Kamers te zenden vóórdat de begrotingsbehandeling plaatsvindt. Gelet op het
feit dat begrotingsbehandelingen niet altijd op hetzelfde tijdstip plaatsvinden, is
in het voorgestelde artikel 20 geregeld dat het overzicht in ieder geval op 31 december
van het jaar t+1 moet worden aangeboden.
Artikel I, onderdeel U (wijziging artikel 21)
Artikel 21 van de Financiële verhoudingswet heeft betrekking op rijksbijdragen aan
derden die afhankelijk zijn gemaakt van verstrekkingen van provincies of gemeenten
(zogenoemde «koppelsubsidies»).90 Artikel 21 bepaalt dat verschillende bepalingen over de specifieke uitkering van
overeenkomstige toepassing zijn op deze bijdrage. Het gaat hier onder andere om de
bepaling dat de bijdrage slechts wordt verstrekt als dat «bijzonder aangewezen wordt
geacht» 91 of het voorschrift dat over de verstrekking van een bijdrage tijdig overleg met de
fondsbeheerders plaatsvindt.92 Het feit dat deze voorschriften van overeenkomstige toepassing zijn, maakt echter nog niet dat de bijdragen aan derden ook specifieke
uitkeringen zijn. Specifieke uitkeringen kunnen immers enkel aan provincies of gemeenten
(of bij verlengd lokaal bestuur: aan gemeenschappelijke regelingen) worden verstrekt.93 De huidige wettekst wekt met het woord «uitkering» echter wel de indruk dat de bijdragen
aan derden specifieke uitkeringen zijn. Om deze reden wordt met dit wijzigingsartikel
het woord »uitkering» vervangen door «bijdrage». Verder zijn de artikelverwijzingen
in artikel 21 aangepast.
Artikel I, onderdeel V (wijziging artikel 22)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt explicieter in artikel 22 van de Financiële-verhoudingswet
tot uitdrukking gebracht dat bij AMvB regels kunnen worden gesteld over een ingroeipad
ter voorkoming van onaanvaardbare herverdeeleffecten bij de wijziging van een uitkering
(zie verder paragraaf 3.6 van het algemeen deel van deze toelichting).
Artikel I, onderdeel W (vervallen paragraaf 4.2)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt geregeld dat paragraaf 4.2 komt te vervallen. Deze
paragraaf bevat uitsluitend verouderd overgangsrecht en een uitgewerkte wijzigingsbepaling.
Artikel II (wijziging FinBES)
Zoals reeds in paragraaf 3.8 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
is beschreven, wordt in het kader van «comply or explain» beoogd de voorgestelde aanpassingen
ten aanzien van de specifieke uitkeringen ook door te voeren ten aanzien van de bijzondere
uitkeringen die aan de Caribische openbare lichamen kunnen worden verstrekt. Met het
voorgestelde artikel II worden de daarvoor noodzakelijke wijzigingen in de Wet financiën
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (FinBES) doorgevoerd. Hieronder
worden de afzonderlijke wijzigingsonderdelen toegelicht. Aangezien de wijzigingen
in de FinBES ten aanzien van de bijzondere uitkering vrijwel identiek zijn aan de
wijzigingen ten aanzien van de specifieke uitkering, is de toelichting voor het overgrote
deel gelijkluidend met de toelichting op de vergelijkbare wijzigingsonderdelen van
artikel I.
Artikel II, onderdeel A (wijziging artikel 91)
In artikel 91 van de FinBES is de definitie van een bijzondere uitkering geregeld.
Hoewel blijkens de memorie van toelichting bij de FinBES beoogd lijkt voor wat betreft
de definitie van de bijzondere uitkering aan te sluiten bij de definitie van de specifieke
uitkering, verschillen beide definities licht van elkaar. Zo wordt in artikel 91 FinBES
gesproken over een «publiek belang» terwijl artikel 15a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet
het heeft over een «openbaar belang».94 Ook ontbreekt in de FinBES de evenknie van artikel 15a, tweede lid, Fvw, waarin wordt
geregeld welke bijdragen geen bijzondere uitkeringen zijn.95 Deze verschillen kunnen aanleiding geven tot misverstanden. Daarom wordt met dit
wijzigingsonderdeel voorgesteld voor de bijzondere uitkering exact dezelfde definitie
te hanteren als de definitie van de specifieke uitkering in de Fvw. Dit gebeurt in
het voorgestelde eerste en tweede lid van artikel 91.
Met het voorgestelde derde lid wordt geregeld dat bijzondere uitkeringen enkel worden
verstrekt indien deze wijze van bekostiging «bijzonder aangewezen moet worden geacht».
Ook voor geldstromen aan de Caribische openbare lichamen geldt dat de bijzondere uitkering
achter in de voorkeursvolgorde staat. Indien bekostiging door middel van het BES-fonds
mogelijk is, heeft dit de voorkeur.
In het voorgestelde vierde lid wordt – net als bij de specifieke uitkering – geregeld
dat een bijzondere uitkering – in afwijking van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb
– geen subsidie is. De vraag is of deze bepaling strikt genomen nodig is, omdat artikel
3 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba reeds bepaalt
dat de Awb (met uitzondering van hoofdstuk 9) niet van toepassing is op besluiten
en handelingen van bestuursorganen die hun zetel hebben in het Europese deel van Nederland
ter uitvoering van een wettelijke regeling die uitsluitend in de openbare lichamen
van toepassing is. Wel kan worden geredeneerd dat onder het huidige recht de bijzondere
uitkering onder het subsidiebegrip van artikel 4:21 van de Awb valt en daarmee een
subsidie is. Het feit dat vervolgens de toepasselijkheid van de Awb voor een bijzondere
uitkering wordt uitgesloten doet daar niet aan af. Daarom wordt zekerheidshalve toch
in het wetsvoorstel geregeld dat een bijzondere uitkering geen subsidie is als bedoeld
in 4:21, eerste lid, van de Awb. Hiermee wordt buiten twijfel gesteld dat een bijzondere
uitkering geen subsidie (meer) is en dat een bijzondere uitkering niet meer op basis
van een subsidiegrondslag aan de Caribische openbare lichamen kan worden verstrekt.
In het voorgestelde vijfde lid is geregeld dat de bijzondere uitkering wordt uitgekeerd
in Amerikaanse dollars. Deze bepaling is thans reeds opgenomen in artikel 91, tweede
lid, FinBES.
In het voorgestelde zesde lid wordt geregeld dat over een voorstel tot regeling of
verstrekking van een bijzondere uitkering tijdig overleg wordt gevoerd met de Ministers
van BZK en Financiën. Deze bepaling is grotendeels gelijk aan artikel 91, derde lid,
FinBES. Voorgesteld wordt deze bepaling licht aan te passen door in plaats van de
zinsnede «voorstel tot regeling van een bijzondere uitkering» de zinsnede «voorstel
tot regeling of verstrekking van een bijzondere uitkering» op te nemen. In bepaalde gevallen kunnen bijzondere
uitkeringen namelijk worden verstrekt zonder dat een wettelijk voorschrift benodigd
is (zie het huidige artikel 92, tweede lid, FinBES en het voorgestelde artikel 92b
in dit wetsvoorstel).
Reeds geruime tijd geldt bij een bijzondere uitkering als uitgangspunt dat terughoudend
dient te worden omgegaan met het opvragen van verantwoordingsinformatie. Tot dusverre
is dit uitgangspunt echter nog niet in de FinBES vastgelegd. Met het voorgestelde
zevende lid wordt beoogd dit uitgangspunt ook wettelijk vast te leggen. Geregeld is
dat bij een bijzondere uitkering alleen noodzakelijke verantwoordingsinformatie mag worden opgevraagd.
Artikel II, onderdeel B (wijziging artikel 92)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt de evenknie van het voorgestelde artikel 16 Fvw
in de FinBES geregeld.
In het eerste lid van het voorgestelde artikel 92 FinBES is bepaald dat de verstrekking
van bijzondere uitkeringen in beginsel wordt geregeld bij of krachtens de wet (hoofdregel).
Deze wettelijke grondslag dient wel enige inkadering te bevatten: uit de grondslag
dient duidelijk te volgen voor welke taak of beleidsterrein een bijzondere uitkering
kan worden verstrekt. Uit artikel 91, eerste lid, van de FinBES (nieuw), volgt immers
dat een bijzondere uitkering een bijdrage onder voorwaarden is ten behoeve van een
bepaald openbaar belang. De wettelijke grondslag dient dan ook voldoende bepaald te zijn.
In het tweede lid is bepaald dat de verstrekking van zogenoemde «tijdelijke uitkeringen»
bij ministeriële regeling geregeld mag worden. Deze bijzondere uitkeringen mogen echter
ten hoogste vijf jaar voortduren.96 Daarom dient in de regeling een vervaldatum te worden opgenomen die niet later mag
vallen dan vijf jaar na de datum van inwerkingtreding van de regeling. Wel wordt benadrukt
dat de regeling van toepassing blijft op uitkeringen die reeds vóór de vervaldatum
zijn verstrekt. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat de regeling nog van toepassing
blijft voor bijvoorbeeld de verantwoording. Ook blijft het op deze wijze mogelijk
na het verlopen van de vijfjaarstermijn nog wijzigingsbeschikkingen aan ontvangers
te zenden. Het is – anders dan op grond van artikel 4.10 van de Comptabiliteitswet
2016 het geval is bij subsidies – niet toegestaan om door middel van een wijzigingsregeling
de vervaldatum zo aan te passen dat daarmee bewerkstelligd wordt dat de regeling later
dan vijf jaar na de datum van inwerkingtreding vervalt. Wel is het toegestaan om een
vervaldatum te wijzigen als de nieuwe vervaldatum binnen de vijfjaarstermijn valt (bijvoorbeeld in de situatie dat de vervaldatum wordt gewijzigd
van twee naar vijf jaar na de datum van inwerkingtreding).
Indien gedurende de looptijd van een bijzondere uitkering onverhoopt zou blijken dat
een tijdelijke bijzondere uitkering langer dan vijf jaar voort dient te duren, dient
de bijzondere uitkering voor het verdere vervolg conform de hoofdregel bij of krachtens
de wet te worden geregeld.
Om te voorkomen dat na het vervallen van een tijdelijke regeling als bedoeld in het
tweede lid opnieuw een tijdelijke regeling wordt vastgesteld met nagenoeg dezelfde
inhoud, is in het derde lid een bepaling opgenomen die vergelijkbaar is met artikel
4.10, zesde lid, Comptabiliteitswet 2016. Met deze bepaling wordt dus voorkomen dat
ervoor wordt gekozen om – in plaats van een bijzondere uitkering bij of krachtens
de wet te regelen – een nieuwe tijdelijke regeling op te stellen met (nagenoeg) dezelfde
inhoud. Het derde lid bepaalt dat het tweede lid niet van toepassing is op een bijzondere
uitkering voor overwegend hetzelfde openbaar belang en onder hoofdzakelijk dezelfde
voorwaarden als een reeds eerder verstrekte tijdelijke bijzondere uitkering.
In het vierde lid is geregeld dat de verstrekking van een bijzondere uitkering in
afwachting van een wet of een AMvB bij ministeriële regeling kan worden geregeld.
Wel dient dan binnen een jaar na de inwerkingtreding van de betreffende regeling een
AMvB in werking te zijn getreden of een voorstel van wet te zijn ingediend. Indien
dat onverhoopt niet lukt, dan vervalt de ministeriële regeling (vanaf dat moment;
zie vijfde en zesde lid). Het vierde tot en met zesde lid komen in de plaats van het
huidige artikel 92, tweede lid, onderdeel a. Met het voorgestelde zevende lid wordt
buiten twijfel gesteld dat een ministeriële regeling als bedoeld in het vierde lid
van toepassing blijft op bijzondere uitkeringen die voor de vervaldatum zijn verstrekt.
Artikel II, onderdeel C (invoeging artikel 92a en 92b)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt de evenknie van respectievelijk het voorgestelde
artikel 16a en artikel 17 Fvw in de FinBES geregeld. In het voorgestelde artikel 92a
is opgenomen welke onderwerpen een wet, een algemene maatregel van bestuur of een
ministeriële regeling op grond waarvan een bijzondere uitkering wordt verstrekt, in
ieder geval dient te regelen. In verreweg de meeste gevallen bevat een wet of algemene
maatregel van bestuur inzake de verstrekking van een bijzondere uitkering enkel een
delegatiebepaling en worden de materiële bepalingen met betrekking tot de bijzondere
uitkering bij ministeriële regeling geregeld. In deze gevallen heeft de voorgestelde
bepaling (enkel) betrekking op de ministeriële regeling. Toch is het niet uitgesloten
dat bepaalde onderwerpen met betrekking tot een bijzondere uitkering op wetsniveau
of het niveau van de algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Om deze reden
zijn «wet» en «algemene maatregel van bestuur» toch in de bepaling opgenomen. In de
voorgestelde bepaling wordt geregeld dat bij het regelen van een bijzondere uitkering
ten minste regels moeten worden gesteld inzake:
de voorwaarden die aan de bijzondere uitkering worden verbonden. Dit betekent dat
in ieder geval regels dienen te worden gesteld inzake de bestedingsvoorwaarden, maar
ook over andersoortige voorwaarden indien die gewenst worden geacht;
de wijze waarop het (totaal)bedrag van de bijzondere uitkering onder de ontvangers
(de openbare lichamen) wordt verdeeld;
welke informatie ten behoeve van de verantwoording wordt opgevraagd. Geregeld dient
te worden welke concrete verantwoordingsinformatie van de ontvanger wordt opgevraagd.
De terugvordering. In elk geval dient te worden geregeld of teruggevorderd kan worden
(en zo ja: in welke gevallen) of niet. Een bijzondere uitkering hoeft immers niet
altijd teruggevorderd te worden. Terugvordering kan zelfs tot een perverse prikkel
leiden, indien een efficiencyvoordeel behaald is door het openbaar lichaam. Soms kan
een openbaar lichaam het doel bereiken met de inzet van minder financiële middelen,
waarbij het vervolgens ook aangewezen is dat het positieve resultaat niet teruggestort
hoeft te worden. In zulke gevallen is terugvordering van niet bestede bedragen zelfs
onwenselijk. Indien wel wordt geregeld dat teruggevorderd kan worden, dient te worden
geregeld in welke gevallen kan worden teruggevorderd.
Het voorgaande laat onverlet dat ook over andere onderwerpen regels kunnen worden
gesteld. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan een aanvraagprocedure en een
uitkeringsplafond (indien noodzakelijk), of andere verplichtingen aan de ontvangers.
Bij dit laatste kan onder meer worden gedacht aan de voorwaarde om mee te werken aan
een evaluatieonderzoek of een aanvraagprocedure te doorlopen. Dergelijke voorwaarden
dienen echter verband te houden met de aan de bijzondere uitkering verbonden bestedingsvoorwaarden.
Andere inspanningsverplichtingen of vordering van taken zijn ontoelaatbaar bij een
bijzondere uitkering; daarvoor is het vorderen van medebewind als bedoeld in artikel
136, tweede lid, WolBES, aangewezen.
In het voorgestelde artikel 92b wordt geregeld in welke gevallen een bijzondere uitkering
niet geregeld hoeft te worden. In sommige gevallen, bijvoorbeeld wanneer de bijzondere
uitkering aan slechts één openbaar lichaam wordt verstrekt, ligt een algemeen verbindend
voorschrift immers niet voor de hand. Daarom wordt voorgesteld in artikel 92b FinBES
te regelen in welke gevallen een bijzondere uitkering niet bij wettelijk voorschrift
geregeld hoeft te worden, maar op grond van een beschikking kan worden verstrekt.
Het voorgestelde artikel 92b is thans geregeld in artikel 92, tweede lid, onderdeel
c en d.
Ingevolge het voorgestelde artikel 92b kan een bijzondere uitkering op grond van een
beschikking worden verstrekt:
indien de begroting zowel de ontvanger van een bijzondere uitkering als het bedrag
waarop de bijzondere uitkering ten hoogste kan worden vastgesteld vermeldt. In de
begroting is dan al vermeld welk bedrag de openbare lichamen ontvangen, zodat een
wettelijk voorschrift niet meer nodig is.
in incidentele gevallen. Van een incidenteel geval is sprake als de uitkering slechts
aan een beperkt aantal ontvangers wordt verstrekt. Dit betekent dat als een bijzondere
uitkering aan alle drie de openbare lichamen wordt verstrekt, het aantal ontvangers
niet meer beperkt is en derhalve geen sprake is van een incidentele uitkering. Verder
dient de duur van een incidentele uitkering beperkt te zijn: maximaal vijf jaar. Indien
een bijzondere uitkering aan één ontvanger langer dan vijf jaar duurt, ligt het voor
de hand deze uitkering in de begroting op te nemen.
In het tweede lid van artikel 92b wordt geregeld welke elementen de beschikking in
ieder geval dient te bevatten. Deze elementen zijn gelijkluidend aan artikel 92a,
onderdeel a, c en d (elementen die bij het regelen van een bijzondere uitkering ten
minste worden geregeld). Een evenknie van artikel 92a, onderdeel b, (de wijze waarop
het voor de bijzondere uitkering beschikbare bedrag wordt verdeeld) is niet in artikel
92b opgenomen. Bij een bijzondere uitkering die aan één ontvanger wordt verstrekt,
zijn het bedrag dat de ontvanger ontvangt en het beschikbare bedrag voor de bijzondere
uitkering als geheel immers gelijk.
Artikel II, onderdeel D (wijziging artikel 93)
Op dit moment is artikel 214 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (WolBES) niet van toepassing op de regeling van de informatievoorziening ten
aanzien van een bijzondere uitkering als bedoeld in artikel 92, derde en vijfde lid,
van de FinBES (tijdelijke of eenmalige bijzondere uitkering).97 Uit het betreffende artikelen uit de WolBES volgt dat bij de wet of krachtens de
wet bij algemene maatregel van bestuur de gevallen worden geregeld waarbij het bestuurscollege
verplicht is tot het verstrekken van systematische informatie. Het gaat hierbij om
«alle informatie die afkomstig is uit een informatiesysteem van een openbaar lichaam.
Dit kan een bestaand of een te ontwikkelen en een geautomatiseerd of een handmatig
gevoerd systeem betreffen.»98 Ook informatie die in het kader van een bijzondere uitkering wordt opgevraagd, kan
onder de reikwijdte van dit artikel vallen. Bij de (huidige) tijdelijke of eenmalige
bijzondere uitkering, zoals thans geregeld in artikel 92, derde en vijfde lid, van
de FinBES, is het echter niet mogelijk om de informatievoorziening te regelen bij
de wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur. Deze bijzondere uitkeringen
worden immers bij algemene maatregel van bestuur dan wel bij ministeriële regeling
geregeld. Om de informatievoorziening bij deze bijzondere uitkering toch mogelijk
te maken, bepaalt het huidige artikel 93 van de FinBES dat artikel 214 van de WolBES
niet van toepassing zijn bij de tijdelijke en eenmalige bijzondere uitkering.
Met dit wijzigingsonderdeel wordt geregeld dat het betreffende artikel uit de WolBES
in het geheel niet van toepassing is op de regeling van de informatieverstrekking
ten aanzien van een bijzondere uitkering. Het ligt namelijk voor de hand dat als een
bijzondere uitkering bij of krachtens de wet wordt geregeld, de wet enkel een delegatiebepaling
bevat om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de bijzondere uitkering.
Indien vervolgens in de ministeriële regeling regels over informatievoorziening worden
opgenomen en deze informatieverplichtingen onder de reikwijdte van «systematische
informatie» vallen, wordt niet voldaan aan artikel 214 van de WolBES. In een dergelijk
geval worden namelijk bij ministeriële regeling de gevallen geregeld waarbij het bestuurscollege
verplicht is tot het verstrekken van systematische informatie. Dit terwijl de betreffende
bepaling uit de WolBES voorschrijft dat dit bij de wet of krachtens de wet bij algemene
maatregel van bestuur moet gebeuren. Om toch mogelijk te maken dat dergelijke regels
ook (krachtens de wet) bij ministeriële regeling kunnen worden gesteld, wordt met
dit wijzigingsonderdeel geregeld dat de betreffende bepaling uit de WolBES niet van
toepassing is op de regeling van de informatievoorziening ten aanzien van een bijzondere
uitkering. Met de woorden «op de regeling van de informatievoorziening ten aanzien van een bijzondere» wordt tot uitdrukking gebracht
dat de verplichting tot het aanleveren van (systematische) informatie wel moet zijn
geregeld in een wettelijk voorschrift. Bij de bijzondere uitkeringen die niet op grond
van een wettelijk voorschrift worden verstrekt (bijvoorbeeld een incidentele bijzondere
uitkering als bedoeld in het voorgestelde artikel 92b) is het dus niet mogelijk het
bestuurscollege te verplichten tot het aanleveren van systematische informatie.
Artikel II, onderdeel E (wijziging artikel 94)
In het huidige artikel 94 FinBES is de verplichting opgenomen jaarlijks het overzicht
van de bijzondere uitkeringen te publiceren. Zoals in het algemeen deel van de toelichting
reeds is toegelicht, wordt voorgesteld in de Financiële-verhoudingswet vast te leggen
dat voortaan een Integraal Overzicht provincies en een Integraal Overzicht gemeenten
aan de beide Kamers wordt gezonden. In dit wijzigingsonderdeel wordt hetzelfde geregeld
ten aanzien van de Caribische openbare lichamen. Gestreefd wordt het Integraal Overzicht
aan de Kamers te zenden vóórdat de begrotingsbehandeling plaatsvindt. Gelet op het
feit dat begrotingsbehandelingen niet altijd op hetzelfde tijdstip plaatsvinden, is
in het voorgestelde artikel 94 geregeld dat het overzicht in ieder geval op 31 december
van het jaar t+1 moet worden aangeboden.
Artikel III (wijziging Binnenvaartwet)
Met dit artikel wordt een verwijzing in de Binnenvaartwet naar de Kaderwet subsidies
Verkeer en Waterstaat aangepast. Aangezien de Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat
in onbruik is geraakt, wordt deze met dit wetsvoorstel ingetrokken (zie ook artikel
VIII). In de Binnenvaarwet dient dan ook te worden verwezen naar de Kaderwet specifieke
uitkeringen en bijzondere uitkeringen I en W.99
Artikel IV (Wijziging Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening)
Met dit artikel wordt de Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening aangepast
omdat in deze wet ervan wordt uitgegaan dat het subsidiebegrip tevens de specifieke
uitkering omvat. De aanpassing maakt het mogelijk om naast subsidies ook specifieke
uitkeringen op grond van de Deltawet waterveiligheid en zoetwatervoorziening te verstrekken.
Verder wordt een verwijzing naar de Kaderwet subsidies I en M aangepast. Deze aanpassing
houdt verband met de wijziging van de citeertitel van deze Kaderwet (artikel VII).
Artikel V (wijziging Gemeentewet)
In artikel 110 van de Gemeentewet is geregeld dat plannen of beleidsverslagen enkel
van de gemeente mogen worden gevorderd in bij de wet te bepalen gevallen. De bepaling
uit de Gemeentewet is erop gericht «soberheid en terughoudendheid» te betrachten bij
het vragen van plannen en beleidsverslagen. Op die wijze is beoogd een dam op te werpen
tegen nodeloze bureaucratie maar is tevens gestreefd naar het scheppen van ruimte
voor gemeentebesturen om een efficiënt en planmatig beleid te voeren.100 Artikel 110, vierde lid, van de Gemeentewet bevat echter een uitzondering op de hoofdregel
dat plannen of beleidsverslagen enkel kunnen worden gevorderd in bij de wet te bepalen
gevallen. Het artikellid bepaalt namelijk dat plannen en beleidsverslagen ook in andere
dan bij de wet bepaalde gevallen kunnen worden gevraagd als onderdeel van een tijdelijke
specifieke uitkering als bedoeld in artikel 17 Fvw. Dit betekent dat een wettelijke
grondslag voor het opvragen van plannen of beleidsverslagen niet is vereist bij een
tijdelijke specifieke uitkering. Wel geldt als voorwaarde dat de plannen of beleidsverslagen
ten hoogste vier jaar mogen worden gevraagd.
Met dit wijzigingsonderdeel wordt geregeld dat een plan of beleidsverslag in andere
dan bij de wet te bepalen gevallen gevraagd kan worden bij een specifieke uitkering.
Met deze wijziging heeft artikel 110, vierde lid, van de Gemeentewet dus niet enkel
betrekking meer op tijdelijke specifieke uitkeringen, maar op alle specifieke uitkeringen. Het komt namelijk geregeld voor dat als een specifieke uitkering
bij of krachtens de wet wordt geregeld, de wet enkel een delegatiebepaling bevat om
bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de specifieke uitkering. Indien
vervolgens in de ministeriële regeling regels over een plan of beleidsverslag worden
opgenomen, wordt niet voldaan aan artikel 110 Gemeentewet, omdat de gevallen waarbij
een plan of beleidsverslag wordt gevorderd dan niet bij wet zijn geregeld. Dit zou
betekenen dat een plan of beleidsverslag opvragen in het kader van een tijdelijke specifieke uitkering wel mogelijk zou zijn, maar in het kader van een specifieke uitkering
die bij of krachtens de wet is geregeld, niet. Om het mogelijk te maken dat (indien
nodig) ook plannen of beleidsverslagen kunnen worden gevraagd bij een specifieke uitkering
die bij of krachtens de wet is geregeld, wordt de reikwijdte van artikel 110, vierde
lid, Gemeentewet, daarom uitgebreid naar alle specifieke uitkeringen. Wel blijft als
uitgangspunt gelden dat – gelet op onder andere de administratieve lasten die met
plannen of beleidsverslagen samenhangen – terughoudendheid dient te worden betracht
bij het vragen van plannen of beleidsverslagen.
Verder wordt voorgesteld om de termijn waarbinnen de plannen en beleidsverslagen mogen
worden gevraagd (thans: vier jaar) te verhogen naar vijf jaar. Dit houdt verband met
het feit dat de tijdelijke specifieke uitkering zoals die met dit wetsvoorstel wordt
geregeld (voorgestelde artikel 16, tweede lid, Fvw) in beginsel ook maximaal vijf
jaar duurt. Indien een langere termijn wenselijk is, geldt ingevolge artikel 110,
tweede lid, Gemeentewet dat wel een afzonderlijke grondslag bij de wet benodigd is
voor het vragen van plannen of beleidsverslagen.
Verder wordt artikel 114 van de Gemeentewet gewijzigd. In artikel 112, eerste lid,
onderdeel c, van de Provinciewet is opgenomen dat gedeputeerde staten of een instantie
die voor hen representatief kan worden geacht, worden gehoord over ontwerpen van regelgeving
waarbij de financiën van provincies in betekenende mate zijn betrokken. Een vergelijkbare
bepaling ten aanzien van gemeenten is op dit moment echter niet in de Gemeentewet
opgenomen. Met dit wijzigingsartikel wordt deze consultatieverplichting ook in de
Gemeentewet geregeld.
Voorts wordt artikel 186 van de Gemeentewet gewijzigd. In de eerste plaats wordt het
vierde lid gewijzigd. De tweede volzin bevat een verwijzing naar artikel 17a, vierde
lid, van de Financiële-verhoudingswet. Hiermee wordt geregeld dat de Minister van
BZK de ontvangen «Informatie voor derden» (Iv3-informatie) door moet zenden aan de
vakministers en bestuursorganen die het aangaat. Inmiddels is echter de praktijk ontstaan
dat de Iv3-informatie online wordt gepubliceerd. Artikel 186, vierde lid, tweede volzin,
van de Gemeentewet kan hiermee komen te vervallen.
In artikel 186, achtste lid, is opgenomen dat het maatregelenbeleid kan worden ingezet
indien gemeenten de Iv3-informatie niet, niet tijdig, of onjuist aanleveren. Met onderhavige
wijziging wordt verduidelijkt dat het maatregelenbeleid niet enkel betrekking heeft
op de algemene uitkering, maar op alle uitkeringen uit het gemeentefonds. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar
de toelichting bij artikel I, onderdeel Q.
Tot slot bevat artikel V nog een wijziging van artikel 213 van de Gemeentewet. In
het betreffende artikel wordt voor het begrip «specifieke uitkering» verwezen naar
artikel 17 Fvw. Omdat de definitie van een specifieke uitkering is opgenomen in artikel
15a Fvw, wordt met dit wijzigingsonderdeel bewerkstelligd dat verwezen wordt naar
artikel 15a Fvw.
Artikel VI (wijziging Kaderwet EZ-, LVVN- en KGG-subsidies)
In het voorgestelde artikel 15a, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet en artikel
91, vierde lid, van de FinBES wordt geregeld dat specifieke uitkeringen en bijzondere
uitkeringen aan de Caribische openbare lichamen geen subsidies zijn. Thans zijn enkele
kaderwetten voor subsidies (waaronder de Kaderwet EZ-, LVVN- en KGG-subsidies) echter
ook van toepassing op specifieke uitkeringen. In deze kaderwetten komt in enkele gevallen
de vermelding «onverminderd artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet» voor. Daarmee
wordt verondersteld dat deze wetten zich ook uitstrekken tot specifieke uitkeringen.
Ook wordt in deze kaderwetten geregeld dat, in afwijking van artikel 4:21, derde lid,
Awb, titel 4.2 van de Awb van toepassing is op subsidies die worden verstrekt op grond
van een AMvB of ministeriële regeling die uitsluitend voorziet in de verstrekking
aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Op grond van dergelijke
bepalingen is de subsidietitel van toepassing op een specifieke uitkering indien deze
wordt verstrekt op grond van die kaderwet of een op die kaderwet gebaseerde AMvB of
ministeriële regeling. Het voorgestelde artikel 15a, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet
en artikel 91, vierde lid, FinBES noopt tot wijziging van deze kaderwetten. Daarom
wordt met dit wijzigingsartikel een aantal aanpassingen in de Kaderwet EZ-, LVVN-
en KGG-subsidies voorgesteld. Zoals dat de zinsnede «onverminderd artikel 17 van de
Financiële-verhoudingswet» komt te vervallen en dat voor specifieke en bijzondere
uitkeringen aparte voorschriften worden voorgesteld die worden onderscheiden van de
bepalingen die gelden voor subsidies.
De bepaling in de Kaderwet EZ-, LVVN- en KGG-subsidies die regelt dat titel 4.2 van
de Awb van toepassing is op subsidies die worden verstrekt op grond van een AMvB of
ministeriële regeling die uitsluitend voorziet in de verstrekking aan publiekrechtelijke
rechtspersonen, hoeft niet te worden aangepast. Aangezien met dit wetsvoorstel in
de Fvw en FinBES geregeld wordt dat specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen
geen subsidies zijn, heeft de bepaling over de toepasselijkheid van titel 4.2 namelijk
geen betrekking meer op specifieke uitkeringen of bijzondere uitkeringen.
Verder wordt voorgesteld om in de Kaderwet EZ-, LVVN- en KGG-subsidies vervangende
grondslagen voor specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen (voor de Caribische
openbare lichamen) op te nemen die zich onderscheiden van de grondslagen voor subsidies
(zie ook paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting). Immers,
nu in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld dat specifieke uitkeringen en bijzondere
uitkeringen geen subsidies zijn, is het niet meer mogelijk om de in de Kaderwet EZ-,
LVVN- en KGG-subsidies opgenomen subsidiegrondslagen (tevens) te gebruiken als wettelijke
grondslag voor specifieke of bijzondere uitkeringen. Om te bewerkstelligen dat de
Minister toch over toereikende juridische grondslagen voor specifieke uitkeringen
of bijzondere uitkeringen blijft beschikken, voorziet artikel VI van dit wetsvoorstel
in een voorstel voor vervangende grondslagen hiervoor die minder algemeen van aard
zijn. Daarnaast wordt in de voorgestelde aanpassingen van deze kaderwet geëxpliciteerd
dat er regels kunnen worden gesteld over specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen
(voor de Caribische openbare lichamen).
Bij zowel subsidieverstrekking als bij het verstrekken van specifieke uitkeringen
als bijzondere uitkeringen dient rekening te worden gehouden met internationale en
Unierechtelijke bepalingen. Hiervoor wordt voor specifieke uitkeringen en bijzondere
uitkeringen een aparte bepaling opgenomen.
Aangezien de voorgestelde wijzigingen van de Kaderwet EZ-, LVVN- en KGG-subsidies
ertoe leiden dat deze kaderwet zich ook uitstrekt over specifieke uitkeringen en bijzondere
uitkeringen wordt dientengevolge voorgesteld om de citeertitel aan te passen in «Kaderwet
EZ-, LVVN- en KGG-subsidies en uitkeringen».
Artikel VII (wijziging Kaderwet subsidies I en M)
In de huidige tekst van de Kaderwet subsidies I en M (hierna: Kaderwet) omvat het
begrip subsidies mede de specifieke uitkeringen en de bijzondere uitkeringen. In het
voorgestelde artikel 15a, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet en artikel 91,
vierde lid, FinBES is geregeld dat specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen
aan de Caribische openbare lichamen geen subsidies zijn. De Kaderwet subsidies I en
M moet om die reden worden aangepast.
De reikwijdte van artikel 2 van de Kaderwet, waarin subsidies aan uitsluitend rechtspersonen
die krachtens publiekrecht zijn ingesteld ook onder de werking van titel 4.2 van de
Awb worden gebracht, wordt met de voorgestelde wijziging van artikel 15a, derde lid,
van de Financiële-verhoudingswet en artikel 91, vierde lid, FinBES beperkt en zal
met name betekenis hebben voor de subsidieverstrekking aan waterschappen.
In artikel 3 van de Kaderwet worden de beleidsterreinen waarvoor de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat subsidie kan verstrekken opgesomd. Omdat de specifieke uitkeringen en
de bijzondere uitkeringen niet meer onder het begrip «subsidie» in de Kaderwet zullen
vallen, is het nodig om (nu ook) te formuleren op welke beleidsterreinen specifieke
uitkeringen en bijzondere uitkeringen kunnen worden verstrekt: de voorgestelde artikelen
3a en 3b. Bij de formulering van deze artikelen is rekening gehouden met de bijzondere
aard van de uitkeringen: het voorwaardelijk verstrekken van geoormerkte middelen aan
medeoverheden. De beleidsterreinen waarop de specifieke uitkeringen of bijzondere
uitkeringen kunnen worden verstrekt zijn specifieker omschreven. De reikwijdte van
de artikelen 3a en 3b is daarom enger dan artikel 3.
De overige wijzigingen aan de Kaderwet strekken tot het uitbreiden van de delegatiegrondslagen,
zodat deze ook voor de regeling van specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen
kunnen worden gebruikt.
Met de aanpassing van de Kaderwet wordt het toepassingsbereik van de Kaderwet verduidelijkt:
de Kaderwet is van toepassing op subsidies, specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen.
Dit komt ook tot uitdrukking in de nieuwe citeertitel: Kaderwet subsidies, specifieke
uitkeringen en bijzondere uitkeringen I en W.
Artikel VIII (intrekking Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat)
Met dit artikel wordt geregeld dat de (inmiddels in onbruik geraakte) Kaderwet subsidies
Verkeer en Waterstaat wordt ingetrokken.
Artikel IX (wijziging Kaderwet SZW-subsidies)
In het voorgestelde artikel 15a, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet en artikel
91, vierde lid, FinBES is geregeld dat specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen
aan de Caribische openbare lichamen geen subsidies zijn. Thans zijn enkele kaderwetten
voor subsidies (waaronder de Kaderwet SZW-subsidies) echter ook van toepassing op
specifieke uitkeringen. Zo komt in enkele wetten de vermelding «onverminderd artikel
17 van de Financiële-verhoudingswet» voor. Daarmee wordt verondersteld dat de wetten
zich ook uitstrekken tot specifieke uitkeringen. Daarom wordt met dit artikel in de
Kaderwet SZW-subsidies geregeld dat de zinsnede «onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet»
komt te vervallen. Op deze wijze ontstaat geen verwarring over de vraag of de Kaderwet
tevens betrekking heeft op de specifieke en bijzondere uitkeringen.
Artikel X (wijziging Provinciewet)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt in de eerste plaats artikel 108 van de Provinciewet
gewijzigd. Artikel 108 van de Provinciewet is voor provincies de tegenhanger van artikel
110 van de Gemeentewet. Voor de toelichting op dit wijzigingsonderdeel wordt dan ook
verwezen naar de toelichting bij artikel V.
Verder wordt artikel 190 van de Provinciewet gewijzigd. In de eerste plaats wordt
het vierde lid gewijzigd. De tweede volzin bevat een verwijzing naar artikel 17a,
vierde lid, van de Financiële-verhoudingswet. Hiermee wordt geregeld dat de Minister
van BZK de ontvangen «Informatie voor derden» (Iv3-informatie) door moet zenden aan
de vakministers en bestuursorganen die het aangaat. Inmiddels is echter de praktijk
ontstaan dat de Iv3-informatie online wordt gepubliceerd. Artikel 190, vierde lid,
tweede volzin, van de Provinciewet kan hiermee komen te vervallen.
In artikel 190, achtste lid is opgenomen dat het maatregelenbeleid kan worden ingezet
indien provincies de Iv3-informatie niet, niet tijdig, of onjuist aanleveren. Met
onderhavige wijziging wordt verduidelijkt dat het maatregelenbeleid niet enkel betrekking
heeft op de algemene uitkering, maar op alle uitkeringen uit het provinciefonds. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar
de toelichting bij artikel I, onderdeel Q.
Tot slot bevat artikel X nog een wijziging van artikel 217 van de Provinciewet. In
het betreffende artikel wordt voor het begrip «specifieke uitkering» verwezen naar
artikel 17 Fvw. Omdat de definitie van een specifieke uitkering is opgenomen in artikel
15a Fvw, wordt met dit wijzigingsonderdeel bewerkstelligd dat verwezen wordt naar
artikel 15a Fvw.
Artikel XI (wijziging Tijdelijke wet Nationaal Groeifonds)
In artikel 6 van de Tijdelijke wet Nationaal Groeifonds is geregeld dat subsidies
ten laste van het Nationaal Groeifonds kunnen worden gebracht. Hier vallen ook specifieke
uitkeringen onder. Aangezien dit wetsvoorstel regelt dat specifieke uitkeringen geen
subsidies zijn, wordt voorgesteld om de Tijdelijke wet Nationaal Groeifonds aan te
passen zodat expliciet tot uitdrukking komt dat ook specifieke uitkeringen ten laste
van het fonds kunnen worden gebracht. Met dit wijzigingsartikel wordt dit geregeld.
Overigens is in de Tijdelijke wet Nationaal Groeifonds reeds een wettelijke grondslag
voor verstrekking van specifieke uitkeringen opgenomen in artikel 7, zesde lid.
Artikel XII (wijziging Uitvoeringswet EFRO)
Met dit artikel wordt de Uitvoeringswet EFRO aangepast. In deze wet is het uitgangspunt
dat het subsidiebegrip tevens de specifieke uitkering omvat. Aangezien dit wetsvoorstel
regelt dat een specifieke uitkering geen subsidie is, zou dit betekenen dat de Uitvoeringswet
EFRO geen grondslag meer zou bieden om te regelen dat specifieke uitkeringen kunnen
worden verstrekt. Om dit te voorkomen, wordt in de Uitvoeringswet EFRO geëxpliciteerd
dat naast subsidies ook specifieke uitkeringen kunnen worden verstrekt. Daartoe wordt
in de opschriften van hoofdstuk 3, paragraaf 3.1 en paragraaf 3.2 tot uitdrukking
gebracht dat dit hoofdstuk en deze paragrafen ook van toepassing zullen zijn op specifieke
uitkeringen.
Verder wordt voorgesteld om een aantal wijzigingen op te nemen in artikel 6 van de
Uitvoeringswet EFRO zodat er een grondslag is voor nadere regelgeving voor specifieke
uitkeringen. Het nieuwe voorgestelde tweede lid is inhoudelijk gelijkluidend aan het
eerste lid van dit artikel, maar is van toepassing op specifieke uitkeringen. In het
voorgestelde artikel 6, tweede lid, onderdeel a (nieuw), wordt bepaald dat er regels
kunnen worden gesteld voor de financiering van de lasten van projecten. Deze bepaling
wordt toegevoegd met het oog op artikel 63 van Verordening (EU) nr. 2021/1060 van
het Europees parlement en de Raad van 24 juni 2021 houdende gemeenschappelijke bepalingen
inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds
Plus, het Cohesiefonds, het Fonds voor een rechtvaardige transitie en het Europees
Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur en de financiële regels voor die
fondsen en voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne
veiligheid en het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid
(Pb EU 2021, L 231). Verder wordt voorgesteld om in het derde lid een verwijzing naar
het tweede lid op te nemen, zodat het tweede lid ook betrekking heeft op cofinanciering
als bedoeld in artikel 1 van de Uitvoeringswet EFRO die als specifieke uitkering kan
worden verstrekt.
Omdat met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de verzameluitkering als financieel
instrument verdwijnt, kan de verwijzing in artikel 8 naar de verzameluitkering komen
te vervallen. Verder wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat onder een bij AMvB vast
te stellen drempelbedrag geen specifieke uitkeringen kunnen worden verstrekt (het
voorgestelde artikel 15b, tweede lid, van de Financiële-verhoudingswet). Gelet op
de verplichte nationale cofinanciering bij het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
is het van belang dat een uitzondering mogelijk is als deze verplichte cofinanciering
door het Rijk onder dit drempelbedrag zou vallen. In de voorstelde wijziging van artikel
8 van de Uitvoeringswet EFRO is deze uitzondering op artikel 15b, tweede lid (nieuw),
van de Financiële-verhoudingswet opgenomen.
Ten slotte wordt voorgesteld om een inhoudelijk gelijkluidende bepaling als artikel
10 (betreffende subsidies) op te nemen voor specifieke uitkeringen, namelijk artikel
10a. Dit artikel waarborgt dat bij strijdigheid van de verstrekking van een specifieke
uitkering met de Europese regels inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
of andere de internationale en Unierechtelijke wet- en regelgeving bepaalde besluiten
kunnen worden genomen.
Artikel XIII (wijziging Waterwet)
Met dit artikel wordt de Waterwet aangepast. In deze wet – die regels bevat over het
Deltafonds – wordt ervan uitgegaan dat het subsidiebegrip tevens de specifieke uitkering
omvat. Aangezien dit wetsvoorstel regelt dat specifieke uitkeringen geen subsidies
zijn, zou dit betekenen dat de Waterwet geen bevoegdheid meer zou bieden om vanuit
het Deltafonds specifieke uitkeringen te verstrekken of regels omtrent de specifieke
uitkering te stellen. Om dit te voorkomen, wordt in de Waterwet geëxpliciteerd dat
naast subsidies ook specifieke uitkeringen kunnen worden verstrekt.
Verder worden enkele verwijzingen naar de Kaderwet subsidies I en M aangepast. Deze
aanpassingen houden verband met de wijziging van de citeertitel van deze Kaderwet
(artikel VII).
Artikel XIV (Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen)
Met dit artikel wordt de Wet gemeenschappelijke regelingen gewijzigd. Op dit moment
veronderstelt de Wet gemeenschappelijke regelingen dat specifieke uitkeringen tevens
aan gemeenschappelijke regelingen kunnen worden verstrekt waaraan provincies of gemeenten
deelnemen. Dit gebeurt in artikel 34a (dat gaat over samenwerking tussen gemeenten),
artikel 47a (dat gaat over samenwerking tussen provincies) en artikel 58a (dat gaat
over samenwerking tussen provincies en gemeenten). Hoewel deze artikelen regelen wat
er dient te gebeuren als een specifieke uitkering aan een gemeenschappelijke regeling
wordt verstrekt, is echter niet expliciet geregeld dát gemeenschappelijke regelingen
een specifieke uitkeringen kunnen ontvangen. Daarom wordt geëxpliciteerd dat specifieke
uitkeringen tevens aan gemeenschappelijke regelingen (meer specifiek: het openbaar
lichaam en de bedrijfsvoeringsorganisatie)101 kunnen worden verstrekt. Wel geldt al vele jaren als uitgangspunt dat terughoudend
dient te worden omgegaan met het rechtstreeks financieren van gemeenschappelijke regelingen.
De gemeenschappelijke regeling betreft namelijk verlengd lokaal bestuur, waarbij de
financiering in principe geschiedt door de deelnemende provincies of gemeenten. Met
een rechtstreekse financiering van de gemeenschappelijke regeling wordt dit principe
doorbroken. Ook zou grootschalige rechtstreekse financiering van gemeenschappelijke
regelingen in feite een erkenning inhouden van de gemeenschappelijke regeling als
eigenstandige bestuurslaag. Tegelijk kunnen specifieke uitkeringen aan gemeenschappelijke
regelingen in sommige gevallen wel degelijk wenselijk zijn; bijvoorbeeld bij de financiering
van opgaven van verplichte samenwerkingsverbanden als de Veiligheidsregio of de GGD.
Daarom wordt met dit wetsvoorstel in de Wgr geëxpliciteerd dat de verstrekking van
specifieke uitkeringen aan het openbaar lichaam of de bedrijfsorganisatie mogelijk
is, maar dat dit slechts mogelijk is als dit bijzonder aangewezen moet worden geacht. Voor deze formulering is aangesloten bij het voorgestelde artikel 15b, eerste lid,
Fvw102, waarin wordt geregeld dat specifieke uitkeringen slechts kunnen worden verstrekt
indien dit bijzonder aangewezen moet worden geacht. Voor specifieke uitkeringen aan
gemeenschappelijke regelingen geldt dus «dubbele terughoudendheid». In de eerste plaats
moet worden beargumenteerd dat een specifieke uitkering als zodanig bijzonder aangewezen
moet worden geacht en daarbovenop dient beargumenteerd te worden waarom het bijzonder
aangewezen is dat de specifieke uitkering rechtstreeks aan de gemeenschappelijke regeling
wordt verstrekt. Het is daarbij niet voldoende om te stellen dat rechtstreekse financiering
aan een gemeenschappelijke regeling wenselijk wordt geacht en dat alleen om die reden
een specifieke uitkering bijzonder aangewezen moet worden geacht. In de eerste plaats
moet worden aangetoond dat het betreffende beleidsdoel niet op een manier gefinancierd
kan worden die aansluit bij de voorkeursvolgorde zoals ook onder deze Financiële-verhoudingswet
het uitgangspunt is. Pas wanneer dat heeft geleid tot een keuze voor een specifieke
uitkering kan worden overwogen of rechtstreekse verstrekking aan de orde is. Het uitgangspunt
is in beide gevallen; nee, tenzij.
In de tweede plaats wordt in de betreffende artikelen het eerste lid, onderdeel b,
en het tweede lid, onderdeel b, inhoudelijk gewijzigd. In het eerste lid, onderdeel
b, is geregeld dat het maatregelenbeleid ook kan worden ingezet bij gemeenschappelijke
regelingen die de verantwoordingsinformatie voor specifieke uitkeringen niet (tijdig)
of onjuist aanleveren. In het tweede lid, onderdeel b, is geregeld dat het maatregelenbeleid
kan worden ingezet bij het niet (tijdig) of onjuist aanleveren van de zogenoemde «Informatie
voor derden» (Iv3- informatie). Met onderhavige wijziging wordt verduidelijkt dat
het maatregelenbeleid niet enkel betrekking heeft op de opschorting van de algemene
uitkering, maar op alle uitkeringen uit het provinciefonds of gemeentefonds die betaald worden aan de provincies
of gemeenten die aan de gemeenschappelijke regeling deelnemen. Voor een nadere toelichting
wordt verwezen naar de toelichting bij artikel I, onderdeel Q.
Zoals hierboven reeds opgemerkt, hebben de artikelen 34a, 47a en 58a, enkel betrekking
op gemeenschappelijke regelingen waaraan (uitsluitend) provincies of gemeenten deelnemen.
In de praktijk kan het echter ook voorkomen dat een gemeenschappelijke regeling wordt
getroffen waaraan naast gemeenten of provincies ook waterschappen deelnemen. Dergelijke
samenwerking is in de Wgr geregeld in:
Hoofdstuk V (regelingen tussen gemeenten en waterschappen);
Hoofdstuk VI (regelingen tussen gemeenten, provincies en waterschappen)
Hoofdstuk VII (regelingen tussen provincies en waterschappen).
Deze hoofdstukken bevatten geen bepaling die met artikel 34a, 47a en 58a vergelijkbaar
is. Hoewel een waterschap zelf geen specifieke uitkering kan ontvangen, acht de regering
het echter gewenst in de Wgr te expliciteren dat ook gemeenschappelijke regelingen
waaraan naast provincies of gemeenten waterschappen deelnemen een specifieke uitkering
kunnen ontvangen. Daarom worden in de betreffende hoofdstukken nieuwe bepalingen opgenomen
die vergelijkbaar zijn met artikel 34a, 47a en 58a. Op deze wijze wordt verduidelijkt
dat deelname van een waterschap aan een gemeenschappelijke regeling niet per se betekent
dat geen specifieke uitkering aan de gemeenschappelijke regeling kan worden verstrekt.
Wel wordt hierbij voor de volledigheid opgemerkt dat als gemeenschappelijke regelingen
hun verantwoordingsinformatie voor specifieke uitkeringen niet (tijdig) of onjuist
aanleveren, het eventueel in te zetten maatregelenbeleid alleen betrekking heeft op
de deelnemende gemeenten en provincies (en niet op deelnemende waterschappen, aangezien
zij geen uitkeringen uit het provincie- of gemeentefonds ontvangen).
Er is bewust voor gekozen om niet een met artikel 34a, 47a of 58a vergelijkbare bepaling
op te nemen in Hoofdstuk III van de Wgr (samenwerking tussen waterschappen). Aangezien
een waterschap zelf geen specifieke uitkering kan ontvangen, ligt het niet voor de
hand dat een gemeenschappelijke regeling tussen (enkel) waterschappen wel een specifieke
uitkering ontvangt.
Tot slot ligt het vanuit het principe van «comply or explain» in de rede dat ook voor
Caribisch Nederland in de Wgr een bepaling wordt opgenomen die vergelijkbaar is met
de hierboven genoemde bepalingen. Daarom wordt met dit wijzigingsartikel een nieuw
artikel (134a) in de Wgr opgenomen waarmee geregeld wordt dat een bijzondere uitkering
enkel aan een samenwerkingslichaam103 kan worden verstrekt indien dit bijzonder aangewezen moet worden geacht. In het voorgestelde
artikel 134a zijn geen bepalingen opgenomen die vergelijkbaar zijn met het voorgestelde
artikel 34a, tweede en derde lid, Wgr. De reden hiervoor is dat de WolBES of FinBES
geen bepalingen inzake de verantwoording van bijzondere uitkeringen of de aanlevering
van Iv3-informatie kennen.
Artikel XV (wijziging Wet Mobiliteitsfonds)
Met dit artikel wordt de Wet Mobiliteitsfonds aangepast. Ook in deze wet is het uitgangspunt
dat het subsidiebegrip tevens de specifieke uitkering omvat. Aangezien dit wetsvoorstel
regelt dat specifieke uitkeringen geen subsidies zijn, zou dit betekenen dat de Wet
Mobiliteitsfonds geen bevoegdheid meer zou bieden om vanuit het Mobiliteitsfonds specifieke
uitkeringen te verstrekken of regels omtrent de specifieke uitkering te stellen. Om
dit te voorkomen, wordt in de Wet Mobiliteitsfonds geëxpliciteerd dat naast subsidies
ook specifieke uitkeringen kunnen worden verstrekt. Tevens wordt geëxpliciteerd dat
de in artikel 7, vierde en vijfde lid, van de Wet Mobiliteitsfonds bedoelde voorhangprocedure
niet alleen betrekking heeft op subsidies, maar ook op specifieke uitkeringen. Verder
worden enkele verwijzingen naar de Kaderwet subsidies I en M aangepast. Deze aanpassingen
houden verband met de wijziging van de citeertitel van deze Kaderwet (artikel VII).
Artikel XVI (Wet op het specifiek cultuurbeleid)
Met dit artikel wordt de Wet op het specifiek cultuurbeleid aangepast. Hoewel in bepaalde
artikelen van deze wet het begrip «specifieke uitkering» voorkomt, wordt in andere
artikelen (met name artikel 8) toch verondersteld dat het subsidiebegrip tevens de
specifieke uitkering omvat. Aangezien dit wetsvoorstel regelt dat specifieke uitkeringen
geen subsidies zijn, zou dit kunnen betekenen dat de Wet op het specifiek cultuurbeleid
onverhoopt geen goede grondslag meer biedt om specifieke uitkeringen te verstrekken
of regels omtrent de specifieke uitkeringen te stellen. Om dit te voorkomen, wordt
in de Wet op het specifiek cultuurbeleid waar nodig geëxpliciteerd dat ook specifieke
uitkeringen kunnen worden verstrekt dan wel regels over de specifieke uitkering kunnen
worden gesteld. Tevens wordt in de Wet op het specifiek cultuurbeleid tot uitdrukking
gebracht dat de bijzondere uitkering aan de Caribische openbare lichamen kan worden
verstrekt. Blijkens artikel 1a van de Wet op het specifiek cultuurbeleid geldt die
wet namelijk ook in Caribisch Nederland.
Verder wordt met dit wijzigingsartikel artikel 6 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid
aangepast, omdat in dit artikel is geregeld dat de Minister een specifieke uitkering
aan derden kan verstrekken als deze subsidie is gebaseerd op een bestuursovereenkomst
tussen de Minister en een provincie, gemeente of Caribisch openbaar lichaam. Het is
echter niet juist dat een specifieke uitkering aan derden kan worden verstrekt. Specifieke
uitkeringen kunnen immers enkel aan provincies of gemeenten (of bij verlengd lokaal
bestuur: aan gemeenschappelijke regelingen) worden verstrekt.104 Het is dan ook zuiverder dat in dit artikel het begrip «subsidie» wordt gehanteerd
in plaats van «specifieke uitkering». Daarom wordt met dit wijzigingsartikel het begrip
«specifieke uitkering» vervangen door «subsidie».
Tot slot is op dit moment op enkele plaatsen in de Wet op het specifiek cultuurbeleid
opgenomen dat specifieke uitkeringen van ten minste € 4.500 kunnen worden verstrekt.
Dit minimumbedrag verdraagt zich niet met het generieke grensbedrag voor specifieke
uitkeringen dat op grond van het voorgestelde artikel 15b van de Financiële-verhoudingswet
moet worden ingesteld (zie artikel I, onderdeel L). Om deze reden regelt dit artikel
dat het minimumbedrag van € 4.500 wordt geschrapt. Daarmee vallen ook specifieke uitkeringen
die op grond van de Wet op het specifiek cultuurbeleid worden verstrekt onder het
bereik van het generieke grensbedrag.
Zoals hierboven aangegeven, wordt in artikel 6 de zinsnede «specifieke uitkering»
vervangen door «subsidie». In artikel 6 is ook een minimumbedrag van € 4.500 opgenomen.
Omdat dit wetsvoorstel regelt dat specifieke uitkeringen geen subsidies zijn, is het
generieke grensbedrag voor specifieke uitkeringen niet van toepassing op de subsidies
die verstrekt worden op grond van artikel 6. Vanuit het oogpunt van uniformiteit is
er echter toch voor gekozen om ook in artikel 6 het minimumbedrag van € 4.500 te schrappen.
Artikel XVII (wijziging Wet open overheid)
Met dit artikel wordt de Wet open overheid aangepast. In artikel 3.3, tweede lid,
onderdeel k, van de Woo – dat op dit moment overigens nog niet in werking is getreden
– wordt geregeld welke beschikkingen een bestuursorgaan openbaar dient te maken. Hierbij
geldt dat ook beschikkingen op grond van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) en de
Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (FinBES) uit eigen
beweging openbaar gemaakt dienen te worden. Juist als een beschikking betrekking heeft
op de besteding van publieke middelen, is het immers van belang dat die beschikking
openbaar wordt gemaakt.105 Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zou echter onbedoeld uit artikel 3.3,
tweede lid, onderdeel k, subonderdeel 20° volgen dat deze beschikkingen in sommige
gevallen toch niet openbaar hoeven te worden gemaakt.
In het betreffende subonderdeel is namelijk geregeld dat beschikkingen waarbij geen
belangen van derden betrokken zijn, niet openbaar gemaakt dienen te worden. Indien
de betreffende beschikking echter de verlening of vaststelling van een subsidie aan
anderen dan natuurlijke personen betreft, geldt de uitzondering niet en dient de beschikking
toch openbaar te worden gemaakt. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat specifieke
uitkeringen op grond van de Fvw en bijzondere uitkeringen op grond van de FinBES geen subsidies (meer) zijn. Dit betekent dat het begrip «subsidie» in subonderdeel 20°
niet tevens meer betrekking heeft op specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen.
In de praktijk zou het echter voor kunnen komen dat een beschikking op grond waarvan
een specifieke of bijzondere uitkering wordt verstrekt slechts aan één ontvanger gericht
is.106 In dit geval zou na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel de uitzondering van
subonderdeel 20° van toepassing zijn, omdat er geen sprake is van een beschikking
waarbij de belangen van derden betrokken zijn en er niet langer sprake is van een subsidie. Dit zou dus betekenen dat de beschikking
in kwestie niet openbaar hoeft te worden gemaakt. Aangezien dit onwenselijk is, wordt
met deze technische wijziging in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, subonderdeel
20° van de Woo geëxpliciteerd dat die uitzondering niet van toepassing is op beschikkingen
op grond van de Fvw en de FinBES. Dit betekent dus dat – zoals nu ook al de bedoeling
is – alle beschikkingen in verband met uitkeringen op grond van de Fvw en FinBES actief
openbaar gemaakt dienen te worden. Ook de beschikkingen die verband houden met de
bijzondere fondsuitkering dienen dus actief openbaar te worden gemaakt.
Artikel XVIII (wijziging Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba)
Met dit wijzigingsonderdeel wordt in artikel 138 van de WolBES gewijzigd. Artikel
138 van de WolBES is voor de Caribische openbare lichamen de tegenhanger van artikel
110 van de Gemeentewet. Voor de toelichting op dit wijzigingsonderdeel wordt dan ook
verwezen naar de toelichting bij artikel V.
Artikel XIX (evaluatiebepaling)
Het voorgestelde artikel XIX behelst een evaluatiebepaling. Zie verder ook paragraaf
9 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel XX (overgangsrecht decentralisatie-uitkeringen)
Met artikel I, onderdelen C en I wordt geregeld dat de decentralisatie- en integratie-uitkeringen
komen te vervallen en dat daarvoor de bijzondere fondsuitkering in de plaats komt.
Na de inwerkingtreding van deze onderdelen kunnen de bestaande decentralisatie- en
integratie-uitkeringen eenvoudig worden omgezet in een bijzondere fondsuitkering.
Zoals echter in het algemeen deel van deze memorie van toelichting reeds beschreven,
wordt de verdeling van decentralisatie- en integratie-uitkeringen geregeld bij AMvB.
In de praktijk worden deze AMvB’s enkele jaren na het betreffende uitkeringsjaar in
kwestie vastgesteld. Dit zou betekenen dat na de inwerkingtreding van artikel I, onderdelen
C en I nog niet alle decentralisatie- en integratie-uitkeringen die vóór de inwerkingtreding
zijn verstrekt, bij AMvB zijn geregeld. Om het mogelijk te ook voor deze decentralisatie-
en integratie-uitkeringen een AMvB op te stellen, voorziet artikel XX, eerste lid,
in (eerbiedigend) overgangsrecht: artikel 5 en 13 van de Financiële-verhoudingswet
(oud) blijven voor deze situatie van toepassing.
Verder bevat artikel XX, tweede lid, een bepaling van (eerbiedigend) overgangsrecht
ten aanzien van verzameluitkeringen die vóór de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel
N, zijn verstrekt.
Artikel XXI (overgangsrecht specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen)
In het voorgestelde artikel 15a, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet en artikel
91, vierde lid, van de FinBES wordt geregeld dat specifieke uitkeringen dan wel bijzondere
uitkeringen aan de Caribische openbare lichamen geen subsidies zijn. In dit wetsvoorstel
worden dan ook verschillende delegatiegrondslagen in Kaderwetten subsidies aangepast,
zodat deze ook in de toekomst voor de regeling van specifieke uitkeringen en bijzondere
uitkeringen kunnen worden gebruikt (zie onder andere artikel VI en VII). Om te voorkomen
dat reeds bestaande specifieke uitkeringen die op subsidiegrondslagen zijn gebaseerd,
als gevolg van de inwerkingtreding van deze wet niet meer rechtsgeldig zijn, is artikel
XXI, eerste lid, in dit wetsvoorstel opgenomen. Met deze bepaling van eerbiedigend
overgangsrecht wordt geregeld dat de bepaling dat specifieke uitkeringen geen subsidies
zijn, niet van toepassing is op:
specifieke uitkeringen die voor de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, reeds
werden verstrekt;
AMvB’s dan wel ministeriële regelingen waarin een specifieke uitkering wordt geregeld
én voor de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, in werking zijn getreden.
Artikel XXI, eerste lid, behelst dus een «vangnetbepaling» die erop gericht is niets
af te doen aan de rechtsgeldigheid van reeds bestaande specifieke uitkeringen (en
de daarmee samenhangende regelgeving).
Het tweede lid van artikel XXI bevat dezelfde overgangsbepaling voor de bijzondere
uitkeringen aan de Caribische openbare lichamen.
Artikel XXII (overgangsrecht grensbedrag)
Met artikel I, onderdeel L, wordt in het nieuwe artikel 15b van de Financiële-verhoudingswet
onder andere opgenomen dat specifieke uitkeringen lager dan een bij AMvB te bepalen
grensbedrag niet mogen worden verstrekt. Met artikel XXII (eerbiedigend overgangsrecht)
wordt geregeld dat deze bepaling niet geldt voor bestaande specifieke uitkeringen.
Artikel XXIII (overgangsrecht elementen regeling specifieke uitkering en bijzondere
uitkering)
In het voorgestelde artikel 16a van de Financiële-verhoudingswet en het voorgestelde
artikel 92a van de FinBES wordt geregeld welke elementen bij het regelen van een specifieke
uitkering dan wel bijzondere uitkering in ieder geval geregeld dienen te worden. Om
te voorkomen dat de bestaande wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen niet voldoen
aan het voorgestelde artikel 16a Fvw dan wel artikel 92a FinBES, wordt in artikel
XXIII geregeld dat artikel 16a Fvw en artikel 92a FinBES niet van toepassing zijn
op bestaande specifieke of bijzondere uitkeringen.
Artikel XXIV (overgangsrecht grondslag specifieke uitkeringen en bijzondere uitkeringen)
Deze bepaling regelt (eerbiedigend) overgangsrecht voor bestaande specifieke uitkeringen.
Op dit moment is een groot aantal met name tijdelijke specifieke uitkeringen geregeld
op basis van het huidige artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet. Het betreft
hier de specifieke uitkeringen op grond van artikel 17, tweede lid, derde lid en vijfde
lid, van de Financiële-verhoudingswet. Met dit wetsvoorstel worden de grondslagen
van specifieke uitkeringen voortaan in artikel 16 geregeld; in artikel 17 wordt geregeld
in welke gevallen een specifieke uitkering door middel van een beschikking kan worden
verstrekt. Om te voorkomen dat voorschriften waarin specifieke uitkeringen worden
geregeld na de inwerkingtreding van deze wet geen grondslag meer hebben, wordt in
artikel XXIV geregeld dat artikel 17, tweede tot en met vijfde lid, zoals dat onmiddellijk
voorafgaande aan de inwerkingtreding van artikel I, onderdeel O, luidde, van toepassing
blijft op deze specifieke uitkeringen.
Hetzelfde wordt geregeld voor de bijzondere uitkeringen aan de Caribische openbare
lichamen die op grond van artikel 92, tweede, derde of vijfde, lid van de FinBES zijn
geregeld.
Artikel XXV (omgang Besluit financiële verhouding 2001)
Met artikel I, onderdeel F, worden enkele wijzigingen in artikel 8 van de Financiële-verhoudingswet
aangebracht. Als gevolg daarvan worden enkele leden vernummerd. In het huidige artikel
8, derde lid, is geregeld dat bij AMvB wordt bepaald welke verdeelmaatstaven worden
gehanteerd. Als gevolg van de vernummering verschuift deze delegatiegrondslag naar
het vierde lid. Met dit artikel wordt geregeld dat het Besluit financiële verhouding
2001- waarin de maatstaven geregeld zijn – voortaan (mede) op artikel 8, vierde lid,
van de Financiële-verhoudingswet komt te berusten.
Artikel XXVI (omhang Regeling informatieverstrekking SiSa)
Met artikel I, onderdeel P, worden enkele wijzigingen in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet
aangebracht. Als gevolg daarvan worden enkele leden vernummerd. In het huidige artikel
17a, derde lid, is geregeld dat de Minister van BZK nadere regels kan stellen over
de SiSa-informatie. Als gevolg van de vernummering verschuift deze delegatiegrondslag
naar het tweede lid. Met dit artikel wordt geregeld dat de Regeling informatieverstrekking
SiSa voortaan op artikel 17a, tweede lid, van de Financiële-verhoudingswet berust.
Artikel XXVII (omhang artikel 29 Besluit financiële verhouding)
Met artikel I, onderdeel V, wordt in de Financiële-verhoudingswet geëxpliciteerd dat
regels kunnen worden gesteld over een ingroeipad bij een nieuwe verdeelmethodiek.
Met deze bepaling wordt geregeld dat artikel 29 van het Besluit financiële verhouding
2001 – dat over een ingroeipad bij een nieuwe verdeelmethodiek van de algemene uitkering
van het gemeentefonds gaat- mede op deze delegatiegrondslag berust.
Artikel XXVIII (inwerkingtreding)
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de wet. De wet treedt in werking op een
bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of
onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Verder wordt geregeld dat
in het koninklijk besluit aan artikel I, onderdeel F, terugwerkende kracht kan worden
verleend tot en met 1 januari 2027. Deze terugwerkende kracht houdt verband met een
mogelijke herziening van het verdeelmodel van de algemene uitkering van het provinciefonds
(zie paragraaf 3.6. van het algemeen deel van deze memorie van toelichting voor een
verdere motivering).
Artikel XXIX
Dit artikel bevat de citeertitel van dit wetsvoorstel.
Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Staatssecretaris van
Financiën en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
P.E. ma
BIJLAGE 1. ADVIEZEN ONDERZOEKERS VERSUS BESLUITVORMING TASKFORCE UITKERINGSSTELSEL
Onderstaande bijlage betreft de besluitvorming van de Taskforce in 2022. Sindsdien
zijn op sommige punten bij nader inzien toch andere afwegingen gemaakt. Waar dit is
gebeurd, is dit in deze memorie van toelichting expliciet aangegeven.
Nr.
Oorspronkelijk voorstel onderzoekers Coelo
Reactie van de Taskforce
Schaf de integratie-uitkering af.
Akkoord met afschaffen van de integratie-uitkering.
Benadruk het algemene middelenkarakter van de huidige decentralisatie-uitkering door
deze bijzondere fondsuitkering te laten heten. De algemene uitkering krijgt dan de naam algemene fondsuitkering.
De naam decentralisatie-uitkering wordt gewijzigd in bijzondere gemeentefondsuitkering en bijzondere provinciefondsuitkering.
Op deze manier wordt verwarring met de BES-uitkering voorkomen. In de MvT zal deze
wijziging scherper worden gemotiveerd dan nu wordt gedaan in het rapport van Coelo.
Laat de bijzondere fondsuitkering op de volgende punten afwijken van de huidige decentralisatie-uitkering:
In tegenstelling tot de huidige decentralisatie-uitkering hoeft de bijzondere fondsuitkering
geen tijdelijk karakter te hebben. De jaarlijkse toets of overgang naar de algemene
uitkering mogelijk is kan vervallen.
Bij een bijzondere fondsuitkering wordt (in de toelichting) gemotiveerd waarom een
algemene fondsuitkering niet kan volstaan.
Eventuele verdeelmaatstaven moeten een objectief (niet door de ontvanger te beïnvloeden)
karakter hebben, en de term «objectief» moet worden gedefinieerd.
Bijzondere fondsuitkeringen worden bij voorafgaande ministeriële regeling verstrekt.
De ministeriële regeling zelf geeft aan welke verdelingssystematiek aan de uitkering
ten grondslag ligt. De ministeriële regeling verbindt geen verdere voorwaarden aan
de bijzondere fondsuitkering.
In de begrotingen van het gemeentefonds en het provinciefonds worden de bedragen per
bijzondere fondsuitkering aangegeven, en niet zoals nu alleen het totaalbedrag.
Een bijzondere gemeentefonds-uitkering en provinciefonds-uitkering zijn tevens bedoeld
voor structurele bekostiging.
Het huidige uitgangspunt in de Fvw van uiteindelijke opname van een decentralisatie-uitkering
in de algemene uitkering komt te vervallen en daartoe zal:
Artikel 13, lid 4 en lid 5 uit de Fvw worden geschrapt.
In de wetstekst tot uitdrukking worden gebracht dat een bijzondere gemeentefondsuitkering
en provinciefondsuitkering niet alleen een uitkering is voor de bekostiging van tijdelijk
beleid, maar ook een structureel karakter kan hebben.
Bij een bijzondere gemeentefondsuitkering en provinciefonds-uitkering dient expliciet
te worden geformuleerd waarom niet kan worden volstaan met verdeling op basis van
de algemene uitkering.
In de MvT zal daarvoor de volgende tekst worden opgenomen: Met de bijzondere fondsuitkering
verdeelt het Rijk middelen die niet kunnen worden verdeeld via de algemene uitkering.
Bij de instelling van een bijzondere gemeentefondsuitkering en provinciefondsuitkering
dient in de circulaire te worden gemotiveerd, waarom een verdeling via de algemene
uitkering niet mogelijk of wenselijk is.
Het voorstel van de onderzoekers om de verdeelmaatstaven van een bijzondere gemeentefondsuitkering
een objectief karakter te laten hebben wordt niet overgenomen, om dat bij verdeling
van BFU’s veelal maatwerk nodig is.
In de MvT wordt wel opgenomen dat in de circulaire moet worden toegelicht waarom is
gekozen voor de toegepaste verdeling van de middelen
BFU’s worden vastgesteld op basis van een beschikking. In de beschikking komt te staan
op basis waarvan de hoogte van het uitkeringsbedrag of de toedeling/verdeling tot
stand is gekomen (op basis waarvan krijgt gemeente A bedrag x en gemeente B bedrag
Y). Op deze wijze wordt ook invulling gegeven aan het motiveringsbeginsel. Deze passage
over het bepalen van het bedrag of de verdeling is meer algemeen van aard en kan per
Bfu dus per beschikking gelijkluidend zijn. Hierbij wordt ook onderzocht of een verzamelbeschikking
tot de mogelijkheden behoort.
Indien een Bfu wordt toegekend, wordt hiervan mededeling gedaan in de betreffende
circulaire. Hierbij wordt vermeld om welke Bfu het gaat en op basis waarvan het uitkeringsbedrag
of de toedeling/verdeling van deze Bfu tot stand is gekomen. Op deze wijze is ook
voor anderen duidelijk dat een Bfu is ingesteld en op basis waarvan is verdeeld. In
het kader van de herziening van de Financiële-verhoudingswet zal ook worden bezien
of de circulaires een nadere wettelijke grondslag behoeven.
Er wordt een beslisboom gemaakt voor de bijzondere fondsuitkeringen. Daarbij wordt
in meegenomen wat het besluitvormingsproces is als een bijzondere fondsuitkering met
één of meerdere jaren wordt verlengd
Per bijzondere fondsuitkering zal een afzonderlijk bedrag worden opgenomen in de fondsbegroting
Verduidelijk de reikwijdte van het eigenmiddelen-karakter van de bijzondere fondsuitkering.
Hanteer als criterium dat bepaalt wat wel en niet moet kunnen bij gebruik van een
bijzondere fondsuitkering of iets een sturende werking heeft op het gedrag van (potentiële)
ontvangers.
In de MvT zal op hoofdlijnen worden aangeven wanneer er sprake is van een beperking
van de beleids- en bestedingsvrijheid van decentrale overheden. Hierbij gelden de
volgende uitgangspunten:
Allereerst wordt benadrukt dat onafhankelijk van de uitkeringsvorm er altijd interbestuurlijke
convenanten gesloten kunnen en mogen worden.
Aan de uitkering mogen geen voorwaarden gesteld worden, die de beleids- en bestedingsvrijheid
van decentrale overheden beperken.
Er worden in de MvT bij de herziening van de Financiële-verhoudingswet voorbeelden
genoemd van hetgeen de beleids- en bestedingsvrijheid van gemeenten en provincies
kan beperken.
Het opvragen van informatie over doelbereik en lasten bij activiteiten die gefinancierd
worden via de bijzondere fondsuitkering is toelaatbaar indien dit een algemene wettelijke
basis heeft en indien de omvang van uitkeringen niet (op korte termijn) gekoppeld
is aan het verstrekken of de inhoud van deze informatie. Maak hiervoor gebruik van
de bestaande iv3-systematiek en de bestaande regeling voor beleidsindicatoren van
gemeenten
Het advies van de onderzoekers voor de informatievoorziening voor bijzondere gemeente-
en provinciefondsuitkeringen wordt niet opgevolgd, omdat Iv3 niet toereikend is voor
maatwerk bij de uitwisseling van informatie en ook onvoldoende is geënt op de monitoring
van beleidseffecten.
In de Fvw wordt het mogelijk gemaakt dat het Rijk ten behoeve van de uitvoering van
haar beleid informatie aan de ontvangers van een bijzonder fondsuitkeringen kan vragen
en daarover bij ministeriële nadere regels worden gesteld.
Houd bij het vormgeven van een specifieke uitkering vanaf het begin expliciet rekening
met de gevolgen voor de verantwoordings- en controlelasten
In lagere wet- en regelgeving wordt een aantal uitvoerings-varianten van de specifieke
uitkering uitgewerkt, waar vakministers uit kunnen kiezen. Maatwerk door vakdepartementen
blijft echter ook mogelijk. Een uitvoeringsvariant is een combinatie van een of meerdere
voorwaarden, bijvoorbeeld ten aanzien van terugvordering en wijze van verantwoording.
De formats geven aan welke mogelijke combinaties er zijn tussen voorwaarden en de
wijze van verantwoording, maar een afwijking door een vakdepartement is op basis van
afwijkende omstandigheden mogelijk. Hierbij kan worden gedacht aan:
Uitkeringen op grond van een regeling
Uitkering met verantwoording over de realisatie van de afgesproken prestatie.
Uitkering met verantwoording over de realisatie van de afgesproken prestatie en financiële
verantwoording.
Uitkering met alleen financiële verantwoording.
Uitkering voor individuele projecten – op basis van een incidentele beschikking
Uitkering met verantwoording over de realisatie van de afgesproken prestatie.
Uitkering met verantwoording over de realisatie van de afgesproken prestatie en financiële
verantwoording.
Uitkering met alleen financiële verantwoording.
Gemeenten en provincies: maak een verbeterslag in de aansluiting van de administratie
op de in de SiSa-bijlage vereiste informatie.
Aan de commissie Bedrijfsvoering, Auditing, Decentrale Overheden (Bado) wordt advies
gevraagd over mogelijke inrichtingen van de administratie van decentrale overheden
met het oog op een doelmatige aansluiting op de die in specifieke uitkeringen worden
gesteld.
Maak voor specifieke uitkeringen differentiatie van verantwoording en controle op
basis van materialiteit mogelijk (naar analogie met het Uniform subsidiekader).
In de herziene Financiële-verhoudingswet wordt een delegatiebepaling opgenomen om
bij lagere regelgeving gedifferentieerde modellen vast te stellen voor de verantwoording,
controle en terugvordering voor specifieke uitkeringen en hierbij ook te betrekken
kwantitatieve grenzen, waar beneden geen accountantscontrole zal plaatsvinden.
Maak gebruik van forfaitaire bedragen bij verantwoording over besteding van specifieke
uitkeringen mogelijk (naar analogie met het Uniform subsidiekader).
Daar waar mogelijk en gewenst zal in regelingen en beschikkingen met forfaitair vastgestelde
bedragen worden gewerkt en er wordt een delegatiebepaling in de Fvw opgenomen om dit
bij lagere regelgeving vast te stellen.
Na wordt gegaan in hoeverre het Besluit accountantscontrole decentrale overheden,
de Nota Verwachtingen Accountantscontrole alsmede de (overige) instructies en bepalingen
in het kader van SiSa moeten worden aangepast. De uitwerking af te stemmen met de
ADR, AR en de commissies BADO en BBV.
Zorg voor een algemene wettelijke grondslag voor specifieke uitkeringen, zodat een
dergelijke uitkering eenvoudig kan worden ingevoerd. Vermeld in de toelichting bij
de regeling die aan de specifieke uitkering ten grondslag ligt waarom dit uitkeringsinstrument
is gekozen.
Zorg dat altijd in een regeling die ten grondslag ligt aan een specifieke uitkering
het doel van de uitkering en de al dan niet bestaande mogelijkheid van terugvordering
expliciet worden aangegeven.
Onderzoek welke wijzigingen noodzakelijk zijn om de subsidietitel uit de Awb op de
verstrekking van specifieke uitkeringen van toepassing te (kunnen) laten zijn.
De grondslag voor specifieke uitkeringen wordt als volgt aangepast:
Specifieke uitkering met een nog nader te bepalen looptijd, moeten een grondslag hebben
in een wet in formele zin;
Specifieke uitkering met een looptijd van korter dan vier jaar (inclusief de huidige
eenmalige specifieke uitkeringen), moeten een grondslag hebben in een ministeriële
regeling;
Incidentele specifieke uitkeringen aan 1 of een zeer beperkt aantal gemeenten of provincies,
moeten een grondslag hebben in een beschikking.
In de grondslag wordt altijd het doel van de regeling en de mogelijkheid van (al dan
niet) terugvorderen opgenomen.
De relatie tussen de Algemene wet bestuursrecht en de voorgenomen aanpassingen in
de Fvw wordt nog nader bezien. Het Coelo e.a. formuleerden het volgende over het van
toepassing verklaren van de subsidietitel uit de Algemene wet bestuursrecht: «Het
is echter niet op voorhand vast te stellen in hoeverre dat steeds wenselijk is. Een
oordeel daarover vergt een nadere doorlichting van de consequenties van rechtstreekse
toepassing van de subsidietitel en de daarop gebaseerde regelingen zoals het Uniform
subsidiekader. Ook zal dan moeten worden nagegaan wat een en ander betekent voor bestaande
grondslagen in medebewindswetgeving of daarop gebaseerde regelingen. Een antwoord
op die vragen gaat het bestek van dit onderzoek te buiten.» In het licht van het advies
van Coelo e.a. besluit de Taskforce het volgende:
Onderzocht zal worden in hoeverre een rechtstreekse toepassing van de subsidietitel
op uitkeringen zoals bedoeld in de Financiële-verhoudingswet mogelijk en gewenst is.
Het streven is er hierbij in ieder geval op gericht op het verhelderen van de verhouding
tussen de Algemene wet bestuursrecht en de Financiële-verhoudingswet. Dit zal geschieden
na de zomer van 2022 in het kader van de herziening van de Financiële-verhoudingswet
Schaf de verzameluitkering af.
Akkoord met het voorstel om de verzameluitkering af te schaffen
Zorg voor een betere bewaking van de integriteit van het uitkeringsstelsel. Daarvoor
is de Minister van BZK eerstverantwoordelijk. Die moet bestaande bevoegdheden ten
aanzien van de vakministers beter gebruiken, en zorgen voor overleg hierover tussen
actoren binnen de rijksoverheid en tussen rijksoverheid en decentrale overheden. Ook
zouden de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk een meer proactieve houding moeten
aannemen.
Breng de bijzondere verantwoordelijkheid tot uitdrukking door de Minister van BZK
wetsvoorstellen die de decentrale overheden rechtstreeks raken mede te laten ondertekenen.
Voeg aan de begroting van het Ministerie van BZK een overzicht toe van alle rijksuitgaven
aan decentrale overheden, uitgesplitst naar departement, naar uitkeringsvorm en naar
decentrale overheidslaag.
Is een onderdeel van de uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden en het bijpassende
normenkader.
Is een onderdeel van de uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden en het bijpassende
normenkader.
Er komt een integraal overzicht van uitkeringen aan gemeenten en verdere informatie,
mede als vervanging van het Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen (OSU), die raakt
aan de financiële positie van gemeenten. Concreet wordt gedacht aan de onderwerpen:
inkomsten, uitgaven, financiële positie en beleidsvoornemens (Art-2). Dit echter niet
als onderdeel van de begroting van BZK, maar als een separate Kamerbrief.
In de uitwerking zullen doublures met bestaande rapportages worden voorkomen.
Aanvullend op het advies
Voor specifieke uitkeringen en bijzondere fondsuitkeringen wordt een beknopte leidraad
en stroomschema opgesteld. Hierin zal onder meer antwoord worden gegeven op de vraag:
er is geld op de begroting en hoe zorg je dat dit bij de decentrale overheden terecht
komt?
Aanvullend op het advies
De processen voor de aanvraag en beoordeling van SPUKS en bijzondere fondsuitkeringen
worden geautomatiseerd
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
P.E. Heerma, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties -
Mede ondertekenaar
E. Eerenberg, staatssecretaris van Financiën -
Mede ondertekenaar
E. van der Burg, staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.